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Rechtsprechung des Kantonsgerichts
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Voraussetzungen für die Anerkennung der Legitimation der Gemeinde zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (§ 47 Abs. 1 VPO; Erw. 2).
Die Beschwerdelegitimation der Gemeinde wegen Verletzung ihrer Autonomie ist zu bejahen, wenn sie als Trägerin hoheitlicher Gewalt vom Entscheid einer kantonalen Behörde berührt wird. Da den Gemeinden im Bereich des Raumplanungs- und Baugesetzes eine gewisse Autonomie zukommt, ist die Gemeinde als Trägerin hoheitlicher Gewalt vom angefochtenen Entscheid berührt, weshalb auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist (§ 2 RBG; Erw. 3).
Im vorliegenden Fall ist die Gemeindeautonomie nicht tangiert, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist (Erw. 4).
Am 3. Oktober 2002 reichte ein Baukonsortium ein Bauprojekt (Umbau) für ein Mehrfamilienhaus mit Einstellhalle beim kantonalen Bauinspektorat ein. Der Gemeinderat erhob dagegen mit Schreiben vom 16. Oktober 2002 Einsprache. Nachdem bereinigte Pläne eingegangen waren, hielt der Gemeinderat fest, dass die Gemeinde gegen das Projekt nichts mehr einzuwenden habe und zog die eingereichte Einsprache zurück. Das Bauinspektorat erteilte daraufhin am 16. Mai 2003 die Baubewilligung. Nachdem der Gemeinderat dem Bauinspektorat mitgeteilt hatte, dass bestehende Gebäudeteile illegal abgebrochen würden, verfügte das Bauinspektorat am 5. Juni 2003 die Einstellung der Bauarbeiten. Die Baurekurskommission hiess eine Beschwerde der Bauherrschaft am 21. Oktober 2003 gut und hob die Einstellungsverfügung auf. Das Kantonsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde des Gemeinderates mit Urteil vom 12. Mai 2004 ab, soweit es darauf eintrat.
1.a) Die Verwaltungsrechtspflege wird durch das formgerechte Einlegen eines Rechtsmittels einer Partei ausgelöst. Damit die Rechtsmittelinstanz auf eine Beschwerde eintritt und diese materiell behandelt, müssen die Prozessvoraussetzungen - auch Sachurteilsvoraussetzungen genannt - gegeben sein (Überblick bei René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 947 ff.). Die angerufene Behörde, vorliegend das Kantonsgericht, prüft das Vorliegen dieser Voraussetzungen von Amtes wegen; auf deren Bestreitung oder Nichtbestreitung kommt es nicht an (VGE vom 8. Mai 1996 i.S. Gemeinderat Z.; VGE vom 30. November 1994 i.S. M.B. et al., in: BLVGE 1994, S. 122; BGE 123 II 58 E. 2; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage, Bern 1983, S. 73; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 409 ff.). Bei fehlenden Prozessvoraussetzungen darf die urteilende Behörde keinen Sachentscheid über die Stichhaltigkeit der Beschwerde - ihre Begründetheit oder Unbegründetheit - fällen. Vielmehr hat sie sich einer Stellungnahme zum eigentlichen Streitgegenstand zu enthalten und die Sache von der Hand zu weisen (Gygi, a.a.O., S. 71). Im Weiteren wird zwischen den allgemeinen und den hier vorab interessierenden besonderen Prozessvoraussetzungen unterschieden. Hauptbeispiel für letztgenannte bilden die so genannten Rechtsmittelvoraussetzungen (siehe auch die Einteilung in objektive und subjektive Voraussetzungen bei Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 414). Es sind dies insbesondere der Anfechtungsgegenstand, die frist- und formgerechte Rechtsmittelvorkehr, die Zuständigkeit der Rechtsmittelinstanz sowie die Rechtsmittellegitimation und -beschwer (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Rz. 953; Gygi, a.a.O., S. 72 f.).
Der Entscheid der Baurekurskommission vom 21. Oktober 2003 entspricht einem gesetzlich vorgesehenen Anfechtungsobjekt (§ 43 VPO in Verbindung mit § 134 Abs. 5 RBG). Die zehntägige Beschwerdefrist gemäss § 48 Abs. 1 VPO ist eingehalten. Fraglich ist hingegen, ob die Beschwerde, dadurch dass sie vom Gemeindeverwalter unterzeichnet wurde, korrekt erhoben wurde (unten Ziff. 1b), und ob das eingelegte Rechtsmittel als Verwaltungsgerichtsbeschwerde (unten Ziff. 2) oder als Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie entgegengenommen werden kann (unten Ziff. 3).
b) Von den beiden Beschwerdegegnern wird vorgebracht, die Beschwerde sei nicht korrekt erhoben worden, da sie vom Gemeindeverwalter und nicht vom Gemeinderat oder von der Einwohnergemeinde bzw. von ordentlich beauftragten Vertretern unterzeichnet worden sei.
Tatsächlich wurde das Schreiben vom 8. Dezember 2003, mit welchem die Beschwerde beim Kantonsgericht angemeldet wurde, vom Gemeindeverwalter unterzeichnet. Es fällt aber auf, dass der Gemeindeverwalter die Beschwerde auf dem Briefpapier des Gemeinderates der Einwohnergemeinde Oberwil und im Auftrag des Gemeinderates eingereicht hat. Würde man zum Schluss gelangen, dass Zweifel an der Bevollmächtigung des Gemeindeverwalters bestanden, so hätte eine Vollmacht gestützt auf § 5 Abs. 3 VPO nachgefordert werden müssen. Im Übrigen wurde der danach als Vertreter der Gemeinde eingesetzte Rechtsanwalt auch ordentlich bevollmächtigt, so dass das Gericht von einer Beschwerdeerhebung der Einwohnergemeinde Oberwil, vertreten durch den Gemeindeverwalter, ausgeht. Des Weiteren ist anzufügen, dass der Gemeinde zur Einreichung des in der Beschwerdeerhebung fehlenden Rechtsbegehrens gesetzes- und praxisgemäss (vgl. § 5 Abs. 3 VPO) eine Nachfrist angesetzt wurde. Die Begehren wurden dann innert der gesetzten Nachfrist eingereicht.
2. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Gemeinde zur Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde an das Kantonsgericht legitimiert ist. Die Befugnis, mit einer Beschwerde an das Kantonsgericht zu gelangen, wird in § 47 Abs. 1 VPO wie folgt geregelt:
"Zur (verwaltungsgerichtlichen) Beschwerde befugt ist:
a. wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung hat;
b. jede andere Person, Organisation oder Behörde, die durch besondere Vorschrift zur Be- schwerde ermächtigt ist;
c. die vollziehende Behörde der Gemeinde bei Verfügungen und Entscheiden letztinstanzli- cher Verwaltungsbehörden des Kantons."
a) Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist im Weiteren berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (§ 47 lit. a VPO). Dieses Interesse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein; verlangt wird, dass der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen ist und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (vgl. BLVGE 1993, S. 17 ff.; BGE 117 Ib 164 E. 1b mit Hinweisen). Dieses allgemeine Beschwerderecht ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten. Gemeinwesen können es für sich in Anspruch nehmen, wenn sie sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen oder sonst wie als dem Privaten gleich geordnete Rechtssubjekte auftreten und durch den angefochtenen staatlichen Akt gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen werden. Hingegen genügt es nicht, wenn lediglich ein allgemeines Interesse an der korrekten Anwendung des objektiven Rechts (Rhinow/Kol-ler/Kiss, a.a.O., N 1281), oder wenn öffentliche Interessen, wie etwa Ruhe, Ordnung und Sicherheit oder planerische Interessen geltend gemacht werden und kein weiterer Bezug zum Streitgegenstand besteht. Im Übrigen bleibt festzuhalten, dass sich die Praxis sowohl des Kantonsgerichts als auch des früheren Verwaltungsgerichts zur allgemeinen Beschwerdebefugnis an der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 103 lit. a OG orientiert (vgl. zum Ganzen BLVGE 1998/1999, S. 193 E. 2a mit weiteren Hinweisen).
Im vorliegenden Fall bringt die Gemeinde nichts vor, was die Annahme eines eigenen schutzwürdigen Interesses im Sinne der gemachten Ausführungen zulassen würde.
b) Die in § 47 Abs. 1 lit. b VPO statuierte Behördenbeschwerde dient dem Zweck, die öffentlichen Interessen, insbesondere das Anliegen an der richtigen und rechtsgleichen Anwendung des Rechts zu wahren. Im Gegensatz zu einer gestützt auf § 47 Abs. 1 lit. a VPO erhobenen Beschwerde darf sich der Streit hier lediglich um die richtige Rechtsauffassung oder die Durchsetzung des Gesetzes drehen (VGE i.S. Fürsorgebehörde Diegten vom 21. November 2001 E. 5).
Die Beschwerdelegitimation gemäss § 47 Abs. 1 lit. b VPO ist Art. 103 lit. c OG und Art. 48 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG) vom 20. Dezember 1968 nachgebildet und ermöglicht eine Erweiterung der allgemeinen Beschwerdebefugnis durch Spezialgesetze. Ausdrückliche Ermächtigungen dieser Art können dabei nicht nur Gesetzen im formellen Sinne entstammen, sondern auch im Rahmen einer gesetzmässigen Verordnungsbestimmung formuliert werden (vgl. Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 1026). Zu erwähnen ist aber, dass es bei diesem besonderen Beschwerderecht nicht um den Schutz individueller Rechtspositionen geht, sondern um die Gewährleistung des objektiv rechtmässigen Staatshandelns. Dementsprechend ist der Nachweis eines schutzwürdigen Interesses nicht vorausgesetzt.
Weder im RBG selber noch in anderen Erlassen sind Normen ersichtlich, welche im vorliegenden Fall eine Beschwerdebefugnis herleiten lassen würden. Auch § 172 Abs. 3 GemG, wonach gegen Verfügungen und Entscheide der kantonalen Aufsichtsorgane Beschwerde erhoben werden kann, bietet sich in casu nicht an, da der angefochtene Entscheid in keinerlei Zusammenhang mit der Aufsicht des Kantons über die Gemeinde steht. (KGVVE vom 18. Dezember 2002 i.S. EWG Reinach E. 1 a/bb).
c) Die Beschwerde der vollziehenden Behörde einer Gemeinde gemäss § 47 Abs. 1 lit. c VPO schliesslich kann praxisgemäss nur gegen Massnahmen und Verfügungen erhoben werden, welche die kantonalen Aufsichtsorgane in Anwendung der §§ 166 GemG treffen bzw. erlassen. Der Gesetzgeber hatte die fragliche Legitimationsbestimmung - wie vom Kantonsgericht bzw. vom früheren Verwaltungsgericht bereits wiederholt erwogen worden ist - mit Blick auf eine besondere Gruppe von Streitigkeiten statuiert. Bereits der Regierungsrat hatte in seiner Vorlage an den Landrat vom 4. Juni 1991 (Vorlage Nr. 91/124, S. 53) nämlich angemerkt, dass mit § 47 Abs. 1 lit. c VPO die Beschwerdelegitimation der vollziehenden Gemeindebehörde in Anlehnung an § 173 GemG statuiert werde. Dieser wiederum nimmt Bezug auf §§ 166 ff. GemG, worin die kantonale Aufsicht über die Gemeinden näher ausgeführt wird. So werden die Aufsichtsorgane gemäss § 167 GemG in § 166 Abs. 1 GemG ermächtigt, im "…eigenen Wirkungskreis und in dem diesem gleichgestellten Teil des übertragenen Wirkungskreises (…) der Gemeinden…" bei festgestellten Rechtswidrigkeiten und bei nicht ordnungsgemässer Führung der Verwaltung gewisse aufsichtsrechtliche Massnahmen zu ergreifen. Gegen diesbezügliche Verfügungen und Entscheidungen - und nur dagegen - kann der Gemeinderat als vollziehende Behörde einer Gemeinde gestützt auf § 47 Abs. 1 lit. c VPO Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen. Die Beschwerdebefugnis in § 47 Abs. 1 lit. c VPO richtet sich folglich einzig gegen solche aufsichtsrechtlichen Massnahmen (vgl. zum Ganzen KGVVE vom 18. Dezember 2002 i.S. EWG Reinach E. 1a/cc mit weiteren Hinweisen, VGE vom 16. April 1997 i.S. EWG Allschwil, E. 4; VGE vom 8. Juli 1998 i.S. EWG Arlesheim, E. 2).
Das Kantonsgericht sieht keinen Anlass, im vorliegenden Fall von diesen Erwägungen abzuweichen, vielmehr ist das Gericht der Meinung, dass die vorgenannten Ausführungen sinngemäss für die Beschwerde der Gemeinde Oberwil zu gelten haben. Die Baurekurskommission hat ihren Entscheid vom 21. Oktober 2003 in ihrer Funktion als Beschwerdeinstanz gegen eine Verfügung der Baubewilligungsbehörde gefällt (§ 133 i.V. m. § 137 RBG). Es liegt augenscheinlich kein Fall aufsichtsrechtlicher Natur vor. Diese einschränkende Auslegung erscheint auch insofern sachgerecht, als nicht eine unerwünschte Ausweitung der spezifischen Legitimationsbestimmungen über § 47 lit. c VPO erfolgen sollte.
Das eingelegte Rechtsmittel kann nach dem Gesagten nicht als Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss § 47 lit. a - c VPO entgegengenommen werden.
3. Schliesslich können gemäss § 41 Abs. 1 VPO die Gemeinden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie Verfügungen und Entscheide letztinstanzlicher Verwaltungsbehörden beim Kantonsgericht anfechten. Zur Beschwerde ist nach § 41 Abs. 2 VPO die vollziehende Behörde der Gemeinde berechtigt. Nach Lehre und Rechtsprechung ist die Beschwerdelegitimation der Gemeinde wegen Verletzung ihrer Autonomie zu bejahen, wenn sie als Trägerin hoheitlicher Gewalt vom Entscheid einer kantonalen Behörde berührt wird. Ob der Gemeinde im betreffenden Bereich tatsächlich hoheitliche Gewalt zusteht, ist gemäss bundesgerichtlicher Praxis nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (Urteil des Bundesgerichts vom 21. Juni 2000 i.S. EWG Biel-Benken [1P.163/2000] E. 1; BGE 124 I 226 E. 1b).
Da den Gemeinden im Bereich des Raumplanungs- und Baugesetzes eine gewisse Autonomie zukommt (vgl. § 2 RBG), ist sie als Trägerin hoheitlicher Gewalt vom angefochtenen Entscheid berührt, weshalb auf die Beschwerde vom 8. Dezember 2003 grundsätzlich im Umfang der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie einzutreten ist. Ob der Gemeinde im fraglichen Bereicht tatsächlich hoheitliche Gewalt zusteht, ist im Folgenden zu prüfen.
4.a) Nach der Praxis des Bundesgerichts ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (Urteil des Bundesgerichts vom 21. Oktober 2002 i.S. Gemeinde Trin [1P.218/2002] E. 2.1, Urteil des Bundesgerichts vom 21. Juni 2000 i.S. EWG Biel-Benken [1P.163/2000] E. 1). Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Es ist von Fall zu Fall zu prüfen, ob die Gemeinde im Rahmen der Streitfrage selbst über Gestaltungsfreiheit verfügt (Urteil des Bundesgerichts vom 21. Juni 2000 i.S. EWG Biel-Benken [1P.163/2000] E. 1; BGE 124 I 223 E. 2b S. 227; 122 I 279 E. 8b S. 290; 119 Ia 285 E. 4b S. 294 f., je mit Hinweisen). Autonomie im Vollzug von kantonalem Recht kann bestehen, wenn die Gemeinde für den (erstinstanzlichen) Vollzug zuständig ist und die zu beurteilende Materie für ein Selbstbestimmungsrecht der einzelnen Gemeinden Raum lässt (BGE 119 Ia 214 E. 3b/c S. 219 f.). Auch kann sich eine Gemeinde auf ihre Autonomie berufen, wenn die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen einer kantonalen Behörde zusteht und die Auslegung und Anwendung kommunaler Vorschriften umstritten ist (BGE 116 Ia 52 E. 2a S. 55).
b) Umstritten ist vorliegend die Verfügung einer Baueinstellung. Es ist somit zu prüfen, ob der Gemeinde in diesem Bereich Autonomie zukommt.
Die Verweigerung der Baubewilligung und die Anordnung einer Baueinstellungen oder eines Abbruchs sind baupolizeiliche Massnahmen. Gemäss § 118 Abs. 1 RBG ist die Organisation des Baupolizeiwesens Sache des Kantons. Die kantonale Baubewilligungsbehörde erlässt Verfügungen über die Einstellung von Bauarbeiten und die Beseitigung widerrechtlicher Bauten (§ 118 Abs. 1, 137 und 138 RBG). Erstinstanzliche Baubewilligungsbehörde für die fraglichen Bauten war somit das kantonale Bauinspektorat. Dieses hat auch die erstinstanzliche, von der Baurekurskommission im angefochtenen Entscheid aufgehobene Baueinstellung verfügt. Die Gemeinde erlässt die Zonenvorschriften (§§ 2 und 18 RBG) und kann gegen Bauvorhaben Einsprache und Beschwerde erheben (§ 127 Abs. 3 und § 133 Abs. 1 RBG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können sich die Gemeinden bei der Anwendung der von ihnen erlassenen Vorschriften im Baubewilligungsverfahren auf die Gemeindeautonomie berufen, selbst wenn eine kantonale Behörde zur erstinstanzlichen Bewilligungserteilung zuständig ist (BGE 116 Ia 52 E. 2a S. 55). Im vorliegenden Verfahren ist aber nicht eine Baubewilligung streitig; vielmehr ist diese rechtskräftig erteilt worden. Streitig ist vorliegend einzig die Frage der Baueinstellung, welche unbestrittenermassen kantonales Recht betrifft. Dies ist nicht eine Frage der Anwendung kommunaler Zonenvorschriften, sondern betrifft die Verhinderung der Schaffung unberechtigter oder rechtswidriger Zustände (§ 137 Abs. 1 RBG). Die Auslegung und Anwendung dieser kantonalen Bestimmungen hat keinen Einfluss auf die Entscheidungsbefugnisse und Entscheidungsfreiheit der Gemeinde, auch nicht im Bereich der Zonenplanung. Demzufolge ist die Gemeinde in ihrer Autonomie im vorliegenden Verfahren nicht betroffen, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
5. (…)
KGE VV vom 12.5.2004 i.S. EWG Oberwil (810 03 452)/GFD