21 Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zur erwerbslosen Wohnsitznahme
- Besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz im Sinne von
Art. 28 lit. b AuG liegen vor, wenn Rentnerinnen oder Rentner eine
enge Beziehung zu nahen Verwandten in der Schweiz haben. Entge-
gen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist vom kla-
ren Wortlaut von Art. 25 Abs. 2 lit. b VZAE nicht abzuweichen
(Erw. 3).
- Den Migrationsbehörden ist es unbenommen, die demografische, die
soziale und die gesellschaftliche Entwicklung der Schweiz bei der Zu-
lassung von Rentnerinnen und Rentnern im Rahmen des öffentlichen
Interesses stärker zu gewichten (Erw. 4).
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 8. Juli 2015
in Sachen A. gegen das Amt für Migration und Integration (WBE.2014.348).
Sachverhalt (Zusammenfassung)
Die Beschwerdeführerin ist kosovarische Staatsangehörige. Am
19. August 2013 liess sie beim MIKA die Erteilung einer Aufent-
haltsbewilligung zur erwerbslosen Wohnsitznahme in der Schweiz
beantragen. Mit Verfügung vom 6. Mai 2014 lehnte das MIKA das
Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zur erwerbslosen
Wohnsitznahme ab, da die Beschwerdeführerin ausserhalb ihres
familiären Netzes keine besonderen Beziehungen zur Schweiz vor-
weisen könne.
Aus den Erwägungen
2.
2.1.
Gemäss Art. 28 AuG können Ausländerinnen und Ausländer,
die nicht mehr erwerbstätig sind, zum Aufenthalt in der Schweiz
zugelassen werden, wenn sie:
a. ein vom Bundesrat festgelegtes Mindestalter erreicht haben;
b. besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz besitzen;
und
c. über die notwendigen finanziellen Mittel verfügen.
Die Voraussetzungen von Art. 28 lit. a bis c AuG müssen kumu-
lativ erfüllt sein. Nachdem Art. 28 AuG als "Kann-Bestimmung" nor-
miert wurde, besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Aufent-
haltsbewilligung, sondern liegt die Bewilligungserteilung im pflicht-
gemäss auszuübenden Ermessen der Behörde. Dabei ist insbesondere
dem Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung der Betroffenen und
der willkürfreien Entscheidung besondere Beachtung zu schenken.
Sind die gesetzlichen und die im Rahmen des migrationsamtlichen
Ermessens zulässigerweise verlangten Voraussetzungen erfüllt, ist
die Bewilligung zu erteilen (vgl. MARC SPESCHA, in: SPESCHA/
THÜR/ZÜND/BOLZLI, Kommentar Migrationsrecht, Art. 96 AuG,
N 1). Gemäss Art. 3 f. AuG und Art. 96 AuG haben die zuständigen
Behörden bei der Ermessensausübung überdies die öffentlichen
Interessen, insbesondere die demografische, soziale und gesell-
schaftliche Entwicklung der Schweiz, die persönlichen Verhältnisse
sowie den Grad der Integration der Ausländerinnen und Ausländer zu
berücksichtigen.
2.2.
Die Voraussetzungen von Art. 28 AuG werden teilweise in
Art. 25 VZAE konkretisiert. Gemäss Art. 25 Abs. 1 VZAE beträgt
das Mindestalter für die Zulassung von Rentnerinnen und Rentnern
55 Jahre.
Besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz liegen gemäss
Art. 25 Abs. 2 VZAE insbesondere vor, wenn
a. längere frühere Aufenthalte in der Schweiz, namentlich Fe-
rien, Ausbildung oder Erwerbstätigkeit, nachgewiesen wer-
den;
b. enge Beziehungen zu nahen Verwandten in der Schweiz
bestehen (Eltern, Kinder, Enkelkinder oder Geschwister).
Art. 25 Abs. 3 VZAE hält weiter fest, dass die Rentnerin oder
der Rentner im In- oder Ausland mit Ausnahme der Verwaltung des
eigenen Vermögens keine Erwerbstätigkeit ausüben darf. Konkreti-
sierungen hinsichtlich der genügenden finanziellen Mittel für einen
Aufenthalt in der Schweiz sind der VZAE jedoch nicht zu entneh-
men.
3.
3.1.
Nachdem die Vorinstanz unter Bezugnahme auf die Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts davon ausgeht, die Be-
schwerdeführerin besitze keine besonderen persönlichen Beziehun-
gen zur Schweiz, ist vorab zu klären, ob die Voraussetzung von
Art. 28 lit. b AuG erfüllt ist.
3.2.
Das Bundesverwaltungsgericht geht in konstanter Rechtspre-
chung davon aus, dass enge Beziehungen zu nahen Verwandten in
der Schweiz allein nicht genügen, um besondere persönliche Bezie-
hungen zur Schweiz im Sinne von Art. 28 lit. b AuG zu besitzen.
Vielmehr bedarf es zusätzlich eigenständiger, von den Angehörigen
unabhängiger Beziehungen soziokultureller oder persönlicher Art,
wie beispielsweise Verbindungen zum örtlichen Gemeinwesen, die
Teilnahme an kulturellen Veranstaltungen oder direkte Kontakte mit
der einheimischen Bevölkerung (Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts vom 17. Februar 2014 [C-1156/2012], Erw. 10.2; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 14. September 2012 [C-797/2011],
Erw. 9.1.7 und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Januar
2013 [C-6349/2010], Erw. 9.2.3). Nachdem sich die Vorinstanz auf
diese Rechtsprechung und auf die darauf angepassten Weisungen des
SEM stützt (vgl. Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich
vom 1. Juli 2015 [Weisungen AuG], S. 207), ist nachfolgend zu klä-
ren, wie der unbestimmte Rechtsbegriff der "besonderen persönli-
chen Beziehungen zur Schweiz" zu verstehen ist.
3.3.
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das
heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegen-
den Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnisme-
thode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedan-
ken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm dar-
stellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkreti-
sierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im
normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der
ratio legis, d.h. des Gesetzeszwecks. Dabei ist ein pragmatischer
Methodenpluralismus anzuwenden. Es ist insbesondere davon abzu-
sehen, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Priori-
tätsordnung zu unterstellen. Gesetzesmaterialien können beigezogen
werden, sofern sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben
(BGE 131 III 33, Erw. 2).
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Be-
stimmung. Ist der Text nicht ohne Weiteres klar und sind verschie-
dene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller
Auslegungsmethoden (grammatikalische, systematische, historische
und teleologische Methode) nach seiner wahren Tragweite gesucht
werden; dabei kommt es namentlich auf den Sinn und Zweck der Re-
gelung, auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf
den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Vom klaren, d.h.
eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahms-
weise abgewichen werden; namentlich dann, wenn triftige Gründe
dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestim-
mung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entste-
hungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder
aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (Urteil
des Bundesgerichts vom 26. Mai 2015 [9C_813/2014], Erw. 2.2;
BGE 135 II 78, Erw. 2.2; BGE 131 III 33, Erw. 2; BGE 130 II 202,
Erw. 5.1; BVGE 2007/7, Erw. 4.1, mit weiteren Hinweisen; vgl. zur
Auslegung im Verwaltungsrecht allgemein: ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff., mit weiteren Hinweisen).
3.4.
Die grammatikalische Auslegung stellt auf Wortlaut, Wortsinn
und Sprachgebrauch ab. Unter Sprachgebrauch ist dabei in der Regel
der allgemeine Sprachgebrauch zu verstehen. Bei der Auslegung sind
neben dem Gesetzestext auch allfällige Titel zu berücksichtigen.
Dabei sind die Formulierungen einer Gesetzesnorm in den Amtsspra-
chen Deutsch, Französisch und Italienisch gleichwertig (ULRICH
HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bun-
desstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 91 ff.).
Art. 28 AuG sieht drei kumulativ zu erfüllende Voraussetzungen
vor, damit Ausländerinnen und Ausländer, welche nicht mehr er-
werbstätig sind, zugelassen werden können. Eine dieser Voraus-
setzungen bildet der Besitz besonderer persönlicher Beziehungen zur
Schweiz (Art. 28 lit. b AuG). Gemäss Art. 25 Abs. 2 VZAE liegen
besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz insbesondere vor,
wenn:
a. längere frühere Aufenthalte in der Schweiz, namentlich Fe-
rien, Ausbildung oder Erwerbstätigkeit, nachgewiesen wer-
den;
b. enge Beziehungen zu nahen Verwandten in der Schweiz be-
stehen (Eltern, Kinder, Enkelkinder oder Geschwister).
Aufgrund der Formulierung von Art. 25 Abs. 2 VZAE - unter
Verwendung von "insbesondere" und ohne eine Konjunktion, welche
darauf hindeuten würde, dass die beiden Kriterien als kumulative
Voraussetzungen zu verstehen sind - sind sie zum einen als alterna-
tive und nicht zwingende Kriterien und zum anderen als beispiel-
hafte, jedoch nicht abschliessende Aufzählung zu verstehen. Die be-
sonderen persönlichen Beziehungen zur Schweiz, wie sie Art. 28
lit. b AuG verlangt, sind damit nach dem Wortlaut von Art. 25 Abs. 2
VZAE namentlich dann gegeben, wenn längere frühere Aufenthalte
in der Schweiz nachgewiesen werden oder wenn enge Beziehungen
zu Eltern, Kindern, Enkelkindern oder Geschwistern bestehen, wel-
che in der Schweiz leben. Auch wenn diese Aufzählung nicht ab-
schliessend ist, geht aus dem Wortlaut der Bestimmungen nicht her-
vor, dass über die einzelnen Kriterien hinaus bestimmte Bedingungen
erfüllt sein müssten, damit die Voraussetzung gemäss Art. 28 lit. b
AuG gegeben ist. Daran ändert auch nichts, dass die beiden Kriterien
unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten, welche der Auslegung bedür-
fen. Es lässt somit nichts darauf schliessen, dass enge Beziehungen
zu nahen Verwandten allein für den Besitz besonderer persönlicher
Beziehungen zur Schweiz ungenügend wären.
Aus dem Wortlaut der vorliegend einschlägigen Bestimmungen
geht nach dem Gesagten klar hervor, aufgrund welcher Kriterien
vom Vorliegen der besonderen persönlichen Beziehungen zur
Schweiz im Sinne von Art. 28 AuG ausgegangen werden kann.
Zu prüfen ist nachfolgend, ob ausnahmsweise vom klaren Wort-
laut abzuweichen ist, weil er nicht den wahren Sinn der Bestimmung
wiedergibt.
3.5.
3.5.1.
Das Bundesverwaltungsgericht begründet seine Rechtsprechung
damit, dass das Erfordernis der besonderen persönlichen Beziehun-
gen zur Schweiz aufgrund der Entstehungsgeschichte von Art. 28
AuG nicht mit den gemäss Art. 25 Abs. 2 VZAE vorgesehenen engen
Beziehungen zu nahen Verwandten in der Schweiz gleichzusetzen
sei. Dies führte zu einem vereinfachten Familiennachzug in aufstei-
gender Linie, was vom Gesetzgeber nicht gewollt sein könne. Aus
den diversen früheren Verordnungen des Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartements zur Begrenzung der Zahl der Ausländer gehe
hervor, dass der Verordnungsgeber unterschieden habe zwischen dem
Familiennachzug in aufsteigender Linie einerseits und der Zulassung
von Rentnerinnen und Rentnern, welche keiner Erwerbstätigkeit
mehr nachgehen und über ausserfamiliäre Beziehungen zur Schweiz
verfügen, andererseits. Ersterer würde sich auf indirekte Beziehun-
gen zur Schweiz stützen, wobei die Schweiz lediglich deren geo-
graphischer Verankerungspunkt bilde, während Letzterer persönliche
und direkte Beziehungen zur Schweiz zu Grunde lägen. Die Zulas-
sung von Rentnerinnen und Rentnern sei in Art. 34 der Verordnung
über die Begrenzung der Zahl der Ausländer vom 6. Oktober 1986
(BVO, AS 1986 1791) und anschliessend in Art. 28 AuG normiert
worden. Die Parallelbestimmung betreffend den Familiennachzug in
aufsteigender Linie sei als solche zwar nicht formell in der BVO ver-
ankert worden. Dies bedeute jedoch nicht, dass Art. 28 AuG nun
beide Konstellationen vereine. Der Härtefall, wie er beim Familien-
nachzug in aufsteigender Linie gemäss den früheren Verordnungen
verlangt war, sei vormals von Art. 13 lit. f BVO erfasst worden. Ge-
mäss aktueller Rechtslage sei der Familiennachzug in aufsteigender
Linie in Art. 42 Abs. 2 AuG lediglich für Schweizer vorgesehen; in
allen anderen Fällen müsse ein schwerwiegender persönlicher Härte-
fall im Sinne von Art. 30 Abs. 1 lit. b AuG vorliegen. Bereits der
Wortlaut von Art. 28 lit. b AuG zeige, dass nach aktueller Rechtslage
direkte Beziehungen zur Schweiz bestehen müssten und nicht indi-
rekte: Gemäss Gesetzestext seien besondere persönliche Beziehun-
gen "zur Schweiz" und nicht "in der Schweiz" verlangt (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 14. September 2012 [C-797/2011],
Erw. 9.1).
Damit stützt das Bundesverwaltungsgericht die Begründung
seiner aktuellen Rechtsprechung darauf, dass zu unterscheiden sei
zwischen Aufenthaltsbewilligungen, die Rentnerinnen und Rentnern
aufgrund eines Familiennachzugs in aufsteigender Linie erteilt wer-
den und Aufenthaltsbewilligungen aufgrund direkter und eigenstän-
diger, d.h. ausserfamiliärer, Beziehungen zur Schweiz. Auch wenn
diese Zweispurigkeit bei der Bewilligungserteilung an Rentnerinnen
und Rentner gemäss früherem Verordnungsrecht bestanden haben
sollte, ergab sie sich weder aus den vormaligen Rechtsgrundlagen
gemäss Art. 13 lit. f BVO und Art. 34 BVO noch ergibt sie sich aus
den aktuellen Rechtsgrundlagen gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. b AuG
und Art. 28 AuG bzw. Art. 25 VZAE. Zwar bestand bzw. besteht für
eine Rentnerin oder einen Rentner wohl die Möglichkeit, gestützt auf
Art. 13 lit. f BVO bzw. Art. 30 Abs. 1 lit. b AuG aufgrund eines
schwerwiegenden persönlichen Härtefalls eine Aufenthaltsbewilli-
gung zu erhalten. Jedoch war weder nach alter Gesetzgebung noch
ist nach aktueller Gesetzgebung ersichtlich, dass eine nicht mehr er-
werbstätige, solvente, über 55-jährige Person mit nahen Verwandten
in der Schweiz, aber ohne ausserfamiliäre Beziehungen zur Schweiz
nur dann eine Aufenthaltsbewilligung erteilt werden konnte oder
kann, wenn ein schwerwiegender persönlicher Härtefall vorlag bzw.
vorliegt. Ebenso wenig ergab bzw. ergibt sich aus Art. 34 BVO bzw.
aus Art. 28 AuG und Art. 25 VZAE sowie aus den diesbezüglichen
Materialien, dass diese Normen nur dann zur Anwendung gelangen
sollten bzw. sollen, wenn die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung
alleine gestützt auf ausserfamiliäre Beziehungen erteilt werden soll.
Solches geht auch aus der Praxis zu Art. 34 BVO nicht hervor (siehe
dazu nachfolgend). Vielmehr ist davon auszugehen, dass als Rechts-
grundlage für die Bewilligungserteilung an Rentnerinnen und Rent-
ner nach AuG einerseits Art. 42 Abs. 2 AuG und andererseits Art. 28
AuG und Art. 25 VZAE zur Anwendung kommen und dass dabei der
allgemeinen Bestimmung von Art. 30 Abs. 1 lit. b AuG nur eine sub-
sidiäre Bedeutung zukommt. Gemäss Art. 42 Abs. 2 AuG sind Eltern,
deren Nachkommen mit Schweizer Bürgerrecht in der Schweiz le-
ben, bei der Bewilligungserteilung insofern privilegiert, als sie keiner
Alterslimite unterliegen und Anspruch auf die Bewilligung haben, je-
doch insofern benachteiligt, als dieser Anspruch nur dann besteht,
wenn sie bereits im Besitze einer dauerhaften Aufenthaltsbewilligung
eines Staates sind, mit dem ein Freizügigkeitsabkommen abgeschlos-
sen wurde und wenn ihnen durch die Nachkommen Unterhalt ge-
währt wird.
3.5.2.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht gestützt auf die Entste-
hungsgeschichte von Art. 28 AuG feststellt, dass die besonderen per-
sönlichen Beziehungen zur Schweiz erst dann vorliegen, wenn neben
den Beziehungen zu Angehörigen in der Schweiz auch eigenständige
und von Angehörigen unabhängige Beziehungen soziokultureller
oder persönlicher Art vorhanden sind, ist Folgendes festzuhalten: Der
Botschaft zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer
vom 8. März 2002 (Botschaft zum AuG) ist zu entnehmen, dass
Art. 28 AuG der Regelung von Art. 34 BVO entspricht
(BBl 2002 3785), wonach Rentnerinnen und Rentnern eine Aufent-
haltsbewilligung erteilt werden konnte, wenn die Gesuchstellerin
oder der Gesuchsteller (a) älter als 55-jährig war, (b) enge Beziehun-
gen zur Schweiz hatte, (c) weder in der Schweiz noch im Ausland er-
werbstätig war, (d) den Mittelpunkt ihrer bzw. seiner Lebensverhält-
nisse in die Schweiz verlegte und (e) die notwendigen finanziellen
Mittel hatte. Kriterien, welche für das Vorliegen der gemäss Art. 34
lit. b BVO vorausgesetzten engen Beziehungen zur Schweiz spra-
chen, waren insbesondere längere oder wiederholte Aufenthalte in
der Schweiz (namentlich regelmässige Ferienaufenthalte), in der
Schweiz lebende Familienmitglieder (Eltern, Kinder, Enkelkinder,
Geschwister) und Vorfahren mit Schweizer Staatsangehörigkeit. Der
Besitz von Grundeigentum oder das Bestehen von wirtschaftlichen
Beziehungen zur Schweiz reichten für sich alleine hingegen nicht zur
Annahme von engen Beziehungen zur Schweiz aus (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juli 2009 [C-2570/2007],
Erw. 7.1.2, zur Auslegung von Art. 34 BVO). Zusätzliche, eigenstän-
dige und von Angehörigen unabhängige Beziehungen soziokulturel-
ler oder persönlicher Art waren nicht erforderlich. Die Botschaft zum
AuG verwendet für die Definition der besonderen persönlichen Be-
ziehungen zur Schweiz gemäss Art. 28 lit. b AuG dieselbe Umschrei-
bung: Besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz liegen dem-
nach namentlich vor, wenn längere oder wiederholte Aufenthalte
nachgewiesen werden können, wenn nahe Verwandte in der Schweiz
leben oder wenn die Vorfahren Schweizerinnen oder Schweizer wa-
ren. Allein durch den Besitz von Grundeigentum oder auf Grund von
wirtschaftlichen Beziehungen zur Schweiz wird diese Voraussetzung
noch nicht erfüllt (Botschaft zum AuG BBl 2002 3785). Aus den
Materialien zum AuG geht sodann weder hervor, dass der Gesetzge-
ber eine zusätzliche Voraussetzung in Form der eigenständigen
Beziehungen soziokultureller oder persönlicher Art einführen wollte,
noch dass die Beziehungen zur Schweiz unter neuem Recht anders
definiert werden sollten als nach bisherigem Recht. Sowohl der
National- als auch der Ständerat haben sich ohne Diskussion der bun-
desrätlichen Vorlage angeschlossen, deren Gesetzeswortlaut seit der
ersten Fassung des AuG bis heute unverändert geblieben ist.
Schliesslich ergeben sich auch aus den Ausführungsbestimmungen
(Art. 25 Abs. 2 VZAE) keinerlei Hinweise darauf, dass zusätzlich zu
den längeren früheren Aufenthalten in der Schweiz oder den engen
Beziehungen zu nahen Verwandten in der Schweiz eigenständige,
von den Angehörigen unabhängige Beziehungen soziokultureller
oder persönlicher Art vorhanden sein müssten. Vielmehr ist dem Be-
richt zum Vernehmlassungsentwurf der Verordnung über Zulassung,
Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE), S. 8, zu entnehmen, dass
die bisherige Regelung (Art. 34 BVO) bei der Zulassung von
Rentnerinnen und Rentnern, die weder in der Schweiz noch im Aus-
land erwerbstätig seien, weitergeführt werden solle. Die für eine
Zulassung notwendigen "besonderen persönlichen Beziehungen zur
Schweiz" würden in der Verordnung näher umschrieben (Abs. 2).
Nach dem Gesagten ist nicht nachvollziehbar, weshalb das Bun-
desverwaltungsgericht aufgrund der Entstehungsgeschichte von
Art. 28 AuG zum Schluss kommt, dass über die Beziehungen zu
Angehörigen hinaus zusätzliche Beziehungen zur Schweiz bestehen
müssten. Das Bundesverwaltungsgericht zeigt nicht auf, inwiefern
sich unter Art. 28 AuG gegenüber der altrechtlichen Grundlage ge-
mäss Art. 34 BVO etwas geändert haben sollte. Vielmehr setzt sich
das Bundesverwaltungsgericht mit dem Übergang von den früheren
Verordnungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements
zur BVO auseinander. Daraus ergibt sich nichts anderes, als dass
auch das Bundesverwaltungsgericht davon ausgeht, dass die Voraus-
setzung betreffend die Beziehungen zur Schweiz bei Einführung des
AuG gegenüber der BVO-Regelung unverändert blieben (vgl. Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. September 2012
[C-797/2011], Erw. 9.1.6 und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 14. Januar 2013 [C-6349/2010], Erw. 8.2.2). Im Übrigen war
schon gemäss altrechtlicher Bestimmung von den Beziehungen zur
Schweiz die Rede (vgl. Art. 34 lit. b BVO). Weshalb diese Formulie-
rung mit Art. 28 lit. b AuG nun enger auszulegen wäre, ist nicht
nachvollziehbar (vgl. zudem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 14. September 2012 [C-797/2011], Erw. 9.1.5).
3.5.3.
Zusammenfassend lässt sich die zusätzliche Voraussetzung der
eigenständigen, von den Angehörigen unabhängigen Beziehungen
soziokultureller oder persönlicher Art für die Zulassung von Rentne-
rinnen und Rentnern weder aus den gesetzlichen Grundlagen (Art. 34
BVO und Art. 28 AuG bzw. Art. 25 VZAE) noch aus den dazugehö-
rigen Materialien ableiten. Zudem sind keinerlei gesetzgeberischen
Bestrebungen ersichtlich, wonach in Bezug auf die vorausgesetzten
Beziehungen zur Schweiz gegenüber Art. 34 BVO etwas hätte geän-
dert werden sollen. Es rechtfertigt sich daher nicht, für die Zulassung
von Rentnerinnen und Rentnern gestützt auf die gesetzlichen Grund-
lagen bzw. aufgrund der Entstehungsgeschichte von Art. 28 AuG mit
Blick auf die besonderen persönlichen Beziehungen zur Schweiz ne-
ben engen Beziehungen zu nahen Verwandten zusätzliche Voraus-
setzungen zu verlangen.
3.5.4.
Hinsichtlich der teleologischen Auslegung ist Folgendes festzu-
halten: Sinn und Zweck der genannten Bestimmung ist es, Rentnerin-
nen und Rentnern unter gewissen Bedingungen den Aufenthalt in der
Schweiz zu gestatten. Würde man, wie dies das Bundesverwal-
tungsgericht tut, für Rentnerinnen und Rentner mit engen Beziehun-
gen zu nahen Verwandten in der Schweiz verlangen, dass diese
darüber hinaus zusätzlich eigene, von den Verwandten unabhängige
Beziehungen zur Schweiz nachweisen können, bedeutete dies letzt-
lich, dass die beiden Bedingungen von Art. 25 Abs. 2 lit. a und b
VZAE kumulativ erfüllt sein müssten. Eine derartige, konsequente
Umsetzung der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts hätte
aber wiederum zur Folge, dass Rentnerinnen und Rentner ohne nahe
Verwandte in der Schweiz die Voraussetzung von Art. 25 Abs. 2
VZAE gar nie erfüllen könnten, womit ein Teil der Rentnerinnen und
Rentner von der Zulassungsmöglichkeit ausgeschlossen würde. Dass
es aber keinesfalls dem Sinn und Zweck der genannten Zulassungs-
bestimmungen entsprechen kann, zum Beispiel Personen, die wäh-
rend Jahren in der Schweiz arbeitstätig waren und für ein paar Jahre
die Schweiz verlassen haben, den Aufenthalt als Rentnerin oder
Rentner zu versagen, nur weil sie über keine nahen Verwandten in
der Schweiz verfügen, liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren
Ausführungen.
3.5.5.
Andere Gründe, weshalb vorliegend ausnahmsweise vom klaren
Wortlaut der Bestimmungen betreffend die besonderen persönlichen
Beziehungen abgewichen werden dürfte, sind nicht ersichtlich. Viel-
mehr ist zusätzlich darauf hinzuweisen, dass die Zulassung von Rent-
nerinnen und Rentnern (wie auch der schwerwiegende persönliche
Härtefall gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. b AuG) im fünften Kapitel betref-
fend die Zulassungsvoraussetzungen geregelt ist und die Rechts-
grundlagen für den Familiennachzug in einem anderen, eigenen
Kapitel (siebtes Kapitel) festgelegt sind. Die Gesetzessystematik
lässt damit bezüglich der Zulassung von Rentnerinnen und Rentnern
und dem Familiennachzug ebenfalls keinen Zusammenhang erken-
nen.
4.
Wie bereits ausgeführt (siehe vorne Erw. 2.2), liegt die Bewilli-
gungserteilung gestützt auf Art. 28 AuG im Ermessen der dafür zu-
ständigen Behörde. Neben den in Art. 96 Abs. 1 AuG und Art. 4 AuG
genannten öffentlichen Interessen, den persönlichen Verhältnissen
und dem Grad der Integration ist bei der Zulassung von Ausländerin-
nen und Ausländern insbesondere auch die demografische, die so-
ziale und die gesellschaftliche Entwicklung der Schweiz zu berück-
sichtigen (Art. 3 Abs. 3 AuG). In Anbetracht dessen, dass die
Schweiz nicht sämtliche ausländische Personen aufnehmen kann,
welche hier leben möchten, erscheint es im Rahmen der Interessen-
abwägung gerechtfertigt, die Durchsetzung einer restriktiven Ein-
wanderungspolitik als gewichtiges öffentliches Interesse zu berück-
sichtigen (vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
10. Dezember 2012 [C-6310/2009], Erw. 4 und 9.3.3, mit Hinwei-
sen).
Eine restriktive Auslegung von Art. 28 AuG und Art. 25 VZAE
ist daher grundsätzlich zulässig, solange sich das von den zuständi-
gen Migrationsbehörden ausgeübte Ermessen im rechtlich vorgege-
benen Rahmen bewegt. Das Ermessen ist insbesondere pflichtgemäss
auszuüben und es darf nicht unter- oder überschritten werden (PETER
UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit, in: PETER UEBERSAX/BEAT
RUDIN/THOMAS HUGI YAR/THOMAS GEISER [Hrsg.], Ausländer-
recht, Eine umfassende Darstellung der Rechtsstellung von Auslän-
derinnen und Ausländern in der Schweiz, Basel 2009, Rz. 7.103).
Unter Beachtung dieser Voraussetzungen ist es der zuständigen
Migrationsbehörde unbenommen, die demografische, die soziale und
die gesellschaftliche Entwicklung der Schweiz bei der Zulassung von
Rentnerinnen und Rentnern im Rahmen des öffentlichen Interesses
stärker zu gewichten und die Amtsweisungen mit Blick auf eine
rechtsgleiche Behandlung aller Gesuchstellenden entsprechend aus-
zugestalten.
Dies umso mehr, als die ohnehin zunehmende Überalterung der
Gesellschaft zu einem wachsenden Anteil von Personen führt, die
altersbedingt nicht mehr erwerbstätig sind, und so eine stark zuneh-
mende Belastung für die erwerbstätige Bevölkerung und die hiesigen
Sozialwerke darstellen (vgl. Botschaft zum AuG BBl 2002 3722 ff.),
welche durch den Zuzug von Rentnerinnen und Rentnern noch ver-
stärkt wird. Selbstredend besteht das diesbezügliche öffentliche Inte-
resse in finanzieller Hinsicht nicht nur darin, potentiell anfallende
Sozialhilfekosten möglichst tief zu halten oder zu verhindern. Viel-
mehr spricht nichts dagegen, die Belastung des Gesundheitswesens
in die Beurteilung des öffentlichen Interesses miteinzubeziehen und
gegebenenfalls erhöhte finanzielle Anforderungen bezüglich der not-
wendigen finanziellen Mittel, der Leistungsfähigkeit und der Sicher-
heit der Leistungsfähigkeit festzulegen (vgl. AGVE 1999, S. 480 ff.).
Dass das Gesundheitswesen durch den Zuzug von über 55-jährigen
Rentnerinnen und Rentnern verteuert wird, insbesondere wenn diese
den selbst zu übernehmenden Anteil ihrer Gesundheitskosten nicht
tragen können, liegt auf der Hand. Anders als seit langem hier le-
bende Ausländerinnen und Ausländer haben erst als Rentnerin oder
Rentner zuziehende Personen auch nicht während Jahren potentiell
tieferer persönlicher Gesundheitskosten Krankenkassenbeiträge be-
zahlt und so einen Solidaritätsanteil übernommen. Vielmehr profitie-
ren sie aufgrund des Krankenkassenobligatoriums ohne Vorleistun-
gen von einem umfassenden Gesundheitswesen. Erst als Rentnerin-
nen oder Rentner zuziehende, nicht mehr erwerbstätige Personen
können sich auch nicht darauf berufen, jahrelang Steuern bezahlt und
den Staatshaushalt mitgetragen zu haben. Dass ein erhöhtes öffentli-
ches Interesse besteht, den Zuzug wirtschaftlich nicht aktiver Perso-
nen, die nie Beiträge an entsprechende Institutionen geleistet haben,
restriktiv zu regeln, liegt damit auf der Hand. Auch wenn für beson-
dere persönliche Beziehungen zur Schweiz enge Beziehungen zu
nahen Verwandten genügen, gilt es festzuhalten, dass die Zulassung
von Rentnerinnen und Rentnern nicht zu einem versteckten
Familiennachzug führen darf, an welchen geringere Anforderungen
gestellt werden als an den Nachzug von Ehegatten und Verwandten
in absteigender Linie. Es spricht nichts dagegen, all dies im Rahmen
des öffentlichen Interesses bei der Beurteilung eines Gesuches zu be-
rücksichtigen.
5.-6. (...)
7.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Einspracheent-
scheid vom 15. September 2014 in teilweiser Gutheissung der Be-
schwerde insofern aufzuheben ist, als darin festgehalten wurde, die
Beschwerdeführerin verfüge über keine besonderen persönlichen Be-
ziehungen zur Schweiz im Sinne von Art. 28 lit. b AuG. Nachdem
der Sohn der Beschwerdeführerin vollumfänglich für den Unterhalt
seiner Mutter aufkommen will und aufgrund seiner Steuerausstände
nicht mehr erstellt ist, dass die Beschwerdeführerin über die notwen-
digen finanziellen Mittel im Sinne von Art. 28 lit. c AuG verfügt, ist
das Verfahren zu weiteren Sachverhaltsabklärungen, insbesondere
zur erneuten Erhebung der finanziellen Verhältnisse des Sohnes der
Beschwerdeführerin, an das MIKA zurückzuweisen.