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31 Legitimation zur Einreichung eines Kostenverteilungsgesuchs nach
Art. 32d Abs. 4 USG (Auslegung des Begriffs "Verursacher").
"Verursacher" nach Art. 32d Abs. 4 USG kann auch ein früherer Zu-
standsstörer sein, der die Kosten für notwendige Massnahmen zur Unter-
suchung, Sanierung und Überwachung getroffen hat.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 21. September 2010 in
Sachen X. AG (WBE.2010.39).
Aus den Erwägungen
1.
Die Vorinstanz schützte den Nichteintretensentscheid des BVU
(Rechtsabteilung) und wies die dagegen erhobene Beschwerde ab.
Der Regierungsrat begründete seinen Beschwerdeentscheid damit,
die Beschwerdeführerin habe ihre Eigenschaft als Verursacherin mit
der Veräusserung der Parzellen Nrn. (...) und (...) verloren, weshalb
sie nicht legitimiert sei, ein Kostenverteilungsgesuch nach Art. 32d
USG zu stellen. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet
somit einzig die Frage, ob die Vorinstanzen die Legitimation der Be-
schwerdeführerin zur Einreichung eines Kostenverteilungsgesuchs
nach Art. 32d USG richtig beurteilt haben oder nicht. Nicht zu be-
antworten ist dagegen die - vom Regierungsrat im verwaltungsinter-
nen Beschwerdeverfahren noch nicht beurteilte - Streitfrage, ob und
inwiefern die angefallenen Untersuchungskosten einer Verteilung
nach Art. 32d USG überhaupt zugänglich sind.
2.
2.1.-2.2. (...)
2.3.
Nach Art. 32d Abs. 4 USG erlässt die Behörde eine Verfügung
über die Kostenverteilung, wenn ein Verursacher dies verlangt oder
die Behörde die Massnahmen selber durchführt. Damit beantwortet
das Bundesumweltrecht, wer legitimiert ist, ein Kostenverteilungs-
gesuch zu stellen, nämlich der "Verursacher". Aus der von der Vor-
instanz erwähnten Praxis des Verwaltungsgerichts (vgl. VGE III/89
vom 16. September 1992 [BE.92.00129], S. 5 f.) zu § 38 aVRPG
(auf 1. Januar 2009 aufgehoben) und des Bundesgerichts zu Art. 103
lit. a des früheren Bundesgesetzes über die Organisation der Bun-
desrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) (BGE 110 Ib 93 f.),
die sich auf andere prozessuale Grundlagen beziehen, lassen sich
keine klaren Rückschlüsse für die Auslegung von Art. 32d Abs. 4
USG ziehen.
2.4.
Der Begriff des "Verursachers", der nach Art. 32d Abs. 4 USG
legitimiert ist, ein Gesuch um Kostenverteilung zu stellen, bedarf der
Auslegung. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine
Norm in erster Linie aus sich selbst heraus, d.h. nach Wortlaut, Sinn
und Zweck und den ihr zu Grunde liegenden Wertungen, aber auch
nach der Entstehungsgeschichte auszulegen. Auszugehen ist vom
Wortlaut, doch kann dieser nicht allein massgebend sein. Besonders
wenn der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt, muss
nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichti-
gung weiterer Auslegungselemente, wie namentlich der Entste-
hungsgeschichte der Norm, ihrem Zweck und ihrem Zusammenhang
mit andern Bestimmungen (statt vieler BGE 135 II 418; 134 II 252;
Urteil des Bundesgerichts vom 21. März 2000, in: ZBl 102/2001,
S. 84; siehe auch AGVE 2003, S. 191 f.).
2.4.1.
Nach dem Wortlaut des Gesetzes kommt die Legitimation dem
"Verursacher" zu. Nach gefestigter Lehre und Rechtsprechung fallen
darunter sowohl Verhaltens- als auch Zustandsstörer. Als Verhaltens-
störer gelten Personen, die durch das eigene Verhalten oder durch das
unter der eigenen Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter eine
polizeiwidrige Gefahr oder Störung verursachen. Zustandsstörer ha-
ben dagegen die rechtliche oder tatsächliche Gewalt über die Sache,
die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt. Im Altlastenrecht kom-
men als Zustandsstörer Eigentümer, Mieter oder Pächter sowie be-
auftragte Personen in Betracht, welche die rechtliche oder tatsächli-
che Herrschaft über das Grundstück haben, das einen belasteten
Standort verkörpert. Es kann insofern auf die zutreffenden Ausfüh-
rungen der Vorinstanz verwiesen werden.
Dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich hingegen keine eindeutige
Antwort auf die umstrittene Frage entnehmen, ob unter den Begriff
"Verursacher" nach Art. 32d Abs. 4 USG neben dem Verhaltensstörer
und dem aktuellen Zustandsstörer auch der vormalige Zustandsstörer
fällt. Vom Begriff des "Verursachers" sind grundsätzlich beide Arten
von Zustandsstörern (d.h. aktueller und früherer) abgedeckt. Insbe-
sondere lässt auch der französische Wortlaut Raum, unter dem Ver-
ursacher nach Art. 32d Abs. 4 USG auch den früheren Zustandsstörer
zu verstehen, spricht doch die französische Fassung in Art. 32d
Abs. 4 von der "betroffenen Person" ("une personne concernée"),
und nicht vom Verursacher gemäss Abs. 1 ("celui qui est l'origine
des mesures nécessaires").
2.4.2.
Die Vorinstanzen haben bei der Auslegung des Verursacherbe-
griffs nach Art. 32d Abs. 4 USG auf den Begriff des Störers abge-
stellt. Nach dem Störerprinzip beurteilt sich im Allgemeinen, wer die
umweltrechtlich gebotenen Massnahmen ergreifen muss und damit
vorschusspflichtig wird (sog. Realleistungspflicht; vgl. Karin Scher-
rer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der Altlastensanie-
rung, Diss. Bern 2005, S. 9 f.). In Altlastenfällen knüpft das Gesetz
allerdings für die Realleistungspflicht nicht an den Begriff des Verur-
sachers, sondern an denjenigen des "Inhabers" an (vgl. Art. 20 Abs. 1
der Verordnung vom 26. August 1998 über die Sanierung von
belasteten Standorten [Altlasten-Verordnung, AltlV; SR 814.680]).
Auf den Störerbegriff wird ferner abgestellt, um den Verursacher zu
bezeichnen, der die Kosten einer Massnahme (endgültig) zu tragen
hat (sog. Kostentragungspflicht wie sie in Art. 2 und 32d USG gere-
gelt ist; siehe zum Ganzen Scherrer, a.a.O., S. 85 und 88 mit Hin-
weisen).
Das systematische Element berücksichtigt die Stellung der aus-
zulegenden Norm innerhalb des Gesetzes und deren Zusammenhang
mit anderen Vorschriften. Der Umstand, dass das USG den gleich-
lautenden Begriff des Verursachers nicht nur bei der Regelung der
(definitiven) Kostentragung verwendet, sondern auch zur Beant-
wortung der Frage, wer berechtigt ist, ein Gesuch um behördliche
Kostenverteilung nach Art. 32d Abs. 4 USG zu stellen, spricht auf
den ersten Blick dafür, dass der Gesetzgeber diesen Begriff ein-
heitlich verwendet hat. Diese Annahme ist jedoch nicht zwingend.
Vielmehr ist es denkbar, dass der Gesetzgeber mit diesem Sammel-
begriff je nach Kontext, in dem er ihn verwendet hat, unterschiedli-
che Personen ansprechen wollte. Dafür gäbe es auch sachliche
Gründe: Veräussert ein Grundeigentümer sein Grundstück, verliert er
im Allgemeinen gleichzeitig die Sachherrschaft und damit die Ver-
antwortung für den polizeikonformen Zustand der veräusserten Sa-
che. Mit dem Verkauf entfällt somit die Rechtfertigung für seine
Kostentragungspflicht. Es ist daher folgerichtig, den früheren Zu-
standsstörer von der Kostentragungspflicht auszunehmen (vgl. al-
lerdings 32bbis Abs. 1 USG). Demgegenüber befasst sich das USG in
Art. 32d Abs. 4 mit der Verteilung der Kosten, die ein Real-
leistungspflichtiger provisorisch getragen hat. Die Verteilung kann
dazu führen, dass der Realleistungspflichtige die provisorisch auf-
gewendeten Kosten ganz oder teilweise auf andere Störer oder das
Gemeinwesen abwälzen kann. Art. 32d Abs. 4 USG bestimmt, wer
berechtigt ist, eine Verfügung über die Kostenverteilung zu ver-
langen. Anders als bei der Umschreibung der Kostentragungspflicht
gibt es hier grundsätzlich keinen Anlass, den früheren Zustandsstö-
rer, der Kosten für Massnahmen i.S.v. Art. 32d Abs. 1 USG getragen
hat, vom Verursacherbegriff auszuklammern. Es gäbe somit durchaus
Gründe, den Begriff des Verursachers unterschiedlich zu verstehen,
je nach Kontext, in dem er verwendet wird. Das relativiert die
Annahme der Vorinstanzen, der Gesetzgeber habe den Begriff des
Verursachers bei der Kostentragung gleich verstanden wie denjeni-
gen bei der behördlichen Kostenverteilung.
Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass das systema-
tische Auslegungselement zu keinem eindeutigen Ergebnis führt.
2.4.3.
In Anwendung des historischen Elements ist zunächst festzu-
halten, dass das USG in der früheren Fassung von Art. 32d Abs. 4
vom "Sanierungspflichtigen" sprach. Nach dem Wortlaut des frühe-
ren Rechts hätte somit auch der frühere Zustandsstörer, der in Erfül-
lung einer Sanierungspflicht Kosten aufgewendet hat, ein Gesuch um
Kostenverteilung stellen können. Mit der Revision gemäss Bundes-
gesetz vom 16. Dezember 2005 (Inkrafttreten: 1. November 2006)
wurde der Begriff des "Sanierungspflichtigen" durch denjenigen des
Verursachers ersetzt, womit der Gesetzgeber klarstellen wollte, dass
die Regeln über die Kostenverteilung nicht nur für die eigentlichen
Sanierungskosten, sondern auch für Untersuchungs- und Überwa-
chungskosten gelten (Hans W. Stutz, Das revidierte Altlastenrecht
des Bundes, URP 2006, S. 338 und 340). In den Materialien lassen
sich jedoch keine Anhaltspunkte dafür finden, dass der Gesetzgeber
mit dem Begriffswechsel gleichzeitig den früheren Zustandsstörer,
der die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung,
Überwachung oder Sanierung übernommen hat, vom Kreis der Per-
sonen ausschliessen wollte, die ein Gesuch i.S.v. Art. 32d Abs. 4
USG stellen können.
Art. 32d Abs. 3 des Entwurfs der Kommission für Umwelt,
Raumplanung und Energie des Nationalrats zur Revision des Altlas-
tenrechts vom 20. August 2002 ermächtigte die zuständige Verwal-
tungsbehörde, auf Antrag eines "Beteiligten" und bei klaren Verhält-
nissen im Kostenverteilungsverfahren auch über privatrechtliche
Ansprüche zu entscheiden (BBl 2003 5041; Bericht vom 20. August
2002 der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des
Nationalrates [Bericht UREK-N, BBl 2003 5025 ff.]). Diese Rege-
lung hätte es ohne Weiteres erlaubt, auf das Kostenverteilungsgesuch
eines früheren Zustandsstörers einzutreten, der sich gegenüber dem
Erwerber des Grundstücks kaufvertraglich verpflichtet hat, notwen-
dige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung oder Sanierung
zu ergreifen (Bericht UREK-N, BBl 2003 5028 und 5033). Von der
im Gesetzesentwurf vorgesehenen Möglichkeit, auf Antrag eines Be-
teiligten und bei klaren Verhältnissen auch über zivilrechtliche An-
sprüche entscheiden zu können, nahm das Parlament aber bewusst
Abstand. Begründet wurde dies damit, die Verwaltungsbehörde müs-
se bei der Kostenverteilung ausschliesslich im Rahmen des öffent-
lichen Rechts entscheiden. Um dies klarzustellen, wurde der Begriff
des "Beteiligten" in der Folge durch denjenigen des "Verursachers"
ersetzt (vgl. Amtl. Bull. SR IV/2004, S. 527, Votum Büttiker; Amtl.
Bull. SR II/2005, S. 563, Votum Büttiker). Daraus darf jedoch nicht
gefolgert werden, der Gesetzgeber habe dem früheren Zustands-
störer, der Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung,
Überwachung oder Sanierung getroffen hat, von vornherein das
Recht absprechen wollen, eine behördliche Kostenverteilung i.S.v.
Art. 32d Abs. 4 USG zu verlangen. In den Materialien lassen sich
jedenfalls keine Hinweise für eine derartige Absicht des Gesetz-
gebers finden. Selbst wenn ein früherer Zustandsstörer aufgrund
einer privatrechtlichen Gewährleistungspflicht Kosten für notwendi-
ge Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung oder Sanierung
getragen hat, führt dies nämlich nicht dazu, dass die zuständige
Behörde im Rahmen des Kostenverteilungsverfahrens nach Art. 32d
Abs. 4 USG zwingend Privatrecht anwenden müsste. Vielmehr könn-
te sie die Kosten auch in solchen Fällen ausschliesslich nach dem
umweltrechtlichen Verursacherprinzip verlegen, ohne auf eine abwei-
chende privatrechtliche Regelung Rücksicht nehmen zu müssen.
Die Entstehungsgeschichte liefert somit ebenfalls keine eindeu-
tige Antwort auf die Frage, ob ein früherer Zustandsstörer, der
Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Über-
wachung oder Sanierung übernommen hat, berechtigt ist, eine Verfü-
gung über die Kostenverteilung zu verlangen.
2.4.4.
Einzugehen bleibt auf das teleologische Element, das nach dem
Sinn und Zweck der auslegungsbedürftigen Bestimmung fragt.
Art. 32d USG will Ungerechtigkeiten entgegen wirken, die bei
der Anwendung des Störerprinzips im Altlastenrecht entstehen kön-
nen. Nach Art. 20 AltlV obliegen Untersuchungs-, Überwachungs-
und Sanierungsmassnahmen primär dem Standortinhaber, der als
Eigentümer in erster Linie verpflichtet ist Gefahren abzuwehren, die
sich aus dem Vorhandensein gefährlicher Gegenstände auf seinem
Grundstück ergeben, auch wenn diese ohne sein Dazutun dorthin
gelangt sind. Diese Lösung dient dem Interesse an einer raschen Be-
seitigung der Gefahrenquelle bzw. einer raschen Klärung der Frage,
ob eine Altlast überhaupt vorliegt (vgl. Urteil des Bundesgerichts
vom 3. Mai 2000, in: URP 2000, S. 597). Der Eigentümer steht der
zu untersuchenden oder zu sanierenden Sache näher als ein Dritter.
Zudem hat er in der Regel selber ein Interesse daran, dass notwen-
dige Untersuchungen speditiv vorgenommen werden, da eine unge-
klärte Situation seine Nutzungs- und Verfügungsmöglichkeiten ein-
schränken kann. Nach dieser Regelung fallen somit die Kosten im
Allgemeinen zunächst beim Inhaber des Standorts an, der häufig als
schuldloser Zustandsstörer zu qualifizieren ist. Vor der Einführung
von Art. 32d USG konnte dieser zwar hernach auf dem Zivilweg ge-
gen die übrigen Störer vorgehen, oft führte dieser Weg aber wegen
der bereits eingetretenen Verjährung oder wegen Beweisschwierig-
keiten nicht zum Ziel, so dass der aktuelle Zustandsstörer meist auf
den Kosten sitzen blieb, während die übrigen Störer ungeschoren da-
vonkamen (Hans W. Stutz, Verfahrensfragen bei der Kostenvertei-
lung, URP 2001, S. 804 [nachfolgend "Verfahrensfragen"]; derselbe,
Die Kostentragung der Sanierung - Art. 32d USG, URP 1997, S. 766
[nachfolgend "Kostentragung"]). Bei dieser Rechtslage präjudizierte
somit die Auswahl des realleistungspflichtigen Störers häufig die
endgültige Kostenverteilung (Urteil des Bundesgerichts vom 26. Fe-
bruar 1998, in: URP 1998, S. 160). Mit der Einführung von Art. 32d
USG sollte dies korrigiert und die Kostentragung bei der Altlastensa-
nierung so ausgestaltet werden, dass ein möglichst gerechtes Ergeb-
nis erzielt wird (Stutz, Kostentragung, S. 767). Art. 32d USG federt
die Folgen der Realleistungspflicht ab, indem er dem provisorischen
Träger der Kosten das Recht einräumt, von der Verwaltungsbehörde
eine Verfügung über die endgültige Kostenverteilung zu verlangen
(Stutz, Verfahrensfragen, S. 804). Soweit der Realleistungspflichtige
Kosten für notwendige Massnahmen getragen hat, die seinen
Verursacheranteil übersteigen, hat er einen Ausgleichs- bzw. Rück-
erstattungsanspruch gegenüber dem Gemeinwesen (vgl. Jürg E. Hart-
mann / Martin K. Eckert, Sanierungspflicht und Kostenverteilung bei
der Sanierung von Altlasten-Standorten nach [neuem] Art. 32d USG
und Altlastenverordnung, URP 1998, S. 605 und 626; Michael
Budliger, Zur Kostenverteilung bei Altlastensanierung mit mehreren
Verursachern. Die Regelung im revidierten USG und im Vorentwurf
zur neuen Altlasten-Verordnung, URP 1997, S. 304 f.; Karin Scher-
rer, Kostentragung nach Art. 32d USG, URP 2007, S. 574). Diese
Schutzmechanismen führen in vielen Fällen dazu, dass sich der Zu-
standsstörer der Pflicht zur Untersuchung, Überwachung oder Sanie-
rung widerstandslos unterzieht (Urteil des Bundesgerichts vom
3. Mai 2000, in: URP 2000, S. 597 f.), was im öffentlichen Interesse
einer raschen Beseitigung der Gefahrenquelle bzw. einer raschen
Klärung der Frage dient, ob eine Altlast vorliegt. Die erforderlichen
Massnahmen sollen zügig durchgeführt und nicht dadurch belastet
werden, dass der Realleistungspflichtige befürchten muss, auf den
gesamten Kosten sitzen zu bleiben (vgl. Pierre Tschannen, in: Kom-
mentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich / Basel / Genf
2004, Art. 32d N 2).
Diesem Ziel widerspräche es, wenn man einem früheren Zu-
standsstörer, der die Kosten für notwendige Massnahmen zur Unter-
suchung, Überwachung und Sanierung eines belasteten Standorts
übernommen hat, die Befugnis absprechen würde, ein Gesuch um
Kostenverteilung i.S.v. Art. 32d Abs. 4 USG zu stellen. Unter Wer-
tungsgesichtspunkten verdient ein früherer Zustandsstörer, der die
Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwa-
chung und Sanierung belasteter Standorte getroffen hat, den gleichen
Schutz wie der aktuelle Zustandsstörer, der solche Vorkehren trifft.
Nachdem die rasche Ergreifung derartiger Massnahmen so oder
anders im öffentlichen Interesse liegt, wäre es stossend, wenn der
frühere Zustandsstörer in derartigen Fällen wegen der Hürden des Zi-
vilwegs auf seinen Kosten sitzen bliebe. Die Behandlung seines Kos-
tenverteilungsgesuchs beeinträchtigt auch keine öffentlichen Interes-
sen. Da von vornherein nur die Kosten für notwendige Massnahmen
verteilungsfähig sind, besteht insbesondere keine Gefahr, dass das
Gemeinwesen bei der Behandlung eines solchen Gesuchs um Kos-
tenverteilung ein doppeltes Ausfallrisiko trägt. In solchen Fällen ver-
fügt der Träger der provisorischen Kosten in der Regel über ein
schutzwürdiges Interesse an einer Kostenverteilung, das auch bei der
Veräusserung des Grundstücks fortbesteht.
2.4.5.
Gestützt auf den Gesetzeszweck ist somit davon auszugehen,
dass auch der frühere Zustandsstörer, der die Kosten für notwendige
Massnahmen zur Untersuchung, Sanierung und Überwachung ge-
troffen hat, berechtigt ist, eine behördliche Kostenverteilung zu ver-
langen (die Legitimation bejahend Hans W. Stutz, Die Kostentragung
bei Altlastensanierungen und beim Umgang mit schadstoffbelasteten
Bauabfällen, PBG 2001, S. 23 f.; Legitimationsfrage offen gelassen
im Entscheid der Baudirektion des Kantons Zürich vom 3. Mai 2000,
in: URP 2000, S. 392). Die übrigen Auslegungselemente stehen die-
sem Auslegungsergebnis zumindest nicht entgegen.