Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.14

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____ Rekurrentin 1

[...]

[...] Rekurrentin 2 – Rekurrent 8

alle vertreten durch [...], Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar l (9. bis 11. Klasse Volksschule)» im Rahmen der Systempflege, Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

Die Stelle «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse Volksschule)», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde durch Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 auf die umschriebene Richtposition (Modellumschreibung) 4023.17 in Lohnklasse 17 überführt. Auf Begehren von A____ und [...] (Rekurrierende) erliess der Zentrale Personaldienst (ZPD; heute Human Resources Basel-Stadt) am 7. Januar 2016 bzw. 19. Januar 2016 namens und im Auftrag des Regierungsrates eine entsprechende Verfügung. Die gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Rekurrierenden wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 21. Januar 2020 ab.

Gegen diesen Beschluss richtet sich der am 29. Januar 2020 angemeldete und am 26. Juni 2020 begründete Rekurs der Rekurrierenden. Mit ihrem Rekurs beantragen sie die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 und die Einreihung ihrer Stelle gestützt auf die angepasste Stellenbeschreibung Nr. [...] bzw. gestützt auf eine neu zu erstellende Stellenbeschreibung im Rahmen der Systempflege mit Wirkung ab 1. Februar 2015 in Lohnklasse 18. Eventualiter beantragen sie die Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchführung des Verfahrens an den Regierungsrat. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen die Rekurrierenden, es seien sämtliche Verfahrensakten des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) beizuziehen und ihnen zur Einsicht zukommen zu lassen.

Die Rekurrierenden machen unter anderem geltend, dass sie im Unterschied zu den Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in normalen Regelklassen ausschliesslich in heilpädagogischen Spezialangeboten (separative Schulung) tätig seien. Die Aufgaben und Anforderungen würden sich dermassen stark unterscheiden, dass eine Subsumtion beider Tätigkeiten unter dieselbe Stellenbeschreibung unmöglich sei. Sie wehren sich überdies gegen die Herabsetzung von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse 17.

Mit Vernehmlassung vom 6. November 2020 lässt der Regierungsrat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Hierzu haben die Rekurrierenden mit Eingabe vom 29. Januar 2021 repliziert. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1. Formelles

1.1 Einspracheentscheide des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).

1.2 Die Rekurrierenden sind Inhaberinnen und Inhaber der überführten, hier in Frage stehenden Stelle. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen. Damit sind sie vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4 Der Rekurs ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Streitgegenstand bildet das im angefochtenen Verwaltungsakt geregelte oder zu regelnde Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird (VGE VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435, 444; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 285). Er darf sich im Lauf des Rechtsmittelzugs nicht erweitern (VGE VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 505). Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen ist oder hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanzen weder entschieden haben noch hätten entscheiden müssen, sind vom Verwaltungsgericht nicht zu behandeln (VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.4.1 m.H.).

1.5

1.5.1 Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5.2 Die von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen, die die Rekurrierende nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren. Vielmehr muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl. ausführlich: VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.5; VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 1.5, je mit Hinweisen).

2. Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs. Sie machen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts geltend und rügen, dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante Akten gewährt und das Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1 Zur Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sei nur möglich, wenn einerseits sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der Rekurrierenden und andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden, offengelegt und zur Einsicht zugestellt würden. Die Vorinstanz sei dem entsprechenden Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen. Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So seien ihnen auf ihr Akteneinsichtsgesuch vom 16. Mai 2019 mit Bericht des Vergütungsmanagements vom 24. Mai 2019 nur fünf Dokumente ausgehändigt worden. Angaben und Unterlagen zur «Bewertungsrunde», zur «vollanalytischen Bewertung» oder zur Plausibilitätsprüfung seien ihnen nicht zugekommen. Bei gewissen angeforderten Akten habe das Vergütungsmanagement in seinem Bericht vom 24. Mai 2019 bestätigt, dass solche Akten nicht existierten oder die Akteneinsicht verweigert werde. Die Vorinstanz und die involvierten Amtsstellen schilderten Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens, aus welchen hervorgehe, dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante Wertungen und Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden, die sich nicht aus den Stellenbeschreibungen ableiten liessen. Diese Vorgänge wie etwa die behauptete Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht dokumentiert und würden nicht offengelegt. Im Bericht des Vergütungsmanagements vom 12. April 2019 werde erwähnt, dass für die Lohnklassenfindung immer eine Gesamtbetrachtung massgebend sei, deren Vornahme aber nicht belegt werde. Es werde ihnen dadurch verunmöglicht, die vorgenommene Einreihung nachzuvollziehen und deren Korrektheit zu überprüfen. Auch die vorgenommenen abteilungsübergreifenden Quervergleiche seien nicht dokumentiert und offengelegt worden. Es müsse daher weitere bewertungsrelevante Vorgänge gegeben haben, die entweder rechtswidrig nicht dokumentiert worden seien oder bezüglich derer die Akteneinsicht rechtswidrig verweigert werde. Für den Nachweis einer rechtskonformen und willkürfreien Lohnklassenfindung sei entscheidend, dass die nachvollziehbare Dokumentation sämtlicher Handlungsschritte, in welchen entscheidrelevante Wertungen und «Gesamtbetrachtungen» vorgenommen worden seien, zugestellt würde. Die entsprechende Einsicht sei daher «spätestens jetzt» im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu gewähren.

2.2

2.2.1 Das Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren ermöglichen soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrzunehmen (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 322; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225 E. 2a S. 227). Gemäss der Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 = Praxis 2001 Nr. 157, 122 I 109 E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1, mit Hinweis auf Waldmann, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86 E. 2.2 S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85 E. 4.1 f. S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2).

2.2.2 Ein Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018. 221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Waldmann/‌Bickel, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht ergibt sich ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (VGE VD.2018.221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; Kiener/Rütsche/‌Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann absehen, wenn der rechtserhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 153 und 457; Waldmann/‌Bickel, a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537; Waldmann/Bickel, a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22). Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.2.3 Wie das Verwaltungsgericht erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Die Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die Quervergleichsstellen (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3 und 3.6, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6; vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Die Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung auf der Grundlage der Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).

2.2.4 Dies gilt auch für die von den Rekurrierenden im vorinstanzlichen Verfahren konkret verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen und dort vorgenommene Quervergleiche – wie auch weitere Schritte – die Besonderheiten jener anderer Verfahren. Im vorliegenden Verfahren für die Quervergleiche massgebend sind allein die dortigen Einreihungsentscheide auf der Grundlage der jeweiligen Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen wie insbesondere allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstelle (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Weitere Akten sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zur ‘vollanalytischen Bewertung’», «Protokolle der Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur Erstellung des Einreihungsplans, der Funktionskette und der Modellumschreibungen». Der der Bewertung der einzelnen Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zu Grunde liegende Einreihungsplan und die Modellumschreibungen gemäss Regierungsratsbeschluss Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014 bilden Verwaltungsverordnungen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.3). Sie richten sich nur an die Behörden und begründen grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten der Privaten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 84; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14 N 9 f. und § 41 N 15). Vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen werden von der betreffenden Behörde selbst, der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde erlassen und bezwecken die einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen formulierter Vorschriften und von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.2 m.H. auf Tschannen/Zimmerli/‌Müller, a.a.O., § 41 N 13; Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas Anderes kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen individuell-konkrete Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen gleich oder ähnlich wie konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung unmittelbar berühren (Waldmann, a.a.O, Art. 29 N 14). Die Rekurrierenden konkretisieren nicht, inwiefern dies auf die Unterlagen zutreffen soll, zu denen sie Einblick in Materialien verlangen.

Schliesslich verlangten die Rekurrierenden Einblick in «Unterlagen/Informationen zur Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Dies gilt – wie ausgeführt – auch für die Beurteilung von Quervergleichsstellen (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6). Ist aber die Stellenbeschreibung beim Einreihungsentscheid im Rahmen der Systempflege nicht zu überprüfen, bedarf es auch nicht der Herausgabe von Unterlagen bezüglich deren Ausarbeitung.

2.3 Daraus folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3. Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur – aber immerhin –, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrierenden explizit anerkannt wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

3.2 Gemäss § 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3. Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen; 5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau, umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015, S. 3, https://www.arbeitgeber.‌bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.3 Die Stelle der Rekurrierenden wurde in die Funktionskette 4023 (Lehrperson Schul-Heilpädagogik 9.-11. Klasse VS, Sekundarstufe I) eingereiht, die nur eine umschriebene Richtposition kennt, nämlich die Modellumschreibung 4023.17. Im vorliegenden Verfahren ist demnach zu prüfen, ob die Anforderungen dieser Modellumschreibung erreicht, nicht erreicht oder übertroffen werden. Bei nicht erreichten bzw. übertroffenen Anforderungen existiert eine differenzierte Rechtsprechung, die auf der Grundlage von Funktionsketten mit mehreren umschriebenen Richtpositionen entwickelt wurde. Es verhält sich nämlich im Grundsatz so, dass bei der Stellenzuordnung in der Systempflege für jede zweite Richtposition innerhalb der Funktionskette mit einer Modellumschreibung beschrieben wird, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Einreihungsplan und Modellumschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18. November 2014, Erläuterungen S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/‌kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.4 Bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrierenden, der Grundsatz des gleichen Lohns für gleichwertige Arbeit sei dadurch verletzt worden, dass sich die Vorinstanz bei der Einreihung auf eine fehlerhafte Stellenbeschreibung gestützt habe.

3.4.1

3.4.1.1 Als fehlerhaft rügen die Rekurrierenden mit ihrer Rekursbegründung insbesondere den Umstand, dass für alle Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik auf Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule), unabhängig davon, ob es sich um eine integrative Tätigkeit in einer Regelklasse oder um eine separative Tätigkeit in heilpädagogischen Spezialangeboten (SpA) handelt, dieselbe Stellenbeschreibung Nr. [...] gelten solle. Diese beiden Tätigkeiten würden derart stark voneinander abweichen, dass es unmöglich sei, das Stellenprofil beider Tätigkeiten in ein und derselben Stellenbeschreibung abzubilden.

Als Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in Klassen mit heilpädagogischen Spezialangeboten trügen sie im Unterschied zu den Lehrpersonen in den Regelklassen die alleinige Verantwortung für den Bildungsauftrag der Jugendlichen. In dieser Funktion unterrichteten und förderten sie die schwierigsten und herausforderndsten Schülerinnen und Schüler, welche in der Regelklasse nicht mehr integrativ «beschulbar» seien. Die Zusammensetzung der Schülerinnen und Schüler sei aufgrund der zahlreichen verschiedenen Störungsbilder (ADHS, Entwicklungsstörungen, Autismus-Spektrum-Störungen [ASS], psychische Erkrankungen, starke Verhaltensauffälligkeiten aufgrund traumatischer Erfahrungen, [IV-relevante] geistige und körperliche Behinderungen etc.) äusserst heterogen, was eine hohe, sehr anspruchsvolle Unterrichtsdifferenzierung erfordere. Die Begleitung der krisenbelasteten und zum Teil aggressiv reagierenden Jugendlichen im Lern- und Beurteilungsprozess sei äusserst dicht und intensiv. Auch in administrativer und organisatorischer Hinsicht bestehe im Zusammenhang mit der Erstellung von Berichten, Dokumentationen, Protokollen und Förderplänen ein hoher und im Vergleich zu Regelklassen deutlich erhöhter Aufwand. Neben dem ständigen Austausch im Team bestünden auch intensive Kontakte und eine intensive Zusammenarbeit mit den Eltern, mit externen Diensten wie der Berufsberatung, Schulpsychologen, Timeouts, Arbeitgebern, Therapeuten, mit den Helfersystemen sowie mit den abgebenden und evtl. abnehmenden Schulen. Sie hätten dabei im Gegensatz zu den Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in (integrativen) Regelklassen die Klassenlehrpersonfunktion inne und trügen für die intensive Vernetzung die alleinige Verantwortung. Die Tätigkeit erfordere eine hoch ausgeprägte Kommunikations- und Sozialkompetenz, da die Rekurrierenden in oft extrem schwierigen Krisensituationen mit unterschiedlichen Partnern zusammenarbeiten und koordinieren müssten. Zudem erweise sich die Berufsorientierung aufgrund der beschränkten Möglichkeiten der Schülerinnen und Schüler sehr komplex und es müsse oft mit der IV-Berufsberatung und den Eltern zusammen ein geeigneter geschützter Ausbildungsplatz ausserhalb des ersten Arbeitsmarktes gefunden werden. Schliesslich organisierten sie auswärtige Schullager im Sommer und Winter, Projektwochen und mehrere Berufserkundungswochen, was aufgrund der gesundheitlichen Einschränkungen der Schülerinnen und Schüler deutlich anspruchsvoller als in den Regelklassen sei.

Entgegen der Auffassung der Vorinstanz seien diese Besonderheiten ihrer Stellen in der Stellenschreibung Nr. [...] nicht abgebildet, was sich besonders augenfällig an der nicht erwähnten Klassenführung zeige. Aus dem mit dem Bericht des Vergütungsmanagements vom 24. Mai 2019 eingereichten Steckbrief «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I» gehe deutlich hervor, dass die bewertungsrelevanten Besonderheiten der Tätigkeit der Rekurrierenden nicht erkannt und somit nicht berücksichtigt worden seien. So sei dort meist von «Mitverantwortung» anstatt «alleiniger Verantwortung» und von Zusammenarbeit mit – an Schulen mit Spezialangeboten nicht vorhandenen – Regellehrpersonen die Rede. Nicht erwähnt sei zudem die alleinige Verantwortung für den Bildungsauftrag und die Klassenführung. Ihre Tätigkeit als Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in separativen Spezialangeboten weiche derart stark von der Tätigkeit der Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in Regelklassen ab, dass das Festhalten an einer einzigen Stellenbeschreibung nicht haltbar sei. Vielmehr müsse für die Stelle der Rekurrierenden zwingend eine eigene Stellenbeschreibung «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. – 11. Klasse Volksschule), Spezialangebote» erstellt werden.

3.4.1.2 Die Vorinstanz anerkennt mit ihrer Vernehmlassung, dass die Stellenbeschreibung für die Stelle «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse Volksschule)» aufgrund des Spielraums in der Ausgestaltung der Besoldungsordnungen sowohl auf die integrativ in einer Regelklasse wie auch die separativ in heilpädagogischen Spezialangeboten tätigen Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik Sekundar I zur Anwendung komme. Wohl gebe es gewisse kleine Unterschiede zwischen diesen beiden Tätigkeiten und unterschiedliche Rahmenbedingungen (Settings). Der generelle Auftrag sei aber identisch und die Aufgaben würden grossmehrheitlich übereinstimmen. Ein Unterschied zur Tätigkeit von Heilpädagoginnen und -pädagogen in integrativen Angeboten stelle zwar die von den Lehrpersonen Schulische Heilpädagogik Sekundar I in separativen Angeboten ausgeübte «Klassenlehrpersonfunktion» dar. Trotzdem seien sämtliche von den Rekurrierenden genannten Aufgaben in der Stellenbeschreibung Nr. [...] enthalten und auch bewertet worden. Bei alternativen Umschreibungen für integrative bzw. separative Angebote (wie «Verantwortung für die Klassenführung» bzw. «Mitverantwortung je nach Angebot und Stufe») sei bei der Bewertung der Stelle die jeweils höhere Anforderung berücksichtigt worden. Auch die von den Schülerinnen und Schülern an die Lehrpersonen gestellten Anforderungen seien ähnlich anspruchsvoll, werde das Umfeld in Spezialangeboten mit speziell kleinen Klassen doch gerade den Anforderungen an den dort zu erteilenden Unterricht angepasst. Auch die unbestrittene Heterogenität, welche eine hohe und sehr anspruchsvolle Unterdifferenzierung fordere, sei in integrativen Angeboten genauso so gross, wenn nicht sogar grösser. Gleiches gelte für die Anforderungen an die Begleitung der sich mitunter aggressiv verhaltenden Schülerinnen und Schüler wie auch für den Aufwand in administrativer und organisatorischer Hinsicht. Auch die erforderliche Kommunikations- und Sozialkompetenz im Kontakt mit Erziehungsberechtigten, schulnahen Diensten, der IV-Berufsberatung, den Ausbildnern, den Fachzentren und weiteren Institutionen sei bei den gleichermassen für die Berufsorientierung zuständigen Lehrpersonen Heilpädagogik in separativen wie in integrativen Angeboten vergleichbar hoch. Aufgaben im Zusammenhang mit der Organisation auswärtiger Schullager, Projektwochen und Berufserkundungswochen seien in einem gewissen Mass von allen Lehrpersonen wahrzunehmen. Soweit in der Stellenbeschreibung Nr. [...] von der Mitverantwortung bei der umfassenden Erfüllung des Bildungsauftrages der Volksschule gesprochen werde, beziehe sich dies auf die gesamte Volksschulzeit, welche von den Rekurrierenden lediglich in der 9. bis 11. Klasse wahrgenommen werde. Auch die Verantwortung für die Klassenführung werde in der Stellenbeschreibung Nr. [...] explizit genannt. In Krisensituationen arbeiteten sie mit Sozialpädagogen und -pädagoginnen zusammen, weshalb in der Stellenbeschreibung zutreffend von Mitverantwortung gesprochen werden. Soweit von Mitverantwortung für die Vorbereitung und Durchführung von Elternabenden gesprochen werde, beziehe sich dies auf «grosse Elternabende, die ganze Jahrgänge, die gesamte Schule oder eine ganze Klasse» beträfen und nicht spezifisch für ein Kind vorgesehen seien. Für diese Anlässe trügen die Rekurrierenden Mitverantwortung und keine alleinige Verantwortung. Die individuelle Elternarbeit sei unter dem Aufgabenblock «unterrichtsnah», «Zusammenarbeit mit Erziehungsberechtigten: Planung und Durchführung von Elterngesprächen (einzeln oder gemeinsam mit Teammitgliedern)» erfasst. Auch diese Aufgabe sei somit korrekt in der Stellenbeschreibung Nr. [...] enthalten.

3.4.2 Wie erwähnt (hiervor E. 2.2.3 f.) ist nach der ständigen Praxis des Verwaltungsgerichts bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung im Rahmen der sogenannten Systempflege von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides gebildet hat. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.2020 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Selbst wenn die Stellenbeschreibung Nr. [...] somit in den gerügten Punkten nicht der tatsächlichen Aufgabe der Rekurrierenden entsprechen sollte, ist davon auszugehen.

3.4.3 Gegenstand des angefochtenen Beschlusses des Regierungsrates ist daher allein die per 1. Februar 2015 erfolgte Überführung der Stelle «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse Volksschule)» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] im Rahmen der Systempflege. Nicht zu prüfen ist in diesem Verfahren, ob die Rekurrierenden aufgrund der von ihnen ausgeübten Aufgabe richtigerweise auf der Grundlage einer anderen Stellenbeschreibung einer anderen Stelle hätten zugewiesen werden sollen und auf dieser Grundlage hätten überführt werden sollen. Änderungen der Stellenbeschreibungen und gestützt darauf geltend gemachte Einreihungsanträge sind im Rahmen eines Neueinreihungsverfahren gemäss § 7 LG zu prüfen. Zu berücksichtigen ist auch, dass der Stellengebrauch in den Verantwortungsbereich des jeweiligen Departements fällt (VGE VD.2020.22 vom 4. März 2022 E. 3.4.2; VD.2020.21 vom 4. März 2022 E. 4.7.3).

3.4.4 Allerdings dürfen die Besonderheiten des Überführungsverfahrens im Rahmen der Systempflege nicht dazu führen, dass die Bewertung einer Stelle der Vergleichbarkeit mit anderen Stellen bzw. verwandten Tätigkeiten entzogen wird. Diese Grenze ist im vorliegenden Verfahren erreicht: Zunächst stehen trotz erheblicher Unterschiede der Tätigkeiten im separativen und integrativen Setting nur eine einzige Modellumschreibung und eine Stellenbeschreibung zur Verfügung. Sodann entfalten erhebliche Entscheidungskriterien, die in anderen Verfahren zu Bewertungsunterschieden führen, im vorliegenden Verfahren keine differenzierende Wirkung. Schliesslich wird durch die Zusammenfassung unterschiedlicher Ausgestaltungen der heilpädagogischen Tätigkeit in der gleichen Stellenbeschreibung auch die Möglichkeit eines wirksamen Quervergleichs beschränkt.

So entspricht die Formulierung der Aufgaben der Stelle für eine unbefangene Leserschaft offensichtlich primär jener der integrativ in Regelklassen tätigen Heilpädagogen und Heilpädagoginnen. Nur deren Tätigkeit umfasst soweit ersichtlich «mit den Klassen-, Fachlehr- und Fachpersonen (Logopädie, Psychomotorik) gemeinsam durchgeführten Unterricht», zielt auf «den besonderen Bildungsbedarf innerhalb des Unterrichts», wozu der «kollektive und individuelle Förderbedarf innerhalb der Klasse» zu ermitteln ist. Insbesondere beim integrativen Unterricht hat ein «Transfer von individueller Förderung zum Unterricht in der Klasse» und eine «Beratung der Teamkolleg/innen in heilpädagogischen Fragestellungen» zu erfolgen. Auch die Aufgabe der «Beratung des Teams im Umgang mit schwierigem Verhalten oder in schwierigen Unterrichtssituationen» zielt auf die integrative Förderung von Schülerinnen und Schülern mit besonderem Bildungsbedarf in Regelklassen. Das Gleiche gilt für die Aufgabe der «Mitverantwortung für die Vorbereitung und Durchführung von Elternabenden». Klassenlehrpersonen und damit auch die Rekurrierenden tragen für die Klassenelternabende keine Mitverantwortung, sondern sind für deren Vorbereitung und Durchführung unter Einbezug der weiteren, in der Klasse wirkenden Lehrpersonen verantwortlich.

Fragen wirft auch die Gleichbehandlung der «Verantwortung für die Klassenführung oder Mitverantwortung je nach Angebot und Stufe» auf. Es ist notorisch, dass selbst bei ansonsten identischer Aufgabe von Lehrpersonen die Übernahme der Klassenlehrfunktion zu einer gesonderten Zuweisung mit separater Stellenbeschreibung, Bewertung der Anforderungen der Stelle und Einreihung geführt hat (vgl. VGE VD.2020.16, VD.2020.20, VD.2020.23, alle vom 4. März 2022, jeweils E. 4). Warum dies bei den Lehrpersonen Schulische Heilpädagogik Sekundar I anders sein soll, wird nicht ansatzweise erläutert.

Aufgrund dieser spezifischen Aufgaben der Lehrpersonen Schulische Heilpädagogik Sekundar I in Schulen mit heilpädagogischen Spezialangeboten (SpA), welche sich von jenen der integrativ auf der gleichen Stufe unterrichtenden Heilpädagoginnen und Heilpädagogen erheblich unterscheiden, wird daher für sie eine eigene Stellenbeschreibung auszufertigen und zu bewerten sein. Diese wird auch die Grundlage für die Vornahme der Quervergleiche bilden müssen (vgl. hiernach E. 5.2). Insoweit erweist sich der Rekurs als begründet.

4. Stellenzuordnung

Aus verfahrensökonomischen Gründen rechtfertigt es sich, im vorliegenden Verfahren vorweg zu prüfen, ob die Überführung der Stelle aufgrund der aktuell vorhandenen, im Rahmen der Systempflege primär massgebenden Stellenbeschreibung abgeändert werden muss. Es ist daher die Überführung der Stelle der Rekurrierenden zunächst aufgrund ihrer Zuweisung zur Funktionskette 4023 unter Berücksichtigung der einzelnen vorausgesetzten Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen, soweit sich die Rekurrierenden mit ihrer Rekursbegründung darauf beziehen. Nicht angefochten ist die Bewertung der Unterkompetenzen Flexibilität, Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten.

4.1 Selbständigkeit

Die Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Die Modellumschreibung 4023.17 verlangt die «Wahrnehmung von teilweise konzeptionellen Tätigkeiten mit grösserem Handlungs- und mit mittlerem Entscheidungsfreiraum».

4.1.1 Die Rekurrierenden stellen sich mit ihrer Rekursbegründung demgegenüber auf den Standpunkt, «mehrheitlich konzeptionelle Tätigkeiten» wahrzunehmen, da «Ziele und Rahmenbedingungen oft einzelfallbezogen selbst erarbeitet und Problemlösungen weitgehend nach eigenem, freiem Ermessen bzw. mit teilweise bekannten Methoden angegangen werden» müssten. Es bestehe ein grösserer Handlungs- sowie ein grösserer Entscheidungsfreiraum.

4.1.2 Betreffend den Gestaltungsfreiraum werden ausführende Tätigkeiten, dispositive Tätigkeiten und konzeptionelle Tätigkeiten unterschieden. Konzeptionelle Tätigkeiten werden charakterisiert durch die Vorgabe von strategischen, qualitativen Zielen, wobei Ziele und Rahmenbedingungen häufig selbst erarbeitet werden müssen, die Problemlösung weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem Methodenspektrum erfolgt, der Lösungsweg weitgehend nach freiem Ermessen gewählt und eine sehr individuelle Bearbeitung von Aufgaben gefordert wird (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 6). Die Wahrnehmung von «teilweise konzeptionellen» Tätigkeiten entspricht der sechsten und die Wahrnehmung «mehrheitlich konzeptioneller» Tätigkeiten der siebten von acht Stufen des Gestaltungsfreiraums (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 7). Die durch die Vorinstanz gewählte sechste Stufe bezeichnet also bereits einen überdurchschnittlich grossen Gestaltungsfreiraum (VGE VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 3.1.2). Die Rekurrierenden substantiieren nicht, inwieweit in der heilpädagogischen Arbeit gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] Ziele und Rahmenbedingungen weitgehend selber erarbeitet, Problemlösungen und Lösungswege weitgehend nach freiem Ermessen und die Aufgabe insgesamt individuell bearbeitet werden. Gänzlich ohne Begründung bleibt die Behauptung eines grösseren Entscheidungsfreiraums.

4.1.3 Daraus folgt, dass die Bewertung dieser Unterkompetenz durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden ist.

4.2 Kommunikationsfähigkeit

Die Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9). Die Modellumschreibung 4023.17 verlangt die «Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität».

4.2.1 Die Rekurrierenden machen geltend, dass für ihre Stelle sehr hohe Anforderungen an die Kommunikationsfähigkeit gestellt würden. Insbesondere sei mit unterschiedlichsten Personen (Schülerinnen und Schülern, Erziehungsberechtigten, zahlreichen Fachpersonen aus unterschiedlichsten Fachrichtungen etc.) zu kommunizieren. Es handle sich somit um die Übermittlung von mehrheitlich komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit grosser Heterogenität, womit die Anforderungen an die Modellumschreibung 4023.17 deutlich übertroffen würden.

4.2.2 Soweit sich die Rekurrierenden zur Begründung ihres Standpunkts darauf beziehen, dass ihre Stellenbeschreibung nicht korrekt sei, kann darauf nach dem Gesagten (E. 2.2.3) nicht weiter eingegangen werden. Was den geltend gemachten Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaften anbelangt, substantiieren die Rekurrierenden nicht, inwiefern ihre Unterrichtstätigkeit wie auch die übrigen Tätigkeiten mehrheitlich von der Übermittlung sehr schwieriger Botschaften oder einem hohen Abstraktionsgrad der übermittelten Inhalte geprägt würde. Schliesslich entspricht der geltend gemachte Empfängerkreis exakt der Umschreibung mittlerer Heterogenität in den Erläuterungen zur Stellenzuordnung (a.a.O., S. 9).

4.2.3 Die Bewertung der Anforderungen der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] an die Unterkompetenz Kommunikation ist daher nicht zu beanstanden.

4.3 Kooperations- und Teamfähigkeit

Die für die Stelle erforderliche Kooperations- und Teamfähigkeit wird über den Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, über die Teamgrösse sowie über die Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11). Für die Erfüllung der Modellumschreibung 4023.17 wird die «Bearbeitung von anspruchsvolleren Problemstellungen (pädagogische Fragestellungen) in einer mittelgrossen Gruppe mit Partnern mit unterschiedlichen Interessen und Standpunkten» verlangt.

4.3.1 Die Rekurrierenden machen demgegenüber geltend, dass die tatsächlichen Aufgaben und Anforderungen ihrer Stelle die diesbezügliche Umschreibung der Modellumschreibung 4023.17 deutlich überträfen. Es sei von der «Bearbeitung anspruchsvollerer Problemstellungen (pädagogischer Fragestellungen) in einer grossen Gruppe mit Partnern mit teilweise konträren Interessen und Standpunkten» auszugehen. Die Bezeichnung «mittelgrosse Gruppe» finde sich zum Beispiel auch in der Modellumschreibung 4010.16 (Regellehrperson Sekundarstufe I). Unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten, die die Jugendlichen in den Spezialangeboten aufwiesen, sei bei ihrer Tätigkeit die Zusammenarbeit mit viel mehr anderen Stellen notwendig (z.B. mit der IV, Berufsberatung, Schulpsychologen, Timeouts, Arbeitgebern, Therapeuten etc.). Es sei daher von einer «grossen Gruppe» auszugehen. Entgegen der Behauptung der Vorinstanz hätten die verschiedenen involvierten Stellen, wie z.B. Sozialversicherungen oder die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB), der Kinder- und Jugenddienst (KJD), der Schulpsychologische Dienst (SPD), die Schul- und Volksschulleitung (VSL) zudem durchaus gelegentlich konträre Interessen und würden etwa unterschiedliche Massnahmen für einzelne Schülerinnen oder Schüler empfehlen.

4.3.2 Unbestritten ist damit der Schwierigkeitsgrad der zu lösenden Aufgaben, während Differenzen bezüglich der Grösse der Gruppe und der Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner bestehen.

Während für die Annahme einer mittelgrossen Gruppe nach der Systematik erhöhte Anforderungen bezüglich der Gruppenzusammensetzung gegeben sind, liegen bei einer grossen Gruppe diesbezüglich hohe Anforderungen vor. Wie die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung ausführt, kooperieren die Rekurrierenden gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] mit Fachstellen im Erziehungsdepartement (ED), Schulen, Fachpersonen, Tagesstrukturen, dem Eltern- bzw. Schulrat sowie mit Partnern in der Berufswelt. Damit setzt sich die Gruppe der Kooperationspartnerinnen und -partner neben wenigen anderen Gruppierungen (Eltern, Berufswelt) überwiegend aus Institutionen bzw. Gremien aus dem Umfeld der Schule bzw. Bildung zusammen (Fachstellen ED, Schulen, Tagesstrukturen, Schulrat). Dies entspricht erhöhten Anforderungen bezüglich der Gruppenzusammensetzung und somit einer mittelgrossen Gruppe von Partnern. Entsprechend ist auch bei der Einreihung der Stelle «Lehrperson Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule) 2 Fächer und mehr», Stellenbeschreibung Nr. [...], bei der Bewertung dieser Unterkompetenz von einer mittelgrossen Gruppe ausgegangen worden. Auch wenn sich die Kooperationspartnerinnen und -partner der Unterrichtenden im Regelunterricht und in den heilpädagogischen Angeboten unterscheiden, darf im Ergebnis von einer vergleichbaren Gruppengrösse ausgegangen werden.

Was die Interessen und Standpunkte der Partnerinnen und Partner betrifft, liegen konträre Interessen und Standpunkte nach der Systematik dann vor, wenn bei unterschiedlichen Interessenlagen zu vermitteln ist, während bei unterschiedlichen Interessen und Standpunkten eine Integration anderer Auffassungen zu erfolgen hat (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 11). Vorliegend liegen nicht zuletzt mit Bezug auf die Kostenfolgen konkreter Unterstützungsmassnahmen für Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf bei den verschiedenen Kooperationspartnerinnen und ‑partnern mitunter unzweifelhaft verschiedene Auffassungen vor. Gleichwohl bleiben die Interessen der Kooperationspartnerinnen und -partner jeweils auf das Wohl der Schülerinnen und Schüler gerichtet. Soweit diesbezüglich aber eine Integration der Auffassungen nicht möglich ist, ist nicht ersichtlich, inwieweit die Lehrpersonen selber an entsprechenden Konflikten mitentscheiden können. Im Ergebnis ist daher die Bewertung auch dieses Unterkriteriums nicht zu beanstanden.

4.4 Führung

4.4.1 Die Unterkompetenz Führung bezieht sich in der Modellumschreibung 4023.17 Lehrperson Schul-Heilpädagogik 9.-11. Klasse Volksschule (Sekundarstufe I) auf die «Erteilung von Unterricht an Einzelpersonen bzw. an eine kleinere Anzahl von Lernenden im Rahmen des Lehrplans». Es handelt sich dabei unbestrittenermassen um eine Fachführungsaufgabe. Unter Fachführung wird nach der Systematik die Verantwortung für die fachlich korrekte Ausführung sowie die fachliche Anweisung von einer gewissen Intensität und Beständigkeit verstanden. Ad hoc-Situationen bleiben dabei ausgeschlossen. Die Anforderungen bestimmen sich dabei einerseits nach der Anzahl der zu führenden Personen und andererseits nach der Verschiedenartigkeit ihrer Funktionen (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 13).

4.4.2 Die Rekurrierenden rügen diesbezüglich, es sei unberücksichtigt geblieben, dass sie Schülerinnen und Schüler über mehrere Jahrgänge hinweg gleichzeitig in Mehrjahrgangsklassen unterrichteten, was die Anforderungen verglichen mit der Tätigkeit der Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik in Regelklassen deutlich erhöhe. Ebenfalls nicht berücksichtigt worden sei die immer häufiger erfolgende Betreuung von Praktikantinnen und Praktikanten sowie auch Zivildienstleistenden. Schliesslich machen sie geltend, nicht eine kleinere, sondern eine kleinere bis mittlere Anzahl von Lernenden zu führen.

4.4.3 Entgegen der Auffassung der Vorinstanz geht die Mehrjahrgangssituation in Schulen mit heilpädagogischen Spezialangeboten aus der Stellenbeschreibung nicht hervor. Zwar zählt es zu den Aufgaben der Stelle, differenzierte Lernangebote und ‑konzepte zur Entwicklung der individuellen Potentiale der unterrichteten Schülerinnen und Schüler zu entwickeln. Dies wohnt aber unabhängig von der Situation der Führung eigentlicher Mehrjahrgangsklassen aufgrund der Heterogenität des Förderbedarfs von Kindern jeder Klassenführung in Schulen mit heilpädagogischen Spezialangeboten inne. Wie es sich damit aber verhält, kann hier offenbleiben. Dem angefochtenen Entscheid können nur Aussagen über die Anzahl der fachlich angewiesenen Personen entnommen werden. Eine Aussage über die Heterogenität dieser Gruppe und über ihre Bewertung findet sich dagegen im angefochtenen Entscheid nicht. Nicht weiter begründet wird vom Regierungsrat, wieso die 14 Schülerinnen und Schüler gemäss der Stellenbeschreibung als kleinere Anzahl bewertet worden sind. In der Systematik werden diesbezüglich acht Kategorien von einer sehr kleinen bis zu einer sehr grossen Anzahl unterschieden. Eine kleinere Anzahl entspricht der dritten, eine kleinere bis mittlere der vierten Kategorie. Die Schülerzahl in den Schulen mit heilpädagogischen Spezialangeboten kommt jener in den A-Zügen der Sekundarschule von 16 Schülerinnen und Schülern nahe. Auch in absoluten Zahlen erscheint eine Anzahl von 14 fachlich geführten Personen nicht als gering. Da das Übertreffen einer Modellumschreibung hinsichtlich einer einzelnen Unterkompetenz die Zuordnung der Stellenbeschreibung nicht in Frage zu stellen vermag, kann die Frage der korrekten Zuordnung nach der Systematik aber letztlich offenbleiben (vgl. hiernach E. 4.6).

Nicht zu beanstanden ist dagegen die unterbliebene besondere Berücksichtigung einer fachlichen Führung von Praktikantinnen und Praktikanten. Wie der Regierungsrat diesbezüglich ausführen lässt, setzt Fachführung eine gewisse Intensität und Beständigkeit voraus und bleiben Führungsaufgaben in «Ad hoc-Situationen» ausgeschlossen. Die Rekurrierenden substantiieren nicht, dass ihre diesbezüglichen Führungsaufgaben diese Anforderungen erfüllen würden.

4.4.4 Daraus folgt, dass offen bleiben kann, ob bei der Bewertung der Stelle «Lehrperson Schul-Heilpädagogik 9.-11. Klasse Volksschule (Sekundarstufe I)» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] der Heterogenität der geführten Gruppe von Schülerinnen und Schülern hinreichend Rechnung getragen worden ist und ob von einer kleineren Zahl von fachlich geführten Personen ausgegangen werden kann.

4.5 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

Unter Bezugnahme auf die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten rügen die Rekurrierenden inhaltlich die Beurteilung der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen. Diesbezüglich nennt die Modellumschreibung 4023.17 «häufige psychische Beanspruchungen mit erhöhter Intensität» sowie «gelegentliche Beanspruchungen eines Sinnesorgans mit gewisser Intensität».

4.5.1 Die Rekurrierenden rügen dabei das Fehlen eines Hinweises, dass sie zum Teil mit aggressivem Verhalten und Gewaltausbrüchen der Schülerinnen und Schüler konfrontiert seien, was eine Gefahr auch für ihre physische Integrität darstelle. Unter Berücksichtigung dieses Aspekts würden die Anforderungen der Modellumschreibung 4023.17 auch bei diesem Kriterium übertroffen.

4.5.2 Dem hält die Vorinstanz entgegen, physische Beanspruchungen lägen bei deutlich erhöhten Beanspruchungen des Körpers, insbesondere des Bewegungsapparats, durch stellenbedingte Gegebenheiten vor. Konfrontationen mit aggressivem Verhalten und Gewaltausbrüchen von Schülerinnen und Schülern würden dagegen bei den psychischen Beanspruchungen einfliessen. Dem kann gefolgt werden. Die Rekurrierenden legen nicht dar und es ist nicht ersichtlich, dass sie sich regelmässig physisch gegen körperliche Gewalt zur Wehr zu setzen oder solche zu erdulden haben. Sie sind aber Konfrontationen mit aggressivem Verhalten ausgesetzt, was vor allem eine psychische Belastung darstellt und entsprechend berücksichtigt worden ist. Die Bewertung dieser Rubrik ist daher nicht zu beanstanden.

4.6 Zusammenfassung

Zusammenfassend ist daher die Feststellung der Vorinstanz, dass die Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] die Anforderungen der Modellumschreibung 4023.17 erfüllt, nicht zu beanstanden. Dieses Ergebnis steht unter Vorbehalt der offen gelassenen Bewertung der Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz Führung. Selbst wenn die Anforderungen der Stelle bei der Unterkompetenz Führung übersteigen sollte, führt dieses mögliche Übertreffen der Anforderungen einer einzelnen Unterkompetenz allein praxisgemäss noch nicht zur Zuweisung in die nächsthöhere Lohnklasse. Die Rechtsprechung über die Erfüllung der nächsthöheren Modellumschreibung kann nur sinngemäss zur Anwendung kommen, da in der vorliegenden Funktionskette bloss die Richtposition 4023.17 umschrieben ist (vgl. hiervor E. 3.3). Im vorliegenden Fall müssten für die Einreihung in eine höhere Lohnklasse die Anforderungen der Modellumschreibung 4023.17 vollumfänglich oder jedenfalls in wesentlichen Teilen übertroffen werden. Eine solche Situation liegt nicht vor.

5. Quervergleiche

Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden, dass «keine formell korrekten Quervergleiche vorgenommen» worden seien.

5.1 Sie machen dabei geltend, dass keine formell korrekten Quervergleiche vorgenommen worden seien. Soweit sie diesbezüglich eine fehlende Dokumentation der Herstellung einer «stimmigen Systematik» rügen, kann auf die Erwägungen in E. 2 verwiesen werden.

Weiter ist festzustellen, dass sich die Rekurrierenden mit den im angefochtenen Entscheid vorgenommenen Quervergleichen mit den jeweils in die Lohnklasse 16 überführten Stellen «Lehrperson Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule) 2 Fächer und mehr» sowie «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Primarstufe (3. bis 8. Klasse Volksschule)» nicht auseinandersetzen.

5.2 Weiter rügen die Rekurrierenden, dass die von ihnen vorgenommene Tätigkeit in separativen Klassen an Schulen mit heilpädagogischen Spezialangeboten nicht mit der Stelle der integrativ in Regelklassen unterrichtenden Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik Sekundar I verglichen worden sei. Diesbezüglich ist nicht bestritten, dass eine vergleichende Prüfung der Anforderungen an die von den Rekurrierenden ausgeübte heilpädagogische Tätigkeit in separativen Angeboten mit jener von integrativ tätigen Heilpädagoginnen und -pädagogen nicht stattgefunden hat, da sie beide der gleichen Stelle «Lehrperson Schulische Heilpädagogik Sekundar I (9. bis 11. Klasse Volksschule)» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] zugeordnet worden sind. Wie hiervor (E. 3.4.4) ausgeführt, bestehen zwischen den beiden Tätigkeiten aber gerade auch mit Blick auf die Klassenführung bei der heilpädagogischen Tätigkeit in separativen Angeboten erhebliche Unterschiede. Da Quervergleiche aufgrund der Stellenbeschreibungen vorzunehmen sind, setzt dies eine Umschreibung beider Stellen, also zwei Stellenbeschreibungen voraus. Vorliegend besteht für die beiden unterschiedlichen Tätigkeiten aber nur eine Stellenbeschreibung. Daher kann der Quervergleich zwischen der separativen und der integrativen Tätigkeit im vorliegenden Verfahren nicht erfolgen.

6. Begutachtung

Schliesslich verlangen die Rekurrierenden die Einholung eines Gutachtens. Wie sich aus dem von ihnen zur Begründung ihres Antrags referierten Entscheid des Bundesgerichts BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 (E. 7.2) ergibt, welcher sich im Übrigen auf Art. 8 Abs. 3 BV bezieht, ist ein Gutachten nur insofern erforderlich, als für die Prüfung, ob eine Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche Sachverhaltspunkte vorausgesetzt werden (BGE 125 II 385 E. 5c S. 391; 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Vorliegend kann eine abschliessende Beurteilung der zutreffenden Überführung der Rekurrierenden im vorliegenden Verfahren mangels einer auf ihre Tätigkeit zugeschnittenen Stellenbeschreibung nicht erfolgen. Es erübrigt sich daher mangels einer solchen auch, im vorliegenden Verfahren ein Gutachten einzuholen.

7. Herabsetzung um eine Lohnklasse

7.1 Schliesslich beanstanden die Rekurrierenden, dass sie ungerechtfertigterweise um eine Lohnklasse herabgesetzt worden seien. Sie rügen, dass sich die Vorinstanz diesbezüglich auf § 2 Abs. 2 LG stütze, es aber unterlasse, veränderte Verhältnisse bei den Berufs- und Funktionsbildern im Vergleich zum Einreihungsplan aus dem Jahr 1995 aufzuzeigen. Sie stellen sich dabei auf den Standpunkt, dass eine Änderung der Einreihung nur bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse oder unter den Voraussetzungen einer Revision möglich sei. Beides liege nicht vor, weshalb eine Rückstufung von der Lohnklasse 18 in die Lohnklasse 17 auch aus diesem Grund nicht zulässig sei.

7.2 Darin kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Einer Veränderung bezüglich der Anforderungen einer bestimmten Stelle bedarf es nur bei einer Neueinreihung gemäss § 7 LG. Demgegenüber zielt die auf § 2 Abs. 2 LG gestützte Anpassung des gesamten Einreihungsplans im Rahmen des Projekts Systempflege auf Änderungen der Berufs- und Funktionsbilder der Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung insgesamt. Daraus folgt auch, dass die neue Einreihung unabhängig von der Einreihung nach der bisherigen Systematik zu erfolgen hat. Dabei ist im Rahmen der Systempflege neben der Einreihung in eine Richtposition mit der bisherigen oder einer höheren Lohnklasse auch die Zuordnung auf eine Richtposition mit einer tieferen Lohnklasse möglich. Dabei erfolgt eine gewisse Milderung der finanziellen Folgen einer Herabsetzung mit dem Erhalt des Frankenbestandes des bisherigen Lohnes (VGE VD.2019.220 vom 17. November 2020 E. 2.5.2). Den Rekurrierenden bleibt – trotz der Einreihung in eine tiefere Lohnklasse – der bisherige frankenmässige Lohnanspruch gewahrt.

8. Entscheid und Kosten

8.1 Daraus folgt, dass der Rekurs teilweise gutzuheissen und die Sache zur Neubewertung der Aufgaben der Rekurrierenden auf der Grundlage einer spezifischen Stellenbeschreibung der Schulischen Heilpädagogik im separativen Setting und zur Durchführung eines Quervergleichs auf dieser Grundlage mit der Stelle der integrativ in Regelklassen unterrichtenden Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik Sekundar I, den «Lehrpersonen der Schulischen Heilpädagogik Primarstufe (3. bis 8. Klasse Volksschule)» sowie den «Lehrpersonen Sekundarstufe I (9. bis 11. Klasse Volksschule) 2 Fächer und mehr» zurückzuweisen ist. Das weitergehende Rekursbegehren wird abgewiesen. Diese Neubewertung wird wiederum mit Wirkung ab dem 1. Februar 2015 zu erfolgen haben.

8.2 Die Rückweisung der Sache gilt für die Frage der Auferlegung der Gerichtskosten wie auch der Parteientschädigung als Obsiegen der Rekurrierenden, wenn die infolge der Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung noch zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags der Rekurrierenden führen kann (BGer 2C_846/2013 vom 28. April 2014 E. 3.2; VGE VD.2020.150 vom 19. November 2020 E. 4.2.1, VD.2019.98 vom 15. April 2020 E. 5.2, VD.2019.36 vom 10. Januar 2020 E. 8.1, VD.2017.184 vom 28. März 2019 E. 1.2). Da eine korrekte Überführung der Stelle der Rekurrierenden von einer Stellenbeschreibung abhängt, die derzeit noch nicht vorliegt, ist die vollständige Gutheissung des Antrags der Rekurrierenden und ihre Überführung in die Lohnklasse 18 aufgrund des Rückweisungsentscheides weiterhin möglich.

Daraus folgt, dass auf die Erhebung einer Gebühr für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu verzichten und der Regierungsrat anzuweisen ist, den Rekurrierenden eine Parteientschädigung auszurichten. Die Rekurrierenden haben mit ihrer Eingabe vom 24. Februar 2021 eine Honorarnote ihrer Vertretung einreichen lassen. Damit machen sie einen Vertretungsaufwand ihrer Vertreterin und ihres Vertreters von insgesamt 23,16 Stunden geltend. Vorliegend wird nicht substantiiert, dass die Vertretung durch zwei Person notwendig gewesen wäre. Die geltend gemachten Positionen zeigen, dass diese Doppelvertretung zu einem Mehraufwand geführt hat. So musste etwa die Rekursbegründung mit beiden vertretenden Personen besprochen werden (vgl. Einträge vom 24./25. Juni 2020). Im Rahmen der Festsetzung eines als Parteientschädigung überwälzbaren Honorars kann allerdings nur der Aufwand berücksichtigt werden, welcher notwendigerweise entstanden ist. Daraus folgt, dass als Basis für die Berechnung der Parteientschädigung bloss ein leicht reduzierter Aufwand von 20 Stunden berücksichtigt werden kann. Weiter ist praxisgemäss von einem überwälzbaren Stundentarif von CHF 250.– statt der in Rechnung gestellten CHF 260.– auszugehen. Daraus folgt ein Honorar von CHF 5’000.–, zu dem die geltend gemachten Auslagen von CHF 52.50 sowie die Mehrwertsteuer hinzukommen. Der geleistete Kostenvorschuss ist den Rekurrierenden zurückzuerstatten.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: In Gutheissung des Rekurses wird der Beschluss des Regierungsrats vom 21. Januar 2020 aufgehoben und die Sache zur Neubewertung der Stelle der Rekurrierenden aufgrund einer neu zu erarbeitenden Stellenbeschreibung betreffend heilpädagogische Spezialangebote an den Regierungsrat zurückgewiesen.

Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.

Für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren werden keine Gerichtskosten erhoben.

Der Regierungsrat hat den Rekurrierenden für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 5'052.50, zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 389.05, insgesamt also CHF 5'441.55 zu bezahlen.

Der geleistete Kostenvorschuss in Höhe von CHF 3'600.– wird den Rekurrierenden zurückerstattet.

Mitteilung an:

- Rekurrierende

- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

- Human Resources Basel-Stadt

- Überführungskommission

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.