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Rechtsprechung Enteignungsgericht
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Sinn und Zweck der Baulandumlegung. (E. 2.5)
Für die Ortsplanung ist die Stadt oder Gemeinde zuständig. Die entsprechenden Planungskosten im Zusammenhang mit einer Baulandumlegung sind deshalb nicht auf die beteiligten Grundeigentümer zu überwälzen. (E. 2.6)
Die Kosten der Baulandumlegung haben die beteiligten Grundeigentümer nach Massgabe des ihnen zukommenden Vorteil zu tragen. Das System eines Kostenschlüssels nach pauschalen und theoretischen Ausnützungsziffern berücksichtigt die tatsächlich erhaltenen Vorteile nicht genügend. Bei der Zuteilung der Kosten muss für jedes Objekt individuell beurteilt werden, ob und inwiefern dem Grundeigentümer durch die Baulandumlegung ein Mehrwert erwächst. (E. 3)
Als die Stadt Laufen noch zum Kanton Bern gehörte, wurde der Überbauungsplan mit Sonderbauvorschriften "Kernzone KV X.____-gebiet" von der Baudirektion des Kantons Bern zusammen mit den Sonderbauvorschriften "Kernzone X.____-gebiet" am 20. Dezember 1984 genehmigt und in Kraft gesetzt. Die Erstellung von Neu- und wesentlichen Umbauten im Plansektor F war nur aufgrund eines Überbauungs- und Gestaltungsplanes mit Sonderbauvorschriften gestattet. Zur Sicherstellung der Realisierung des Überbauungs- und Gestaltungsplanes und der internen Erschliessung des Plangebiets war eine Baulandumlegung einzuleiten. (…) In der Folge erarbeitete die Stadt Laufen in den Jahren 1989 und 1990 eine Richtplanung, welche durch die Stadtversammlung genehmigt worden ist, jedoch nicht zum Abschluss kam, da sich zahlreiche Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer dagegen zur Wehr setzten. (…) Die Stadt Laufen beschloss am 18. März 1996, das Baulandumlegungsverfahren im Plansektor F einzuleiten. Die erste Grundeigentümerversammlung fand am 12. Juni 1996 statt. Darin wurde über den Inhalt des Teilzonenplanes mit den Teilzonenvorschriften, den Perimeter und über das Umlegungsverfahren orientiert. Gleichzeitig wurde über die voraussichtlichen Umlegungs- und Planungskosten orientiert. (…) Am 25. August 1997 wurde Art. 4 (Kostenfolge) der Überbauungsvorschriften durch einen Stadtratsbeschluss mutiert. Dieser Beschluss wurde durch den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft am 2. Dezember 1997 genehmigt. Vom 13. Mai 2008 bis zum 12. Juni 2008 wurde die Schlussabrechnung und der Kostenverteiler der BLU X.____ Sektor F öffentlich aufgelegt. Gegen diesen Kostenverteiler der BLU X.____ Sektor F erhob A.____, als Eigentümerin der Parzelle Nr. 3991 des Grundbuchs Laufen, vertreten durch Georg Schnell, am 9. Juni 2008 Einsprache. Darin rügt die Einsprecherin im Wesentlichen, dass die Kosten für die Baulandumlegung gemäss Protokoll der ersten Versammlung der Grundeigentümer vom 12. Mai 1996 auf Fr. 3.50/m 2 beziehungsweise Fr. 4.00/m 2 veranschlagt worden seien. Nun, 12 Jahre später, seien die Kosten auf insgesamt Fr. 457'074.55, das heisst auf Fr. 40.00/m 2 angestiegen, was zehn Mal mehr sei, als ursprünglich veranschlagt. (…) Am 16. Dezember 2008 erhob A.____ (nachfolgend Beschwerdeführerin), vertreten durch Georg Schnell, Beschwerde beim Steuer- und Enteignungsgericht, Abteilung Enteignungsgericht (nachfolgend Enteignungsgericht), gegen den Einspracheentscheid der Schätzungskommission "Baulandumlegung X.____ Sektor F". Darin beantragte sie, dass der Schlussbericht der Schätzungskommission "Baulandumlegung X.____ Sektor F" zur Neubearbeitung im Sinne einer differenzierteren Vorgehensweise zurückzuweisen sei. (…)
Mit Präsidialverfügung vom 16. Juni 2009 wurden die Stadt Laufen (nachfolgend Beigeladene 1) sowie die Vollzugskommission "Baulandumlegung X.____ Sektor F" (nachfolgend Beigeladene 2) zum Verfahren beigeladen.
1.2 In § 71 Abs. 5 RBG ist geregelt, dass die Beschwerdegegnerin die eingegangenen Einsprachen gegen den Kostenverteiler soweit als möglich auf dem Wege der Verständigung erledigt und über unerledigte Einsprachen das Enteignungsgericht entscheidet. (…) In vorliegendem Zusammenhang kam es an der Einspracheverhandlung vom 1. September 2008 zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin nicht zu einer Einigung, was mit Einspracheentscheid vom 8. Dezember 2008 festgehalten wurde. Dieser Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin kann gestützt auf § 71 Abs. 5 RBG beim Enteignungsgericht angefochten werden. Demnach ist das Enteignungsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide der Beschwerdegegnerin betreffend Kostenverteiler örtlich, sachlich und funktionell zuständig.
2.
Umstritten ist in vorliegendem Zusammenhang, ob die Planungskosten als Bestandteil der Umlegungskosten betrachtet werden können sowie ob sich die Beigeladene 1 an den Planungskosten zu beteiligen habe.
2.5
2.5.1 Mit dem Instrument der Baulandumlegung (§§ 55-74 RBG) soll das Eigentum an Grundstücken neu geordnet werden mit dem Ziel, eine bessere bauliche Nutzung zu ermöglichen. Die Baulandumlegung dient dazu, die bestehende Parzellenordnung auf die Nutzungsplanung abzustimmen (§ 55 RBG). Dabei werden die eingebrachten Flächen nach Abzug der benötigten Flächen für den Gemeinbedarf neu zugeteilt (§ 63 Abs. 1 RBG). Der Neuzuteilungsplan mit den bereinigten Rechten und Lasten bedarf zu seiner Gültigkeit der Genehmigung durch den Regierungsrat (§ 70 Abs. 1 RBG). Nach Genehmigung der Neuzuteilung legt die Beschwerdegegnerin den Kostenverteiler unter Anzeige an die Betroffenen während 30 Tagen auf (§ 71 Abs. 1 RBG). Der Kostenverteiler enthält eine Aufstellung der für den Wertausgleich vorgesehenen Ausgleichszahlungen (Mehr- und Minderwerte, Vorteilsausgleich und Entschädigungen) sowie eine Aufstellung über die Verteilung der Umlegungskosten.
2.5.2 Gemäss § 71 Abs. 3 RBG haben die an einer Baulandumlegung beteiligten Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer die Kosten für die Baulandumlegung nach Massgabe ihrer Vorteile zu tragen. Unter Kosten für die Baulandumlegung fallen die für den Wertausgleich vorgesehenen sowie die effektiven Umlegungskosten (vgl. § 72 Abs. 2 RBG). Bei den Umlegungskosten handelt es sich um eigentliche Verfahrenskosten, bei den Mehr- und Minderwerten um Sachkosten und beim Vorteilsausgleich um eine eigentliche Wertabschöpfung (vgl. zum Ganzen Hans-Rudolf Steiner, Die Baulandumlegung, dargestellt nach schweizerischem Recht, Diss. Zürich 1968, S. 117 ff.). Bei den Abgaben der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer an die Kosten der Baulandumlegung in Form eines einmaligen Beitrages an die Ausgleichszahlungen sowie an die effektiven Umlegungskosten als Entgelt für den Vorteil, den ihr Grundstück durch die Neuzuteilung erfahren hat, handelt es sich um Vorteilsbeiträge. Dies sind Abgaben, die als Ausgleich jenen Personen auferlegt werden, denen aus einer öffentlichen Einrichtung ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, N 2647). Als Vorteilsbeitrag werden die Kosten der Baulandumlegung denjenigen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern überwälzt, deren Grundstück durch die Neuzuteilung im Wert zunimmt, wobei die Höhe des Beitrages vom Mehrwert abhängig ist.
2.5.3 Die mit der Baulandumlegung verbundenen Belastungen der Eigentümerinnen und Eigentümer sind dadurch gerechtfertigt, dass diese nicht nur öffentlichen, sondern auch privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer dienen. Die Baulandumlegung gewährleistet eine im öffentlichen Interesse liegende, geordnete Überbauung des Landes und ermöglicht zudem den Grundeigentümerinnen oder den Grundeigentümern die Erzielung eines Mehrwerts.
2.6
2.6.1 Gemäss § 4 Abs. 1 RBG ist die Stadt für die Ortsplanung zuständig. Dafür hat sie Zonenvorschriften für das ganze Stadtgebiet zu erlassen. Die Zonenvorschriften bestehen aus Zonenplänen und Zonenreglementen. (…) In vorliegendem Zusammenhang ist die Beigeladene 1 gestützt auf den verbindlichen Richtplan Sektor F sowie auf Art. 10 der Sonderbauvorschriften zum Überbauungsplan Nr. 184-10 vom 24. April 1983 betreffend Kernzone KV nach kantonalem Baugesetz verpflichtet gewesen, einen Teilzonenplan im genannten Gebiet auszuarbeiten. Das Teilzonenreglement "X.____ Sektor F" mit den Teilzonenplänen Nr. 1 (Nutzung und Bebauung), Nr. 2 (Erschliessung und Aussenräume), Nr. 3 (Parkierung) und Baulandumlegung X.____ sowie der dazugehörige Planungsbericht konnte im Jahre 2002 öffentlich aufgelegt werden. (…) Die Stadtversammlung genehmigte die Vorlage am 12. September 2002; in der Folge genehmigte auch der Regierungsrat die Vorlage am 28. Januar 2003. (…) Der Zonenplan ist der Raumplan, durch welchen Zweck, Ort und Mass der Bodennutzung für ein bestimmtes Gebiet allgemein verbindlich festgelegt wird. Er besteht aus Nutzungsvorschriften, deren örtlicher Geltungsbereich mittels einer Karte in Parzellenschärfe bestimmt wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 936). Der Erlass eines Zonenplans ist ein planerischer und politischer Prozess und liegt daher in der Kompetenz der Stadt. Da es bei den Zonenvorschriften nicht nur um private Interessen der Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer geht, sondern weil es vielmehr raumplanerische, öffentliche Interessen zu berücksichtigen gilt (vgl. § 18 Abs. 4 RBG), werden die Zonenpläne von der Stadt erlassen. § 18 RBG sieht daher auch vor, dass die Stadt Zonenvorschriften für das ganze Stadtgebiet erlassen kann. Die Kompetenz zum Erlass der Teilzonenvorschriften des Sektors X.____ F liegt auch in vorliegendem Zusammenhang bei der Stadt Laufen. Entsprechend kann dem Protokoll des Regierungsrates Basel-Landschaft vom 11. März 1997 dazu entnommen werden, dass die Beigeladene 1 eingeladen wird, dafür besorgt zu sein, dass die für den Perimeter geltenden zonenrechtlichen Bestimmungen - hier Zone mit Planungspflicht, respektive Erlass eines Teilzonenplanes Sektor X.____ - parallel und koordiniert mit der Umlegung bearbeitet und erlassen werden und die endgültigen Bau- und Strassenlinien der Randstrassen des Umlegungsgebietes festgelegt und vor Auflage des Neuzuteilungsprojektes rechtskräftig werden. Ist die Stadt für den Erlass des Teilzonenplans zuständig, so hat sie entsprechend dessen Kosten zu übernehmen. In vorliegendem Zusammenhang hat die Beigeladene 1 daher die Kosten für die Erstellung des Teilzonenplans (Planungskosten) zu übernehmen.
2.6.2 Da feststeht, dass die Stadt Laufen gestützt auf § 18 RBG für den Erlass des Teilzonenplans verpflichtet ist, stellt sich die Frage nach den Kosten für die Erstellung des Teilzonenplans. Damit festgestellt werden kann, welchen Teil die Beigeladene 1 vollumfänglich zu übernehmen hat, ist es nötig, dass dieser beziffert werden kann. In vorliegendem Zusammenhang werden diese Kosten jedoch nicht separat ausgewiesen und lassen sich daher nicht ohne Weiteres feststellen. Es ist daher nötig, dass aus sämtlichen Rechnungsbelegen auseinander gegliedert wird, welche Kosten die Baulandumlegung betreffen und welche Kosten für die Erstellung des Teilzonenplans benötigt worden sind. (…) Die Beschwerdegegnerin wird daher den Kostenverteiler neu auszuarbeiten, respektive zu überarbeiten haben, was bei der komplexen Angelegenheit aufwändig, aber notwendig ist.
2.7 § 71 Abs. 3 RBG hält fest, dass die an einer Baulandumlegung beteiligten Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer die Kosten für die Baulandumlegung nach Massgabe ihrer Vorteile zu tragen haben. Stehen demnach die Umlegungskosten fest, müssen diese überwälzt werden Das Gemeinwesen hat sich darüber hinaus an den Umlegungskosten zu beteiligen, wenn die Umlegung einem überwiegenden öffentlichen Interesse dient. Kausalabgaben werden u.a. nach der Höhe der zu deckenden Kosten im betreffenden Verwaltungszweig (Kostendeckungsprinzip) und nach dem wirtschaftlichen Vorteil bemessen, den die oder der Einzelne aus der öffentlichen Einrichtung zieht (Wert der staatlichen Leistung, Äquivalenzprinzip). Die Beiträge sollen insgesamt wertadäquat sein, das heisst, dass der Gesamtertrag der erhobenen Beiträge die den Sondervorteil schaffenden Aufwendungen des Gemeinwesens nicht übersteigen darf und sich der individuelle Beitrag daher anhand des Mehrwerts bemessen muss, welcher dem Beitragspflichtigen durch den Sondervorteil erwächst (vgl. Urteil des Enteignungsgerichts vom 24. Oktober 2002 [650 01 37] E. 10.a). Zur Bewertung des Vorteils ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Verwendung schematischer Kriterien zwar zulässig, weil sich dessen exakte Schätzung oft als schwierig oder gar unmöglich erweist. Gleichwohl muss als Ausgangspunkt für die Verteilung vernünftigerweise die Annahme sein, dass den Grundeigentümern, die einen Beitrag zu leisten haben, insgesamt ein wirtschaftlicher Vorteil erwächst (BGE 109 Ia 325 ff. E. 5). Der zur Anwendung gelangende Massstab hat sich in Beachtung von Art. 8 Abs. 1 BV auf ernsthafte und sachliche Gründe zu stützen und darf nicht Unterscheidungen treffen, für die kein vernünftiger Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen ersichtlich ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 2655 mit weiteren Hinweisen).
3.
3.1 Gemäss § 45 VPO können mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens oder die unrichtig oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Dies bedeutet, dass das Enteignungsgericht keine Ermessenskontrolle, sondern lediglich eine Rechtskontrolle ausübt. Ob die in Rechnung gestellten Leistungen daher tatsächlich erbracht worden sind, kann vom Enteignungsgericht nicht beurteilt werden. Die Überprüfung der Höhe der Kosten im Einzelnen ist der Kompetenz des Gerichts entzogen.
3.2 Zu beurteilen hat das Enteignungsgericht jedoch, ob die von der Beschwerdegegnerin ermittelten Zahlen bezüglich der Bewertung der Grundstücke dem der Beschwerdeführerin entstandenen Vorteil entsprechen. (…) Insgesamt sind die Belege daher weder testiert, noch lässt sich ein System erkennen, welches eine Zuordnung der entstandenen Kosten erlauben würde. Ausserdem lässt sich feststellen, dass die entstandenen Kosten nicht gemessen an den tatsächlichen, individuell entstandenen wirtschaftlichen Vorteilen auf die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer überwälzt worden sind, sondern dass diese nach einem relativ groben Raster aufgeteilt worden sind. Das System des Kostenschlüssels der Baulandumlegung nach pauschalen und theoretischen Ausnützungsziffern (0,8/0,9/1,0) scheint daher nicht angemessen beziehungsweise damit lässt sich nicht klar feststellen, ob die jeweils tatsächlich erhaltenen Vorteile berücksichtigt worden sind oder nicht. Bei Liegenschaften, bei denen bereits vor dem Baulandumlegungsverfahren die Nutzungsziffer erhöht worden ist und bei denen Grösse und Lage nicht verändert worden sind und die damit durch das Umlegungsverfahren keinerlei Vorteile erfahren, dürfen gemäss § 71 Abs. 3 RBG beispielsweise keine Kosten überwälzt werden, was jedoch tatsächlich geschehen ist. (…) Der bestehende Kostenverteiler lässt jedenfalls klare und individuelle Beurteilungskriterien vermissen, die eine Überprüfung des konkret entstandenen Mehrwerts und damit eine Überprüfung der Verhältnismässigkeit der den Betroffenen auferlegten Kosten ermöglichen würden. (…)
3.3 Zusammenfassend gelangt das Enteignungsgericht daher zur Feststellung, dass das von der Beschwerdegegnerin gewählte Vorgehen zur Bewertung des aufgrund der Baulandumlegung erlangten Mehrwerts der Parzellen die tatsächlichen Verhältnisse nicht hinreichend berücksichtigt. Es werden vielmehr pauschale Zuweisungen vorgenommen, die zu wenig Rücksicht auf den tatsächlich entstandenen Wertzuwachs nehmen. Bei der Neuzuteilung der Kosten für die Baulandumlegung gilt es Sektoren auszuscheiden. Ausserdem muss jedes einzelne Objekt betrachtet werden und individuell beurteilt werden, ob überhaupt und inwiefern der Grundeigentümerin oder dem Grundeigentümer aus der Baulandumlegung ein Mehrwert erwächst. Zu erstellen gilt es einen differenzierten Schlüssel, bei welchem für jede Parzelle separat und individuell der Wertzuwachs abgeschätzt wird.
4.
(…) Die Angelegenheit wird an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen, welche die Kosten des Teilzonenplans sowie die Kosten der Baulandumlegung separat auszuweisen und einen neuen Kostenverteiler auszufertigen hat. Ferner hat sie die Überwälzung der Kosten der Baulandumlegung auf die einzelnen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer im Einklang mit den tatsächlichen Gegebenheiten und gestützt auf die tatsächlich entstandenen wirtschaftlichen Vorteile zu verlegen.
Entscheid Nr. 650 08 152 vom 22. März 2010