I. Strassenverkehrsrecht
7 §§ 41 und 49 VRPG; materielle Rechtskraft; Bindungswirkung
Dem formell rechtskräftigen Rechtsmittelentscheid von Verwaltungsbe-
hörden kommt insofern materielle Rechtskraft zu, als die darin ange-
ordneten Massnahmen in einem neuen Verfahren nicht mehr auf ihre
Rechtmässigkeit hin überprüft werden dürfen. Zwischenentscheide er-
wachsen grundsätzlich nicht in materielle Rechtskraft und können im
Laufe des Verfahrens abgeändert werden; haben sie aber ein Rechts-
mittelverfahren durchlaufen, ist die verfahrensleitende Behörde an den
Rechtsmittelentscheid zumindest solange gebunden, wie sich die Verhält-
nisse nicht ändern. Keine materielle Rechtskraft entfalten in der Regel
Rückweisungsentscheide. Die Bindung an den Rückweisungsentscheid
ergibt sich nicht aus dessen Rechtskraft, sondern aus der Hierarchie der
Instanzen und der Einheit des Verfahrens. Der Neuentscheid eröffnet
einen neuen Rechtsmittelweg.
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 1. Kammer, vom 13. August
2014 in Sachen H.S. gegen das Departement Volkswirtschaft und Inneres
(WBE.2014.162).
Aus den Erwägungen
I.
1. (...)
2.
2.1.
Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet u.a.
der mit Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 29. Januar 2014
angeordnete vorsorgliche Sicherungsentzug des Führerausweises bis
zur Abklärung von Ausschlussgründen mittels verkehrspsychiatri-
scher Begutachtung. Allerdings hätte das Strassenverkehrsamt am
29. Januar 2014 nicht noch einmal einen vorsorglichen Siche-
rungsentzug des Führerausweises zu verfügen brauchen. Mit dem
formell rechtskräftigen, vom Verwaltungsgericht und vom Bundesge-
richt bestätigten Entscheid des DVI vom 7. Dezember 2012, wonach
der Führerausweis des Beschwerdeführers bis zur Abklärung von
Ausschlussgründen vorläufig entzogen bleibe (Dispositiv-Ziffer 2),
lag und liegt bereits ein gültiger Rechtstitel für den vorsorglichen
Entzug des Führerausweises des Beschwerdeführers vor. Im Unter-
schied zur unangefochten gebliebenen Verfügung des Strassenver-
kehrsamts vom 13. März 2012, welche mit der Durchführung der
verkehrspsychiatrischen Begutachtung (Gutachten von Dr. med. A.
vom 1. Juni 2012) hinfällig bzw. von der Verfügung des Strassenver-
kehrsamts vom 14. September 2012 mit dem darin vorgesehenen
(später jedoch wieder aufgehobenen) definitiven Sicherungsentzug
des Führerausweises abgelöst wurde, kommt dem Rechtsmittelent-
scheid des DVI vom 7. Dezember 2012 nicht nur formelle, sondern
auch materielle Rechtskraft zu. Das bedeutet, dass die vom DVI mit
Entscheid vom 7. Dezember 2012 angeordnete, von einem definiti-
ven wieder in einen (fortwährenden) vorsorglichen Führeraus-
weisentzug (gemäss Verfügung des Strassenverkehrsamts vom
13. März 2012) umgewandelte Administrativmassnahme in einem
neuen Verfahren nicht mehr materiell beurteilt bzw. auf ihre Recht-
mässigkeit hin überprüft werden darf (Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts vom 4. Oktober 2011; E-2405/2011, Erw. 4.3.2; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich/
Basel/Genf 2013, S. 414). Zwar erwachsen Zwischenentscheide wie
die Anordnung eines vorsorglichen Sicherungsentzugs des Führer-
ausweises grundsätzlich nicht in materielle Rechtskraft und können
im Laufe des Verfahrens abgeändert werden; haben sie aber ein
Rechtsmittelverfahren durchlaufen, ist die verfahrensleitende Be-
hörde an den Rechtsmittelentscheid zumindest solange gebunden,
wie sich die Verhältnisse nicht ändern (MICHAEL MERKER, Rechts-
mittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den
§§ 38-72 [a]VRPG, Diss. Zürich 1998, § 38 N 56).
Dass sich die Verhältnisse seit dem 7. Dezember 2012 in
tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht geändert hätten, wird vom Be-
schwerdeführer nicht dargetan. Insbesondere macht er nicht geltend,
seit dem 7. Dezember 2012 sei mit Blick auf seine Person eine (für
ihn günstige) Entwicklung eingetreten, aufgrund welcher die Voraus-
setzungen für einen vorsorglichen Sicherungsentzug seines Führer-
ausweises nachträglich entfallen seien.
(...)
Soweit also die Beschwerde ans DVI gegen den in der Verfü-
gung des Strassenverkehrsamts vom 29. Januar 2014 geregelten vor-
sorglichen Sicherungsentzug des Führerausweises des Beschwer-
deführers gerichtet war, ist die Vorinstanz aufgrund der materiellen
Rechtskraft ihres früher ergangenen Entzugsentscheids zu Recht
nicht darauf eingetreten.
(...)
2.2.
Anders ist die Lage im Hinblick auf die vom Strassenverkehrs-
amt am 29. Januar 2014 verfügte verkehrspsychiatrische Begutach-
tung zur Abklärung der Fahreignung des Beschwerdeführers zu beur-
teilen. Diesbezüglich gibt es bis anhin keinen (materiell) rechtskräfti-
gen Entscheid, welcher einer materiellen Beurteilung der vorliegen-
den Beschwerde entgegenstehen würde. Das DVI erwog zwar im
Entscheid vom 7. Dezember 2012, es sei in Anbetracht der fest-
gestellten Alkoholabstürze und der kontrollbedürftigen CDT-Werte
(während der Abstinenzkontrolldauer) erforderlich, dass der Be-
schwerdeführer nochmals einer eingehenden fachärztlichen Untersu-
chung unterzogen werde, welche Aufschluss über seine Fahreignung
geben werde. Auf einen reformatorischen Entscheid hat dann aber
das DVI in diesem Bereich verzichtet und stattdessen die Sache mit
einem kassatorischen Entscheid zur Neubeurteilung der Fahreig-
nungsabklärung an das Strassenverkehrsamt zurückgewiesen. Mit
der Verfügung vom 29. Januar 2014 hat das Strassenverkehrsamt die
Sache anschliessend neu beurteilt. Dass das Strassenverkehrsamt
dabei allenfalls an die Erwägungen im Entscheid des DVI vom
7. Dezember 2012 gebunden war und nicht mehr frei über die Anord-
nung einer verkehrspsychiatrischen Begutachtung als solche, sondern
lediglich noch über die mit der Begutachtung zu betrauende Untersu-
chungsstelle und die Modalitäten der Begutachtung befinden konnte,
worauf weiter unten zurückzukommen sein wird (vgl. Erw. II/3 hier-
nach), heisst nicht, dass dem Entscheid des DVI punkto Fahr-
eignungsabklärung materielle Rechtskraft einzuräumen wäre.
Rückweisungsentscheide zeichnen sich dadurch aus, dass der unteren
Instanz verbindliche Weisungen für den Neuentscheid erteilt werden.
Dennoch entfaltet der Rückweisungsentscheid in der Regel keine
(materielle) Rechtskraft (MERKER, a.a.O., § 58 N 32; KÖLZ/HÄNER/
BERTSCHI, a.a.O., S. 405). Die Bindung an den Rückweisungsent-
scheid ergibt sich nicht aus dessen Rechtskraft, sondern aus der
Hierarchie der Instanzen und der Einheit des Verfahrens
(KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., S. 405). Entsprechend kann der
Entscheid der mit der Streitsache erneut befassten unteren Instanz
wiederum angefochten werden. Der Neuentscheid eröffnet einen
neuen Rechtsmittelweg (vgl. MARCO DONATSCH, in: ALAIN
GRIFFEL; HRSG.; Kommentar VRG ZH, 3. Auflage, Zürich/Basel/
Genf 2014, § 64 N 19 ff.). Wie weit die Bindungswirkung des Rück-
weisungsentscheides im vorliegenden Fall geht, ist im Rahmen der
materiellen Beurteilung der Beschwerde gegen die verkehrs-
psychiatrische Begutachtung des Beschwerdeführers zu klären.
(...)
II.
1. - 2. (...)
3.
3.1.
Rückweisungsentscheide heben einen vorinstanzlichen Ent-
scheid auf und weisen die Streitsache zur neuerlichen Beurteilung an
die Vorinstanz zurück. Die materiellen Erwägungen im Rück-
weisungsentscheid binden die Vorinstanz wie auch die Rechtsmittel-
instanz(en), sollte(n) die letztere(n) gegen den Neuentscheid in
einem zweiten Rechtsgang erneut angerufen werden (MERKER,
a.a.O., § 38 N 61 f.). Damit wird verhindert, dass über dieselbe recht-
liche Streitfrage ein zweites Verfahren stattfindet (MARCO
DONATSCH, a.a.O., § 64 N 14). Die Bindungswirkung erstreckt sich
indes nur auf die Erwägungen mit Dispositivcharakter bzw. die ent-
scheidrelevanten Erwägungen des Rückweisungsentscheids; andere
Hinweise, wie nach Ansicht der übergeordneten Instanz der Fall zu
lösen wäre, sind für die Vorinstanz nicht verbindlich. Ebenso wenig
haben obiter dicta Bindungswirkung (MERKER, a.a.O., § 58 N 35;
DONATSCH, a.a.O., § 64 N 15; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.,
S. 405). Die Vorinstanz und die Rechtsmitteilinstanz(en) sind ferner
dann nicht mehr an die Erwägungen im Rückweisungsentscheid ge-
bunden und können neu und vor allem anders entscheiden, wenn ge-
setzliche Grundlagen, die Rechtsprechung oder die tatsächlichen Ver-
hältnisse während des weiteren Verfahrensgangs ändern (MERKER,
a.a.O., § 58 N 32; DONATSCH, a.a.O., § 64 N 24).
3.2.
Das DVI begründete den Entscheid vom 7. Dezember 2012, mit
welchem die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 14. Septem-
ber 2012 betreffend definitiver Sicherungsentzug des Führerauswei-
ses des Beschwerdeführers aufgehoben und zur Neubeurteilung der
Sache ans Strassenverkehrsamt zurückgewiesen wurde, wie bereits
erwähnt, mit der fehlenden Schlüssigkeit bzw. der Unzulänglichkeit
des verkehrspsychiatrischen Gutachtens von Dr. med. A. vom 1. Juni
2012. Gleichzeitig betonte das DVI die Notwendigkeit dessen, dass
sich der Beschwerdeführer aufgrund fortbestehender Anzeichen für
eine verkehrsmedizinisch relevante Alkoholproblematik (festgestellte
Alkoholabstürze und kontrollbedürftige CDT-Werte) nochmals einer
eingehenden verkehrspsychiatrischen Begutachtung zur Abklärung
seiner Fahreignung zu unterziehen habe. Es müsse durch ein neues
Gutachten eines anderen Gutachters aufgezeigt werden, welche
Massnahme (gegenüber dem Beschwerdeführer) gerechtfertigt sei,
um die Verkehrssicherheit zu garantieren. Aus diesen Erwägungen
erhellt, dass das DVI den Entscheid, ob der Beschwerdeführer ein
weiteres Mal verkehrspsychiatrisch zu begutachten ist, nicht dem Er-
messen des Strassenverkehrsamts anheim stellen wollte. Vielmehr
wurde das Strassenverkehrsamt angewiesen, die notwendigen
Schritte für die vom DVI als notwendig eingestufte verkehrs-
psychiatrische Begutachtung in die Wege zu leiten. Von einer Rück-
weisung zur Neubeurteilung ohne jegliche verbindlichen Vorgaben
der Rechtsmittelinstanz, wie sie der Beschwerdeführer in den
Rückweisungsentscheid hineininterpretieren will, bloss weil im
Dispositiv (...) nicht festgelegt wurde, dass die Sache zur Neu-
beurteilung "im Sinne der Erwägungen" zurückgewiesen werde,
kann somit keine Rede sein. Der Grund dafür, weshalb das DVI nicht
reformatorisch entschieden und die verkehrspsychiatrische Begut-
achtung selber angeordnet hat, wird darin liegen, dass es dem
Strassenverkehrsamt die Auswahl der Untersuchungsstelle und die
Regelung der Modalitäten der Begutachtung überlassen.
Mit dem Rechtsmittelentscheid des Verwaltungsgerichts vom
30. April 2013 wurden der Rückweisungsentscheid des DVI und die
darin enthaltenen Vorgaben für die Neubeurteilung der Sache bestä-
tigt.
Als letzte Instanz entschied das Bundesgericht am 7. Januar
2014, dass der Rückweisungsentscheid des DVI nicht zu beanstan-
den sei. Unter Bezugnahme auf zwei beträchtliche Alkoholabstürze
des Beschwerdeführers unmittelbar vor und nach der Eröffnung der
Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 25. November 2011 (be-
treffend die Belassung des Führerausweises unter der Auflage der
ärztlich kontrollierten Alkoholabstinenz) führte das Bundesgericht
aus, dass Bedenken an der Fahreignung auch unabhängig von ein-
schlägigen Verfehlungen des Beschwerdeführers im Strassenverkehr
aufkommen könnten, was der Beschwerdeführer übersehe
(Erw. 3.3.2). Das Bundesgericht teilte die Auffassung des Verwal-
tungsgerichts und des DVI, wonach ein neues verkehrspsychiatri-
sches Gutachten zur Fahreignung des Beschwerdeführers eingeholt
werden müsse (Erw. 4.2).
3.3.
Sowohl das Strassenverkehrsamt als auch alle Rechtsmittelin-
stanzen samt Bundesgericht sind nach dem in Erw. 3.1 Gesagten an
die in den oben angeführten Entscheiden eingenommene Sichtweise
gebunden, dass die verkehrspsychiatrische Begutachtung des Be-
schwerdeführers zu wiederholen ist. Das Strassenverkehrsamt hätte
daher höchstens dann von der Anordnung einer nochmaligen
Fahreignungsuntersuchung absehen können, wenn sich die Verhält-
nisse zwischen dem Rückweisungsentscheid des DVI vom 7. De-
zember 2012 und dem Verfügungszeitpunkt (29. Januar 2014)
massgeblich zu Gunsten des Beschwerdeführers verändert hätten.
Davon kann jedoch aus den nachfolgenden Gründen nicht ausgegan-
gen werden.
(...)
Damit blieb dem Strassenverkehrsamt im Verfügungszeitpunkt
nichts weiter, als auf den Rückweisungsentscheid des DVI und die
Rechtsmittelentscheide des Verwaltungsgerichts und des Bundesge-
richts hin eine weitere verkehrspsychiatrische Begutachtung des Be-
schwerdeführers anzuordnen, ohne dass für eine neuerliche Prüfung
der Voraussetzungen einer Fahreignungsabklärung (durch das Stras-
senverkehrsamt) noch Raum vorhanden gewesen wäre. Mit einem
anderslautenden Entscheid hätte sich das Strassenverkehrsamt über
verbindliche Weisungen übergeordneter Instanzen hinweggesetzt.
Der Entscheidungsspielraum des Strassenverkehrsamts war unter
diesen Vorzeichen auf die Bestimmung des Gutachters und die
Formulierung der dem Gutachter zu unterbreitenden Fragen limitiert.