Raumplanung, Baurecht

Nichterlass einer Planungszone


Die Möglichkeit zur Ausscheidung einer Planungszone kann sich zu einer Pflicht verdichten, wenn die Erstellung einer RPG-konformen Nutzungsordnung ansonsten unmittelbar gefährdet ist. Ein einklagbarer Anspruch auf den Erlass einer Planungszone ergibt sich indessen weder aus dem Bundesrecht noch dem kantonalen Recht (E. 4.2).


Die Grundeigentümer haben keinen einklagbaren Anspruch darauf, dass das Gemeinwesen seiner Erschliessungspflicht nachkommt. Es steht ihnen aufgrund von Art. 19 Abs. 3 RPG lediglich das einklagbare Recht zu, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen selber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen des kantonalen Rechts zu bevorschussen (E. 4.4).


Sachverhalt

A. und die B. AG sind Eigentümer von im Y.-Areal in Pratteln gelegenen Parzellen. Mit Schreiben an den Gemeinderat der Einwohnergemeinde Pratteln vom 9. November 2010 beantragten sie, dass mit Wirkung für den südlichen Teil des Y.-Areals eine Planungszone zu erlassen sei. Zur Begründung führten sie aus, dass derzeit ein Baugesuch der Firma P. AG für die Überbauung der grössten Parzelle des Areals (Bauprojekt P. II) hängig sei. Dieses Projekt sei mit dem Erschliessungskonzept des geltenden sowie des künftigen kommunalen Strassennetzplans nicht vereinbar. Die Antragsteller seien bereits vor einem Jahr beim Gemeinderat vorstellig geworden und hätten den Erlass eines Bau- und Strassenlinienplans verlangt. Der Gemeinderat habe mit Schreiben vom 12. November 2009 einen aktuellen Handlungsbedarf verneint, weil keine konkreten Neubauprojekte im Bereich der X.-strassen-Anstösserparzellen geplant seien und weil das Bauvorhaben P. II die künftige Verkehrserschliessung dieser Parzellen in keiner Weise behindere. Diese Betrachtungsweise verkenne die präjudizierende Wirkung des Bauprojekts P. II. Damit der planerische Handlungsspielraum der Gemeinde auf der Stufe des Bau- und Strassenlinienplans gewahrt bleibe, müsse zwingend eine Planungszone über das gesamte betroffene Areal verhängt werden. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2010 teilte der Gemeinderat Pratteln den Antragstellern mit, dass die Gemeinde aufgrund der getätigten Vorabklärungen keinen Handlungsbedarf sehe. Am 20. Dezember 2010 reichten A. und die B. AG beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft eine Rechtsverweigerungsbeschwerde und subsidiär eine Aufsichtsbeschwerde ein mit dem Antrag, der Gemeinderat Pratteln sei anzuweisen, mit Wirkung für den südlichen Teil des Y.-Areals eine Planungszone zu erlassen. Mit Schreiben der instruierenden Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft vom 27. Dezember 2010 wurde die Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 20. Dezember 2010 zur direkten Behandlung an das Kantonsgericht überwiesen.


Erwägungen

(…)


3.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, dass ihre Grundstücke sowie die weiteren an die X.-strasse anstossenden Parzellen im heutigen Zeitpunkt zwar faktisch und rechtlich durch direkte Zu- und Wegfahrten an die Kantonsstrasse (X.-strasse) erschlossen seien. Im Fall einer Neuüberbauung müssten ihre Parzellen jedoch rückwärtig erschlossen werden. Derzeit sei ein Baugesuch der Firma P. AG (Bauprojekt P. II) für die Überbauung der grössten Parzelle des Areals, Parzelle Nr. Z., hängig. Für den Bau einer rückwärtigen Erschliessung der an die X.-strasse anstossenden Parzellen müsste mit grösster Wahrscheinlichkeit auch zur Parzelle Nr. Z. gehörendes Land beansprucht werden. Mit dem Bauprojekt P. II werde nun aber die bauliche Nutzung auf der Parzelle Nr. Z. bis in alle Einzelheiten festgelegt. Dazu gehöre nicht nur die Situierung des eigentlichen Büro- und Lagergebäudes, sondern auch diejenige aller Nebenanlagen wie der internen Erschliessungsstrassen und der umfangreichen, bis an die Parzellengrenze heranreichenden Abstellflächen für Lastwagen und Lastenzüge, wofür auch Terrainveränderungen notwendig seien. Die Ansicht des Gemeinderats, wonach die rückwärtige Erschliessung der an die X.-strasse anstossenden Parzellen erst bei deren Neuüberbauung gelöst werden müsse, sei falsch. Würde das Projekt der P. AG realisiert, so wäre damit die Erschliessungsplanung bezüglich der übrigen Parzellen weitgehend präjudiziert. Die kommunale Strassenplanung habe jedoch die Situierung aller öffentlichen Verkehrsflächen mittels Bau- und Strassenlinienplänen rechtzeitig und für alle Beteiligten verbindlich festzulegen, bevor durch die Bewilligung und Realisierung eines Grossprojekts ein "fait accompli" geschaffen worden sei. Die weitere Konkretisierung der Verkehrserschliessung müsse somit vorliegend durch den Erlass einer Planungszone sichergestellt werden.


3.2 Die Gemeinde führt in ihrer Vernehmlassung vom 31. März 2010 aus, dass sie die Verkehrserschliessung im betreffenden Gebiet detailliert abgeklärt habe und zum Schluss gekommen sei, dass ihre Planungsabsichten nicht gefährdet seien. Sie könne sicherstellen, dass geeignete Erschliessungsvarianten gewährleistet seien. Aktuell bestehe jedoch weder die Absicht, die bestehende Ordnung abzuändern noch ein Bedürfnis, die Planung zu sichern. In ihrer im Verfahren 810 10 473 betreffend Baugesuch der P. AG eingereichten Vernehmlassung vom 13. Januar 2011 führt die Gemeinde aus, dass verschiedene Erschliessungsvarianten auch nach Realisierung des Bauprojekts P. II problemlos möglich seien. Dazu seien intensive Vorabklärungen in Form von Variantenstudien veranlasst worden. Diese hätten ergeben, dass eine zukünftige verkehrstechnische Erschliessung der Grundstücke an der X.-strasse durch das Bauprojekt P. II nicht behindert oder gar verunmöglicht werde. Im jetzigen Zeitpunkt sei kein Bedarf für den Erlass eines Bau- und Strassenlinienplans gegeben. Die zukünftige Nutzung der Grundstücke an der X.-strasse sei noch nicht bekannt und eine vorsorgliche verbindliche Sicherung der Erschliessung erscheine nicht günstig.


3.3 Die zum Verfahren beigeladene P. AG macht geltend, dass die Parzellen an der X.-strasse, und somit auch diejenigen der Beschwerdeführer, seit Jahrzehnten rechtsgültig erschlossen seien. Auch eine zukünftige Erschliessung der Parzellen der Beschwerdeführer sei problemlos möglich. Selbst wenn das Kantonsgericht wider Erwarten davon ausgehen würde, dass die Beschwerdeführer einen Anspruch auf eine zusätzliche Erschliessung über das Areal der P. AG hätten, so stünde es im Ermessen der Gemeinde, eine entsprechende Planungszone zu erlassen oder nicht, da nach wie vor genügend Platz für eine entsprechende Erschliessungsstrasse vorhanden wäre. Das Projekt P. II samt der vorgesehenen Erschliessung sei genügend weit von den Parzellen der Beschwerdeführer entfernt, dass auch eine rückwärtige Strasse entlang der gemeinsamen Parzellengrenze möglich wäre. Das dafür beanspruchte Areal werde im Baugesuch der P. AG als Parkplätze für Lastwagen ausgewiesen. Müsste wider Erwarten eine hinterliegende Strasse erstellt werden, so könnten diese Parkplätze ohne Weiteres umplatziert werden. Das Bauprojekt P. II vereitle eine zusätzliche Erschliessungsstrasse in Richtung X.-Kreisel jedenfalls nicht.


4.1 Müssen Nutzungspläne angepasst werden, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszone darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG] vom 22. Juni 1979). Nach § 53 Abs. 1 des Raumplanungs- und Baugesetzes (RBG) vom 8. Januar 1998 können während der Zeit, in welcher der Erlass oder die Änderung von Richt- und Nutzungsplänen und den dazugehörigen Reglementen vorbereitet wird, Planungszonen für das ganze Gemeindegebiet, Teile davon oder einzelne Parzellen beschlossen werden, um Vorkehren zu verhindern, welche die Verwirklichung der laufenden Planung verunmöglichen oder erschweren könnten. Der Beschluss über die Planungszonen umschreibt, welche baubewilligungspflichtigen Vorkehren während der Dauer der Planungszone zu unterlassen sind (§ 53 Abs. 2 RBG). Der Gemeinderat erlässt Planungszonen zur Sicherung und Durchführung der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung (§ 53 Abs. 3 lit. a RBG).


4.2 Die Regelungen von Art. 27 Abs. 1 RPG und § 53 Abs. 1 RBG dienen der Sicherung der Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden. Der künftigen Nutzungsplanung wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Die Planungszone hat zur Folge, dass im betroffenen Umfang die Anwendung des (noch) geltenden Rechts im Hinblick auf das Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 19. Oktober 2010, 1C_298/2010, E. 2.3 mit Hinweisen). Die Festsetzung von Planungszonen steht nicht im Belieben der Behörde, sondern stellt eine Massnahme dar, zu deren Ergreifung die Behörde aufgrund des Verfassungsauftrags verpflichtet sein kann. Die Möglichkeit zur Ausscheidung einer Planungszone kann sich zu einer Pflicht verdichten, wenn die Erstellung einer RPG-konformen Nutzungsordnung ansonsten unmittelbar gefährdet ist. Ein einklagbarer Anspruch auf den Erlass einer Planungszone ergibt sich indessen weder aus dem Bundesrecht noch dem kantonalen Recht (vgl. Ruch, a.a.O., Art. 27 N 26; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 27 N 6; siehe auch EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 27 N 11). Es stellt sich gestützt darauf die Frage, ob hinsichtlich des Nichterlasses einer Planungszone eine Rechtsverweigerung im engeren Sinn überhaupt in Betracht kommt oder ob das Gemeinwesen diesbezüglich lediglich aufsichtsrechtlich belangt werden kann. Die Frage kann letztlich offen gelassen werden, zumal eine Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Planungszone im vorliegenden Fall nicht gegeben ist.


4.3 Die Beschwerdeführer begründen die Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Planungszone für den südlichen Teil des Y.-Areals mit der Sicherung der in diesem Gebiet vorzunehmenden kommunalen Erschliessungsplanung in Form von Bau- und Strassenlinienplänen. Sie führen aus, dass die Pflicht des Gemeinwesens zur fristgerechten Erschliessung der Bauzonen gemäss Art. 19 Abs. 2 RPG nicht nur den Bau der Erschliessungsanlagen, sondern auch die Erarbeitung der planerischen Grundlagen dazu umfasse. Das Gemeinwesen dürfe den Erschliessungsanspruch der interessierten Grundeigentümer nicht vereiteln, indem es einfach untätig bleibe. Die Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen für den Bau der Erschliessungsanlagen könne deshalb von den Grundeigentümern gestützt auf Art. 19 Abs. 3 RPG erzwungen werden. Unternehme das zuständige Gemeinwesen nichts, so stelle dies eine Rechtsverweigerung dar und es seien von der angerufenen Beschwerde- oder Aufsichtsinstanz Anweisungen zu treffen, damit die notwendigen Pläne erlassen werden.


4.4 Im vorliegenden Fall gilt es zwischen der von den Beschwerdeführern geltend gemachten Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Planungszone einerseits und der Erschliessungspflicht des Gemeinwesens anderseits zu differenzieren. Das Gemeinwesen ist gestützt auf Art. 19 Abs. 2 RPG verpflichtet, ein sich über die gesamte Bauzone erstreckendes Erschliessungsprogramm zu erstellen und die Bauzonen innerhalb der darin vorgesehenen Fristen zu erschliessen. Das kantonale Recht regelt in § 33 Abs. 1 RBG, dass die Erschliessungsanlagen von den Gemeinden geplant, projektiert und erstellt werden. Die Gemeinden sorgen insbesondere dafür, dass die Bauzonen nach dem voraussichtlichen Bedarf in angemessenen Etappen erschlossen werden (§ 33 Abs. 2 RBG). Nach basellandschaftlichem Recht ist es somit Sache der Gemeinden, die Erschliessung mit planerischen Mitteln sicherzustellen. Die Gemeinden sind zudem nach § 5 Abs. 1 RBG zur Raumplanung im Sinne dieses Gesetzes verpflichtet. Kommen sie ihrer Planungspflicht nicht nach, kann der Kanton Ersatzmassnahmen anordnen (Abs. 2). Ein einklagbarer Anspruch der Grundeigentümer darauf, dass das Gemeinwesen seiner Erschliessungspflicht nachkommt, ergibt sich weder aus Art. 19 RPG noch aus dem kantonalen Recht (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 19 N 30). Den Grundeigentümern steht lediglich - aber immerhin - aufgrund von Art. 19 Abs. 3 RPG das (einklagbare) Recht zu, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen selber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen des kantonalen Rechts zu bevorschussen. Entsprechende Bestimmungen finden sich auf kantonaler Ebene in § 84 und § 85 RBG. Wo seitens des Gemeinwesens die zur Selbsterschliessung notwendigen Planungen fehlen, muss den Grundeigentümern ausserdem gestattet werden, selbst geschaffene Pläne in das Erschliessungsverfahren einfliessen und genehmigen zu lassen. Das Fehlen genehmigter Pläne schliesst den Anspruch auf Selbsterschliessung somit nicht aus (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 19 N 69). Den Grundeigentümern stehen bei einem Verzug des Gemeinwesens in der Erfüllung der Erschliessungspflicht ausserdem die Möglichkeiten der Aufsichtsbeschwerde sowie der Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen aus materieller Enteignung oder aus Verantwortlichkeitsrecht zu (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 19 N 56).


4.5 Die vorliegend zu beurteilende Rechtsverweigerungsbeschwerde richtet sich gegen den Nichterlass einer Planungszone im Gebiet Y.. Soweit die Beschwerdeführer eine Rechtsverweigerung (auch) hinsichtlich des Nichterlasses der Erschliessungsplanung auf der Stufe der Nutzungsplanung (Bau- und Strassenlinienplan) geltend machen, können sie daraus im vorliegenden Verfahren nichts zu ihren Gunsten ableiten. Abgesehen von der Möglichkeit der Selbsterschliessung nach Art. 19 Abs. 3 RPG verfügen die Beschwerdeführer über keinen Rechtsanspruch auf Erschliessung ihrer Parzellen oder auf Erlass eines Bau- und Strassenlinienplans. Zwar trifft zu, dass das Gemeinwesen den Anspruch der Grundeigentümer auf Selbsterschliessung nicht durch den Nichterlass der erforderlichen Erschliessungsplanung vereiteln darf. Den betroffenen Grundeigentümern stehen in diesem Zusammenhang jedoch einzig die vorstehend erwähnten, im Rahmen der Selbsterschliessung nach Art. 19 Abs. 3 RPG gegebenen Möglichkeiten zu. Das Instrument der Planungszone kann demgegenüber nicht dazu dienen, den betroffenen Grundeigentümern zur Durchsetzung der Erschliessungspflicht des Gemeinwesens zu verhelfen. Eine Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Planungszone kann vorliegend einzig unter der Voraussetzung bestehen, dass andernfalls die weitere Erschliessungsplanung bzw. die künftige rechtskonforme Erschliessung der an die X.-strasse anstossenden Parzellen gefährdet wäre.


4.6 Land gilt nach Art. 19 Abs. 1 RPG dann als erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Die Anforderungen an die Erschliessung sind je nach der beanspruchten Nutzung und nach den massgeblichen Umständen im Einzelfall verschieden. Die Erschliessung für eine Industriezone hat andere Voraussetzungen zu erfüllen als diejenige für eine Wohnzone. Ein Bauvorhaben muss spätestens im Zeitpunkt der Realisierung über die für den ordnungsgemässen Betrieb erforderliche strassenmässige Erschliessung verfügen, ansonsten die Baubewilligung nicht erteilt werden kann (vgl. BGE 127 I 103 E. 7d; BGE 118 Ib 66 E. 2a). Das Erfordernis der hinreichenden Zufahrt verlangt eine Gegenüberstellung der Strassenverhältnisse und des Verkehrs, den das Bauvorhaben voraussichtlich erzeugen wird. Darüber hinaus gehört berücksichtigt, was mögliche spätere Bauten an Belastungen mit sich bringen werden. Zufahrten richten sich somit nach den zonengerechten Baumöglichkeiten jener Fläche, die sie erschliessen sollen (vgl. EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 13 zu Art. 19; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2008, S. 270).


4.7 Die Parzellen der X.-strassen-Anstösser einschliesslich der Parzellen der Beschwerdeführer verfügen aktuell über Zu- und Wegfahrten auf die X.-strasse, für welche die Zustimmung der Bau- und Umweltschutzdirektion im Sinne von § 17 Abs. 2 des Strassengesetzes vom 24. März 1986 vorliegt. Die bestehenden Zu- und Wegfahrten dürfen gemäss Schreiben des Tiefbauamts des Kantons Basel-Landschaft an die Beschwerdeführer vom 20. August 2009 bei gleichbleibender Nutzung weiterhin benützt werden. Die Beschwerdeführer bestreiten denn auch nicht, dass ihre Parzellen im heutigen Zeitpunkt faktisch und rechtlich erschlossen sind. Wie das Tiefbauamt im genannten Schreiben jedoch weiter ausführt, müsse im Fall einer Neuüberbauung der Parzellen die strassenmässige Erschliessung aus verkehrstechnischer Sicht neu beurteilt werden. Aufgrund der hohen Verkehrsbelastung auf der X.-strasse und der hohen Dichte von Anschlüssen müsste die Erschliessung über das kommunale Strassennetz oder über eine neue rückwärtige Erschliessung erfolgen. Daraus ergibt sich und ist letztlich auch unbestritten, dass die an die X.-strasse anstossenden Parzellen im Fall einer Neuüberbauung auf eine rückwärtige Erschliessung angewiesen sind. Strittig ist, wie diese rückwärtige Erschliessung konkret auszusehen hätte. Die Frage der künftigen Erschliessung der an die X.-strasse anstossenden Parzellen ist im Rahmen des vorliegenden Verfahrens von vornherein nur dann relevant, wenn in Bezug auf die von den Beschwerdeführern geforderte durchgehende hinterliegende Verbindung eine Gefährdung vorliegen würde.


4.8 Eine solche ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführern auch nicht substantiiert dargelegt. Zwar mag zutreffen, dass der planerische Spielraum der Gemeinde hinsichtlich der künftigen Erschliessung durch das Bauprojekt P. II bis zu einem gewissen Grad eingeschränkt wird. Namentlich muss die Lage des Baukörpers des neuen Büro- und Lagergebäudes als vorgegebene Rahmenbedingung einer rückwärtigen Erschliessung des Gebiets akzeptiert werden. Dessen ungeachtet ist, wie die Gemeinde zutreffend ausführt und in Form von diversen Variantenstudien belegt, eine rückwärtige Erschliessung der an die X.-strasse anstossenden Parzellen auch nach Realisierung des Bauprojekts P. II ohne Weiteres möglich. Die beigeladene P. AG weist zu Recht darauf hin, dass das Bauprojekt P. II im Bedarfsfall auch für die Erstellung einer durchgehenden rückwärtigen Erschliessung noch genügend Raum lassen würde. Inwiefern die sich gemäss Baugesuch in diesem Bereich befindlichen Parkplätze eine künftige Erschliessung gefährden könnten, ist in der Tat nicht ersichtlich. Ob eine solche Erschliessung erforderlich bzw. zweckmässig ist, kann wie bereits dargelegt im vorliegenden Verfahren offen gelassen werden. Den Ausführungen der Beschwerdeführer zur Tauglichkeit einer allfälligen "Stichstrassen-Variante", wie sie dem Bericht der G. AG, Ingenieure und Architekten, vom 17. Mai 2010 zugrunde liegt, sowie dem sich mit dieser Frage befassenden Bericht der E. GmbH vom 20. April 2011 kommt nach dem Gesagten letztlich keine entscheidrelevante Bedeutung zu. Die entsprechenden Schlussfolgerungen der Beschwerdeführer vermögen jedenfalls nichts an der Tatsache zu ändern, dass hinsichtlich der künftigen Erschliessungsplanung im südlichen Teil des Y.-Areals keine Gefährdung vorliegt, welche eine Pflicht der Gemeinde zum Erlass einer Planungszone begründen könnte. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.


(…)


KGE VV vom 4. Mai 2011 i. S. W. (810 10 579/WEM)


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