Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2018.59

URTEIL

vom 14. Oktober 2018

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiber Dr. Nicola Inglese

Beteiligte

A____ Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Bau- und Verkehrsdepartement Rekursgegner

Münsterplatz 11, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen eine Verfügung des Bau- und Verkehrsdepartements

vom 26. Februar 2018

betreffend Bezug der AHV-Arbeitnehmerbeiträge auf die gegenüber der Pensionskasse Basel-Stadt geleistete Einmaleinlage durch Lohnabzug

Sachverhalt

Am 20. bzw. 24. November 2014 vereinbarte A____ (Rekurrent) mit dem Bau- und Verkehrsdepartement (BVD), dass er per 31. Januar 2018 vorzeitig pensioniert wird. Dabei hatte das BVD dem Rekurrenten zugesichert, zu seinen Gunsten 75% des fehlenden Deckungskapitals der Pensionskasse Basel-Stadt (PKBS) als Einmaleinlage zu vergüten. Alternativ wurde vereinbart, dass bei einer Kündigung des Arbeitsverhältnisses durch eine der Parteien vor Erreichen des 60. Altersjahres anstelle der Einmaleinlage eine Abfindung in der Höhe eines Jahreslohnes fällig würde. Am 16. Januar 2018 hat das BVD im Rahmen des Vollzuges der Vereinbarung zu Gunsten des Rekurrenten 75% des fehlenden Deckungskapitals an die PKBS geleistet und die auf diesem Betrag von CHF 158'867.80 geschuldeten Arbeitnehmerbeiträge an die Sozialversicherungen von der Lohnzahlung für den Monat Januar 2018 abgezogen. In der Folge ersuchte der Rekurrent sinngemäss um Feststellung, dass die fragliche Einmaleinlage nicht AHV-beitragspflichtig sei. Selbst dann, wenn die Einmaleinlage beitragspflichtig sein sollte, hätten gemäss dem Rekurrenten die entsprechenden AHV-Beiträge nicht mit dem Lohn verrechnet werden dürfen, da dies gegen die Vereinbarung und gegen Treu und Glauben verstossen würde. Mit Verfügung vom 26. Februar 2018 stellte das BVD fest, dass die auf die Einmaleinlage in die PKBS von CHF 158‘867.80 entfallenden AHV-Arbeitnehmerbeiträge von CHF 9‘902.15 korrekt dem Januarlohn 2018 belastet worden seien.

Gegen diese Verfügung richtet sich der mit Eingabe vom 12. Februar 2018 angemeldete und mit Eingabe vom 3. April 2018 begründete Rekurs, welchen das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 11. April 2018 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies. Der Rekurrent beantragt mit seiner Rekursbegründung, die Verfügung des BVD vom 26. Februar 2018 sei vollumfänglich aufzuheben (Ziff. 1). Es sei festzustellen, dass auf der Einmaleinlage zugunsten der Pensionskasse des Rekurrenten keine AHV-Beiträge geschuldet sind, und das BVD sei zu verpflichten, dem Rekurrenten den abgezogenen AHV-Arbeitnehmerbeitrag in Höhe von CHF 9‘902.15 zurückzuerstatten (Ziff. 2). Eventualiter und für den Fall, dass auf der Einmaleinlage zugunsten der Pensionskasse des Rekurrenten AHV-Beiträge geschuldet sind, seien diese vollumfänglich und inklusive des Arbeitnehmeranteiles vom BVD zu übernehmen und es sei dieses zu verpflichten, dem Rekurrenten den abgezogenen AHV-Arbeitnehmerbeitrag in Höhe von CHF 9'902.15 zurückzuerstatten (Ziff. 3); unter o/e-Kostenfolge (Ziff. 4). Mit Vernehmlassung vom 18. Juni 2018 beantragte der Zentrale Personaldienst des Finanzdepartements des Kantons Basel-Stadt (ZPD) als Vertreter des BVD, dass der Rekurs unter o/e-Kostenfolge abzuweisen sei, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom 13. August 2018 hält der Rekurrent an den Rechtsbegehren der Rekursbegründung vom 3. April 2018 vollumfänglich fest. Mit Eingabe vom 17. August 2018 reichte der ZPD als Vertreter des BVD eine Kopie der Vereinbarung zwischen dem BVD und dem Rekurrenten vom 20. bzw. 24. November 2014 ein.

Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den vorliegenden Entscheid von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 11. April 2018 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]). Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist deshalb grundsätzlich einzutreten.

1.2 Mit dem ersten Satzteil von Ziff. 2 seiner Rechtsbegehren beantragt der Rekurrent, es sei festzustellen, dass auf der Einmaleinlage zugunsten seiner Pensionskasse keine AHV-Beiträge geschuldet sind. Für die Beantwortung der Frage, ob die Einmaleinlage der AHV-Beitragspflicht unterliegt, ist nicht das Verwaltungsgericht, sondern das Sozialversicherungsgericht sachlich zuständig (vgl. Art. 56 f. des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG, SR 830.1], Art. 84 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHVG, SR 831.10] und § 82 Abs. 1 GOG). Vorfrageweise kann die Frage zwar auch vom Verwaltungsgericht beantwortet werden (vgl. unten E. 2). Der Entscheid über eine Vorfrage ist jedoch nicht ins Dispositiv aufzunehmen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich 2016, N 1758; vgl. Staehelin/Staehelin/Grolimund, Zivilprozessrecht, 2. Aufl., Zürich 2013, § 24 N 22). Folglich ist auf das Feststellungsbegehren des Rekurrenten nicht einzutreten.

1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat.

Gemäss der Lohnabrechnung für den Monat Januar 2018 wurden die AHV-Arbeitnehmerbeiträge auf der Einmaleinlage in die PKBS vom Lohn des Rekurrenten abgezogen. Mit Schreiben vom 12. Januar 2018 ersuchte der Rekurrent das BVD sinngemäss darum, die AHV-Arbeitnehmerbeiträge nicht von seinem Lohn für Januar 2018 abzuziehen. Im Ergebnis ersuchte er damit um Rückerstattung der abgezogenen AHV-Arbeitnehmerbeiträge. Für den Fall, dass seinem Wunsch nicht entsprochen werden könne, ersuchte er um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Mit Verfügung vom 26. Februar 2018 stellte das BVD fest, „dass die auf die Einmaleinlage in die Pensionskasse Basel-Stadt von Fr. 158‘867.80 entfallenden AHV-Arbeitnehmerbeiträge von Fr. 9‘902.15 korrekt dem Januarlohn 2018 belastet worden sind.“ Die Beantwortung der Hauptfrage, ob die AHV-Arbeitnehmerbeiträge auf der Einmaleinlage zu Recht dem Januarlohn 2018 belastet worden sind, hängt von der Beantwortung der beiden Vorfragen ab, ob die Einmaleinlage der AHV-Beitragspflicht unterliegt und ob der Arbeitgeber im Falle der Beitragspflicht verpflichtet ist, auch die Arbeitnehmerbeiträge zu übernehmen. Für den Entscheid, ob die Einmaleinlage der AHV-Beitragspflicht unterliegt, ist die Ausgleichskasse Basel-Stadt (nachfolgend AKBS) sachlich zuständig (vgl. Art. 63 Abs. 1 lit. a AHVG und § 3 Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [SG 832.200]). Der Rekurrent kann von der AKBS diesbezüglich den Erlass einer Verfügung verlangen (vgl. Art. 51 Abs. 2 ATSG). Gegen eine solche Verfügung kann bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden (Art. 52 Abs. 1 ATSG). Ein Einspracheentscheid der AKBS kann mit Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Basel-Stadt angefochten werden (Art. 56 f. ATSG, Art. 84 AHVG und § 82 Abs. 1 GOG). Im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die Beantwortung einer Hauptfrage sind Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichte berechtigt, vorfrageweise auch Fragen, für deren Beantwortung an sich eine andere Behörde zuständig ist, zu beantworten, sofern dies nicht durch eine besondere gesetzliche Regelung ausgeschlossen wird und die zuständige Behörde über die Vorfrage noch nicht entschieden hat (vgl. BGE 139 II 233 E. 5.4.2 S. 241; BVGer A-756/2014 vom 26. Juni 2014 E. 1.5; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1744, 1746 und 1750). Die entscheidende Behörde kann namentlich bei komplexen Vorfragen, bei denen die Gefahr widersprüchlicher Entscheide besteht, zuwarten, bis die sachkompetente Instanz in dem bei ihr hängigen Verfahren über die Vorfrage entschieden hat. Der Entscheid über das Zuwarten fällt grundsätzlich in das Ermessen der Behörde. Bei komplexen Fragen und bei Fragen von grosser praktischer Tragweite ist die Behörde ausnahmsweise zum Zuwarten verpflichtet (BVGer A-756/2014 vom 26. Juni 2014 E. 1.5; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 1755). Für zivilrechtliche und strafrechtliche Vorfragen bestimmt § 8 Abs. 3 VRPG ausdrücklich, dass das Verwaltungsgericht diese selbständig beurteilt. Im vorliegenden Fall ist noch kein Verfahren bei der AKBS als sachkompetenter Behörde hängig. Zudem ist die Frage, ob die Einmaleinlage der AHV-Beitragspflicht unterliegt, weder komplex noch von grosser praktischer Tragweite. Unter diesen Umständen hat das BVD die Frage zu Recht vorfrageweise beantwortet und ist die Frage auch vom Verwaltungsgericht vorfrageweise zu beantworten.

3.1 Strittig ist, ob es sich bei der Einmaleinlage in die PKBS bei vorzeitiger Pensionierung im gegenseitigen Einvernehmen um einen reglementarischen Beitrag des Arbeitgebers an die Vorsorgeeinrichtung handelt, der gemäss Art. 8 lit. a der Verordnung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) in Verbindung mit Art. 5 Abs. 4 des AHVG nicht zum massgebenden Lohn gehört und damit von der Beitragspflicht ausgenommen ist. Von Art. 8 lit. a AHVV erfasst werden nur Beiträge, die aufgrund des Reglements oder der Statuten einer Vorsorgeeinrichtung geschuldet sind. Dazu genügt es nicht, dass das Reglement eine Einlage des Arbeitgebers zulässt, sondern es muss sie grundsätzlich oder in einem bestimmten Zusammenhang vorschreiben (BGer 9C_157/2009 vom 6. Juli 2009 E. 2.2, 9C_52/2008 vom 23. Mai 2008 E. 2). Von der Beitragspflicht befreit ist nur, was der Arbeitgeber gestützt auf ihm grundsätzlich entzogene, jedenfalls nicht ad hoc im Einzelfall abänderbare normative Grundlagen zu leisten hat (BGer 9C_157/2009 vom 6. Juli 2009 E. 2.2; vgl. BGE 133 V 556 E. 7.4 S. 561). Im öffentlichen Recht besteht die Besonderheit, dass das Gemeinwesen befugt ist, das Arbeitsverhältnis, den Anschlussvertrag und die vorsorgerechtlichen Beziehungen durch öffentlich-rechtlichen Erlass zu regeln. Diese Möglichkeit, alle drei Rechtsbeziehungen hoheitlich zu ordnen, darf nicht dazu führen, dass öffentliche Arbeitgeber gegenüber der Privatwirtschaft bezüglich der Befreiung von Beiträgen an die berufliche Vorsorge von der AHV-Beitragspflicht bessergestellt werden. Namentlich unter dem Gesichtspunkt der paritätischen Verwaltung kann im Lichte des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) an sich auch nicht auf die Unterscheidung zwischen Arbeitsvertrags- und Vorsorgerecht verzichtet werden (BGE 133 V 556 E. 7.5 S. 561).

3.2 Aus dem Rahmenreglement Beitragsprimat der PKBS ergibt sich keine Pflicht zur Leistung einer Einmaleinlage bei vorzeitiger Pensionierung im gegenseitigen Einvernehmen. Gemäss § 35 Abs. 3 der im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung vom 20./24. November 2014 geltenden Fassung des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) bzw. § 35 Abs. 4 der aktuellen Fassung des PG „kann“ der Arbeitgeber bei vorzeitiger Pensionierung im gegenseitigen Einvernehmen eine Einmaleinlage leisten. Damit ist die Leistung einer Einmaleinlage fakultativ. Die Zuständigkeit liegt beim Regierungsrat. Gemäss § 3 Abs. 2 der Verordnung betreffend vorzeitige Pensionierung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Kantons Basel-Stadt (SG 162.320) beträgt die Einmaleinlage minimal 25 % und maximal 75 % des fehlenden Deckungskapitals. Da sich diese Verordnungsbestimmung auf § 35 Abs. 3 PG stützt, ist davon auszugehen, dass sie eine Minimaleinlage von 25 % nur für den Fall vorsieht, dass überhaupt eine Einmaleinlage geleistet wird, und keine über das Gesetz hinausgehende generelle Pflicht zur Leistung einer Einmaleinlage bei vorzeitiger Pensionierung im gegenseitigen Einvernehmen vorsieht. Im Übrigen änderte eine solche nichts daran, dass die Höhe der Einmaleinlage im Einzelfall ad hoc zwischen 25 % und 75 % frei vereinbart werden könnte. Zudem handelt es sich beim gestützt auf das PG erlassenen § 3 Abs. 2 der Verordnung betreffend vorzeitige Pensionierung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Kantons Basel-Stadt nicht um eine vorsorgerechtliche, sondern um eine arbeitsrechtliche Bestimmung. Aus den vorstehenden Gründen ist die Einmaleinlage in die PKBS bei vorzeitiger Pensionierung im gegenseitigen Einvernehmen nicht als reglementarischer Beitrag im Sinne von Art. 8 lit. a AHVV zu qualifizieren. Die übrigen Voraussetzungen der Beitragspflicht sind zweifellos erfüllt. Damit unterliegt die Einmaleinlage in die PKBS gemäss Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und 2, Art. 12 Abs. 1 und 2 sowie Art. 13 AHVG der AHV-Beitragspflicht. Dies entspricht auch der Auffassung der sachkompetenten AKBS (vgl. Stellungnahme der AKBS vom 8. Mai 2018 [Vernehmlassungsbeilage 2]).

Gemäss BGE 133 V 556 ist die Pflicht zur Nachschussleistung nach Art. 105 Abs. 3 der Bundespersonalverordnung (BPV, SR 172.220.111.3) in der bis am 31. Juli 2014 geltenden Fassung Ausdruck des Versorgungsprinzips, wie es dem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zwischen dem Bund und seinen Angestellten in verschiedener Hinsicht zugrunde liegt. Die Regelung der vorzeitigen Pensionierung in der BPV unterscheidet sich erheblich von derjenigen des Kantons Basel-Stadt. Zudem entschied das Bundesgericht im erwähnten Urteil nicht, wer die Arbeitgeberbeiträge letztlich zu tragen hat. Die Behauptung des Rekurrenten, hinsichtlich der AHV-Beiträge auf Einmaleinlagen gelte im Kanton Basel-Stadt ein Versorgungsprinzip, das den Kanton verpflichte, auch die Arbeitnehmerbeiträge zu übernehmen (Rekursbegründung Ziff. 17), entbehrt damit jeglicher Grundlage.

Mit E-Mail vom 17. Januar 2018 (Rekursbeilage 8) teilte der Leiter der Personalabteilung des BVD dem Rekurrenten mit, es gebe eine klare Weisung des ZPD zum Thema der AHV-Beiträge auf Einmaleinlagen. Diese basiere auf einer erfolgten AHV-Revision. Die anfallenden AHV-Beiträge seien wie immer durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer je 50/50 zu tragen. Also entstünden durch die entsprechende Situation auch dem BVD Mehrkosten. Zum Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung vom 20./24. November 2014 sei dies noch nicht bekannt gewesen und habe dies noch nicht thematisiert werden können. Aus dieser E-Mail ergibt sich, dass dem Leiter der Personalabteilung des BVD, der die Vereinbarung vom 20./24. November 2014 als Vertreter des BVD unterzeichnet hat, im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung noch nicht bekannt gewesen ist, dass die Einmaleinlage der AHV-Beitragspflicht unterliegt. Hingegen kann aus der erwähnten E-Mail nicht geschlossen werden, im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung habe der Kanton als Arbeitgeber auf Einmaleinlagen bei vorzeitigen Pensionierungen im gegenseitigen Einvernehmen keine AHV-Beiträge entrichtet und die diesbezügliche Praxis sei erst nachträglich geändert worden. Gemäss der schlüssigen Darstellung des ZPD als Vertreter des BVD wurden auf die Einmaleinlage bei vorzeitiger Pensionierung im gegenseitigen Einvernehmen immer Beiträge an die Sozialversicherungen erhoben. Keine Sozialversicherungsbeiträge seien auf den bei vorzeitiger Pensionierung auf Veranlassung des Arbeitgebers gemäss § 35 Abs. 2 der im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung vom 20./24. November 2014 geltenden Fassung des PG bzw. § 35 Abs. 3 der aktuellen Fassung des PG zwingend zu leistenden Einmaleinlagen geleistet worden, weil der ZPD davon ausgegangen sei, dass es sich dabei um reglementarische Beiträge im Sinne von Art. 8 lit. a AHVV handle (Vernehmlassung Ziff. 8). Bei der vom Leiter der Personalabteilung des BVD erwähnten AHV-Revision handle es sich um eine Arbeitgeberkontrolle, welche die Revisionsstelle der AKBS in deren Auftrag vom 9. Januar bis 10. Februar 2017 durchgeführt habe. Dabei habe die Revisionsstelle der AKBS festgestellt, dass auf die Einmaleinlagen auch bei vorzeitiger Pensionierung auf Veranlassung des Arbeitgebers Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten seien. Diese AHV-Revision habe zur Folge gehabt, dass der ZPD die departementalen Personalabteilungen habe orientieren müssen, dass auf alle Einmaleinlagen Sozialversicherungsabzüge zu erheben seien. Dies habe offensichtlich zu einer Verwirrung geführt, ändere aber nichts daran, dass bei einer vorzeitigen Pensionierung im gegenseitigen Einvernehmen auf den Einmaleinlagen bereits seit Jahren Sozialversicherungsbeiträge erhoben worden seien (Vernehmlassung Ziff. 26 und 41). Die Darstellung des ZPD wird dadurch bestätigt, dass der Einspracheentscheid der AKBS vom 30. November 2017 (Vernehmlassungsbeilage 3) nur Einmaleinlagen bei vorzeitiger Pensionierung auf Veranlassung des Arbeitgebers betrifft. Die vom Rekurrenten behauptete Praxisänderung gab es somit nicht. Zudem könnte er daraus ohnehin nichts zu seinen Gunsten ableiten, weil er nicht einmal behauptet, die angebliche frühere Praxis, auf Einmaleinlagen bei vorzeitiger Pensionierung im gegenseitigen Einvernehmen keine AHV-Beiträge zu entrichten, sei ihm im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung vom 20./24. November 2014 bekannt gewesen.

6.1 Der aus Art. 9 der Bundesverfassung (BV, SR 101) abgeleitete Grundsatz des Vertrauensschutzes bedeutet, dass die Privaten Anspruch darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden geschützt zu werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 624). Der Vertrauensschutz setzt zunächst eine Vertrauensgrundlage voraus. Darunter ist ein Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das beim betroffenen Privaten berechtigterweise bestimmte Erwartungen auslöst (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 627 und 654; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 22 N 11). Blosses Schweigen einer Behörde vermag grundsätzlich keinen Vertrauenstatbestand zu schaffen (Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, N 2032). Das Unterlassen einer Auskunft kann nur dann eine Vertrauensgrundlage darstellen, wenn gemäss gesetzlicher Vorschrift oder aufgrund besonderer Umstände eine Auskunfts- oder Beratungspflicht besteht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 671; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 22 N 17; Wiederkehr, a.a.O., N 2033). Vertrauensschutz setzt weiter voraus, dass der Private gestützt auf sein berechtigtes Vertrauen in die Vertrauensgrundlage Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil wieder rückgängig gemacht werden können. Dabei muss zwischen der Vertrauensgrundlage und der Disposition als Vertrauensbetätigung ein Kausalzusammenhang bestehen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 659 und 663; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 22 N 12). Selbst wenn die vorstehenden Voraussetzungen erfüllt sind, wird das Vertrauen des Privaten nicht oder nicht in vollem Umfang geschützt, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse entgegensteht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 664; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 22 N 13).

6.2 Der Rekurrent behauptet, er sei stets und vor allem im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung vom 20./24. November 2014 davon ausgegangen, dass die Einmaleinlage nicht AHV-beitragspflichtig sei (Rekursbegründung Ziff. 17). Da die Beitragspflicht im Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung auch dem Leiter der Personalabteilung des BVD nicht bekannt war, ist diese Behauptung glaubhaft.

6.3 Am 20./24. November 2014 vereinbarte der Rekurrent mit dem BVD, dass er per 31. Januar 2018 im gegenseitigen Einvernehmen vorzeitig pensioniert wird. Gemäss Ziff. 1 der Vereinbarung bezahlt das BVD 75 % des fehlenden Deckungskapitals. Betreffend die AHV-Beiträge auf dieser Einmaleinlage findet sich in der Vereinbarung keine Regelung. Wie das BVD und der ZPD zu Recht geltend machen, kann daraus jedoch nicht geschlossen werden, dass die Einmaleinlage nicht der AHV-Beitragspflicht unterliege oder der Arbeitgeber auch die darauf zu entrichtenden Arbeitnehmerbeiträge übernehmen müsste. So unterliegt der Lohn auch dann der AHV-Beitragspflicht und sind die AHV-Arbeitnehmerbeiträge auch dann von dessen Lohn abzuziehen, wenn die AHV-Beitragspflicht im Arbeitsvertrag nicht erwähnt wird. Dementsprechend beanstandete der Rekurrent nie, dass von seinem Lohn Sozialversicherungsbeiträge abgezogen wurden, obwohl sein Arbeitsvertrag vom 19. Februar 2015 (Replikbeilage 2) anders als sein Anstellungsvertrag vom 14./15. Mai 1996 (Replikbeilage 1) diese Abzüge nicht regelt (vgl. Verfügung vom 26. Februar 2018 S. 2; Vernehmlassung Ziff. 37). Gemäss der übereinstimmenden Darstellung der Parteien (Schreiben des Rekurrenten vom 12. Januar 2018 Rekursbeilage 7; Rekursbegründung Ziff. 20; Vernehmlassung Ziff. 23 f. und 28 f.) wurde die Frage, ob die Einmaleinlage der AHV-Beitragspflicht unterliegt, auch anlässlich der Verhandlung der Vereinbarung nicht thematisiert. In Ziff. 7 der Vereinbarung vom 20./24. November 2014 wurde festgehalten, dass der Arbeitgeber bei einer Kündigung des Arbeitsverhältnisses vor Erreichen des 60. Altersjahres anstelle der Einmaleinlage eine Abfindung in der Höhe eines Jahreslohnes zu leisten hat. Zusätzlich wurde der Bruttobetrag in CHF ausgewiesen. Da in Ziff. 1 der Vereinbarung der 75 % des fehlenden Deckungskapitals entsprechende Betrag nicht beziffert wird, kann aus dem Fehlen des Begriffs brutto entgegen der Auffassung des Rekurrenten nicht geschlossen werden, die Einmaleinlage unterliege nicht der AHV-Beitragspflicht oder der Arbeitgeber müsste auch die darauf zu entrichtenden Arbeitnehmerbeiträge übernehmen. Gemäss § 5 Abs. 2 lit. f der Verordnung betreffend vorzeitige Pensionierung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Kantons Basel-Stadt muss die Vereinbarung die Angabe der Höhe der Einmaleinlage zugunsten der versicherten Person mit dem Vorbehalt allfälliger Änderungen der geltenden Berechnungsgrundlagen (z. B. Änderung des Zivilstandes) enthalten. Da dieser Vorbehalt nicht die Frage der AHV-Beitragspflicht betrifft, kann der Rekurrent aus dem Fehlen des Vorbehalts in der Vereinbarung vom 20./24. November 2014 nichts zu seinen Gunsten ableiten. Zudem war ein solcher Vorbehalt im vorliegenden Fall entbehrlich, weil der Betrag der Einmaleinlage nicht beziffert wurde (vgl. Vernehmlassung Ziff. 5 und 13). Zumindest unter Mitberücksichtigung des Umstands, dass der Rekurrent Jurist ist und sogar anwaltlich vertreten war (vgl. Rekursbegründung Ziff. 15 und 23), traf den Arbeitgeber zweifellos auch keine Auskunfts- oder Beratungspflicht betreffend die Frage, ob die Einmaleinlage der AHV-Beitragspflicht unterliegt. Aus den vorstehenden Gründen fehlt es an einem Verhalten eines staatlichen Organs, das beim Rekurrenten die berechtigte Erwartung hätte erwecken können, die Einmaleinlage unterliege nicht der AHV-Beitragspflicht oder der Arbeitnehmer übernehme auch die darauf zu entrichtenden Arbeitnehmerbeiträge. Damit ist Vertrauensschutz mangels Vertrauensgrundlage ausgeschlossen.

6.4 In seiner Rekursbegründung behauptet der Rekurrent erstmals, dass, wenn er gewusst hätte, dass die Einmaleinlage AHV-beitragspflichtig ist, er die Vereinbarung vom 20./24. November 2014 „so nicht unterschrieben“ bzw. „nicht unterschrieben“ hätte, weil unter diesen Umständen das angestrebte Ziel, die Deckungslücke zu schliessen, gar nicht erreicht werden könne (Rekursbegründung Ziff. 8 und 24). Insbesondere in seinem Schreiben vom 12. Januar 2018 (Rekursbeilage 7) stellte er diese Behauptung noch nicht auf. Wie das BVD (Verfügung vom 26. Februar 2018 S. 2) und der ZPD (Vernehmlassung Ziff. 40) zu Recht festhalten, lässt das kantonale Personalrecht keinen Raum für eine freiwillige Übernahme der AHV-Arbeitnehmer-beiträge durch den Arbeitgeber und hätte eine solche folglich auch nicht vereinbart werden können. Zudem verpflichtete sich der Arbeitgeber mit der Vereinbarung vom 20./24. November 2014 bereits zur maximal möglichen Einmaleinlage. Wenn der Rekurrent nicht bereit gewesen wäre, die AHV-Arbeitnehmerbeiträge auf der Einmaleinlage selber zu tragen, hätte er somit auf die Frühpensionierung verzichten müssen. Dass er sich im Wissen um die AHV-Beitragspflicht nicht hätte frühpensionieren lassen, behauptet der Rekurrent aber nicht. Im Übrigen wäre die Behauptung, der Rekurrent, der einen Bruttojahreslohn von CHF 163‘579.00 erzielte, hätte darauf verzichtet, drei Jahre früher als gesetzlich vorgesehen pensioniert zu werden, nur weil er AHV-Beiträge von CHF 8‘936.30 bezahlen muss (vgl. dazu unten E. 7.2), völlig unglaubhaft. Dass der Rekurrent die Vereinbarung vom 20./24. November 2014 auch in Kenntnis der AHV-Beitragspflicht abgeschlossen hätte, wird dadurch bestätigt, dass er auch nach der Information über die Beitragspflicht mit E-Mail des BVD vom 5. Januar 2018 (Rekursbeilage 4) nicht geltend gemacht hat, die Vereinbarung sei unwirksam, sondern sich wie vereinbart per 31. Januar 2018 hat vorzeitig pensionieren lassen (vgl. Vernehmlassung Ziff. 32). Im Übrigen ist die Behauptung des Rekurrenten, wenn er auf der Einmaleinlage AHV-Arbeitnehmerbeiträge bezahlen müsse, könne das Ziel, die Deckungslücke zu schliessen, nicht erreicht werden, unrichtig, weil das BVD die in der Vereinbarung vom 20./24. November 2014 zugesicherte Einmaleinlage im vollen Umfang geleistet und die AHV-Arbeitnehmerbeiträge vom Lohn des Rekurrenten für Januar 2018 abgezogen hat (vgl. Vernehmlassung Ziff. 30 f.). Für den Fall, dass eine Vertrauensgrundlage bejaht würde, fehlte es aus den vorstehenden Gründen auch am erforderlichen Kausalzusammenhang zwischen der Vertrauensgrundlage und der Disposition des Rekurrenten.

In der Replik behauptet der Rekurrent erstmals, er hätte die Möglichkeit gehabt, die Vereinbarung vom 20./24. November 2014 nicht zu unterzeichnen und einen Rekurs bei der Personalrekurskommission und eine Aufsichtsbeschwerde gegen den Personalleiter nicht zurückzuziehen (Ziff. 13 und 32). Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien "die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen". Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In späteren Eingaben kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). Falls der Rekurrent aus seinen Behauptungen betreffend den Rückzug eines Rekurses und einer Aufsichtsbeschwerde etwas zu seinen Gunsten hätte ableiten wollen, hätte er Anlass gehabt, diese bereits in der Rekursbegründung aufzustellen. Folglich handelt es sich dabei um unbeachtliche Noven. Im Übrigen kann den unsubstanziierten Behauptungen des Rekurrenten ohnehin nicht entnommen werden, welcher konkrete Vorteil ihm aus den beiden erwähnten Verfahren hätte erwachsen können.

7.1 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die auf die Einmaleinlage in die PKBS von CHF 158‘867.80 entfallenden AHV-Arbeitnehmerbeiträge zu Recht dem Lohn des Rekurrenten für Januar 2018 belastet worden sind.

7.2 Gemäss der Verfügung vom 26. Februar 2016 entfielen auf die Einmaleinlage von CHF 158‘867.80 AHV-Arbeitnehmerbeiträge von CHF 9‘902.15. Gemäss dem ZPD ist dieser Betrag unrichtig und belaufen sich die auf der Einmaleinlage geschuldeten Arbeitnehmerbeiträge auf CHF 8‘936.30, wie Vernehmlassungsbeilage 1 entnommen werden kann. Die fehlerhafte Bezifferung in der Verfügung sei darauf zurückzuführen, dass in der Lohnabrechnung für Januar 2018 die auf dem ordentlichen Einkommen geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge nicht gesondert von den auf der Einmaleinlage geschuldeten ausgewiesen worden seien und versehentlich auch die auf dem ordentlichen Lohn geschuldeten Beiträge in die Verfügung übernommen worden seien (Vernehmlassung Ziff. 3). Diese Erklärung ist insoweit nicht ganz nachvollziehbar, dass die Summe von AHV-Beitrag und ALV-Zusatzbeitrag gemäss der Lohnabrechnung für Januar 2018 nicht CHF 9‘902.15, sondern bloss CHF 9‘708.85 beträgt. Zudem umfassen die auf der Einmaleinlage geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge sowohl gemäss der Lohnabrechnung für Januar 2018 als auch gemäss der Berechnung des ZPD (Vernehmlassungsbeilage 1) nicht nur den AHV-Beitrag, sondern auch den ALV-Zusatzbeitrag. Im Übrigen besteht jedoch kein Anlass, an der Darstellung des ZPD zu zweifeln. Folglich ist in teilweiser Gutheissung des Rekurses festzustellen, dass die auf die Einmaleinlage entfallenden AHV- und ALV-Arbeitnehmerbeiträge nicht CHF 9‘902.15, sondern CHF 8‘936.30 betragen. Im darüber hinausgehenden Umfang entfallen die Sozialversicherungsbeiträge gemäss der Lohnabrechnung für Januar 2018 auf das ordentliche Einkommen des Rekurrenten. Dass diese Beiträge vom Rekurrenten zu tragen sind, ist unbestritten. Folglich ändert die teilweise Gutheissung des Rekurses im Ergebnis nichts daran, dass sämtliche Sozialversicherungsbeiträge gemäss der Lohnabrechnung für Januar 2018 zu Recht vom Lohn des Rekurrenten abgezogen worden sind.

8.1 Gemäss § 40 Abs. 4 PG ist das Verfahren bei Rekursen gegen die in § 40 Abs. 1 PG genannten Verfügungen ausser bei Mutwilligkeit kostenlos. Die im vorliegenden Verfahren angefochtene Verfügung gehört nicht zu den in dieser Bestimmung erwähnten. Nicht in den direkten Anwendungsbereich von § 40 Abs. 4 PG fallende Verfahren personalrechtlicher Art sind jedoch nach der Praxis des Verwaltungsgerichts in analoger Anwendung dieser Bestimmung und in Anlehnung an Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) bis zu einem Streitwert von CHF 30‘000.– kostenlos (VGE VD.2017.106 vom 23. Januar 2018 E. 3.1, VD.2017.66 vom 27. September 2017 E. 7, VD.2016.191 vom 30. Mai 2017 E. 4.1). Der Streitwert des vorliegenden Rekurses liegt unter dem genannten Betrag. Folglich ist das Verfahren kostenlos.

8.2 Die Korrektur des Betrags der auf die Einmaleinlage entfallenden AHV-Arbeitnehmerbeiträge beträgt weniger als zehn Prozent des in der angefochtenen Verfügung genannten Betrags. Zudem ist die Korrektur im Ergebnis folgenlos. Aus diesen Gründen sind die Kosten trotz der teilweisen Gutheissung des Rekurses wie im Falle eines vollständigen Unterliegens des Rekurrenten zu verteilen. Folglich hat er in Anwendung von § 30 Abs. 1 VRPG keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: In teilweiser Gutheissung des Rekurses wird festgestellt, dass die auf die Einmaleinlage in die Pensionskasse Basel-Stadt von CHF 158‘867.80 entfallenden AHV- und ALV-Arbeitnehmerbeiträge von CHF 8‘936.30 korrekt dem Januarlohn 2018 belastet worden sind.

Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

Für das Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben und keine Parteientschädigung zugesprochen.

Mitteilung an:

- Rekurrent

- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

- Zentraler Personaldienst

- Bau- und Verkehrsdepartement

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Nicola Inglese

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.