Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2020.16

URTEIL

vom 4. März 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, MLaw Manuel Kreis

und Gerichtsschreiber Dr. Urs Thönen

Beteiligte

A____ Rekurrentin 1

[...]

B____ Rekurrent 2

[...]

beide vertreten durch [...], Advokat,

und [...], Advokatin,

[...]

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Rekursgegner

Marktplatz 9, 4001 Basel

vertreten durch Human Resources Basel-Stadt,

Spiegelgasse 4, 4051 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss des Regierungsrats

vom 21. Januar 2020

betreffend Überführung der Stelle «Fachlehrperson 1 Fach

(Werken, Bewegung, Musik) Schulheim» im Rahmen der Systempflege,

Stellenbeschreibung Nr. [...]

Sachverhalt

Die Stelle «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde durch Beschluss des Regierungsrates per 1. Februar 2015 auf die umschriebene Richtposition (Modellumschreibung) 4024.14 in Lohnklasse 14 überführt. Mit Schreiben vom 17. bzw. 22. April 2015 beantragten A____ und B____ (Rekurrierende) als Stelleninhabende beim Zentralen Personaldienst den Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Der Zentrale Personaldienst (ZPD; heute: Human Resources Basel-Stadt) erliess am 7. Januar 2016 namens und im Auftrag des Regierungsrates die entsprechende Verfügung. Die gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Rekurrierenden wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 21. Januar 2020 ab.

Gegen diesen Beschluss richtet sich der am 29. Januar 2020 angemeldete und am 26. Juni 2020 begründete Rekurs der Rekurrierenden. Mit ihrem Rekurs beantragen die Rekurrierenden die kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 21. Januar 2020 und die Einreihung ihrer Stelle gestützt auf die angepasste Stellenbeschreibung Nr. [...] bzw. gestützt auf eine neu zu erstellende Stellenbeschreibung im Rahmen der Systempflege mit Wirkung ab 1. Februar 2015 in Lohnklasse 17, eventualiter Lohnklasse 16. Eventualiter beantragen sie die Rückweisung der Angelegenheit zur korrekten Durchführung des Verfahrens an den Regierungsrat. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen die Rekurrierenden, es seien sämtliche Verfahrensakten des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) beizuziehen und ihnen zur Einsicht zukommen zu lassen. Mit Vernehmlassung vom 6. November 2020 lässt der Regierungsrat die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses beantragen. Hierzu replizierten die Rekurrierenden mit Eingabe vom 28. Januar 2021. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1. Formelles

1.1 Einspracheentscheide des Regierungsrates betreffend die Überführung einer Stelle können gemäss Ziff. 4.4 der Überführungsrichtlinie im Zusammenhang mit dem Projekt Systempflege (ÜRS) von der Stelleninhaberin oder dem Stelleninhaber beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Dies entspricht der Regelung von § 10 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Gemäss Ziff. 4.4 ÜRS sollen auf einen solchen Rekurs die Bestimmungen des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt (OG, SG 153.100) Anwendung finden. Wie in § 43 OG ausdrücklich festgehalten wird, gilt für Rekurse ans Verwaltungsgericht jedoch das VRPG. Entsprechend bestimmt § 7 Abs. 4 des Lohngesetzes (LG, SG 164.100), dass für den Weiterzug von Entscheiden des Regierungsrates über Einsprachen gegen Einreihungsverfügungen das VRPG massgebend ist. Funktionell zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.1).

1.2 Der Rekurrierenden haben die in Frage stehende Stelle im Zeitpunkt ihrer Überführung ausgeübt. Im Fall der Gutheissung des Rekurses wäre die Stelle rückwirkend per 1. Februar 2015 in eine höhere Lohnklasse zu überführen. Damit sind sie vom angefochtenen Beschluss berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den frist- und formgerecht angemeldeten und begründeten Rekurs ist einzutreten.

1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht in Anwendung von § 8 Abs. 5 VRPG in Ermangelung einer besonderen gesetzlichen Grundlage im Lohngesetz die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung nicht zu überprüfen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass das Einreihungssystem auf einem umfassenden analytischen Vergleich verschiedener Funktionen innerhalb der Verwaltung beruht. Da mit der Änderung der Besoldung einer Stelle das Gleichgewicht innerhalb eines ganzen Besoldungssystems tangiert ist und man stets Gefahr läuft, dadurch neue Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten zu schaffen (BGE 120 Ia 329 E. 3 S. 333; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2), fallen Stellenumschreibungen und -einreihungen in einem erheblichen Umfang in den Ermessensbereich des Regierungsrats und drängt sich eine besondere Zurückhaltung des Gerichts auf (BGE 123 I 1 E. 6b S. 8, 121 I 102 E. 4a S. 104; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Das Verwaltungsgericht befasst sich daher regelmässig nicht mit den der Regierung delegierten Regelungskompetenzen im Rahmen des analytischen Systems gemäss § 5 LG und ihren Gewichtungen, sofern nicht verfassungsrechtliche Grundsätze zur Beurteilung stehen (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 1.2, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 1.2, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 1.2). Schliesslich ist festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht bloss eine nachträgliche Kontrolle des ursprünglichen Überführungsbeschlusses vorzunehmen hat.

1.4 Gemäss § 18 VRPG gilt zwar auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Untersuchungsmaxime. Danach hat das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien «die materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen». Dieser Grundsatz wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2). In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen daher nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.2, VD.2016.194 vom 27. Dezember 2016 E. 2.4, VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6). In späteren Eingaben oder anlässlich einer Parteiverhandlung kann die rekurrierende Partei keine Noven mehr vorbringen, es sei denn, die neuen Tatsachen oder Beweismittel hätten sich erst später ereignet oder seien erst später bekannt geworden oder es habe zu den betreffenden Vorbringen vorher kein Anlass bestanden (VGE 765/2007 vom 7. November 2008 E. 5; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 307). Nach der jüngeren Praxis des Verwaltungsgerichts sind sogar nur noch echte Noven zulässig (VGE VD.2016.96 vom 5. November 2016 E. 4.4.6, VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1, VD.2014.99 vom 21. Mai 2015 E. 1.3.2).

1.5 Die von den Parteien anerkannten Tatsachen dürfen als wahr angenommen werden. Im Zweifel bleibt dem Gericht die Beweiserhebung vorbehalten. Als anerkannt gelten auch die in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgestellten Tatsachen, die die Rekurrierenden nicht bestritten haben (§ 18 VRPG). Pauschale Bestreitungen genügen nicht, um eine Tatsache als streitig zu qualifizieren. Vielmehr muss eine Bestreitung substanziiert bzw. detailliert erfolgen (vgl. ausführlich: VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020E. 1.5; VD.2019.216 vom 20. Oktober 2020 E. 1.5, je mit Hinweisen).

2. Akteneinsicht

Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden zunächst in formeller Hinsicht eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs. Sie machen eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts geltend und rügen, dass ihnen nicht Einsicht in sämtliche entscheidrelevante Akten gewährt und das Verfahren nur ungenügend dokumentiert worden sei.

2.1 Zur Begründung machen sie geltend, eine Prüfung der Gleichwertigkeit ihrer Stelle mit anderen Stellen und einer allfälligen Verletzung des Grundsatzes gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101) bzw. § 8 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) sei nur möglich, wenn einerseits sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stelle der Rekurrierenden und andererseits aber auch sämtliche Unterlagen des gesamten Einreihungsverfahrens der Stellen, die als Quervergleiche hinzugezogen würden, offengelegt und zur Einsicht zugestellt würden. Die Vorinstanz sei dem entsprechenden Akteneinsichtsgesuch nur teilweise und in sehr kleinem Umfang nachgekommen. Gemäss den amtlichen Stellungnahmen existierten die verlangten Aktenstücke nicht oder würden als vertraulich bezeichnet. Es seien ihnen mehrheitlich Akten der eigenen Stelle zugestellt worden, nicht aber Akten anderer Stellen. So seien ihnen auf ihr Akteneinsichtsgesuch vom 16. Mai 2019 mit Bericht des Vergütungsmanagements vom 24. Mai 2019 neben den nicht beantragten Unterlagen zum Aspekt der Gleichstellung nur vier weitere Dokumente ausgehändigt worden. Angaben und Unterlagen zur «Bewertungsrunde», zur «vollanalytischen Bewertung» oder zur Plausibilitätsprüfung seien ihnen nicht zugekommen. Bei gewissen angeforderten Akten habe das Vergütungsmanagement in seinem Bericht vom 24. Mai 2019 bestätigt, dass solche Akten nicht existierten oder die Akteneinsicht verweigert werde. Die Vorinstanz und die involvierten Amtsstellen schilderten Handlungsschritte im Rahmen des Systempflegeverfahrens, aus welchen hervorgehe, dass bei diesen Handlungsschritten entscheidrelevante Wertungen und Gesamtbetrachtungen vorgenommen würden. Diese Vorgänge wie etwa die behauptete Durchführung einer Gesamtbetrachtung seien aber nicht dokumentiert und würden nicht offengelegt. Auch die Vornahme der in § 5 LG vorgeschriebenen Quervergleiche sei nicht offengelegt worden. Den betroffenen Personen werde dadurch verunmöglicht, die vorgenommene Einreihung nachzuvollziehen und deren Korrektheit zu prüfen. Für den Nachweis einer rechtskonformen und willkürfreien Lohnklassenfindung sei die nachvollziehbare Dokumentation sämtlicher Handlungsschritte, in welchen entscheidrelevante Wertungen und «Gesamtbetrachtungen» vorgenommen wurden, und deren Zustellung entscheidend. Die entsprechende Einsicht sei daher «spätestens jetzt» im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu gewähren.

2.2

2.2.1 Das Akteneinsichtsrecht stellt einen Teilgehalt des in Art. 29 Abs. 2 BV verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör dar, das den Parteien im Verfahren ermöglichen soll, ihre Mitwirkungsrechte wirksam und sachbezogen wahrnehmen zu können (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.2). Es gewährt demgemäss ein grundsätzlich unbeschränktes Recht, in alle verfahrensbezogenen Akten Einsicht zu nehmen, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu bilden (zum Ganzen Rhinow/‌Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 322; vgl. BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389, 121 I 225 E. 2a S. 227). Gemäss der Rechtsprechung vermittelt die verfassungsmässige Garantie insbesondere das Recht, am Sitz der Behörde Einsicht in die Akten zu nehmen, daraus Notizen anzufertigen und Fotokopien zu erstellen, sofern sich daraus für die Behörde kein übermässiger Aufwand ergibt (BGE 126 I 7 E. 2b S. 10 10 = Praxis 2001 Nr. 157, 122 I 109 E. 2b S. 112, mit Hinweisen). Die Wahrnehmung des Akteneinsichtsrechts setzt die Vollständigkeit der Akten voraus. Dessen Korrelat bildet daher die Aktenführungspflicht, nach welcher die Behörden verpflichtet sind, alles aktenkundig zu machen, was zur Sache gehört (VGE VD.2018.44 vom 22. März 2019 E. 1.6.4, VD.2018.221 vom 19. Juni 2019 E. 2.3.1.1, mit Hinweis auf Waldmann, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N 54; BGE 142 I 86 E. 2.2 S. 89, 130 II 473 E. 4.1 S. 477, 129 I 85 E. 4.1 f. S. 88 ff.). Grundsätzlich erstreckt sich das Einsichtsrecht folglich weder auf Akten eines anderen (nicht die jeweilige Partei betreffenden) Verfahrens noch auf Akten anderer Behörden, solange die entscheidende Behörde sie nicht beizieht oder beizuziehen gedenkt (VGE VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2).

2.2.2 Ein Anspruch auf Beizug von Akten aus einem anderen Verfahren besteht daher bloss unter den Voraussetzungen des Beweisantrags- und Beweisabnahmerechts (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018. 221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2; Waldmann/Bickel, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 33 N 1 und 12). Das Beweisantrags- und Beweisabnahmerecht ergibt sich ebenfalls aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (VGE VD.2018.221 und VD.2018.222 vom 19. Juni 2019 E. 2.4.1, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV umfasst insbesondere das Recht des Betroffenen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 135 II 286 E. 5.1 S. 293; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; Kiener/Rütsche/‌Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich 2021, N 232). Die Behörde kann von der Abnahme eines beantragten Beweismittels insbesondere dann absehen, wenn der rechtserhebliche Sachverhalt bereits hinreichend geklärt ist. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich mittels einer antizipierten Beweiswürdigung (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 153 und 457; Waldmann/‌Bickel, a.a.O., Art. 33 VwVG N 21 f.). Demnach darf die Behörde von weiteren Beweisabnahmen absehen, wenn sie aufgrund der bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Überzeugung gebildet hat und aus nachvollziehbaren Gründen annehmen kann, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (VGE VD.2017. 49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017.150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537; Waldmann/Bickel, a.a.O., Art. 29 VwVG N 88 und Art. 33 VwVG N 22). Insbesondere ist die Behörde nicht gehalten, Beweise abzunehmen, wenn die Tatsachen bereits aus den Akten genügend ersichtlich sind (VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2, VD.2017. 150 vom 14. Mai 2018 E. 2.2, VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.2; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 537).

2.2.3 Wie das Verwaltungsgericht erwogen hat, ist bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 3.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2). Die Massgeblichkeit der Stellenbeschreibung gilt auch für die Quervergleichsstellen (VGE VD.2019.54-55 vom 21. Januar 2020 E. 2.3 und 3.6, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.6; vgl. VGE VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Die Quervergleiche sind wie die gesamte Stelleneinreihung auf der Grundlage der Stellenbeschreibungen vorzunehmen (VGE VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 6.4). Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6 m.H. auf VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5).

2.2.4 Dies gilt auch für die von den Rekurrierenden im vorinstanzlichen Verfahren konkret verlangten Unterlagen. So betreffen die in anderen Bewertungsverfahren vorgenommenen konkreten Arbeitsbewertungen und dort vorgenommene Quervergleiche – wie auch weitere Schritte – die Besonderheiten jener Verfahren. Hier für die Quervergleiche massgebend sind allein die dortigen Einreihungsentscheide auf der Grundlage der jeweiligen Stellenbeschreibungen. Folglich ist bei den Quervergleichen auf die Stellenbeschreibungen der Quervergleichsstellen abzustellen und nicht auf andere Akten betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen, insbesondere nicht auf allfällige Verfügungen betreffend die Überführung der Quervergleichsstellen (vgl. VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 1.5). Weitere Akten sind daher nicht beizuziehen.

Weiter bezieht sich die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs auf «Unterlagen zur ‘vollanalytischen Bewertung’, «Protokolle der Plausibilisierungsprüfung», «Unterlagen zur Erstellung des Einreihungsplans, der Funktionskette und der Modellumschreibungen». Der der Bewertung der einzelnen Stellen im Rahmen der sogenannten Systempflege zu Grunde liegende Einreihungsplan und die Modellumschreibungen gemäss dem Regierungsratsbeschluss Nr. 14/34/56 vom 18. November 2014 bilden Verwaltungsverordnungen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.3). Sie richten sich nur an die Behörden und begründen grundsätzlich keine Rechte oder Pflichten der Privaten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 84; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Bern 2014, § 14 N 9 f. und § 41 N 15). Vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen werden von der betreffenden Behörde selbst, der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde erlassen und bezwecken die einheitliche und rechtsgleiche Handhabung offen formulierter Vorschriften und von Ermessen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.5.2 m.H. auf Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 41 N 13; Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band 1, Bern 2012, N 486). Sachlich beschränkt sich der Gehörsanspruch gemäss Art. 29 BV aber auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren. Im Verfahren der Rechtsetzung besteht grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGer 1C_441/2015 vom 18. November 2015 E. 2.4 m.H. auf BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 f. mit Hinweisen). Dies gilt im Grundsatz auch für das Verfahren der Verwaltungsverordnungsgebung, zumal damit ebenfalls nicht unmittelbar Rechte und Pflichten der Einzelnen begründet werden. Etwas Anderes kann nur dann gelten, wenn in rechtsetzenden Erlassen individuell-konkrete Anordnungen aufgenommen werden, die bestimmte Personen gleich oder ähnlich wie konkrete Hoheitsakte in ihrer Rechtsstellung unmittelbar berühren (Waldmann, a.a.O., Art. 29 BV N 14). Die Rekurrierenden konkretisieren nicht, inwiefern dies auf die Unterlagen zutreffen soll, zu denen sie Einblick in Materialien verlangen.

Schliesslich verlangen die Rekurrierenden Einblick in «Unterlagen/Informationen zur Errichtung der Stellenbeschreibungen». Im Verfahren der Systempflege ist bei der Prüfung der Korrektheit einer Einreihung von der Stellenbeschreibung auszugehen, welche Basis des Bewertungsentscheides bildet. Bei der Interpretation dieser Stellenbeschreibung können die Ausführungen der Rekurrierenden als Stelleninhaberinnen und Stelleninhaber und deren Vorgesetzten berücksichtigt werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.2, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Darüber hinaus kann mit einem Rekurs betreffend die Überführung einer Stelle im Rahmen der Systempflege nicht gerügt werden, dass die Stellenbeschreibung unrichtig sei (VGE VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1, VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.4, VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.48 vom 23. März 2018 E. 3.2). Dies gilt – wie ausgeführt – auch für die Beurteilung von Quervergleichsstellen (VGE VD.2020.27 vom 1. Dezember 2020 E. 1.6).

2.3 Daraus folgt, dass eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht vorliegt, weshalb auch der auf Heilung des geltend gemachten Gehörsanspruchs gerichtete Verfahrensantrag auf Beizug sämtlicher Verfahrensakten des gesamten vorinstanzlichen Verfahrens (Einreihungsverfahren, Einspracheverfahren) und entsprechende Einsicht abzuweisen ist.

3. Rechtsgleichheit

Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden zunächst eine Verletzung des verfassungsmässigen Grundrechts der Rechtsgleichheit bzw. des Grundsatzes «gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit» gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und § 8 KV.

3.1 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt nur – aber immerhin –, dass im öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Wie von den Rekurrierenden explizit anerkannt wird, steht den politischen Behörden diesbezüglich ein grosser Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen (BGE 141 II 411 E. 6.1.1 S. 418, 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2). Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein. So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 Abs. 1 BV nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 3.1, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.1, VD.2016.138 vom 27. Februar 2017 E. 2).

3.2

3.2.1 Gemäss § 5 LG erfolgt die Einreihung der Stellen nach den Grundsätzen der Arbeitsbewertung durch ihre Zuordnung auf die Richtpositionen, unter Berücksichtigung der Organisationsstruktur sowie aufgrund abteilungsübergreifender Quervergleiche. Anhand der Haupttätigkeit wird die Stelle einer der sieben Funktionsbereiche (1. Infrastruktur, Handwerk, Technik; 2. Gesundheit [Pflege, Therapie, Medizin, Paramedizin]; 3. Betreuung, Beratung, Therapie; 4. Lehr- und wissenschaftliche Funktionen; 5. Sicherheit, Bevölkerungsschutz; 6. Support-, Querschnitts- und Verwaltungsfunktionen; 7. Management und Stabsfunktionen) zugeordnet. Diese sieben Funktionsbereiche zusammen bilden den Einreihungsplan. In jedem Funktionsbereich sind ähnliche Anforderungsprofile mit unterschiedlichem Schwierigkeitsgrad in Funktionsketten abgebildet. Jede einzelne Lohnklasse einer Funktionskette ist eine Richtposition. Je höher das Anforderungsniveau, umso höher die Lohnklasse. Massgebend für die Zuordnung einer Stelle auf eine Richtposition und damit für die Lohnklassenfindung sind die Anforderungen der Stelle bezüglich Selbstkompetenz (Selbständigkeit und Flexibilität), Sozialkompetenz (Kommunikations- sowie Kooperations- und Teamfähigkeit), Führungskompetenz (Führung und Führungsunterstützung), Fachkompetenz (Wissen sowie Kenntnisse und Fertigkeiten) sowie allfällige besondere Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.2, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.2; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Erläuterungen zur Stellenzuordnung vom 10. August 2015, S. 3, https://www.arbeitgeber.‌bs.ch/kontakt/einspracheverfahren/grundlagen.html).

3.2.2 Grundsätzlich wird für jede zweite Richtposition innerhalb einer Funktionskette mit einer Modellumschreibung beschrieben, welches Anforderungsniveau vorausgesetzt wird (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. Human Resources Basel-Stadt, Einreihungsplan und Modellumschreibungen vom 10. Oktober 2014 bzw. 18. November 2014, Erläuterungen S. 3, https://www.arbeitgeber.bs.ch/kontakt/‌einspracheverfahren/‌grundlagen.html). In der Funktionskette 4024, «Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3. - 11. Klasse VS» bestehen Modellumschreibungen für die Richtpositionen 4024.14 und 4024.17. Um in eine nicht mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition eingereiht zu werden, muss eine Stelle nach der Praxis des Verwaltungsgerichts mindestens die Anforderungen der Modellumschreibung der darunterliegenden und zusätzlich einen Teil der Anforderungen der Modellumschreibung der darüber liegenden Richtposition erfüllen (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Stelle, welche die Anforderungen der Modellumschreibung einer Richtposition voll erfüllt und zusätzlich in wesentlichen Teilen das Anforderungsniveau der nächsthöheren Modellumschreibung erreicht, ist in die nicht umschriebene Richtposition zwischen den beiden Modellumschreibungen einzureihen (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3, VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition genügt es grundsätzlich nicht, dass die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung übertroffen und die Anforderungen der zugehörigen Modellumschreibung teilweise erfüllt werden. Für die Einreihung in eine umschriebene Richtposition müssten die Anforderungen der betreffenden Modellumschreibung grundsätzlich vielmehr vollumfänglich erfüllt sein (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.75 vom 15. September 2017 E. 2.3). Eine Ausnahme gilt für die Zuordnung auf die unterste mit einer Modellumschreibung umschriebene Richtposition einer Funktionskette (VGE VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.107 vom 27. März 2019 E. 3.3; vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 5.6). Die Einreihung in eine umschriebene Richtposition ist im Einzelfall jedoch auch dann möglich, wenn – von einer nicht umschriebenen Richtposition aus betrachtet – die Anforderungen der nächsttieferen Modellumschreibung überwiegend übertroffen und die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung in wesentlichen Teilen erfüllt und teilweise sogar übertroffen werden, die einzureihende Stelle also in einer Gesamtbetrachtung deutlich näher an der nächsthöheren Modellumschreibung liegt. Bei insgesamt signifikanter Nähe zur nächsthöheren Modellumschreibung ist damit im Sinne einer Kompensation insbesondere stärker zu berücksichtigen, wenn die Anforderungen der nächsthöheren Modellumschreibung übertroffen werden (VGE VD.2019.78 vom 27. Mai 2020 E. 2.3, VD.2019.49-53 vom 21. Januar 2020 E. 3.4, VD.2018.243 vom 8. November 2019 E. 7).

3.3 Bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt rügen die Rekurrierenden, der Grundsatz «gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit» sei dadurch verletzt worden, dass sich die Vorinstanz bei der Einreihung auf eine fehlerhafte Stellenbeschreibung gestützt habe.

3.3.1 Mit ihrer Rekursbegründung machen die Rekurrierenden Fehlerhaftigkeit der Stellenbeschreibung Nr. [...] geltend. Sie führen aus, dass es sich bei ihrer Stelle nicht um eine Monofachstelle handle. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz würden sie nicht bloss «in einem Fach» unterrichten. Der Rekurrent habe sich basierend auf seiner Ausbildung als Werklehrer im Bereich der Heilpädagogik weitergebildet und unterrichte in seiner Tätigkeit in den Fächern Bildnerisches Gestalten, Textiles Gestalten, Technisches Gestalten. Diese drei Fächer würden gemäss Lehrplan 21 in der Primarstufe als ein Fach, in der Sekundarstufe als drei unterschiedliche Fächer unterrichtet. Zudem unterrichte er Informatik, Berufliche Orientierung und Bewegung und Sport. Obwohl es auch in den Schulheimen um die Vermittlung von Lerninhalten gehe, stehe nicht primär diese Aufgabe im Zentrum; vielmehr stehe die soziale, emotionale, kognitive und körperliche Entwicklung der Kinder und Jugendlichen im Mittelpunkt. Die Stelle der Rekurrierenden stelle eine schul-heilpädagogische Tätigkeit und keine «klassische» Lehrtätigkeit in Regelklassen dar. Dies ergebe sich auch aus dem Titel der Funktionskette 4024 «Lehrperson Schul-Heilpädagogik», was die Vorinstanz ignoriere.

3.3.2 Dem hält die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung entgegen, dass die Stelle gemäss dem generellen Auftrag das Unterrichten und Fördern von Schülerinnen und Schülern mit besonderem Bildungsbedarf in einem Fach in einer Heimschule beinhalte. Bei den Bezeichnungen «Musik», «Bewegung und Sport» und «Gestalten» handle es sich gemäss Lehrplan 21 jeweils um ein Fach, welches wiederum in Teilbereiche (Perspektiven bzw. Kompetenzbereiche) unterteilt werde. Vorliegend seien die Rekurrierenden der Stelle «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim», Stellenbeschreibung [...] zugewiesen worden. Diese Zuweisung sei Sache des Departements. Bei dieser Stelle stehe die heilpädagogische Tätigkeit nicht im Vordergrund. Die Stelle habe in begrenztem Umfang heilpädagogische Züge, da die Stelleninhabenden keine heilpädagogische Ausbildung benötigten. Im Gegensatz zu den Lehrpersonen der Heilpädagogik erfordere die Stelle der Rekurrierenden keine Heilpädagogikausbildung. Die heilpädagogische Komponente der Tätigkeit überwiege daher nicht.

3.3.3 Die Rekurrierenden bestreiten dies replicando und machen geltend, dass in der Anstellungspraxis der Schulheime nur Bewerbende mit heilpädagogischer Ausbildung angestellt würden. Wie es sich damit verhält, braucht im vorliegenden Verfahren nicht abschliessend beurteilt zu werden. Im Rahmen der Systempflege sind die aktualisierten Stellenbeschreibungen, wie sie von den Departementen erarbeitet worden sind, zu überführen. Auszugehen ist nach dem Gesagten von der Stellenbeschreibung, wobei zur Interpretation die Ausführungen der Parteien berücksichtigt werden können. Darüber hinaus kann die Unrichtigkeit der Stellenbeschreibung im Überführungsverfahren nicht gerügt werden (vgl. hiervor E. 2.2.3 f.).

Änderungen der Stellenbeschreibungen und gestützt darauf geltend gemachte Einreihungsanträge sind im Rahmen eines Neueinreihungsverfahren gemäss § 7 LG zu prüfen. Daran ändert auch die Einreihung der Stelle in die Funktionskette 4024 (Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3.-11. Klasse VS) nichts, werden in dieser Kette doch auch Funktionen umschrieben, die bloss über «schulpädagogische Kenntnisse», aber nicht über eine schulpädagogische Ausbildung verfügen (vgl. Modellumschreibung 4024.14).

4. Stellenzuordnung

4.1 Vorgehen

Die Überführung der Stelle der Rekurrierenden ist zunächst aufgrund ihrer Zuweisung zur Funktionskette 4024 (Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3. - 11. Klasse VS) unter Berücksichtigung der einzelnen vorausgesetzten Kompetenzen und Unterkompetenzen zu prüfen. Auf die Rüge der Ungleichbehandlung der Stelle der Rekurrierenden im Vergleich mit anderen Stellen (Stellenbeschreibungen Nr. [...] und [...]) ist bei den einzelnen Unterkompetenzen sowie im Rahmen der Quervergleiche einzugehen.

4.2 Selbständigkeit

Die Anforderungen an die Unterkompetenz Selbständigkeit werden mit den Unterkriterien Gestaltungs-, Handlungs- und Entscheidungsfreiraum beschrieben (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 f.). Die Modellumschreibung 4024.14 setzt (ebenso wie die Modellumschreibung 4022.14 in der Funktionskette 4022, «Lehrperson Schul-Heilpädagogik 3. bis 8. Klasse VS [1. - 6.Primar]») die Wahrnehmung von mehrheitlich dispositiven Tätigkeiten mit mittlerem Handlungs- und mit einem kleineren bis mittleren Entscheidungsfreiraum voraus.

4.2.1 Die Vorinstanz hat diesbezüglich erwogen, die Stellenbeschreibung Nr. [...] fordere die Problemlösungen über weite Strecken sowohl nach generellen Zielen (Unterstützung nach sonderpädagogischer Verordnung) als auch teilweise nach klar definierten Aufträgen, was teilweise eine individuelle Bearbeitung der Aufgaben erfordere. Die selbstständige Erarbeitung übergeordneter Lösungen nach qualitativen, strategischen Zielen sei der Stellenbeschreibung allerdings nicht zu entnehmen. Auch beinhalte sie keine Klassenlehrfunktion, weshalb die laufbahnbezogene Unterstützung der Schülerinnen und Schüler entsprechend weniger ausgeprägt sei. Insgesamt entsprächen diese Aufgaben gemäss Systematik der Wahrnehmung mehrheitlich dispositiver Tätigkeiten. Zur Erfüllung des Förderauftrages stehe den Stelleninhabenden eine gewisse Anzahl an Handlungsalternativen für dessen Umsetzung offen. Ihnen obliege die Möglichkeit, situativ verschiedene Lehr- und Fachpersonen beizuziehen. Die unterrichtsnahen Aufgaben fänden jedoch oftmals fallweise bzw. in Absprache statt, weshalb insgesamt ein mittlerer Handlungsfreiraum gefordert werde. Hinsichtlich des Entscheidungsfreiraums sei festzustellen, dass im Rahmen der Schulentwicklung der Schülerinnen und Schüler Entscheidungen in einem gewissen Umfang anfielen. Ferner obliege den Stelleninhabenden bezüglich der Definition von Lernangeboten ein gewisses Mass an Autonomie, deren Ausübung auch mit der Verantwortung für den Klassenverband verknüpft sei. Der Unterricht umfasse die Unterstützung der individuell festgelegten Förderziele. Eine Verantwortung für einen ganzen «Unternehmensbereich» sei allerdings nicht ersichtlich, weshalb insgesamt gemäss Systematik von einem kleineren bis mittleren Entscheidungsfreiraum auszugehen sei. Daraus folge, dass die Stelle «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim» die Wahrnehmung von mehrheitlich dispositiven Tätigkeiten mit mittlerem Handlungsfreiraum und mit einem kleineren bis mittleren Entscheidungsfreiraum voraussetze, weshalb die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 vollumfänglich erfüllt würden.

4.2.2 Demgegenüber stellen sich die Rekurrierenden auf den Standpunkt, dass bezüglich der Unterkompetenz Selbstständigkeit die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 deutlich übertroffen würden. So seien die in Regelklassen tätigen Monofachlehrpersonen in der Primarschule 3. bis 8. Klasse der Modellumschreibung 4003.14 zugeordnet, welche die «Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten» voraussetze. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Handlungsspielraum im Schulheim kleiner sein solle als in Regelklassen. Auch bezüglich der anderen Unterkriterien übersehe die Vorinstanz, dass diesbezüglich keinerlei Unterschied zur Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] bestehen könne. Die Zusammensetzung der zu betreuenden Kinder und Jugendlichen sei wegen der Vielzahl der unterschiedlichen geistigen und körperlichen Einschränkungen dermassen heterogen, dass kaum nach vorgegebenem Schema gearbeitet werden könne. Es seien ständig Arbeitsmethoden zu entwickeln und entwickelte Methoden auszuwählen und anzupassen, weshalb von einem grösseren Handlungsfreiraum und einem mittleren Entscheidungsfreiraum ausgegangen werden müsse. Die Stelle der Rekurrierenden erfülle somit mindestens die Umschreibung von Modellumschreibung 4024.17.

4.2.3 Nachvollziehbar ist der Einwand der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung, dass der Gestaltungsspielraum der Stelle der Rekurrierenden aufgrund der fehlenden Klassenlehrfunktion und der damit weniger stark ausgeprägten, laufbahnbezogenen Unterstützung der Schülerinnen und Schüler weniger ausgeprägt ist als bei der Stelle «Lehrperson Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)», Stellenbeschreibung Nr. [...], welcher die Wahrnehmung von dispositiven Tätigkeiten attestiert worden ist. Dem Vergleich mit den in Regelklassen der Primarschule tätigen Monofachlehrkräften hält die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung bezüglich des Gestaltungspielraums entgegen, dass der Stelle «Lehrperson Primar (3. bis 8. KL VS) 1 Fach», Stellenbeschreibung [...], deshalb die Wahrnehmung dispositiver Tätigkeiten attestiert worden sei, weil dieser zusätzlich die Aufgabe der Beratung von Schülerinnen und Schülern in schulischen und persönlichen Fragen zukomme. Dabei erfolge die Problemlösung weitgehend nach eigenem Ermessen bzw. mit teilweise bekanntem Methodenspektrum und sei sehr individuell geprägt. Das Aufgabenportfolio der Stelle [...] im Bereich der schulnahen Aufgaben beinhalte somit zusätzliche Aufgaben, die eine dispositive Bearbeitung verlangten.

Dies vermag nicht zu überzeugen. Auch wenn die Stellenbeschreibung Nr. [...] im Unterschied zur Stellenbeschreibung Nr. [...] das «Beraten von Schülern und Schülerinnen in schulischen (persönlichen) Fragen» mit dem Einbezug der Erziehungsberechtigten bei Bedarf nicht explizit als unterrichtsnahe Aufgabe enthält, vermag dies keinen massgebenden Unterschied bezüglich des Gestaltungsspielraums der beiden Stellen zu begründen. Aus der Umschreibung des generellen Auftrags der Stelle der Rekurrierenden, welche u.a. die Förderung der Schülerinnen und Schüler umfasst, und den unterrichtsbezogenen Aufgaben der Erteilung eines individuellen Unterrichts, der Förderung der ganzheitlichen Entwicklung der unterrichteten Kinder und Jugendlichen, der Unterstützung der individuell festgelegten Förderziele und ihrer Vorbereitung auf die Arbeitswelt ergeben sich vielfältige Beratungsaufgaben, welche in einem heilpädagogischen Setting aufgrund der entsprechenden Individualisierung stärker in den Unterricht integriert werden. Zu beachten ist zudem, dass den unterrichtsnahen Aufgaben bei der Stelle Lehrperson Primar (3. bis 8. KL VS) 1 Fach bloss eine Gewichtung von 15 % zukommt. Wird den Primarlehrpersonen mit einem Fach daher die Wahrnehmung dispositiver Tätigkeiten attestiert, so muss dies auch für die Stelle der Rekurrierenden gelten. Damit sind bezüglich des Unterkriteriums des Gestaltungsspielraums die Anforderungen erfüllt, wie sie in den Modellumschreibungen 4024.17 oder 4022.16 verlangt werden.

4.2.4 Der zugeteilte Handlungsfreiraum ergibt sich über die zur Verfügung stehenden personellen, monetären und zeitlichen Ressourcen resp. Restriktionen bei der Aufgabenbearbeitung. Es geht um den Einsatz von Mitteln und Vorgehensweisen resp. um Restriktionen technischer bzw. organisatorischer Art. Die Vorinstanz weist mit ihrer Vernehmlassung diesbezüglich darauf hin, dass der Stelle «Lehrperson Primar (3. bis 8. Klasse Volksschule) 1 Fach» – gleich wie der Stelle der Rekurrierenden – ein «mittlerer Handlungsspielraum» attestiert worden sei. Demgegenüber hätten die Stelleninhabenden der Stelle «Lehrperson Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)», Stellenbeschreibung Nr. [...], bei Bedarf vermehrt andere Fachpersonen beizuziehen. Tatsächlich ist die Zusammenarbeit mit externen Fachleuten gemäss der Stellenbeschreibung der Rekurrierenden nur in Absprache mit der Schulleitung möglich. Demgegenüber obliegt der Stelle «Lehrperson Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)» gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] ganz allgemein die Zusammenarbeit mit Drittstellen. Zudem kommen dieser Stelle auch erweiterte Aufgaben in der Schulorganisation zu, welche den Handlungsfreiraum erweitern. Damit beruht der Bewertungsunterschied auf sachlich vertretbaren Gründen.

4.2.5 Bezüglich des Entscheidungsfreiraums verlangt Modellumschreibung 4024.14 einen «kleineren bis mittleren» Grad; gleich wie die Modellumschreibung 4003.14 (Funktionskette Lehrperson 3.-8. Klasse VS), welcher die Monofachlehrkräfte in den Regelklassen der Primarschule zugewiesen worden sind. Demgegenüber machen die Rekurrierenden einen mittleren Entscheidungsfreiraum geltend, wie er in der Modellumschreibung 4024.17 (Funktionskette Lehrperson Schul-Heilpädagogik in Heimen 3.-11. Klasse VS) verlangt wird. Die Vorinstanz verweist hinsichtlich des Entscheidungsfreiraums darauf, dass im Rahmen der Schulentwicklung der Schülerinnen und Schüler Entscheidungen in einem gewissen Umfang anfielen. Den Rekurrierenden obliege zudem bezüglich der Definition von Lernangeboten ein gewisses Mass an Autonomie. Der Unterricht umfasse die Unterstützung der individuell festgelegten Förderziele. Die unterschiedliche Bewertung der Stelle «Lehrperson Schul-Heilpädagogik an Heimschulen (9. bis 11. SJ)», Stellenbeschreibung Nr. [...], ergebe sich aus der Klassenlehrfunktion und den damit zusammenhängenden Aufgaben sowie aus der Beurteilung der Schülerinnen und Schüler in mehreren Fächern. Dies erscheint zumindest mit Bezug auf die Klassenführung mit der damit verbundenen Erweiterung des Entscheidungsspielraums nachvollziehbar. Diese kommt der Stelle der Rekurrierenden nicht zu, weshalb es nicht zu beanstanden ist, dass der Regierungsrat ihr in Übereinstimmung mit der Modellumschreibung 4024.14 einen kleineren bis mittleren Entscheidungsspielraum attestiert hat.

4.2.6 Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass die Anforderungen der Stelle der Rekurrierenden bei der Unterkompetenz Selbständigkeit bezüglich des Unterkriteriums des Gestaltungsspielraums, nicht aber bezüglich der beiden weiteren Unterkriterien die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 übertrifft.

4.3 Flexibilität

Die Anforderungen bezüglich Flexibilität werden über die Aufgabenvielfalt (Bearbeitung von Aufgaben mit sehr gleichartigen bis sehr unterschiedlichen Inhalten), den Bekanntheitsgrad der Aufgaben (von sehr hohem bis sehr geringem Bekanntheitsgrad) und die Häufigkeit der Arbeitsunterbrechungen (von normalen bis zu dauernden zeitlichen Wechseln) beschrieben. Während die Modellumschreibung 4024.14 die Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten und gewissem Bekanntheitsgrad sowie normalen zeitlichen Wechseln verlangt, stellt die Modellumschreibung 4024.17 an die Aufgabenvielfalt erhöhte Anforderungen, indem die Bearbeitung von Aufgaben mit mehrheitlich unterschiedlichen Inhalten verlangt wird. Demgegenüber sind die Anforderungen bezüglich des Bekanntheitsgrades und der Häufigkeit von Wechseln identisch.

4.3.1 Die Vorinstanz hat bezüglich des Kriteriums der Aufgabenvielfalt erwogen, die Stellenbeschreibung Nr. [...] umfasse den Unterricht und die Förderung von Schülerinnen und Schülern der 3. bis 11. Klasse mit besonderem Bildungsbedarf in einem Fach. Zur Erfüllung dieses Auftrages hätten die Stelleninhabenden Unterrichtsaufgaben in einem Fach im Bereich der Fach-, Sozial- und Selbstkompetenz zu übernehmen und teilweise Aufgaben im unterrichtsnahen Bereich sowie im Schulbereich zu erledigen. Diese entspreche gemäss Systematik der Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten.

4.3.2 Dem halten die Rekurrierenden entgegen, dass die Stellenbeschreibung Nr. [...] fehlerhaft sei, soweit darin von der Erteilung von Unterricht in einem Fach ausgegangen werde. Darin kann den Rekurrierenden aufgrund der Massgeblichkeit der überführten Stellenbeschreibung nicht gefolgt werden (vgl. oben E. 2.2.3 f.). Mit der diesbezüglich bereits aufgrund der Stellenbezeichnung klaren Stellenbeschreibung sind die Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität auf die Erteilung von Unterricht in einem Fach zu beziehen. Daraus folgt auch, dass die Aufgabenvielfalt offensichtlich grösser ist, wenn mehr als ein Fach unterrichtet wird.

Weiter werfen die Rekurrierenden der Vorinstanz vor, zu übersehen, dass es bei ihrer Stelle nicht primär um das Erteilen von Unterricht gehe, sondern um eine schulheilpädagogische Tätigkeit, bei welcher die soziale, emotionale, kognitive und körperliche Entwicklung der Kinder und Jugendlichen im Mittelpunkt stehe. Es ist aber nicht ersichtlich, weshalb dies zu einer erhöhten Aufgabenvielfalt führt. Auch wenn sich die Art der Erteilung von Unterricht in einem Schulheim vom Unterricht in Regelklassen unterscheidet und offensichtlich aufgrund der Stellenbeschreibung eine stärkere Individualisierung des Unterrichts verlangt wird, wird dies wiederum durch die deutlich kleineren Klassengrössen kompensiert. Demgegenüber umfasst die Stellenbeschreibung Nr. [...] etwa auch die Funktion einer Klassenlehrperson mit der entsprechenden Erweiterung der Aufgabenvielfalt. Daraus folgt, dass die Qualifikation des Unterkriteriums der Aufgabenvielfalt als Bearbeitung von Aufgaben mit teilweise unterschiedlichen Inhalten gemäss der Modellumschreibung 4024.14 nicht zu beanstanden ist.

4.3.3 Weiter stellen die Rekurrierenden auch die Qualifikation der Stelle bezüglich der Unterkriterien des Bekanntheitsgrades der Aufgaben und der Häufigkeit der Wechsel in Frage, verweisen aber auf die diesbezüglich gleichlautenden Anforderungen in den beiden Modellumschreibungen in der Funktionskette 4024 und substantiieren nicht, inwieweit die Anforderungen ihrer Stelle diese Anforderungen übertreffen würden.

4.3.4 Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass die Stelle der Rekurrierenden bezüglich der Unterkompetenz Flexibilität die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 erfüllt.

4.4 Kommunikationsfähigkeit

Die Anforderungen betreffend die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit werden über den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft, den Schwierigkeitsgrad bzw. die Brisanz der Übermittlung und die Heterogenität des Empfängerkreises beschrieben (vgl. Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5 und 9). Während die Modellumschreibung 4024.14 die Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit kleinerer Heterogenität verlangt, setzt die Modellumschreibung 4024.17 die Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität voraus.

4.4.1 Mit dem angefochtenen Entscheid wurde erwogen, bei den im Rahmen der Monofachstellen zu unterrichtenden Fächern handle es sich um die Fächer «Musik», «Bewegung und Sport», «Gestalten» sowie «Natur, Mensch, Gesellschaft». Der Unterricht in diesen Fächern beinhalte nebst konkreten Botschaften auch die Vermittlung von Inhalten mit einem gewissen Abstraktionsgrad. Insgesamt fordere die Stelle gemäss Systematik demnach die Übermittlung von anspruchsvollen Inhalten. Im Rahmen der Kommunikation mit den verschiedenen Zielgruppen erfordere die Aufgabenerfüllung regelmässig ein gewisses Mass an Diplomatie, seien doch durch die Zusammensetzung der Schülerinnen und Schüler regelmässig sensitive Inhalte zu übermitteln, welche – insbesondere mit den Erziehungsberechtigten – von Anspannung und Emotionen geprägt seien. Ferner sei der erhebliche intellektuelle Unterschied zwischen der Lehrperson und den beeinträchtigten Kindern zu berücksichtigen. Gemäss Systematik sei daher von der Übermittlung von Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter auszugehen. Die Zielgruppe, an welche die Inhalte zu übermitteln seien, setze sich aus Schülerinnen und Schülern, Erziehungsberechtigten und verschiedenen internen sowie externen Diensten bzw. Fachstellen zusammen. Eine Klassenführung im Sinne einer Klassenlehrperson als erste Ansprechperson für verschiedene Zielgruppen liege allerdings nicht vor. Dies entspreche einem Empfängerkreis mit kleinerer Heterogenität.

4.4.2 Dem halten die Rekurrierenden entgegen, dass ihre Stelle sehr hohe Anforderungen an die Kommunikationsfähigkeit stelle. Sie hätten mit unterschiedlichsten Personen (Schülerinnen und Schülern, Erziehungsberechtigten, zahlreichen Fachpersonen aus unterschiedlichsten Fachrichtungen etc.) zu kommunizieren. Es bestünden keine Unterschiede zur Tätigkeit der Stelle gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...]. Es handle sich somit ebenfalls um die Übermittlung von teilweise komplexen Inhalten mit mehrheitlich sensitivem Charakter an einen Empfängerkreis mit mittlerer Heterogenität, womit die Anforderungen an die Modellumschreibung 4024.17 mindestens erreicht würden.

4.4.3 Darin kann den Rekurrierenden nicht gefolgt werden. Entsprechend dem angefochtenen Entscheid ist für den Schwierigkeitsgrad der zu übermittelnden Botschaft massgebend, dass gerade in dem zu erteilenden Unterricht neben oft konkreten Botschaften auch Inhalte mit einem gewissen Abstraktionsgrad zu vermitteln sind. Dabei weist der Regierungsrat aber in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hin, dass die Rekurrierenden zwar stufenübergreifend unterrichteten, gemäss Stellenbeschreibung jedoch aufgrund des nicht strikt stufenbezogenen Unterrichts nur ein Lehrdiplom für die Primarschule verlangt werde. Vor diesem Hintergrund ist die Qualifikation des Schwierigkeitsgrades als anspruchsvoller Übermittlungsinhalt, welcher gemäss der Systematik schwierige Botschaften und einen gewissen Abstraktionsgrad der Inhalte voraussetzt (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 9), nicht zu beanstanden.

Zutreffend erscheint auch die Qualifikation des Empfängerkreises der von den Rekurrierenden zu übermittelnden Botschaften im angefochtenen Entscheid. Zwar wird in der Systematik als Beispiel für eine mittlere Heterogenität eine «Diskussion unter Einbezug des Lehrkörpers, der betroffenen Eltern, des Schulrats und pädagogischer und medizinischer Fachpersonen» genannt. Aufgrund des Fehlens der Klassenführung im Sinne einer Klassenlehrperson sind die Rekurrierenden aber diesbezüglich nicht erste Ansprechpersonen, was die Heterogenität des Adressatenkreises, mit welchem regelmässig zu kommunizieren ist, beschränkt. Weiter beschränkt sich der fachliche Austausch auf die Lehrpersonen des gleichen, von den Rekurrierenden unterrichteten Fachs, während die Stellenbeschreibung Nr. [...] den Austausch mit verschiedenen Fachschaften beinhaltet.

4.4.4 Insgesamt ist daher die Qualifikation der Anforderungen an die Unterkompetenz Kommunikationsfähigkeit der Stelle der Rekurrierenden gemäss Modellumschreibung 4024.14 nicht zu beanstanden.

4.5 Kooperations- und Teamfähigkeit

Die Anforderungen an die Unterkompetenz Kooperations- und Teamfähigkeit werden in den Modellumschreibungen 4024.14 und 4024.17 identisch umschrieben, sodass die Stelle der Rekurrierenden die Anforderungen beider Modellumschreibungen erfüllt und die Unterkompetenz somit für die Zuweisung zu einer der beiden Lohnklassen nicht relevant erscheint.

4.6 Führung

4.6.1 Die Unterkompetenz Führung bezieht sich in der Funktionskette 4024 auf die Erteilung von Unterricht an Schülerinnen und Schüler mit besonderem Bildungsbedarf. Mit dem angefochtenen Entscheid erwog der Regierungsrat, gemäss der Stellenbeschreibung Nr. [...] würden dabei einzelne Schülerinnen und Schüler sowie Kleingruppen gefördert und unterrichtet. Die Klassenführung werde als Fachführung im System abgebildet, und auch die mit dem stufenübergreifenden Unterricht verbundenen, erhöhten Anforderungen würden in der Modellumschreibung 4024.14 berücksichtigt.

4.6.2 Demgegenüber machen die Rekurrierenden mit ihrem Rekurs geltend, es werde nicht berücksichtigt, dass sie überwiegend über mehrere Jahrgänge hinweg gleichzeitig in Mehrjahrgangsklassen unterrichteten, was erhöhte Anforderungen an die Führung mit sich bringe. Nicht ersichtlich sei, wieso die Anzahl der zu unterrichtenden Fächer bei der Unterkompetenz Führung bewertungsrelevant sein solle. Eine objektive Begründung für die unterschiedliche (schlechtere) Behandlung der Lehrpersonen, die in einem Fach unterrichten, existiere nicht. Die Vorinstanz übersehe auch hier, dass es bei der Stelle der Rekurrierenden nicht primär um das Erteilen von Unterricht gehe, sondern um eine schul-heilpädagogische Tätigkeit, bei welcher die soziale, emotionale, kognitive und körperliche Entwicklung der Kinder und Jugendlichen im Mittelpunkt stehe.

4.6.3 Wie die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung zutreffend feststellt, bezieht sich die Führung in der Modellumschreibung 4024.14 explizit auf die Erteilung von «teilweise» stufenübergreifendem Unterricht und damit auf das Unterrichten von Schülerinnen und Schüler unterschiedlicher Jahrgänge und unterschiedlicher Schulstufen. Mit unterschiedlichen Schulstufen sind die Primar- und Sekundarstufe gemeint; der Unterricht von Mehrjahrgangsklassen kann also nicht mit stufenübergreifendem Unterricht gleichgesetzt werden. Auch wenn die Rekurrierenden mehrheitlich in Mehrjahrgangsklassen unterrichten, so heisst dies nicht, dass sie mehr als «teilweise» auch stufenübergreifenden Unterricht erteilen.

Schliesslich erscheint auch die Anzahl der zu unterrichtenden Fächer bei der Beurteilung der Anforderungen an die Fachführung relevant. Wird nur ein Fach unterrichtet, so entfällt der Wechsel zwischen der für die Vermittlung der verschiedenen Fächer nötigen Ausgestaltung der Führung. Die Anzahl der zu unterrichtenden Fächer ist daher auch in Bezug auf die Unterkompetenz «Führung» bewertungsrelevant. Vor diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass in der Funktionskette 4024 die Anforderungen an die Unterkompetenz Führung höher gewichtet werden, wenn mehr als ein Fach unterrichtet wird. Stellen mit Unterricht in einem Fach werden demnach zu Recht der Richtposition 4024.14 zugeordnet.

4.7 Wissen

4.7.1 Bezüglich der verlangten Grundausbildung wird in der Modellumschreibung 4024.14 eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Bachelor (FH BA) in Verbindung mit schulheilpädagogischen Kenntnissen verlangt. Demgegenüber wird in der Modellumschreibung 4024.17 eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule Master (FH MA) in Verbindung mit dem entsprechenden Stufendiplom vorausgesetzt.

Die hier massgebende Stellenbeschreibung Nr. [...] setzt einen Fachhochschule Bachelor als diplomierte Primarlehrkraft voraus. Demgegenüber wird in der Stellenbeschreibung Nr. [...] (Lehrperson Schul-Heilpädagogik an Heimschulen, 9. bis 11. SJ) neben diesem Abschluss ein Fachhochschule Master Sonderpädagogik Schwerpunkt Schule verlangt. Hinsichtlich des Wissens erfüllt diese Quervergleichsfunktion somit die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.17 – unabhängig der von den Rekurrierenden effektiv absolvierten Ausbildung – vollumfänglich.

4.7.2 Daraus folgt, dass in der Stellenbeschreibung der Rekurrierenden nur eine Ausbildung verlangt wird, welche die Modellumschreibung 4024.14, nicht aber die Modellumschreibung 4024.17 erfüllt. Massgebend sind die Angaben in der Stellenbeschreibung (hiervor E. 2.2.3). Als minimale Ausbildungsanforderungen sind in der Stellenbeschreibung die Mindestanforderungen aufzuführen, die zur Ausübung der Stelle notwendig sind. Dabei ist das Niveau der minimalen Ausbildung zu wählen, die zwingend für die Erfüllung der Aufgaben notwendig ist (VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 4.9.2, mit Hinweis auf Zentraler Personaldienst, Anleitung Stellenbeschreibung, Version 1.2 vom 23. September 2016, S. 18). Die Einreihung einer Stelle ist funktionsbezogen und erfolgt unabhängig vom individuellen Ausbildungsstand einer Person, welche die Stelle ausübt (vgl. VGE VD.2019.220/221 vom 17. November 2020 E. 2.4.1/2.5.2). Wenn die Rekurrierenden ausführen lassen, bei der Unterkompetenz Wissen entspreche die für ihre Tätigkeit mindestens erforderliche Ausbildung der Umschreibung gemäss Modellumschreibung 4024.17, so ist dies – ausgehend von den Erfordernissen der Stellenbeschreibung – offensichtlich nicht zutreffend.

4.8 Kenntnisse und Fertigkeiten

4.8.1 Betreffend die Unterkompetenz Kenntnisse und Fertigkeiten werden die Unterkriterien Praxiskenntnisse, Kenntnisse der Prozesse und Abläufe und Fertigkeiten unterschieden (Erläuterungen zur Stellenzuordnung, a.a.O., S. 5), die zusätzlich zur Aus- und Weiterbildung erworben werden müssen, um die in der Stellenbeschreibung umschriebenen Aufträge und Aufgaben erfüllen zu können. Während die Modellumschreibung 4024.14 «erhöhte bis erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (teilweise Spezialistenniveau) innerhalb mehrerer Sachbereiche» sowie «gewisse Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle» verlangt, werden in der Modellumschreibung 4024.17 «erhebliche Praxis- und Umsetzungskenntnisse (Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb eines Fachbereichs» und «erhöhte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb einer Dienststelle» vorausgesetzt. Darüber hinaus verlangt die Modellumschreibung 4024.14 «erhebliche Körpergewandtheit, Handfertigkeit und/oder Fingerfertigkeit», welche in der Modellumschreibung 4024.17 nicht mehr erforderlich sind.

Die Vorinstanz erwog diesbezüglich, Basis für die Tätigkeit als «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) Schulheim» bilde die Grundausbildung, verbunden mit schulheilpädagogischen Kenntnissen. Als Monofachlehrperson würden Kenntnisse in einem Schulfach, allenfalls in mehreren Sachbereichen (Teilbereiche bzw. Kompetenzbereiche gemäss Lehrplan) vorausgesetzt. Praxis- und Umsetzungskenntnisse, die sich über mehrere Schulfächer erstrecken, seien jedoch nicht gefordert. Aus diesem Grund sei von erhöhten bis erheblichen Kenntnissen (teilweise Spezialistenniveau) vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche auszugehen. Weiter reichten für die Erfüllung der in der Stellenbeschreibung Nr. [...] definierten Aufgaben gewisse Kenntnisse der Prozesse und Abläufe vorwiegend innerhalb der Dienststelle aus. Mit der Formulierung «vorwiegend» werde dabei nicht ausgeschlossen, dass gewisse Kenntnisse von weiteren Dienststellen oder anderen Departementen notwendig sein könnten. Spezifische Prozesskenntnisse im Rahmen der Tätigkeit als Klassenlehrperson seien jedoch nicht erforderlich.

4.8.2 Die Rekurrierenden kritisieren, es sei nicht nachvollziehbar, gestützt auf welche Analysen und Überlegungen die Vorinstanz für ihre Stelle im Vergleich mit den übrigen «Lehrpersonen Schul-Heilpädagogik» in Heimen eine unterschiedliche Beurteilung bei diesem Kriterium vorgenommen habe.

4.8.3 Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, werden für die Tätigkeit als Monofachlehrperson Kenntnisse in einem Schulfach, nicht aber Praxis- und Umsetzungskenntnisse, die sich über mehrere Schulfächer erstrecken, verlangt. Ein Schulfach entspricht gemäss der Systematik als überschaubares Aufgabengebiet einem Sachbereich. Wie die Vorinstanz weiter nachvollziehbar erwägt, sind neben den Kenntnissen in dem zu unterrichtenden Fach auch Kenntnisse im Bereich der Schulheilpädagogik erforderlich, weshalb insgesamt von erhöhten bis erheblichen Kenntnissen vorwiegend innerhalb mehrerer Sachbereiche auszugehen ist. Werden weitere Fächer unterrichtet, so setzt dies weitere Praxiskenntnisse voraus. Nachvollziehbar ist weiter auch die Auffassung der Vorinstanz, dass mit der Funktion einer Klassenlehrperson vielfältige Aufgaben und Verantwortungen verbunden sind, welche erweiterte Kenntnisse der Prozesse und Abläufe erfordern. Daraus folgt, dass der Unterricht einer Mehrzahl von Fächern erhöhte Anforderungen bezüglich der verlangten Kenntnisse voraussetzt.

4.9 Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen

4.9.1 Bezüglich der Rubrik Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen umschreiben die Modellumschreibungen 4024.14 und 4024.17 jeweils «gelegentliche Beanspruchungen eines Sinnesorgans mit gewisser Intensität». Daneben geht die Modellumschreibung 4024.14 davon aus, dass «öfters psychische Beanspruchungen mit erhöhter Intensität» auftreten, während die Modellumschreibung 4024.17 «häufige psychische Beanspruchungen mit erhöhter Intensität» umschreibt.

Dazu machten die Rekurrierenden geltend, aufgrund der speziellen Förderungsbedürfnisse der einzelnen Kinder in Schulheimen, ihres Umfeldes und der Herkunft seien häufige psychische Beanspruchungen mit hoher und teilweise sehr hoher Intensität die Regel. Im angefochtenen Entscheid wird dieser Darstellung entgegengehalten, psychische Beanspruchungen lägen vor, wenn regelmässig aufgrund äusserer Einflüsse psychische Überbeanspruchungen entstünden, also Belastungen, die vom typischen Kompetenzprofil der Stelle nicht mehr aufgefangen werden könnten. Es könne sich dabei etwa um angstmachende Faktoren, Konfrontationen mit schweren menschlichen Schicksalen oder ständige Exposition gegenüber harter, verletzender interner und externer Kritik sowie ständige Beobachtbarkeit durch Aussenstehende handeln. Bei der Stelle der Rekurrierenden würde bereits im Rahmen der Grundausbildung und Weiterbildung der Umgang mit gewissen Beanspruchungen und Belastungen erlernt. Gleichwohl könnten im Rahmen der Tätigkeit öfters psychische Beanspruchungen mit erhöhter Intensität entsprechend den Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 vorkommen, womit die spezifische Situation im Schulheim angemessen berücksichtigt werde. Allerdings beinhalte die Tätigkeit gemäss Stellenbeschreibung Nr. [...] keine Klassenlehrfunktion, weshalb die Stelleninhabenden nicht einer entsprechenden intensiveren Exposition ausgesetzt seien.

4.9.2 Die Rekurrierenden machen mit ihrem Rekurs geltend, diesbezüglich seien keine Unterschiede zur Stelle der übrigen Lehrpersonen Schul-Heilpädagogik in Heimen erkennbar. Die psychischen Beanspruchungen seien sowohl betreffend Häufigkeit wie auch Intensität absolut gleich. In beiden Modellumschreibungen würde zudem die in der Stellenbeschreibung Nr. [...] erwähnte verbale und körperliche Gewalt seitens der Kinder und Jugendlichen sowie der Eltern (!) nicht berücksichtigt. Somit übertreffe die Stelle der Rekurrierenden die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.17.

Darin kann ihnen nicht gefolgt werden. Mit der Vorinstanz kann davon ausgegangen werden, dass gerade bei konfliktuösen Beziehungen zu Schülerinnen und Schülern und ihrem Umfeld mit der Klassenlehrfunktion erhöhte psychische Belastungen verbunden sind, liegt es doch gerade auch an der Klassenlehrkraft, bei solchen Konflikten zu intervenieren. Sie ist erste Ansprechperson für die Schülerinnen und Schüler sowie deren Eltern bei Problemen schulischer oder persönlicher Art, hat Massnahmen einzuleiten und zu koordinieren und gegenüber Schülerinnen und Schülern sowie Eltern z. B. Entscheide über das Erreichen oder Nichterreichen von Abschlüssen zu erläutern. Es ist daher nachzuvollziehen, wenn die Vorinstanz sich auf den Standpunkt stellt, dass eine Klassenlehrperson deutlich exponierter ist als eine Monofachlehrkraft.

4.10 Zusammenfassung

Zusammenfassend übertreffen die Rekurrierenden somit die Anforderungen der Modellumschreibung 4024.14 bloss in einem Unterkriterium der Unterkompetenz Selbständigkeit. Bei allen weiteren Unterkompetenzen und Rubriken erfüllen sie deren Anforderungen. Daraus folgt, dass die Zuordnung der Rekurrierenden zur Lohnklasse 14 im Ergebnis nicht zu beanstanden ist.

5. Quervergleiche

Mit ihrem Rekurs rügen die Rekurrierenden, dass «keine formell korrekten Quervergleiche vorgenommen» worden seien.

5.1 Mit dem angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz Quervergleiche mit der auf Richtposition 4022.14 ebenfalls in Lohnklasse 14 überführten Stelle «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) in Spezialangeboten», Stellenbeschreibung Nr. [...], sowie mit der auf Richtposition 4024.17 in Lohnklasse 17 überführten Stelle «LP SHP an Heimschulen (9.-11. SJ), mehrere Fächer», Stellenbeschreibung Nr. [...], vorgenommen.

5.2 Die Rekurrierenden rügen, dass in Verletzung von § 5 LG nicht erläutert werde, gestützt auf welche Handlungsschritte, Wertungen und Überlegungen und aufgrund welcher Unterlagen und wann eine «stimmige Systematik» erschaffen worden sei. Die Quervergleiche seien mangels vollständiger Unterlagen nicht nachvollziehbar. Bezüglich dieser Rüge kann auf die Erwägungen in E. 2.2 oben verwiesen werden. Die Rekurrierenden substantiieren nicht ansatzweise, mit welchen vergleichbaren Stellen weitere Quervergleiche hätten angestellt werden sollen. Mit den vorgenommenen Quervergleichen mit den am nächsten vergleichbaren Stellen hat die Vorinstanz den Vorgaben von § 5 LG entsprochen.

5.3 Die Quervergleichsstelle Lehrperson Schul-Heilpädagogik «LP SHP an Heimschulen (9.-11. SJ), mehrere Fächer», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde in Lohnklasse 17 eingeteilt. Damit besteht ein beträchtlicher Abstand von drei Lohnklassen zur Stelle der Rekurrierenden.

Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, dass der Quervergleich im Unterschied zur Stelle der Rekurrierenden unter anderem den Unterricht in mehreren Fächern, die Funktion einer Klassenlehrperson, die Festlegung und Überprüfung der Jahresziele, die Zusammenarbeit mit Erziehungsberechtigten, die Beratung der Schülerinnen und Schüler in schulischen, laufbahnbezogenen und persönlichen Fragen, die Koordination und Einleitung von Massnahmen, die Verantwortung für die Durchführung von Elternabenden sowie die Mitarbeit in Gremien umfasse. Entsprechend diesen Aufgaben würden auch höhere Anforderungen an die Ausbildung gestellt. Nebst dem Bachelor auf Niveau Fachhochschule (Sekundarstufe I Diplom) werde zusätzlich ein MAS auf Niveau Fachhochschule in Sonderpädagogik (Schwerpunkt schulische Heilpädagogik) vorausgesetzt. Aufgrund des deutlich grösseren Aufgabengebietes sowie der Tatsache, dass der Quervergleich den Unterricht in mehreren Fächern sowie die Funktion einer Klassenlehrperson umfasse und somit höhere Anforderungen an die Selbstständigkeit, die Flexibilität, die Kommunikationsfähigkeit, die Führung sowie das Wissen stelle, sei die um drei Lohnklassen höhere Einreihung der Quervergleichstelle angemessen.

Diese Einschätzung erweist sich als zutreffend. Bei der Unterkompetenz «Selbständigkeit» erweist sich der Handlungsfreiraum der Quervergleichsstelle bezüglich der Zusammenarbeit mit externen Fachleuten und Drittstellen als erweitert. Mit der Klassenlehrfunktion geht zudem ein gesteigerter Entscheidungsfreiraum einher. Die «Flexibilität» der Quervergleichsstelle ist erweitert, weil mit dem Unterricht in mehreren Fächern und der Funktion der Klassenlehrperson die Aufgabenvielfalt anwächst. Die Differenz hinsichtlich der «Kommunikationsfähigkeit» ergibt sich ebenfalls aus dem Zusammenhang mit der Vielfalt der zu vermittelnden Inhalte bei mehreren Fächern und der Zusammensetzung des Empfängerkreises. Anspruchsvoller erweist sich sodann die «Führung», wenn mehrere Fächer unterrichtet werden und die Klassenführung (Funktion der Klassenlehrperson) hinzukommt. Für die Beurteilung des «Wissens» werden bei der Quervergleichsstelle mit einem Master (statt Bachelor) erhöhte Anforderungen an die Mindestausbildung gestellt. Weitere Unterschiede bestehen hinsichtlich der «Kenntnisse» in Abhängigkeit von der Breite des Aufgabengebietes, den unterrichteten Fächern und den übernommenen Funktionen, wie auch bei den «Beanspruchungen und Arbeitsbedingungen» durch die erhöhte psychische Belastung der Klassenlehrkraft in Konfliktfällen. Aufgrund der genannten Gesichtspunkte ergibt sich im Quervergleich, dass die unterschiedliche Einreihung der beiden Stellen vertretbar ist.

5.4 Die Quervergleichsstelle «Fachlehrperson 1 Fach (Werken, Bewegung, Musik) in Spezialangeboten», Stellenbeschreibung Nr. [...], wurde, gleich wie die strittige Stelle, in Lohnklasse 14 überführt. Die beiden Stellen erscheinen nahe verwandt und entsprechen sich bezüglich ihrer Anforderungen weitgehend. Beide Stellen übernehmen ähnliche Aufgaben, wobei jene der Quervergleichsstelle etwas weiter gehen (Teilnahme am runden Tisch, differenzierte Lernangebote zur Entwicklung individueller Potentiale). Die Grundausbildung ist identisch, abgesehen von einem zusätzlichen MAS, der mit den verstärkten heilpädagogischen Anforderungen der Quervergleichsstelle zusammenhängt. Damit wird das von den Rekurrierenden geltend gemachte grössere Altersspektrum ihrer Schülerinnen und Schüler aufgewogen. Wie erwähnt, werden beim Quervergleich trotz gleicher Einreihung mit einem MAS als Weiterbildungslehrgang höhere Anforderungen bezüglich der Unterkompetenz Wissen verlangt. Demgegenüber beschränkt sich der Unterricht in der Quervergleichsstelle auf Schülerinnen und Schüler der Stufe Primarschule. Der Gleichbehandlung der beiden Stellen halten die Rekurrierenden wiederum entgegen, dass es sich bei ihrer Stelle nicht um eine Monofachlehrpersonenstelle handle und als Mindestausbildung ein Bachelor FH nicht genüge. Beide Behauptungen stehen in Widerspruch zu ihrer hier massgebenden Stellenbeschreibung, weshalb darauf auch in diesem Zusammenhang nicht weiter einzutreten ist. Insgesamt erweist sich das Anforderungsniveau beider Stellen als vergleichbar.

5.5 Weiter stellen die Rekurrierenden einen Quervergleich mit der Stelle «Lehrperson Primar (3. bis 8. KL VS), 1 Fach», Stellenbeschreibung Nr. [...] an, welche aufgrund der Modellumschreibung 4003.14 ebenfalls in Lohnklasse 14 überführt worden ist.

5.5.1 Sie machen geltend, der Vergleich zeige, dass ihre Einreihung in Lohnklasse 14 nicht zutreffen könne. Bei ihrer Stelle sei zu berücksichtigen, dass sie in einem Schulheim mit Kindern und Jugendlichen mit zum Teil mehrfachen körperlichen und geistigen Einschränkungen arbeiteten und neben dem Vermitteln von Lerninhalten primär die schulheilpädagogischen Aspekte im Vordergrund stünden. Die Tätigkeit als Lehrperson in Regelklassen stelle im Vergleich deutlich tiefere Anforderungen. Aus diesem Quervergleich müsse zwingend die Einreihung der Stelle der Rekurrierenden in eine höhere Lohnklasse erfolgen.

5.5.2 Dem hält die Vorinstanz mit ihrer Vernehmlassung entgegen, die Stelle «Lehrperson Primar (3. bis 8. KL VS) 1 Fach», Stellenbeschreibung [...], umfasse im Gegensatz zu den Aufgaben der Rekurrierenden die Beurteilung der Schüler und Schülerinnen, das Verfassen von Lernberichten, das Erteilen von Noten sowie die Durchführung von Beurteilungsgesprächen. Zudem sei festzuhalten, dass sich aufgrund der integrativen Schule auch die Quervergleichsstelle mit dem Unterricht von Kindern mit Behinderungen und Verhaltensauffälligkeiten zu befassen habe. Weiter wird darauf verwiesen, dass die Schülerzahl pro Klasse in Regelklassen grösser sei und ein stufengebundener Unterricht stattfinde. Dies bringe mit sich, dass das Erreichen der lehrplanbezogenen Ziele verstärkt im Vordergrund stehe. Zudem berate die Quervergleichsstelle Schülerinnen und Schüler in schulischen wie persönlichen Fragen, bei Bedarf auch unter Einbezug der Erziehungsberechtigten. Insgesamt erscheine die Gleichbehandlung daher gerechtfertigt.

5.5.3 Diesen Erwägungen der Vorinstanz kann in Berücksichtigung des entsprechenden Beurteilungsspielraums gefolgt werden, auch wenn der Stelle der Rekurrierenden die Beratung der Schülerinnen und Schüler in schulischen und persönlichen Fragen nicht gänzlich abgesprochen werden kann (vgl. oben E. 4.2.3).

5.6 Insgesamt verlangen die Quervergleiche daher nicht, dass von der Einreihung aufgrund der Zuweisung zur Modellumschreibung 4024.14 abgewichen wird.

6. Begutachtung

Aus diesen Erwägungen folgt, dass auch auf die von den Rekurrierenden beantragte Einholung eines Gutachtens verzichtet werden kann. Wie sich aus dem von ihnen zur Begründung eines entsprechenden Anspruchs referierten Entscheid des Bundesgerichts BGer 8C_32/2009 vom 4. Januar 2010 (E. 7.2) ergibt, welcher sich im Übrigen auf Art. 8 Abs. 3 BV bezieht, ist ein Gutachten nur insofern erforderlich, als für die Prüfung, ob eine Diskriminierung vorliegt, spezifische Fachkenntnisse über rechtserhebliche Sachverhaltspunkte vorausgesetzt werden (BGE 125 II 385 E. 5c S. 391; 117 Ia 262 E. 4c S. 269 f.). Solche werden von den Rekurrierenden nicht substantiiert und liegen nicht vor. Hat sich eine Behörde aufgrund der bereits erhobenen Beweise bzw. aufgrund der Aktenlage ihre Meinung bereits gebildet und nimmt sie aufgrund nachvollziehbarer Gründe an, dass diese durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert werde, so kann sie von beantragten Beweisabnahmen absehen (vgl. VGE VD.2017.49 vom 20. Juni 2018 E. 2).

7. Entscheid und Kosten

Daraus folgt, dass der Rekurs insgesamt abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrierenden dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1’500.– (vgl. § 30 Abs. 1 VRPG), welche mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet wird.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Die Rekurrierenden tragen die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1‘500.–, einschliesslich Auslagen. Die Kosten werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von CHF 1’500.– verrechnet.

Mitteilung an:

- Rekurrierende

- Regierungsrat Basel-Stadt

- Human Resources Basel-Stadt

- Überführungskommission

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Der Gerichtsschreiber

Dr. Urs Thönen

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.