26 Nutzungsplanung; Gärtnereizone
- Nutzungsbestimmungen einer Gärtnereizone, welche die Nettoladen-
fläche auf die bereits bestehende Verkaufsnutzung beschränken und
nur den Ersatz bestehender Verkaufsnutzungen zulassen, widerspre-
chen den Anforderungen an eine Bauzone.
- Das öffentliche Interesse an der optischen Trennung zweier Ortsteile
rechtfertigt keine Nutzungsbestimmungen in einer Bauzone, welche
das Verkehrsaufkommen auf den bisherigen Rahmen und die zuläs-
sige Nutzung auf den unmittelbaren betrieblichen und branchen-
mässigen Zusammenhang mit einem bestehenden Betrieb beschrän-
ken.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 7. August 2015 in Sachen
A. AG gegen Einwohnergemeinde B. und Regierungsrat (WBE.2014.140).
Aus den Erwägungen
1.
Der vom Einwohnerrat am 17. Oktober 2013 beschlossene und
vom Regierungsrat am 19. März 2014 genehmigte § 21 BNO lautet
wie folgt:
§ 21 Spezialzone Gärtnerei SG
1 Zulässig sind der Gärtnerei und dem Gartenbau dienende,
mässig störende Bauten wie Treibhäuser, Büros, Werkstätten, Ab-
stellräume und betriebsnotwendige Wohnungen. Innerhalb der Spe-
zialzone Gärtnerei C. dürfen bestehende Verkaufsnutzungen bis max.
3'000 m2 Nettoladenfläche als Ersatz neu erstellt werden, sofern sie
einen unmittelbaren betrieblichen und branchenmässigen Zusam-
menhang mit dem bestehenden Gärtnerei- und Gartenbaubetrieb ha-
ben und das Verkehrsaufkommen im gleichen Rahmen bleibt.
2 Gegenüber angrenzenden Zonen sind deren Abstandsvor-
schriften einzuhalten.
3 Die Bauten und Anlagen sind gut ins Landschafts- und Orts-
bild einzupassen. Der Gemeinderat kann im Rahmen der Baube-
willigung besondere Auflagen für die Bepflanzung und die Ein-
passung ins Landschafts- und Ortsbild machen.
2.-3.(...)
4.
4.1.
Die Beschwerdeführerin verlangt Modifikationen von § 21
Abs. 1 der revidierten BNO. Einerseits sei die Einschränkung auf
"betriebsnotwendige" Wohnnutzung aufzuheben, eventuell mittels
einer mengenmässigen Beschränkung festzulegen. Zudem wird die
Aufhebung aller (qualitativen) Nutzungsanforderung an die Ver-
kaufsnutzung beantragt mit Ausnahme der Flächenbegrenzung auf
3'000 m2. Die beanstandeten Einschränkungen der Verkaufsnutzung
sind im Einzelnen (§ 21 Abs. 1 Satz 2 BNO):
- Nur bestehende Verkaufsnutzungen dürfen ersetzt werden.
- Ein Ersatz erfordert einen "unmittelbaren betrieblichen und
branchenmässigen Zusammenhang mit dem bestehenden
Gärtnerei- und Gartenbaubetrieb".
- Das Verkehrsaufkommen hat im gleichen Rahmen zu blei-
ben.
4.2.(...)
5.
5.1.-5.2.
5.3.
5.3.1.
Die Gemeinden sind zum Erlass kommunaler Bau- und Nut-
zungsvorschriften von Verfassung und Gesetz ermächtigt und auch
verpflichtet (§§ 45 und 47 KV; vgl. auch Art. 2 Abs. 1 RPG und
§§ 13 ff. und 46 ff. BauG). Der Nutzungsplan gemäss § 15 BauG ist
ein Rahmennutzungsplan (Art. 14 RPG), der die zulässige Nutzung
von Grundstücken verbindlich regelt (Art. 21 Abs. 1 RPG) und in
welchem die Gemeinde die raumwirksamen Zielvorstellungen um-
setzt (vgl. dazu Richtplan 2011, Planungsanweisungen im Richt-
planbeschluss S 1.1). Die Planungspflicht umfasst Anforderungen
inhaltlicher Natur an die Nutzungsplanung; inhaltliche Vorgaben
ergeben sich aus den Planungszielen (Art. 1 RPG) und den Planungs-
grundsätzen (Art. 3 RPG), welche die Behörden bei der Nutzungs-
planung zu prüfen haben (Art. 2 RPV; AGVE 2001, S. 266, Erw. 2e;
vgl. auch PIERRE TSCHANNEN, in: Kommentar RPG, Zürich 2010,
Art. 2 N 37 ff.). Mit der Nutzungsplanung wird das Gemeindegebiet
in verschiedene Nutzungszonen eingeteilt und werden Art und Mass
der Nutzung geregelt. Die Gemeinden können dabei insbesondere
Bauzonen mit differenzierten Nutzungen ausscheiden (vgl. § 15
Abs. 1 und Abs. 2 BauG). Bei der Ausscheidung und Definition der
verschiedenen Zonen geniessen die Gemeinden aufgrund von § 106
KV verfassungsrechtliche Autonomie.
5.3.2.
Kommunale Zonenvorschriften führen zu Beschränkungen des
Eigentums und sind mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vereinbar, sofern die Einschränkun-
gen durch die Raumplanung bedingt sind, im Zielbereich von Art. 75
Abs. 1 BV liegen und die Wirtschaftsfreiheit dadurch nicht völlig
ihres Gehalts entleert wird (BGE 110 Ia 167). Die Beschränkungen
müssen sodann verhältnismässig sein (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auf-
lage, Zürich 2010, Rz. 2062 ff.).
Planungsrechtlich sind Wohn- und Arbeitsgebiete einander
zweckmässig zuzuordnen (Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG) und es sind mit
Mitteln der Raumplanung günstige Voraussetzungen für die Versor-
gung mit Gütern und Dienstleistungen sicherzustellen (Art. 3 Abs. 3
lit. d RPG). Mit diesen Planungsgrundsätzen werden die Planungs-
ziele von Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG und die Förderung der günstigen
Rahmenbedingungen für die private Wirtschaft (Art. 1 Abs. 2 lit. bbis
RPG, Fassung ab 1. Mai 2014; Art. 94 Abs. 3 BV) konkretisiert. Ver-
fahrensrechtlich sind die massgebenden öffentlichen Interessen an
der Siedlungsgestaltung und die privaten Interessen zu ermitteln.
Diese Interessen sind einzeln zu beurteilen und deren Vereinbarkeit
mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und den möglichen
Auswirkungen ist zu berücksichtigen. Die Interessenabwägung ist
umfassend vorzunehmen und in der Begründung der Planungsent-
scheide darzulegen (Art. 3 Abs. 1 und 2 RPV). Massstab für die In-
teressenabwägung und -beurteilung bilden neben den Planungszielen
und Grundsätzen auch die kantonalen Vorschriften (BGE 134 II 97,
Erw. 3.1 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts vom 16. Juli 2013
[1C_534/2012], Erw. 2.3.2; AGVE 2004, S. 143, Erw. 7a).
5.4.
(...)
Die Spezialzone Gärtnerei ist gemäss § 10 Abs. 1 BNO, wie die
angrenzenden Zonen für öffentliche Bauten (OEB) und für Sport und
Freizeit (SF), eine Bauzone. Die Liegenschaften befanden sich früher
in der Landwirtschaftszone und wurden für die Bedürfnisse des Gar-
tenbau- und Gärtnereibetriebs der Beschwerdeführerin sukzessive
überbaut und 1991 bzw. 1993 eingezont. Die historische Entstehung
ändert nichts daran, dass mit der Einzonung keine landwirtschaft-
liche Spezialzone mehr besteht (vgl. zu landwirtschaftlichen Spezial-
zonen Art. 16a Abs. 3 RPG und Art. 34 bis Art. 38 RPV; BERNHARD
WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
Art. 16a N 30 ff.). Für die Spezialzone SG gelten die Planungsgrund-
sätze für das Siedlungsgebiet und die (allgemeinen) Bestimmungen
für Bauzonen.
5.5. (...)
5.6.
Die angefochtenen Bestimmungen in § 21 Abs. 1 Satz 2 BNO
sind mit der Eigentumsfreiheit nur soweit vereinbar, als sie zur
planerischen Umsetzung der "Ortsbildteile-Zäsur" in der Zone SG er-
forderlich und auch verhältnismässig sind (vgl. Erw. 5.3.2). In der
Zone SG sind Bauten wie Treibhäuser, Büros, Werkstätten, Abstell-
räume und betriebsnotwendige Wohnungen zulässig, welche der
Gärtnerei und dem Gartenbau dienen (§ 21 Abs. 1 Satz 1 BNO). § 21
Abs. 2 und 3 BNO regeln die Einpassung der Nutzungen, auch der
Verkaufsnutzungen bis max. 3'000 m2 Nettoladenfläche, ins Ortsbild
und in die Umgebung. Die zusätzlichen Nutzungsregelungen in § 21
Abs. 1 Satz 2 BNO, wonach nur Ersatz für bestehende Verkaufsnut-
zungen neu erstellt werden darf, referenziert an die aktuelle, beste-
hende Nutzungsfläche von 2'975 m2; zonenkonform ist eine Netto-
verkaufsfläche von 3'000 m2. Für die Beschränkung der Nettoladen-
fläche auf die bereits bestehende Verkaufsnutzung und die Vorausset-
zung, dass die Verkaufsnutzung nur als "Ersatz neu" erstellt werden
kann, fehlt daher eine raumplanerische Begründung. Eine Ver-
mischung von Regelungen einer Spezialzone im Landwirtschafts-
gebiet mit den Nutzungsregeln für die Bauzone SG widerspricht den
planungsrechtlichen Vorgaben an eine Bauzone (WALDMANN/
HÄNNI, a.a.O., Art. 15 N 42). Die beiden Einschränkungen werden
auch dem Planungsgrundsatz in Art. 3 Abs. 3 lit. d RPG und der
Verpflichtung, durch Bauvorschriften günstige Voraussetzungen u.a.
für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen zu schaffen
(TSCHANNEN, a.a.O., Art. 3 N 58 mit Hinweisen), nicht gerecht. Sie
schränken auch entgegen Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG die wirtschaftli-
chen Entfaltungsmöglichkeiten der Beschwerdeführerin ein.
Die optische Trennung der Ortsteile D. und E. erfordert die
beanstandeten Beschränkungen nicht. Mit der zulässigen Bauhöhe
(eingeschossige Bauten) in § 10 Abs. 1 BNO und der Rücksicht-
nahme auf das Ortsbild (§ 21 Abs. 3 BNO) ist die Erscheinung der
Bauten geregelt. Für die "Ortsbildteile-Zäsur" hat die beanstandete
Einschränkung keine Bedeutung.
Aus den gleichen Gründen und vor allem auch mit Blick auf die
zonengemässe Nutzung (§ 21 Abs. 1 Satz 1 BNO; "Gärtnerei und
dem Gartenbau dienende Nutzung") ist ein rechtlicher Gehalt der
weiteren Einschränkung des "unmittelbaren betrieblichen und bran-
chenmässigen Zusammenhangs" mit dem bestehenden Gärtnerei-
und Gartenbaubetrieb nicht erkennbar. Soweit es darum geht, mit
dieser Sonderbestimmung die Besitzstandsgarantie zu konkretisieren,
widerspricht diese Bestimmung dem kantonalen Recht. Die kantona-
len Bestimmungen über die Besitzstandsgarantie (§ 68 BauG) sind
im Verhältnis zu den Gemeinden abschliessend (AGVE 2000, S. 250,
Erw. 2c mit Hinweisen; 1986, S. 243, Erw. 3b; 1983, S. 174, Erw. 3
mit Hinweisen). Das kantonale Recht erlaubt den Gemeinden eine
Einschränkung oder ein Verbot der zeitgemässen Erneuerung in
Schutzzonen (§ 68 lit. a BauG); die Zone SG ist keine Schutzzone.
Die kommunalen Nutzungsvorschriften können sodann einer zonen-
widrigen Erweiterung, einem Umbau oder einer Zweckänderung
bestehender, zonenfremder Bauten entgegenstehen. Eine Erweiterung
der Besitzstandgarantie gemäss § 68 BauG durch kommunale Nut-
zungsvorschriften ist generell ausgeschlossen (vgl. dazu VGE IV/52
vom 26. Mai 2014 [WBE.2011.301], Erw. II/3.5 = AGVE 2014,
S. 172 ff.). Soweit die beanstandeten Beschränkungen die Be-
sitzstandsgarantie für bestehende Bauten und Anlagen zu Gunsten
der Beschwerdeführerin modifizieren wollten, sind sie daher rechts-
widrig.
Die beanstandeten Beschränkungen der zonenkonformen Nut-
zung lassen sind durch das geltend gemachte öffentliche Interesse
(Ortsbildteil-Zäsur) nicht hinreichend rechtfertigen. Zonenbestim-
mungen dürfen grundsätzlich nicht in dem Sinne statisch sein, dass
ein planerischer Entscheid die bestehende Bebauung oder Nutzung
als unveränderbar voraussetzt. Die Nutzungsvorschriften in der Zone
SG sind deshalb auf die erwünschte Entwicklung und Ordnung der
Besiedlung auszurichten (Art. 75 Abs. 1 BV), weshalb sich einander
gegenüberstehende Interessen oder Konflikte nach Massgabe der
Planungsziele optimal anzugleichen sind (vgl. zum Ganzen BGE 119
Ia 362, Erw. 5; AGVE 1990, S. 130). Eine Planung, welche die
zonenkonforme Überbauung in einer Arbeitszone auf den beste-
henden Bauzustand zementiert, erfordert daher erhebliche öffentliche
Interessen, welche hier nicht geltend gemacht werden und auch nicht
ersichtlich sind. Das von der Vorinstanz angeführte Interesse an
zusätzlichen Gebieten für eine öffentliche Nutzung ist aufgrund der
Zonierung in die Zone SG nicht massgebend. Die Ortsbildtrennung
durch öffentliche Nutzungen des Gebiets F. oder die Rücksichtnahme
auf solche ist kein massgebendes planungsrechtliches oder öffent-
liches Interesse, da mit der Zuweisung in die Zone SG öffentliche
Nutzungsinteressen für die Beurteilung der Zonenkonformität
ausscheiden. Abgesehen davon ist die Unterscheidung mit Bezug auf
die Ablesbarkeit der "Ortsbildteile-Zäsur" zwischen (eingeschossi-
ger) öffentlicher Nutzung und (eingeschossiger) zonengemässer
gewerblicher Nutzung schwer nachvollziehbar. Die Sicherstellung
oder Gewährleistung zukünftiger öffentlicher Nutzungen mittels
Nutzungsbeschränkungen in einer Gewerbezone ist schliesslich mit
Art. 26 BV und Art. 27 BV nicht vereinbar.
Damit erweisen sich die Beschränkungen der Nettoladenfläche,
soweit sie die Nutzung auf die Neuerstellung für Ersatz der alten
Verkaufsflächen beschränken und einen "unmittelbaren" betriebli-
chen und branchenmässigen Zusammenhang mit dem bestehenden
Betrieb der Beschwerdeführerin verlangen, als rechtswidrig.
Aus den gleichen Gründen hält auch die Beschränkung des Ver-
kehrsaufkommens "auf den gleichen Rahmen" einer näheren Prüfung
nicht stand. Wie bereits erwähnt, sind für die Spezialzone Gärtnerei
die Bestimmungen über die Bauzonen massgebend (vgl. vorne
Erw. 5.4). Die Liegenschaften der Beschwerdeführerin und auch die
Parzelle 829 sind unbestrittenermassen erschlossen. Ein planerisch
relevanter Zusammenhang zwischen der optischen Markierung der
Ortsteiletrennung und dem aktuellen Verkehrsaufkommen ist nicht
erkennbar. Einer raumplanerischen Lenkung der Nutzung auf das
bisherige, in seinem Ausmass unbekannte und unbestimmte Ver-
kehrsaufkommen, stehen zudem rechtliche Hindernisse entgegen.
Die Nutzungsplanung wurde mit Bezug auf das Verkehrsaufkommen
in der Gemeinde vorbehaltlos genehmigt. Besondere planerische
Massnahmen zur Beschränkung des Verkehrsaufkommens im Hin-
blick auf die Kapazität des Strassennetzes sind nicht vorgesehen (vgl.
dazu § 15 Abs. 3 BauG; Kapazitätsnachweis, Empfehlungen des
BVU, vom August 2011). Die Nutzungsplanung der Gemeinde B.
erfüllt die Anforderungen von § 13 Abs. 2bisBauG i.V.m. § 4 Abs. 2
BauV (Abstimmung der Verkehrserzeugung). Zudem fehlt ein ko-
mmunaler Gesamtplan Verkehr, weshalb die verkehrsmässigen Be-
zugsgrössen nicht beurteilbar sind. Schliesslich ist auch nicht er-
sichtlich, inwiefern die kantonalen Vorgaben an die Baureife, ins-
besondere Art. 32 Abs. 2 BauG i.V.m. § 46 BauV, als Beschränkung
bzw. verkehrsbedingte Bausperre der überlasteten Kantonsstrasse
(...) nicht ausreichen. Damit erweist sich auch die Beschränkung der
Nettoverkaufsfläche mit Bezug auf das bisherige Verkehrsauf-
kommen als unrechtmässig.
6.
6.1. (...)
6.2.
Die Aufzählung der nach kantonalem Recht zulässigen Bauzo-
nen in § 15 Abs. 2 BauG ist nicht abschliessend (vgl. dazu auch
Musterbau- und Nutzungsordnung [M-BNO], Empfehlung des BVU,
Abteilung Raumentwicklung, Stand März 2014, S. 12 ff.). Für die
Gewerbe- oder Arbeitszonen (vgl. Richtplan 2011, Kap. S 1.2) kann
die Wohnnutzung ausgeschlossen werden. Die Festlegung der zonen-
spezifischen Nutzungen fällt in die Zuständigkeit der Gemeinden
(vgl. vorne Erw. 5.3.1). Der Umstand, dass in der Spezialzone SG
nur betriebsnotwendige Wohnungen zugelassen sind, ist daher nicht
zu beanstanden (vgl. AGVE 1999, S. 250 ff., insbesondere Erw. 5;
WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., Art. 18 N 8 und Art. 22 N 36). Die glei-
che Einschränkung bezüglich Wohnen gilt im Übrigen auch für die
Gewerbezone (G), welche nach der BNO die einzige alternative Ar-
beitszone wäre (§ 16 Abs. 1 BNO).
Diese Beschränkung der Wohnnutzung besteht, weil die Grund-
stücke der Beschwerdeführerin zusammen mit der Parzelle 829 der
Spezialzone SG zugewiesen sind, die der gewerblichen Nutzung
vorbehalten ist. Mit dieser Zonierung des Betriebs der Beschwerde-
führerin wurde die "Ortsbildteile-Zäsur" umgesetzt. Diese Zielset-
zung wäre bei einer Ausdehnung des Zonenzwecks auf eine Wohn-
nutzung insofern beeinträchtigt, als kein eindeutiger Unterschied zu
den gemischten Zonen mehr bestünde.
Die Gemeinden sind nicht verpflichtet, in der Nutzungsplanung
gemischte Zonen auszuscheiden. Der Umstand, dass die Wohnnut-
zung auf der Parzelle 829 besitzstandsgeschützt ist, vermag keine
Änderung des Zonenzweckes zu begründen; die Beschränkung ist in
einer Arbeitszone auch nicht unverhältnismässig. Damit erweisen
sich dieser Antrag der Beschwerdeführerin und der Eventualantrag
als unbegründet.