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34 Zonenkonformität einer Einkaufsanlage in der Industriezone
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 1. Juli 2009 in Sachen X.
AG gegen Beschluss des Gemeinderats Seon (Sprungbeschwerde;
WBE.2008.152).
Aus den Erwägungen
1.
Die Beschwerdeführerin plant auf der Parzelle Nr. 1947 den
Neubau einer Filiale mit einer Verkaufsfläche von rund 1'198 m2 und
111 Parkplätzen. Hinzu kommen verschiedene Nebenräume und
Abstellplätze für Velos und Mofas. Die Zufahrt zur geplanten Ver-
kaufsstelle soll über die Industriestrasse "Birren" erfolgen, die in ei-
nem Abstand von rund 105 m zum Baugrundstück in die Lenzbur-
gerstrasse (K 249) mündet.
Die Bauparzelle liegt gemäss Bauzonen- und Kulturlandplan
der Gemeinde Seon vom 23. November 2001 / 26. August 2003 in
der Industriezone.
2. (...)
3.
3.1.-3.3. (...)
3.4.
3.4.1.
Das RPG erlaubt es den Kantonen, neben den in den Art. 15 -
17 RPG ausdrücklich genannten weitere Zonen vorzusehen. In der
Ausgestaltung und Ergänzung der vom RPG geregelten Nutzungsar-
ten kommt den Kantonen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu,
wobei sie an die bundesrechtliche Grundordnung gebunden bleiben.
Die Gestaltungsfreiheit der Kantone wird begrenzt durch den
Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, durch das
Konzentrationsprinzip, das die Streubauweise für nicht freilandge-
bundene Bauten verbietet, und durch die Ziele und Grundsätze der
Raumplanung (zum Ganzen Bernhard Waldmann / Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung [RPG], Bern 2006, Art. 18 N 4 ff.).
Nach § 15 Abs. 2 BauG können die Gemeinden innerhalb der
Bauzone namentlich Wohn-, Kern-, Gewerbe-, Industriezonen und
Zonen für öffentliche Bauten ausscheiden und Art sowie Ausmass
der Nutzungen regeln. Das kantonale Recht schreibt den Gemeinden
nicht vor, welche Nutzungen sie in diesen Zonen zuzulassen haben.
Bei der Ausscheidung und der Definition der verschiedenen Zonen
geniessen die Gemeinden vielmehr verfassungsrechtlich geschützte
Autonomie (§ 106 Abs. 1 KV); hierin eingeschlossen ist die An-
wendung des autonomen Gemeinderechts. Das kantonale Recht
gewährt rechtlich erhebliche Entscheidungsfreiheit, und zwar in der
Absicht, die Ordnung den Gemeinden zu überlassen, d.h. ihnen
Kompetenzen für selbstständige Regelungen in einem für den Sinn
und die Funktion der Gemeindefreiheit wichtigen Bereich offen zu
halten. Daraus folgt, dass sich das Verwaltungsgericht bei der Über-
prüfung gemeinderätlicher Entscheide zurückzuhalten hat, soweit es
bei den zu entscheidenden Fragen um rein lokale Anliegen und ört-
lich-spezifische Interessen geht und weder überörtliche Interessen
noch überwiegende Rechtsschutzanliegen berührt werden. Die Ge-
meinde kann sich in solchen Fällen bei der Auslegung kommunalen
Rechts insbesondere dort auf ihre Autonomie berufen, wo eine Re-
gelung unbestimmt ist und verschiedene Auslegungsergebnisse recht-
lich vertretbar erscheinen lässt. Die kantonalen Rechtsmittelinstan-
zen sind hier gehalten, das Ergebnis der gemeinderätlichen Rechts-
auslegung zu respektieren und nicht ohne Not ihre eigene Rechts-
auffassung an die Stelle der gemeinderätlichen zu setzen. Die
Autonomie der Gemeindebehörden hat jedoch dort ihre Grenzen, wo
sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und Zweck
des Gesetzes nicht mehr vereinbaren lässt (AGVE 2005, S. 152;
2003, S. 190). Wo eine Norm der rechtsanwendenden Behörde Er-
messen einräumt, ist die Gemeindebehörde bei der Ermessensbe-
tätigung ausserdem an die Verfassung, insbesondere an das Rechts-
gleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und an die Pflicht
zur Wahrung öffentlicher Interessen, gebunden (Ulrich Häfelin /
Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.
Aufl., Zürich 2006, Rz. 441).
3.4.2.
Nach § 12 Abs. 1 der Bauordnung der Gemeinde Seon vom
23. November 2001 / 26. August 2003 (BO) ist die Industriezone be-
stimmt für mässig und stark störende Industrie- und Gewerbebetrie-
be. Wohnungen sind nur für den Betriebsinhaber sowie für betrieb-
lich an den Standort gebundenes Personal gestattet. Eine Umschrei-
bung dessen, was unter mässig und stark störenden Industrie- und
Gewerbebetrieben zu verstehen ist, enthält das lokale Recht nicht.
Die genaue Bedeutung von § 12 Abs. 1 BO ist daher durch Ausle-
gung zu bestimmen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
ist bei der Auslegung vom Wortlaut auszugehen, doch kann dieser
nicht allein massgebend sein. Besonders wenn der Text unklar ist
oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach seiner wahren Trag-
weite gesucht werden unter Berücksichtigung weiterer Auslegungs-
elemente, wie der Gesetzessystematik, der Entstehungsgeschichte der
Norm oder der Wertung, die der Gesetzesbestimmung zugrunde liegt
(vgl. BGE 128 I 40 f.; BGE vom 21. März 2000, in: ZBl 102/2001,
S. 84; BGE 125 II 525; AGVE 2003, S. 191 f., je mit Hinw.; zum
Ganzen auch Häfelin / Müller / Uhlmann, a.a.O., Rz. 216 ff.).
Der Wortlaut von § 12 Abs. 1 BO führt zu keinem eindeutigen
Auslegungsergebnis. Während sich der Begriff der Industrie nach
herkömmlichem Sprachgebrauch auf die Produktion und Weiterver-
arbeitung von Waren und Gütern bezieht, kann der Begriff des Ge-
werbes je nach Sprachverständnis in einem engeren oder einem
weiteren Sinn verwendet werden. In einem engeren Sinn fallen da-
runter nur Betriebe, die der Bearbeitung oder Verarbeitung von
Stoffen aller Art mit Hilfe von Maschinen oder anderen technischen
Hilfsmitteln dienen (so ZBl 81/1980, S. 258; 90/1989, S. 211), nicht
aber Verkaufsgeschäfte und Dienstleistungsbetriebe. In einem weite-
ren Sinn umfasst der Begriff des Gewerbes jede wirtschaftliche Tä-
tigkeit, die auf eigene Rechnung, eigene Verantwortung und auf
Dauer mit der Absicht zur Gewinnerzielung betrieben wird (so
http://de.wikipedia.org/wiki/Gewerbe). Darunter fielen auch Ver-
kaufsgeschäfte und Dienstleistungsbetriebe.
Auch die Gesetzessystematik lässt mehrere Deutungen zu. Zwar
hat der Gesetzgeber in den §§ 10 Abs. 1 und § 11 Abs. 1 BO termi-
nologisch zwischen Gewerbe, Dienstleistungsbetrieben und Läden
unterschieden, was darauf hinweisen könnte, dass er den Begriff des
Gewerbes und der Industrie in § 12 Abs. 1 BO in einem engen Sinn
verwenden wollte und darunter nur produzierende und weiterverar-
beitende Betriebe verstand. Allerdings legt § 7 Abs. 1 BO den ge-
genteiligen Schluss nahe, werden doch hier mit dem Begriff des
"mässig störenden Gewerbes" offenbar auch Verkaufsgeschäfte ein-
gefangen, von denen sich einige in der Kernzone befinden (so etwa
Coop, Volg und Intersport [...]).
Dagegen kann sich die Auffassung des Gemeinderats, wonach
reine Verkaufsgeschäfte in der Industriezone unzulässig sind, auf die
Entstehungsgeschichte stützen. Im Planungsbericht vom 31. Oktober
2001 zur Anpassung der Bauordnung an das neue Baugesetz,
Teiländerungen Bauzonen- und Kulturlandplan, wurde ausdrücklich
festgehalten, in den Industriezonen seien wegen ihrer peripheren
Lage in Bezug auf den Ortskern weiterhin keine Einkaufsanlagen
zulässig, ausser Fabrikläden, die als Bestandteile von Industriebauten
gelten würden (...). Die gleiche Zielsetzung ergibt sich aus dem
Regionalen Entwicklungskonzept für die Region Seetal aus dem Jahr
2006 (...), wo explizit festgehalten wird, der Einkauf für den tägli-
chen Bedarf [...] solle in den peripheren Arbeitsplatzgebieten ausge-
schlossen werden (...).
Zum gleichen Auslegungsergebnis führt auch eine teleologische
Betrachtung: Zwar dürfen in Industriezonen unter immissions-
rechtlichen Gesichtspunkten auch Betriebe errichtet werden, die nur
mässig stören (sog. Recht zur Minderausnutzung; vgl. Erich Zim-
merlin, Baugesetz des Kantons Aargau vom 2. Februar 1971,
Kommentar, 2. Auflage, Aarau 1985, §§ 130-33 N 10a), hinter dem
Verbot von Verkaufsgeschäften in Industriezonen kann gleichwohl
ein legitimes planerisches Anliegen stecken. So kann ein berechtigtes
Ziel des Gesetzgebers darin bestehen zu verhindern, dass die Orts-
zentren durch den Bau von abseits gelegenen Verkaufsgeschäften
entleert oder in ihrer Lebensfähigkeit beeinträchtigt werden. Ge-
genstand der Raumplanung darf somit mindestens in gewissen
Schranken auch die Konsumversorgung der Wohngebiete sein (vgl.
auch BGE 116 Ia 428 ff.). Ein Vorhaben der streitbetroffenen Art, das
mit seinem Sortiment an Nahrungs- und Genussmitteln sowie an Ge-
und Verbrauchsgütern den kurz- und mittelfristigen Bedarf von
Endverbrauchern abdeckt, ist geeignet, diese vom Ortszentrum weg
in die Industriezone zu locken und so (über das Absterben zentral
gelegener Betriebe) die Güterversorgung im Ortszentrum in Frage zu
stellen. Ein weiteres berechtigtes planerisches Interesse besteht darin,
gewerbliche und industrielle Betriebe, die wegen ihrer Auswirkungen
auf die Umwelt und/oder wegen ihres grösseren Raumbedarfs auf die
Industriezone angewiesen sind, vor einer Verdrängung durch reine
Verkaufsgeschäfte zu schützen, zumal solche auch in anderen Zonen
betrieben werden können. Gemäss dem Planungsbericht handelt es
sich bei den Industriezonen Birren und Egliswil um die einzigen
beiden Industriegebiete mit regionaler Bedeutung für das Seetal. In
den Gemeinden mit Seeanstoss sei aus Landschaftsgründen bewusst
auf die Ausscheidung von Industriezonen verzichtet worden (...). Da
somit das regionale Angebot an Zonen beschränkt ist, in denen sich
Betriebe mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt und/oder
grossem Raumbedarf niederlassen können, kann sich die Fernhaltung
von Verkaufsgeschäften, die entweder weniger Immissionen
verursachen oder geringeren Raumbedarf haben, auf ein berechtigtes
raumplanerisches Interesse stützen.
Zwar lässt sich anführen, dass ein Verkaufsgeschäft wie das ge-
plante, bei dem das Einzugsgebiet der Kundschaft über den lokalen
Bereich hinausgeht, infolge des Verkehrsaufkommens in einer pe-
ripheren Industriezone besser aufgehoben wäre als im Ortskern, eine
Gemeinde ist jedoch grundsätzlich nicht verpflichtet, auf ihrem Ge-
biet jede beliebige Nutzung zuzulassen. Soweit es planerische oder
infrastrukturelle Gründe rechtfertigen, können Gemeinden auch in
Industrie- und Gewerbezonen bestimmte Betriebsarten (zum Beispiel
Einkaufsanlagen) ausschliessen (vgl. auch Christoph Fritzsche / Peter
Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. Aufl., Zürich 2006, Ziff.
3-15).
Für die Ansicht des Gemeinderats, wonach reine Verkaufsge-
schäfte in der Industriezone nicht zulässig sind, sprechen somit das
historische und das teleologische Element. Mit Wortlaut und Geset-
zessystematik lässt sich das Auslegungsergebnis zumindest vereinba-
ren. Der angefochtene Beschluss beruht somit auf einer vertretbaren
Auslegung des kommunalen Rechts. Daran ändert auch der Umstand
nichts, dass der Gemeinderat anfänglich selber davon ausgegangen
war, das Vorhaben lasse sich in baurechtlicher Hinsicht nicht
verhindern (...). Nach der Konzeption des Baugesetzes können ver-
bindliche Zusagen nur noch als Vorentscheid im Sinn von § 62 BauG
ergehen (vgl. auch BGE 117 Ia 288 f.). Das gilt jedenfalls solange,
als Dritte davon betroffen sind (vgl. Michael Merker, Rechtsmittel,
Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Diss.,
Zürich 1998, § 38 N 36; Zimmerlin, a.a.O., § 152 N 9). Im konkreten
Fall fehlt es an einem förmlichen Vorentscheid, der auch gegenüber
den Einsprechern verbindlich werden könnte.