Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht Dreiergericht

 

VD.2021.137

 

URTEIL

 

vom 21. Dezember 2021

 

 

Mitwirkende

 

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, lic. iur Lucienne Renaud

und Gerichtsschreiberin MLaw Anja Fankhauser

 

 

Beteiligte

 

A____                                                                                       Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

[...]

 

gegen

 

Migrationsamt Basel-Stadt

Spiegelgasse 12, 4051 Basel

 

 

Gegenstand

 

Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 1. April 2021

 

betreffend Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung und Wegweisung

 

Sachverhalt

 

Die bulgarische Staatsangehörige A____ (Rekurrentin), geboren am [...], reiste am 21. September 2009 erstmals in die Schweiz ein. Sie erhielt aufgrund eines bestehenden Arbeitsverhältnisses mit dem Restaurant [...] in Basel zunächst eine Kurzarbeitsbewilligung zur Erwerbstätigkeit, welche am 23. August 2012 in eine Aufenthaltsbewilligung zur Erwerbstätigkeit umgewandelt wurde. Per 31. Dezember 2013 wurde ihr dieses Arbeitsverhältnis infolge gesundheitlicher Probleme und der daraus resultierenden Arbeitsunfähigkeit gekündigt. Mit Verfügung der IV-Stelle Basel-Stadt vom 5. Januar 2015 wurde der Rekurrentin rückwirkend ab dem 1. Januar 2013 eine volle IV-Rente, und ab dem 1. Januar 2014 eine Viertelrente zugesprochen. Sie erhielt zudem bis zum 20. Oktober 2015 Arbeitslosentaggelder ausbezahlt. Auf das Gesuch der Rekurrentin um Neubeurteilung ihres Invaliditätsgrades teilte ihr die IV-Stelle mit Schreiben vom 17. Juni 2020 mit, dass keine Änderungen ihres Gesundheitszustands hätten festgestellt werden können. Nach der am 3. April 2020 erfolgten Gewährung des rechtlichen Gehörs verweigerte das Migrationsamt mit Verfügung vom 4. Mai 2020 der Rekurrentin die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung und wies sie aus der Schweiz weg. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) mit Entscheid vom 1. April 2021 kostenfällig ab und verweigerte der anwaltlich vertretenen Rekurrentin die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung.

 

Gegen diesen Entscheid richtet sich der am 12. April 2021 erhobene und am 17. Juni 2021 begründete Rekurs an den Regierungsrat Basel-Stadt. Darin begehrt die Rekurrentin unter o/e-Kostenfolge, es sei der Entscheid vollumfänglich aufzuheben und es sei ihre Aufenthaltsbewilligung zu verlängern. Eventualiter sei das ausländerrechtliche Verfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des IV-Verfahrens zu sistieren. Weiter beantragt sie die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung mit [...], Advokat, im vorliegenden Verfahren. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 1. Juli 2021 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Verfügung vom 8. Juli 2021 bewilligte der Verfahrensleiter der Rekurrentin die unentgeltliche Prozessführung im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren und erkannte dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu. Das JSD beantragt mit Vernehmlassung vom 28. Juli 2021 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 10. August 2021 übermittelte das JSD dem Verwaltungsgericht einen von der Rekurrentin eingereichten Arbeitsvertrag, wonach sie als Raumpflegerein bei B____ zu einem wöchentlichen Pensum von 12 Stunden angestellt sei. Das JSD führte dazu aus, dass dieser Arbeitgeber an der im Vertrag genannten Adresse nicht gemeldet sei. Die Rekurrentin äusserte sich mit Eingabe vom 23. August 2021 replicando. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

 

 

Erwägungen

 

1.

1.1      Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses folgt aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 1. Juli 2021 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig ist gemäss § 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG.

 

1.2      Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat demnach ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Sie ist deshalb gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf ihren frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.

 

1.3

1.3.1   Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat es zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Darüber hinaus ist das Verwaltungsgericht mangels einer entsprechenden gesetzlichen Vorschrift im Ausländerrecht nicht befugt, über die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung zu entscheiden und damit im Ergebnis sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen der zuständigen Verwaltungsbehörde zu setzen. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind bei der Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit eines ausländerrechtlichen Entscheids durch das kantonale Gericht die tatsächlichen Verhältnisse massgebend, wie sie im Zeitpunkt des Gerichtsentscheids herrschen (BGer 2C_42/2011 vom 23. August 2012 E. 5.3; VGE VD.2013.85 vom 16. Oktober 2013 E. 1).

 

1.3.2   Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die Rekurrierenden haben ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).

 

2.

2.1      Wie das JSD zutreffend erwog (angefochtener Entscheid E. 2), gilt das nationale Migrationsrecht für den Aufenthalt der Rekurrentin als bulgarische Staatsangehörige und damit als EU-Bürgerin nur soweit, als das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft sowie ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen [FZA], SR 0.142.112.681) keine abweichende Bestimmung enthält. Zudem kommt es zur Anwendung, wenn es eine vorteilhaftere Regelung für die Rechtsstellung der Rekurrentin enthält (Art. 2 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes [AIG, SR 142.20]).

 

2.2      Nach Art. 1 und 3 ff. FZA in Verbindung mit Art. 6 Anhang I FZA haben Angehörige von Mitgliedstaaten der EU Anspruch darauf, sich in der Schweiz aufzuhalten, wenn sie den Nachweis der Ausübung einer selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit erbringen. Die Auslegung des freizügigkeitsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs und des damit verbundenen Status erfolgt in Übereinstimmung mit der unionsrechtlichen Rechtsprechung, wie sie vor der Unterzeichnung des FZA (21. Juni 1999) bestand. Neuere Entscheide des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) berücksichtigt das Bundesgericht im Interesse einer parallelen Rechtslage (vgl. Art. 16 Abs. 1 FZA), soweit keine triftigen Gründe hiergegen sprechen (vgl. BGE 142 II 35 E. 3.1 S. 37 f. mit Hinweisen).

 

2.3      Für die Erfüllung des freizügigkeitsrechtlichen Arbeitnehmerbegriffs kommt es grundsätzlich weder auf den zeitlichen Umfang der Aktivität der arbeitsleistenden Person noch auf die Höhe des Lohnes oder die Produktivität der betroffenen Person an (Urteile des EuGH vom 3. Juni 1986 C-139/85 Kempf, Slg. 1986 1741 Rn. 14, vom 26. Februar 1992 C-3/90 Bernini, Slg. 1992 I-1071 Rn. 16). Erforderlich ist aber quantitativ wie qualitativ eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit (Urteil des EuGH vom 31. Mai 1989 C-244/87 Bettray, Slg. 1989 1621 Rn. 13). Die Beurteilung, ob eine solche besteht, muss sich auf objektive Kriterien stützen und – in einer Gesamtbewertung – allen Umständen Rechnung tragen, welche die Art der Tätigkeit und des fraglichen Arbeitsverhältnisses betreffen (Urteil des EuGH vom 4. Februar 2010 C-14/09 Genc, Slg. 2010 I-931 Rn. 26). Es ist dabei auch zu berücksichtigen, ob die erbrachten Leistungen auf dem allgemeinen Beschäftigungsmarkt als üblich gelten können (vgl. Urteile des EuGH Bettray, a.a.O., Rn. 17, vom 7. September 2004 C-456/02 Trojani, Slg. 2004 I-7573 Rn. 24; BGE 141 II 1 E. 2.2.4 S. 6). Im Zuge dieser Gesamtschau können einzelne Merkmale wie die Dauer, das Pensum oder die Entlöhnung einer Beschäftigung durchaus deren Echtheit und Wirtschaftlichkeit in Frage stellen. Dies ergibt sich aus dem der Arbeitnehmerfreizügigkeit im Allgemeinen zu Grunde liegenden Gedanken, dass Personen, die sich auf diese Grundfreiheit berufen, eigentlich über ausreichende finanzielle Mittel verfügen sollten, um wenigstens ihre eigenen Bedürfnisse finanziell abzudecken. Ein aufgrund des geringen Pensums oder der niedrigen Entlöhnung marginaler Nebenerwerb, der sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellt, vermag die an den freizügigkeitsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff gestellten Anforderungen nicht zu erfüllen (BGer 2C_750/2015 vom 14. März 2016 E. 4.1 unter anderem mit Hinweis auf das Urteil des EuGH vom 28. Februar 2013 C-544/11 Petersen, Rn. 30 sowie BGE 131 II 339 E. 2.4 S. 347; 2C_1137/2014 vom 6. August 2015 E. 3.2 und 4.3 f., 2C_761 vom 21. April 2016 E. 4.2.2, 2C_669/2015 vom 30. März 2016 E. 5.3.2 und 2C_669/2015 vom 30. März 2016 E. 5.3.2; vgl. auch Weisungen und Erläuterungen des Staatssekretariats für Migration [SEM] zur Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs [VEP-Weisungen], Ziff. 4.2.3). Auch nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung reicht eine Teilzeitarbeit mit einem monatlichen Einkommen von CHF 600.– bis 800.– zur Begründung der Arbeitnehmereigenschaft nicht aus (BGer 2C_1137/2014 vom 6. August 2015 E. 4.4.).

 

2.4      Die Rekurrentin bestreitet mit ihrem Rekurs zwar nicht mehr explizit, dass sie sich nicht auf einen Aufenthaltsanspruch als unselbständig erwerbstätige Arbeitnehmerin gemäss Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA berufen kann. Es kann daher auf die diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (angefochtener Entscheid E. 6). Ohnehin vermag an diesem Sachverhalt der durch die Rekurrentin nachträglich eingereichte Arbeitsvertrag mit B____ vom 24. Juni 2021 (act. 9) nichts zu ändern, weshalb auf den Umstand, dass der Vertrag vom Arbeitgeber weder unterzeichnet wurde noch B____ an der im Vertrag genannten Adresse gemeldet ist, nicht weiter eingetreten werden muss. Wie die Rekurrentin replicando mit einer Lohnabrechnung (act. 11) belegt, erzielte sie im Monat Juli 2021 unter Einschluss der Ferien- und Feiertagsentschädigung ein Nettoeinkommen von CHF 662.55. Dieses Einkommen liegt unter Berücksichtigung der oben zitieren Rechtsprechung (E. 2.3) unter der Höhe einer echten wirtschaftlichen Tätigkeit. Zudem blieb die Beschäftigung mit 32 im Stundenlohn vergüteten Stunden auch unter dem vertraglich vereinbarten Pensum, welches «in der Regel 12 Stunden pro Woche» betragen soll, womit der Vertrag zudem ein unbestimmtes, aber limitiertes Pensum vorsieht. Während ferien- und feiertagsbedingten Abwesenheiten wird der Lohn nicht ausgerichtet, sondern als Lohnzuschlag bezahlt (vgl. act. 9). Diese aktuelle Beschäftigung der Rekurrentin als Raumpflegerin vermag somit weder in quantitativer noch qualitativer Hinsicht eine Arbeitnehmereigenschaft der Rekurrentin nach FZA zu begründen, und dies auch unter Berücksichtigung einer Teilinvalidität (vgl. dazu sogleich unter E. 3.4.2).

 

3.

3.1      Strittig und zu prüfen ist zunächst, ob sich die Rekurrentin nach Beendigung ihrer Erwerbstätigkeit für ihren weiteren Aufenthalt in der Schweiz auf ein Verbleiberecht gemäss FZA berufen kann. Gemäss Art. 7 lit. c FZA in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA haben die Staatsangehörigen einer Vertragspartei und ihre Familienangehörigen nach Beendigung ihrer Erwerbstätigkeit ein Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei. Diesbezüglich nimmt Art. 4 Abs. 2 Anhang I FZA auf die Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 und auf die Richtlinie 75/34/EWG Bezug. Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 hat ein Arbeitnehmer, der infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit eine Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis aufgibt, ein Verbleiberecht, wenn er sich seit mindestens zwei Jahren im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ständig aufgehalten hat. Die Voraussetzung einer bestimmten Dauer des ständigen Aufenthalts entfällt, wenn die dauernde Arbeitsunfähigkeit durch einen Arbeitsunfall oder eine Berufskrankheit eintritt, auf Grund derer ein Anspruch auf eine Rente entsteht, die ganz oder teilweise zu Lasten eines Trägers dieses Mitgliedstaats geht (BGE 147 II 35 E. 3.2 S. 38). Das Verbleiberecht infolge Arbeitsunfähigkeit setzt voraus, dass der Ausländer im Zeitpunkt des Eintritts der dauernden Arbeitsunfähigkeit im freizügigkeitsrechtlichen Sinne Arbeitnehmer gewesen ist und er die Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis aufgrund der Arbeitsunfähigkeit aufgegeben hat (BGE 147 II 35 E. 3.3 S. 38 mit Hinweis auf BGE 141 II 1 E. 4.3.2 S. 13). Eine Mindestbeschäftigungsdauer setzt Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 nicht voraus (BGE 144 II 121 E. 3.2 S. 125 und E. 3.5.3 S. 127 f.; BGer 2C_1034/2016 vom 13. November 2017 E. 4.2 f.). Gemäss Art. 4 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 gelten die vom zuständigen Arbeitsamt ordnungsgemäss bestätigten Zeiten unfreiwilliger Arbeits­losigkeit und die Abwesenheiten infolge Krankheit oder Unfall als Beschäftigungszeiten. Daraus scheint das Bundesgericht zu schliessen, dass eine arbeitnehmende Person ihre freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft alleine dadurch, dass sie ihre Erwerbstätigkeit infolge Krankheit oder Unfall unterbricht, nicht verliert (so in BGE 144 II 121 E. 3.1 S. 124 f. sowie 141 II 1 E. 2.1.2 S. 3 f. und E. 2.2.1 S. 4 f.).

 

3.2

3.2.1   Die Vorinstanz erwog (angefochtener Entscheid E. 8), ein Verbleiberecht bestehe, wenn die Arbeitnehmerin dauernd arbeitsunfähig geworden sei, die Beschäftigung im Lohn- oder Gehaltsverhältnis aus diesem Grund aufgegeben worden sei und sie sich zuletzt während mehr als zwei Jahren ständig in der Schweiz aufgehalten habe (mit Verweis auf die VFP-Weisungen des SEM vom Januar 2021, Ziff. 10.3.2). Dabei müsse die Person zum Zeitpunkt desjenigen Ereignisses, welches ihr die Geltendmachung des Verbleibrechts erlaube, über die Arbeitnehmereigenschaft verfügt haben (Verweis auf BGer 2C_567/2017 vom 5. März 2018 E. 3.2). Zudem müsse sie dem Arbeitsmarkt nicht nur dauerhaft, sondern auch vollständig entzogen sein, weshalb neben der Dauerhaftigkeit auch eine 100-prozentige Arbeitsunfähigkeit vorauszusetzen sei (Verweis auf Urteil des EuGH vom 6. Juni 1995 C-434/93 i.S. Bozkurt, Rn. 40). Die vorausgesetzte Arbeitsunfähigkeit könne nur anhand eines IV-Entscheids glaubwürdig beurteilt werden (Verweis auf BGE 141 II 1 E. 4.2.1 S. 12). Arztzeugnisse genügten in der Regel nicht, da ihre Glaubwürdigkeit eingeschränkt sei (Verweis auf BGer 9C_182/2010 vom 15. April 2010 E. 2.3 mit Hinweisen).

 

3.2.2   Demnach kam die Vorinstanz zum Schluss (angefochtener Entscheid E. 9) dass sich der Gesundheitszustand der Rekurrentin zunächst verbessert habe, zumal die IV-Stelle ihre ursprünglich volle IV-Rente auf eine Viertelsrente herabgesetzt habe, da nur noch von einer 49-prozentigen Arbeitsunfähigkeit auszugehen sei. Trotz der von der Rekurrentin behaupteten Verschlechterung ihres Gesundheitszustands habe die IV-Stelle am 17. Juni 2020 die unveränderte Viertelsrente bestätigt. Die verschiedenen Ärzte, bei denen die Rekurrentin zurzeit in Behandlung stehe, würden ihr gemäss den ins Recht gelegten Zeugnissen verschiedene Arbeitsfähigkeitsgrade bestätigen. Während der Allgemeinarzt und die Handchirurgin ihr keine 100-prozentige Arbeitsunfähigkeit attestierten, sondern angäben, dass eine Erwerbstätigkeit in nennenswertem Umfang nicht mehr möglich sei respektive die Rekurrentin nicht zu 100 Prozent arbeitsfähig sei, gehe ihre Gynäkologin aufgrund internistischer Diagnosen von einer 100-prozentigen Arbeitsunfähigkeit aus. Somit fehle es vorliegend an einer durch die IV-Stelle attestierten 100-prozentigen Arbeitsunfähigkeit, weshalb der Rekurrentin kein Verbleiberecht zukommen könne. Weiter erwog die Vorinstanz (angefochtener Entscheid E. 10), dass es für ein Abwarten eines allfälligen neuen IV-Verfahrens in der Schweiz keine Grundlage gebe. Ein neuer IV-Antrag werde nicht belegt und ein IV-Verfahren könne gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung in der Schweiz nur dann abgewartet werden, wenn die Grundvoraussetzungen des Verbleiberechts vordergründig erfüllt seien. Davon sei vorliegend aber nicht auszugehen.

 

3.3

3.3.1   In rechtlicher Hinsicht bestreitet die Rekurrentin zunächst (Rekursbegründung Ziff. 13), dass es zur Begründung eines Verbleiberechts nach Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA neben der Dauerhaftigkeit auch einer 100-prozentigen Arbeitsunfähigkeit bedürfe. Diese Auslegung widerspreche dem eindeutigen Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70. Zudem beziehe sich der von der Vorinstanz zitierte EuGH-Entscheid auf die Lage eines türkischen Staatsangehörigen und auf Art. 6 Absatz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 vom 19. September 1980 des Assoziationsrates zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei. Der Entscheid sei daher weder einschlägig noch stütze er sich auf die gleichen gesetzlichen Grundlagen, weshalb er vorliegend nicht massgebend sein könne. Soweit ersichtlich werde auch in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Anwendung von Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 keine 100-prozentige dauernde Arbeitsunfähigkeit gefordert, soweit die dauernde Arbeitsunfähigkeit dazu geführt habe, dass die Anstellung habe aufgegeben werden müssen. Weiter sei unbestritten (Rekursbegründung Ziff. 14), dass die Rekurrentin ihre Beschäftigung aufgrund dauernder Arbeitsunfähigkeit habe aufgeben müssen. Dass sich ihr Gesundheitszustand ab dem 1. Januar 2014 verbessert habe und sie somit IV-rechtlich zu 50 Prozent arbeitsfähig gewesen sei, lasse das Verbleiberecht nicht untergehen. Zudem sei nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 für die Arbeitsunfähigkeit nicht der Invaliditätsgrad, sondern die Arbeitsunfähigkeit massgeblich.

 

3.3.2   Die Rekurrentin führt weiter aus (Rekursbegründung Ziff. 15), dass sich die medizinische Abklärung der IV-Stelle, auf deren Grundlage ihr mit Verfügung vom 5. Januar 2015 eine Rente zugesprochen worden sei, auf ein bidisziplinäres Gutachten vom 16. April 2014 stütze. Darin werde festgehalten, dass der Rekurrentin aus somatischer Sicht repetitiv mittelschwere und schwere körperlich belastende Tätigkeiten mit vorwiegendem Gebrauch beider Hände, wie sie als Küchenhilfe in der angestammten Tätigkeit ausgeübt würden, aufgrund ihrer Beschwerden in den Händen und den Fingern nicht mehr möglich seien. Lediglich leichte, manuell belastende leidensadaptierte Tätigkeiten seien ihr zumutbar. Auch aus psychiatrischer Sicht k.ne ihr allenfalls eine sehr einfache strukturierte, klar vorgegebene Arbeit noch halbtags zugemutet werden. Die gutachterlich festgestellte, zumutbare 50-prozentige Rest­arbeitsfähigkeit beziehe sich damit nicht mehr auf die bisherige Beschäftigung als Küchenhilfe resp. Hauswartin, sondern auf anderweitige angepasste Tätigkeiten. Weil es jedoch nach Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 lediglich auf die Aufgabe der bisherigen Beschäftigung infolge Arbeitsunfähigkeit ankomme, sei ihre Arbeitsfähigkeit in einer angepassten Tätigkeit irrelevant.

 

3.3.3   Schliesslich ist die Rekurrentin der Ansicht (Rekursbegründung Ziff. 16), dass zwar nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Beurteilung einer lang andauernden Arbeitsunfähigkeit auch zumutbare Tätigkeiten in einem anderen Beruf oder Aufgabenbereich berücksichtigt werden müssten. Ein Verbleibeanspruch dürfe gestützt auf Art. 2 Abs. 1 Bst. b der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 aber erst verneint werden, wenn keine gesundheitlichen Gründe den Arbeitnehmenden hinderten, einer angepassten Arbeit nachzugehen. Nachgewiesenermassen leide die Rekurrentin jedoch seit Jahren an diversen gesundheitlichen Einschränkungen, weshalb sie auch keiner angepassten Arbeit habe nachgehen können. Entsprechend sei sie denn auch nach dem Erlöschen ihrer Arbeitslosenansprüche ab Oktober 2015 vom Amt für Sozialbeiträge im Zusammenhang mit der Ausrichtung von Ergänzungsleistungen nicht mehr aufgefordert worden, eine Stelle zu suchen. Die von der Vorinstanz zitierte bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 146 II 89) sei nicht einschlägig, da das Bundesgericht in diesem Urteil auf die Feststellung der IV-Stelle bezüglich einer 100-prozentigen Arbeitsfähigkeit in einer angepassten Tätigkeit abgestellt habe. Die Rekurrentin sei von der IV-Stelle aber in dieser Hinsicht lediglich zu höchstens 50 Prozent als arbeitsfähig qualifiziert worden. Daher sei sie als Arbeitnehmerin im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) 1251/70 zu qualifizieren und es sei festzuhalten, dass eine dauernde Arbeitsunfähigkeit im Sinne dieser Bestimmung dazu geführt habe, dass sie ihre Anstellung aufgab.

 

3.4

3.4.1   Soweit die Rekurrentin der Ansicht ist, der Begriff der dauernden Arbeitsunfähigkeit gemäss Art. 4 Abs. 2 Anhang I FZA dürfe nicht in Analogie zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht ausgelegt werden, ist festzustellen, dass sich das Bundesgericht in dem von der Vorinstanz genannten BGE 146 II 89 eingehend mit dieser Frage befasst hat. Vor dem Hintergrund der massgebenden Auslegungsregeln (vgl. BGE 146 II 89 E. 4.3 S. 92) hat das Bundesgericht erkannt, dass zum Begriff der Arbeitsunfähigkeit bisher noch keine Rechtsprechung des EuGH bestehe. Unter exemplarischem Hinweis auf Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) hat es festgestellt, der Begriff der Arbeitsunfähigkeit werde im schweizerischen Recht nicht einheitlich auf die bisher ausgeübte Tätigkeit bezogen. Auch wenn in der Literatur ein in diesem Sinn enger Begriff der Arbeitsunfähigkeit vertreten werde, sei an der bisherigen Rechtsprechung, wonach eine von der IV-Stelle attestierte Fähigkeit zur Ausübung einer angepassten Tätigkeit der Annahme einer dauernden Arbeitsunfähigkeit entgegenstehe, festzuhalten. In Analogie zum Sozialversicherungsrecht, das bei der Beurteilung lang andauernder Arbeitsunfähigkeit auch zumutbare Tätigkeiten in einem anderen Beruf oder Aufgabenbereich berücksichtige, sei ein Verbleibeanspruch gestützt auf Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 zu verneinen, wenn keine gesundheitlichen Gründe den Wanderarbeitnehmer oder die Wanderarbeitnehmerin hinderten, einer angepassten Arbeit nachzugehen (BGE 146 II 89 E. 4.8 S. 94, bestätigt in BGer 2C_937/2020 vom 18. Februar 2021 E. 5.1). In teleologischer Hinsicht wies das Bundesgericht darauf hin, dass eine ausländische Person, die gestützt auf das Freizügigkeitsrecht als Arbeitnehmerin oder als Arbeitnehmer in die Schweiz komme, nicht davon ausgehen könne, in der Schweiz immer die gleiche Arbeit verrichten zu können und nach spätestens zweijähriger Arbeitsunfähigkeit einen unbegrenzten Anspruch auf Sozialhilfe in der Schweiz zu erwerben (BGE 146 II 89 E. 4.7 und E. 4.9 S. 94, bestätigt in BGE 147 II 35 E. 4.3.1 S. 40 und E. 4.3.4 S. 41). Dem entspricht auch die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts, das sich ebenfalls mit der abweichenden Meinung in der Literatur auseinandergesetzt hat (dazu VGE VD.2019.234 vom 21. Mai 2021 E. 4.3.1, VD.2018.204 vom 14. April 2019 E. 2.1.2). Eine Abkehr von dieser Rechtsprechung ist deshalb in keiner Weise angezeigt.

 

3.4.2   Ebenfalls nicht gefolgt werden kann der Rekurrentin soweit sie geltend macht, dass auch eine bloss teilweise Erwerbsunfähigkeit ein Verbleiberecht begründe. Das Verbleiberecht gemäss Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA bezieht sich auf die Zeit nach der Beendigung der Erwerbstätigkeit von Staatsangehörigen einer Vertragspartei. Es ist daher gegenüber dem Aufenthaltsanspruch als Arbeitnehmer resp. als Arbeitnehmerin gemäss Art. 6 Anhang I FZA subsidiär. Da auch eine bloss teilzeitliche Erwerbstätigkeit die Arbeitnehmereigenschaft begründet, genügt eine bloss teilweise Erwerbsunfähigkeit für ein Verbleiberecht aufgrund dauernder Arbeitsunfähigkeit nicht. Vielmehr hat eine teilinvalide ausländische Person ihre auf eine Teilzeittätigkeit in einem alternativen Berufsfeld beziehende Restarbeitsfähigkeit grundsätzlich auszuschöpfen (so auch BGE 147 II 35 E. 4.3.4 S. 41; VGE VD.2019.234 vom 21. Mai 2021 E. 4.3.2).

 

3.4.3   Die Rekurrentin macht mit ihrer Rüge, dass eine Restarbeitsfähigkeit trotz der Ausrichtung einer blossen Teilrente nicht mehr bestehe, sinngemäss geltend, dass sich der Begriff der migrationsrechtlichen dauernden Arbeitsunfähigkeit nicht mit jenem der sozialversicherungsrechtlichen Invalidität decke. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass im schweizerischen Sozialversicherungsrecht als Arbeitsunfähigkeit die durch eine Beeinträchtigung der Gesundheit bedingte, volle oder teilweise Unfähigkeit gilt, eine im bisherigen Beruf oder Aufgabenbereich zumutbare Arbeit zu leisten. Bei langer Dauer wird auch die zumutbare Tätigkeit in einem anderen Beruf oder Aufgabenbereich berücksichtigt (Art. 6 ATSG). Invalidität dagegen ist die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit (Art. 8 Abs. 1 ATSG). Erwerbsunfähigkeit ist der durch eine Beeinträchtigung der Gesundheit verursachte und nach zumutbarer Behandlung und Eingliederung verbleibende ganze oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden ausgeglichenen Arbeitsmarkt (Art. 7 Abs. 1 ATSG; dazu auch VGE VD.2019.234 vom 21. Mai 2021 E. 4.3.3.3, VD.2018.204 vom 14. April 2019 E. 2.1.1). In migrationsrechtlicher Hinsicht hat das Bundesgericht unlängst eine davon abweichende Definition der dauernden Arbeitsunfähigkeit vorgenommen. Zunächst hat es festgestellt, dass nicht mehr von einer verbleibenden teilweisen Arbeitsfähigkeit gesprochen werden könne, wenn die verbleibende Restarbeitsfähigkeit keine beruflichen Aktivitäten mehr ermögliche, die einer «qualitativ und quantitativ echten und tatsächlichen wirtschaftlichen Tätigkeit» gleichkomme (so BGE 147 II 35 E. 4.3.4 S. 42 mit Hinweis auf BGE 141 II 1 E. 2.2.4 S. 6 und BGer 2C_938/2018 vom 24. Juni 2019 E. 4.2.2, 2C_937/2020 vom 18. Februar 2021 E. 5.1). Zum anderen könne ein Anspruch auf Daueraufenthalt auch dann bestehen, wenn zwar hypothetisch die Möglichkeit einer echten wirtschaftlichen Tätigkeit in einem alternativen Berufsfeld bestünde, der betroffenen Person die Aufnahme einer solchen Tätigkeit jedoch nicht (mehr) zugemutet werden könne. Zu berücksichtigen seien dabei neben dem Alter der betroffenen Person auch ihre Aussichten, auf dem konkreten Arbeitsmarkt noch einmal Fuss zu fassen (BGE 147 II 35 E. 4.3.4 S. 42). Im Sozialversicherungsrecht beurteile sich die Verwertbarkeit der Restarbeitsfähigkeit zwar nach ähnlichen Kriterien (vgl. BGer 9C_847/2015 vom 30. Dezember 2015 E. 4.1.1, 9C_426/2020 vom 29. April 2021 E. 5.2). Im Unterschied zur sozialversicherungsrechtlichen Beurteilung sei die Restarbeitsfähigkeit in migrationsrechtlicher Hinsicht jedoch nicht mit Blick auf den ausgeglichenen Arbeitsmarkt zu beurteilen. Ein allfälliger Rentenbescheid einer IV-Stelle sei daher, so das Bundesgericht, im migrationsrechtlichen Zusammenhang nicht allein von ausschlaggebender Bedeutung, sondern liefere mit dem darin berechneten Invaliditätsgrad bloss wertvolle Hinweise für die Frage der dauernden Arbeitsunfähigkeit (BGE 147 II 35 E. 4.3.4 S. 42 mit Hinweis auf BGer 2C_1102/2013 vom 8. Juli 2014 E. 4.4).

 

Abgesehen von dieser unterschiedlichen Beurteilungsbasis der Prüfung der Resterwerbsfähigkeit bleibt die sachverständige Beurteilung des Sachverhalts durch die IV-Stelle aber für die Migrationsbehörde weiterhin grundsätzlich verbindlich. Es ist daher festzuhalten, dass für die Feststellung des Eintritts einer dauernden Arbeits- resp. Erwerbsunfähigkeit auf die Ergebnisse des invalidenversicherungsrechtlichen Verfahrens abzustellen ist (so auch BGE 141 II 1 E. 4.2.1 S. 11 f. mit weiteren Hinweisen; ferner BGE 146 II 89 E. 4.5 S. 93; VGE VD.2019.234 vom 21. Mai 2021 E. 4.3.3.3).

 

3.4.4   Mit Verfügung vom 5. Januar 2015 (Rekursbegründung Beilage 1) erwog die IV-Stelle, dass der Gesundheitszustand der Rekurrentin ab Oktober 2013 wieder leichte bis selten mittelschwere Erwerbstätigkeiten im Rahmen eines halben Pensums zulasse. In Frage kämen beispielsweise Kontroll- und Überwachungstätigkeiten oder einfache Montagearbeiten usw. Die IV-Stelle berücksichtigte die leidensbedingten Einschränkungen der Rekurrentin bei der Berechnung des weiterhin erzielbaren Invalideneinkommens und führte aus, dass sie aus diesem Grund die Restarbeits­fähigkeit auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt nur mit unterdurchschnittlichem erwerblichem Erfolg verwerten werden könne (vgl. dazu genannte Verfügung S. 5). Diese Verfügung beruht auf dem von der IV-Stelle eingeholten bidisziplinären Gutachten von [...] und [...] vom 16. April 2014 (Rekursbegründung Beilage 2 [act. 5], nachfolgend: IV-Gutachten). Die Gutachter stellten darin zusammengefasst fest, dass die Rekurrentin nach einer Brustkrebsoperation (Mastektomie) ein postoperatives Lymphödem (Anm.: Schwellung unter der Haut, die durch einen gestörten Lymphabfluss entsteht) entwickelt habe. Bereits zuvor sei die Rekurrentin wegen einer mittelgradigen depressiven Episode in psychiatrischer Behandlung gewesen, weswegen eine Arbeitsunfähigkeit in der Tätigkeit als Küchenhilfe und Hauswartin bereits primär aus psychiatrischen und später aus onkologischen Gründen andauernd ab März 2012 bestanden habe. Zusätzlich sei bei der Rekurrentin beidseits ein Karpaltunnel-Syndrom festgestellt worden, welches handchirurgisch mit einer Karpaltunneldachspaltung behandelt worden sei. Der Heilungsverlauf sei verzögert erfolgt, weswegen eine Tätigkeit als Raumpflegerin als unzumutbar erachtet worden sei. Leichte manuell belastende Tätigkeiten ohne repetitive Bewegung der Hände seien aber in vollem Umfang möglich (IV-Gutachten S. 9). Die Gutachter gingen von einem bereits chronifizierten, überwiegend unspezifischen Schmerzsyndrom der rechten oberen Extremität und inbesondere der rechten wie auch der linken Hand mit ausgeprägter Schmerzfixation aus. Das Lymphödem habe sich klinisch kaum mehr objektivieren lassen. Die von der Rekurrentin geklagte Schwäche und Kraftlosigkeit im rechten Arm könne aus rheumatologischer Sicht nicht hinreichend erklärt werden (IV-Gutachten S. 9, 10). Aus somatischer Sicht stellten die Gutachter unter Berücksichtigung dieser Anamnese mit der derzeit noch vorliegenden Sehnenentzündung der rechten Hand fest, es seien der Rekurrentin schwere sowie repetitiv mittelschwere körperlich belastende Tätigkeiten, insbesondere mit repetitiv manueller Benützung wie etwa die Tätigkeit als Küchenhilfe, langfristig nicht mehr zumutbar. Leichte manuell belastende Tätigkeiten seien ihr aber vollumfänglich ohne Leistungseinbusse zumutbar, was auch dem Bericht der behandelnden Handchirurgin entspreche (IV-Gutachten S. 11). Aus psychiatrischer Sicht wurde eine traumatische Lebenserfahrung durch die Ehesituation in Bulgarien konstatiert, wobei sich Hinweise auf eine postraumatische Belastungsstörung zeigten. Eine mittelschwere depressive Störung könne bestätigt werden, wobei aufgrund der Aufnahme einer psychiatrischen respektive psychologischen Therapie eine Besserung eingetreten sei. Die Rekurrentin sei stark vermindert belastbar, doch lasse sich eine volle Arbeitsunfähigkeit nicht nachvollziehbar begründen. Sie sei schneller erschöpft und brauche vermehrt Erholungsphasen. Es könne ihr eine sehr einfach strukturierte, klar vorgegebene Arbeit noch halbtags zugemutet werden (IV-Gutachten S. 16, 17).

 

3.4.5   Die auf das IV-Gutachten abgestützte Beurteilung der IV-Stelle ist nach dem Gesagten für die Migrationsbehörde grundsätzlich verbindlich (vgl. oben E. 3.4.3). Die Rekurrentin vermag nicht zu belegen, dass es ihr nicht möglich sein soll, solche beruflichen Aktivitäten aufzunehmen, die gemäss dem IV-Gutachten trotz ihrer leidensbedingten Einschränkungen grundsätzlich möglich sind und die im Sinne der Rechtsprechung qualitativ und quantitativ echten sowie tatsächlichen wirtschaftlichen Tätigkeiten gleichkommen. Zu beachten ist zudem, dass die Rekurrentin im Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2012 zu je 50 Prozent als Putzfrau bzw. Küchenhilfe im Restaurant [...] (Wirt: B____) und als Hilfsabwartin und Putzfrau im Geschäfts- und Wohnhaus [...] (Eigentümer: ebenfalls B____) tätig war. Diese Stelle verlor die Rekurrentin aufgrund ihrer Arbeitsunfähigkeit (vgl. Arbeitsvertrag vom 30. August 2009 und Arbeitszeugnis vom 5. April 2014 [act. 7 2/2]). Mit Wirkung ab Juli 2021 stellte derselbe Arbeitgeber die Rekurrentin erneut als Reinigungskraft und Raumpflegerin der Liegenschaft [...] mit einem Arbeitspensum von «in der Regel 12 Stunden pro Woche» ein (vgl. Arbeitsvertrag vom 24. Juni 2021 [act. 9]). Daraus folgt, dass ihr die Ausübung von Reinigungstätigkeiten offensichtlich wieder möglich ist, während sie bei ihrer IV-Begutachtung im Jahr 2014 noch erklärte, solche Arbeitstätigkeiten mangels Kraft im rechten Arm nicht mehr ausüben zu können (IV-Gutachten S. 5). Dem stehen auch die neueren, von der Rekurrentin eingereichten ärztlichen Zeugnisse nicht entgegen. Mit Attest vom 26. März 2020 bestätigte die Handchirurgin [...], dass die Rekurrentin aufgrund der Beschwerden im Bereich beider Hände aus handchirurgischer Sicht «sicher nicht 100 Prozent arbeitsfähig» sei. Der Hausarzt der Rekurrentin, [...], attestierte ihr am 29. August 2019, dass «aus gesundheitlichen Gründen […] eine Arbeitstätigkeit in nennenswertem Umfang auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt nicht mehr möglich» sei. Mit Schreiben vom 17. Juni 2020 stellte die IV-Stelle denn auch fest, dass bei der Überprüfung des Invaliditätsgrades der Rekurrentin keine Änderungen hätten festgestellt werden können, die sich auf die Rente auswirkten und weiterhin ein Invaliditätsgrad von 49 Prozent bestehe (alle Unterlagen act. 7 1/2).

 

3.5      Daraus folgt, dass der Rekurrentin kein Verbleiberecht gemäss Art. 7 lit. c FZA in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA zukommt. Es braucht auch nicht eine neue Beurteilung durch die IV-Stelle abgewartet zu werden, könnte mit einer solchen doch ohnehin keine bereits beim Verlust ihrer Arbeitsstelle per Ende Jahr 2013 bestehende und seither fortdauernde vollständige Arbeitsunfähigkeit belegt werden.

 

4.

4.1      Zu prüfen ist in einem nächsten Schritt, ob die Rekurrentin ein Verbleiberecht gestützt auf Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA geltend machen kann. Die Vorinstanz hat diesen Anspruch verneint (angefochtener Entscheid E. 12). Nach dieser Bestimmung erhält eine Person, die die Staatsangehörigkeit einer Vertragspartei besitzt und keine Erwerbstätigkeit im Aufenthaltsstaat ausübt und dort kein Aufenthaltsrecht auf Grund anderer Bestimmungen des FZA hat, eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren, sofern sie den zuständigen nationalen Behörden den Nachweis dafür erbringt, dass sie für sich selbst und ihre Familienangehörigen über ausreichende finanzielle Mittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen müssen (lit. a) und über einen Krankenversicherungsschutz verfügt, der sämtliche Risiken abdeckt (lit. b). Die finanziellen Mittel gelten gemäss Art. 24 Abs. 2 Anhang I FZA als ausreichend, wenn sie den Betrag überstiegen, unterhalb dessen die eigenen Staatsangehörigen auf Grund ihrer persönlichen Situation und gegebenenfalls derjenigen ihrer Familienangehörigen Anspruch auf Fürsorgeleistungen haben. Gemäss Art. 16 Abs. 1 der Verordnung über den freien Personenverkehr (VFP, SR 142.203) sind die finanziellen Mittel von EU- und EFTA-Angehörigen sowie ihren Familienangehörigen grundsätzlich ausreichend, wenn sie die Fürsorgeleistungen übersteigen, die einem schweizerischen Antragsteller oder einer schweizerischen Antragstellerin und allenfalls seinen oder ihren Familienangehörigen aufgrund der persönlichen Situation nach Massgabe der Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) gewährt werden. Für rentenberechtigte EU- und EFTA-Angehörige sowie ihre Familienangehörigen sind die finanziellen Mittel gemäss Art. 16 Abs. 2 VEP aber nur ausreichend, wenn sie den Betrag übersteigen, der einen schweizerischen Antragsteller oder eine schweizerische Antragstellerin und allenfalls seine oder ihre Familienangehörigen zum Bezug von Ergänzungsleistungen nach dem Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG, SR 831.30) berechtigt.

 

4.2      Mit ihrem Rekurs hält die Rekurrentin an ihrem Standpunkt fest, dass die Inanspruchnahme von Ergänzungsleistungen nicht gegen das Vorhandensein von genügenden finanziellen Mitteln im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 16 Abs. 2 VFP spreche. Die undifferenzierte Anwendung von Art. 16 Abs. 2 VFP führe zu ihrer Diskriminierung und verstosse gegen den in Art. 2 FZA verankerten Grundsatz der Nichtdiskriminierung sowie gegen Art. 2 Abs. 2 AIG, wonach das Ausländergesetz für Freizügigkeitsberechtigte subsidiär Anwendung finde, wenn es günstigere Bestimmungen vorsehe. Gemäss dem Wortlaut von Art. 24 Abs. 1 lit. a Anhang I FZA bestehe nur dann kein Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis, wenn Sozialhilfe bezogen werde. Sie beziehe Ergänzungsleistungen, welche keine Sozialhilfe darstellten. Zwar habe das Bundesgericht in BGE 135 II 265 festgehalten, dass ein Aufenthaltsrecht nach dieser Bestimmung nicht bestehe, wenn die betroffene Person Sozialhilfe oder Ergänzungsleistungen beanspruche. Dieser Entscheid sei vorliegend jedoch nicht einschlägig. In einem neueren Urteil (Verweis auf BGer 2C_1102/2013 vom 8. Juli 2014) habe das Bundesgericht im Zusammenhang mit dem Anwesenheitsrecht gemäss Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA festgehalten, dass sozialversicherungsrechtliche Geldleistungen wie die Invalidenrente grundsätzlich geeignet seien, die Sozialhilfeabhängigkeit zu vermeiden oder zu verringern und dass dies die Frage, ob ein Anwesenheitsrecht gestützt auf Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA besteht, beeinflusse. Diese Rechtsprechung des Bundesgerichts sei vorliegend bei der Prüfung des Anspruchs der Rekurrentin gestützt auf Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA mit zu berücksichtigen. Schliesslich liege die Besonderheit darin, dass die Rekurrentin zu mindestens 50 Prozent erwerbsunfähig und es ihr nicht möglich sei, mit ihrer Resterwerbskraft für ihren eigenen Lebensunterhalt zu sorgen, weshalb sie auf Ergänzungsleistungen angewiesen sei. Eine Person, die gesundheitlich voll erwerbsfähig sei und Sozialhilfe beziehe, habe die Möglichkeit, durch Arbeit ausreichende finanzielle Mittel zur Bestreitung des eigenen Lebensunterhaltes zu erzielen und somit eine drohende Entfernungsmassnahme zu verhindern. Der Rekurrentin sei eine derartige Erwerbsmöglichkeit aufgrund ihrer Teilinvalidität verwehrt. Sie dennoch aus der Schweiz zu entfernen, verstosse daher gegen den im Art. 2 FZA verankerten Grundsatz der Nichtdiskriminierung. Selbst im Falle der Ausschöpfung ihrer restlichen theoretischen Arbeitskraft könne sie mit dem erzielbaren Invalideneinkommen zusammen mit ihrer sehr geringen IV-Rente ihren Lebensunterhalt nicht voll bestreiten und wäre weiterhin auf Ergänzungsleistungen angewiesen. Dies gelte auch dann, wenn sie aufgrund einer 100-prozentigen Arbeitsunfähigkeit zukünftig eine volle IV-Rente erhalten würde. Schliesslich macht die Rekurrentin geltend, dass der Bezug von Ergänzungsleistungen im Landesrecht keinen Widerrufsgrund darstelle und daher gestützt auf Art. 2 AIG die für sie günstigere Bestimmung zur Anwendung kommen müsse (vgl. dazu Rekursbegründung Ziff. 22–25).

 

4.3

4.3.1   Zutreffend ist zwar zunächst, dass Ergänzungsleistungen weder im schweizerischen Ausländerrecht noch gemäss der Regelung der Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (Art. 8 und Anhang II FZA) zur Sozialhilfe gehören. Die ökonomischen Aufenthaltsvoraussetzungen gemäss Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA sollen aber gewährleisten, dass die öffentlichen Finanzen des Aufnahmestaats nicht über Gebühr belastet werden. Dieser Regelungszweck würde systematisch verfehlt, wenn Ergänzungsleistungen als beitragsunabhängige Sonderleistungen, die wesensgemäss die öffentlichen Finanzen belasten, nicht zur Sozialhilfe im Sinn von Art. 24 Abs. 1 lit. a Anhang I FZA gerechnet würden. Der Begriff der Sozialhilfe im Sinne dieser Bestimmung ist daher weit auszulegen und umfasst auch beitragsunabhängige Leistungen zur Existenzsicherung wie die Ergänzungsleistungen (zum Ganzen: Epiney/Affolter, Das Institutionelle Abkommen – unter besonderer Berück­sichtigung der Unionsbürgerrichtlinie, in: Achermann/Boillet/Caroni/Epiney/Künzli/ Uebersax [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2018/2019, Bern 2019, S. 63 Fn. 55). Ergänzungsleistungen müssen deshalb aufenthaltsrechtlich der Sozialhilfe gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. a FZA gleichgesetzt werden, wobei aufenthaltsbeendende Massnahmen lediglich eingeleitet werden können, wenn sie tatsächlich in Anspruch genommen werden. Das Bundesgericht hat denn auch widerholt festgestellt, dass Ergänzungsleistungen unter den Begriff der Sozialhilfe nach Art. 24 Abs. 1 lit. a Anhang I FZA fielen und deren Bezug somit unabhängig davon, ob sie zu einer ausländischen oder inländischen Invalidenrente träten, einer Berufung auf diese Bestimmung entgegen stünde (BGE 135 II 265 E. 3.7 S. 272 f., bestätigt in BGer 2C_218/2020 vom 15. Juni 2020 E. 4.2 und 2C_131/2020 vom 4. Mai 2020 E. 4.3 i.f.; VGE VD.2020.140 vom 19. Oktober 2020 E. 2.8, VD.2020.76 vom 16. September 2020 E. 2.4.3). Gestützt auf diese Rechtsprechung vermag die Rekurrentin auch nichts aus der von ihr zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts zu ihren Gunsten abzuleiten: So hat das Bundesgericht in seinem Urteil 2C_1102/2013 vom 8. Juli 2014 allein darauf hingewiesen, dass «sozialversicherungsrechtliche Geldleistungen wie die Invalidenrente (..) grundsätzlich geeignet seien, die Sozialhilfeabhängigkeit zu vermeiden oder zu verringern» und die Frage des Bestandes eines Anwesenheitsrechts gemäss Art. 6 FZA in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA beeinflussen könne (genannter Entscheid E. 5.3). Damit hat es sich an dieser Stelle nicht über die Bedeutung des Bezugs von Ergänzungsleistungen für einen Verbleibeanspruch gemäss Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA geäussert.

 

4.3.2   Nicht gefolgt werden kann der Rekurrentin, soweit sie in dieser Regelung eine Verletzung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung gemäss Art. 2 FZA erblickt. Danach dürfen Staatsangehörige einer Vertragspartei jenes Abkommens nicht auf Grund ihrer Staatsanhörigkeit diskriminiert werden. Art. 2 FZA verbietet bloss Diskriminierungen wegen der Staatsangehörigkeit, soweit die Situation dieser Staatsangehörigen in den sachlichen Anwendungsbereich der Bestimmungen der Anhänge I bis III dieses Abkommens fällt (BGer 2C_150/2013 vom 22. Mai 2017 E. 4.2.3, Urteil des EuGH vom 15. Juli 2010 C-70/09 Hengartner und Gasser, Slg. 2010 I-7233, Rn. 39; BGE 146 II 89 E. 4.8 S. 94). Vorliegend knüpft die Verweigerung des Aufenthaltsanspruchs als Nichtserwerbstätige weder an die eingeschränkte Arbeitsfähigkeit noch an die Staatsangehörigkeit der Rekurrentin an, ist doch der Bezug von Ergänzungsleistungen weder zwingende Folge einer gesundheitsbedingten Einschränkung der Arbeitsfähigkeit, wenn der Rentenanspruch und das weiterhin erzielbare Invalideneinkommen einer behinderten Person ihren Bedarf deckt, noch steht er in Zusammenhang mit der Staatsangehörigkeit der Rekurrentin.

 

4.3.3   Sofern die Rekurrentin geltend macht, dass der Bezug von Ergänzungsleistungen im Landesrecht keinen Widerrufsgrund darstelle, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. Auch wenn ein solcher Bezug keinen Widerrufsgrund nach Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG darstellt, steht die freizügigkeitsrechtliche Regelung nach der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu nicht im Widerspruch (vgl. BGE 135 II 265 E. 3.7 S. 272; BGer 2C_218/2020 vom 15. Juni 2020 E. 4.2 m.w.H., 2C_243/2015 vom 2. November 2015 E. 3.4). Ebenso stellt diese Regelung keine Diskriminierung von Staatsangehörigen von Vertragsstaaten dar, legt die Rekurrentin doch nicht dar, auf welchen landesrechtlichen Aufenthaltsanspruch sie sich beziehen könnte. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin sind die Bestimmungen des AIG für sie daher insoweit nicht günstiger als jene des FZA und können diese auch nicht gestützt auf Art. 2 Abs. 2 AIG zur Begründung eines Aufenthaltsanspruchs zur Anwendung kommen.

 

4.4      Aus dem Gesagten folgt, dass der Rekurrentin kein freizügigkeitsrechtlicher Aufenthaltsanspruch nach Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA zukommt und ihr auch das Landesrecht kein Anwesenheitsrecht vermittelt.

 

5.

5.1      Wie die Vorinstanz zu Recht erwog (vgl. angefochtener Entscheid E. 13), ist aufgrund des Wegfalls des freizügigkeitsrechtlichen Aufenthaltsanspruchs die Verhältnismässigkeit einer Nichtverlängerung der Bewilligung und der Wegweisung der Rekurrentin zu beurteilen (vgl. Art. 96 AIG, Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV, SR 101] und Art. 8 Ziff. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK, SR 0.101], soweit die Massnahme in diesen Schutzbereich eingreift; vgl. auch BGE 135 II 377 E. 4.3 S. 381; BGer 2C_131/2020 vom 4. Mai 2020 E. 6). Bei dieser Prüfung der Verhältnismässigkeit ist zu klären, ob das private Interesse der Rekurrentin am Verbleib in der Schweiz gegenüber dem öffentlichen Interesse an ihrer Wegweisung überwiegt. Dazu berücksichtigen die zuständigen Behörden gemäss Art. 96 Abs. 1 AIG nebst den öffentlichen Interessen auch die persönlichen Verhältnisse sowie die Integration der Ausländerinnen und Ausländer. Demgegenüber kommen aufgrund des Fehlens eines freizügigkeitsrechtlichen Aufenthaltsanspruchs die erhöhten Schranken einer Wegweisung nach Art. 5 Anhang I FZA nicht zur Anwendung (vgl. BGE 141 II 1 E. 2.2.1 S. 4; VGE VD.2020.206 vom 7. Juli 2021 E. 2.2.2, VD.2020.76 vom 16. September 2020 E. 2.2.2).

 

5.2      Zunächst ist das mit der Wegweisung verfolgte öffentliche Fernhalteinteresse zu gewichten. Wie die Vorinstanz erwog (angefochtener Entscheid E. 16), liegt das öffentliche Interesse im Vollzug des bestehenden Rechts und der Durchsetzung einer restriktiven Ausländerpolitik im Rahmen von Art. 96 Abs. 1 AIG (vgl. zu Letzterem BGE 135 I 153 E. 2.2.1 S. 156; VGE VD.2015.204 vom 21. Juni 2017 E. 5.2 f.) sowie der Nichtbelastung der öffentlichen Finanzen durch den Bezug von Ergänzungsleistungen durch die Rekurrentin. Bei der Aufenthaltsbeendigung wegen Sozialhilfeabhängigkeit unterscheidet die Rechtsprechung danach, ob die Sozialhilfeabhängigkeit selbstverschuldet ist oder nicht (BGer 2C_937/2020 vom 18. Februar 2021 E. 6.1, 2C_131/2020 vom 4. Mai 2020 E. 6.1; 2C_13/2019 vom 31. Oktober 2019 E. 4.2.1; 2C_23/2018 vom 11. März 2019 E. 4.2.2; 2C_98/2018 vom 7. November 2018 E. 5.1). Beim Bezug von Ergänzungsleistungen ist dabei zu berücksichtigen, dass bei einem freiwilligen Verzicht auf die Ausübung einer zumutbaren Erwerbstätigkeit die Aufrechnung eines entsprechenden hypothetischen Erwerbseinkommens als anrechenbare Einnahme erfolgen kann, der Verzicht auf eine zumutbare Tätigkeit einem Leistungsanspruch somit im Wege steht (Art. 11a Abs. 1 ELG). Eine solche Aufrechnung eines zumutbaren Invalideneinkommens ist soweit ersichtlich bei der Berechnung des Ergänzungsleistungsanspruchs nicht erfolgt. Gleichwohl ist zu konstatieren, dass die Rekurrentin bisher ihre Restarbeitsfähigkeit nicht verwertet hat, während sie nun eine entsprechende Tätigkeit aufgenommen hat. Zumindest in diesem Umfang erscheint der bisherige Bezug von Ergänzungsleistungen vorwerfbar.

 

5.3      Diesem öffentlichen Fernhalteinteressen sind die privaten Interessen der Rekurrentin an einem Verbleib in der Schweiz gegenüber zu stellen. Wie die Vorinstanz zutreffend feststellte (angefochtener Entscheid E. 15), reiste die Rekurrentin im Jahr 2009 und damit erst im Alter von 45 Jahren in die Schweiz ein. Sie befindet sich seit knapp zwölf Jahren in der Schweiz, was einer langen Aufenthaltsdauer entspricht. Bis zu ihrer Einreise lebte sie in ihrer Heimat in Bulgarien, wo sie die prägenden Jahre ihrer Kindheit, Jugend und einen grossen Teil ihres Erwachsenenlebens verbrachte. Sie ist mit der bulgarischen Sprache und auch mit den dortigen sozialen und kulturellen Begebenheiten bestens vertraut. Weiter erwog die Vorinstanz (angefochtener Entscheid E. 15), dass der seltene Kontakt der Rekurrentin zu ihrer Mutter und ihrer Schwester im Herkunftsland wieder aktiviert werden könne und diese sie bei ihrer Reintegration unterstützen könnten. Hinsichtlich ihrer finanziellen Bedenken hielt die Vorinstanz der Rekurrentin entgegen, dass ihr die IV-Rente auch nach Bulgarien ausbezahlt werde, womit sie zumindest ein Grundeinkommen hätte. Überdies könnten sie ihre erwachsenen Kinder, zu denen sie den Kontakt auch über die elektronischen Kommunikationsmittel und gegenseitige Besuche aufrechterhalten könne, gegebenenfalls finanziell von der Schweiz aus unterstützen. Dass die Gesundheitskontrollen in Bulgarien nicht gewährleistet werden könnten, sei nicht anzunehmen und werde auch nicht substanziell belegt. Selbst wenn das bulgarische Gesundheitssystem schlechter ausgebaut sei als das hiesige, so sei davon auszugehen, dass insbesondere in den grösseren Städten eine genügende Gesundheitsversorgung wie die vorliegend benötigte bestehe. Darüber hinaus sei die Integration der Rekurrentin in der Schweiz auf Grund ihrer marginalen Kenntnisse der deutschen Sprache nach fast zwölf Jahren Aufenthalt und der Tatsache, dass sie seit 2014 keiner Erwerbs­tätigkeit mehr nachgehe und Ergänzungsleistungen beziehe, insgesamt als ungenügend zu bezeichnen.

 

5.4

5.4.1   Mit ihrer Rekursbegründung macht die Rekurrentin zusammengefasst geltend, «die beschönigenden Ausführungen» des JSD hinsichtlich der Zumutbarkeit ihrer Ausreise nach Bulgarien entbehrten jeglicher Grundlage. Ihren letzten Kontakt zu Bulgarien habe sie vor vier Jahren gehabt. Mit ihrer dort lebenden Mutter und Schwester habe sie überdies kaum Kontakte und beide seien weder gewillt noch fähig, sie zu unterstützen. Die Ausreise in ihr Heimatland wäre deshalb mit einer schweren Härte für sie verbunden, zumal sie dort weder eine gesellschaftliche noch eine genügende finanzielle Existenzgrundlage habe. Weder ihr künftiger Lebens­unterhalt in Bulgarien noch eine dortige Wohnsituation seien gesichert. Ohne eine Wohnung und ohne Vermögen werde ihr die IV-Rente kaum ausreichen, um eine Existenz aufzubauen. Zudem habe sie in ihrem Alter keine Erwerbsmöglichkeiten mehr in Bulgarien, um ihren notwendigen Lebensunterhalt zu bestreiten, weshalb auch die Vorinstanz zu Recht nicht von der Möglichkeit ihrer beruflichen Wiedereingliederung in Bulgarien ausgehe (Rekursbegründung Ziff. 32). Zudem bezieht sich die Rekurrentin auf ihre zwei erwachsenen, in der Schweiz lebenden Kinder. Ihre Wegweisung führe zur Trennung. Trotz der Volljährigkeit stünden beide Kinder emotional in einem sehr innigen Verhältnis zu ihr. Sie selbst könne ihr Leben ohne deren psychische Unterstützung nicht mehr meistern. Ein Kontakt über elektronische Kommunikationsmittel und gegenseitige Besuche könnten den Bedarf an emotionaler und unterstützender Bindung nicht kompensieren (Rekursbegründung Ziff. 33).

 

5.4.2   Die Rekurrentin bezieht sich des Weiteren auf ihre ständige ärztliche Behandlung aufgrund ihrer gesundheitlichen Beschwerden. Gemäss dem Bericht des Universitätsspitals Basel vom 14. Mai 2020 stehe fest, dass sie aufgrund einer schwerwiegenden Erkrankung seit 2012 regelmässig in der gynäkoonkologischen Abteilung des Universitätsspitals Basel behandelt, ihre Erkrankung als potentiell lebensbedrohlich gewertet werde und sie einer lebenslangen Kontrolle bedürfe. Zur Stabilisierung ihres Gesundheitszustandes müsse sie insbesondere aufgrund ihrer Therapiebedürftigkeit in ihrem gewohnten Umfeld verbleiben. Eine Wegweisung könne verbunden mit der unsicheren Lebenssituation in Bulgarien zu einer akuten Gefährdung führen, erhalte sie doch auch wegen einer rezidivierenden depressiven Störung und einer posttraumatischen Belastungsstörung eine Rente. In Bulgarien könnten weder die notwendigen Therapien noch genügende Behandlungsmöglichkeiten gewährleistet werden. Das bulgarische Gesundheitssystem sei defizitär und funktioniere nur schlecht (Rekusbegründung Ziff. 34). Schliesslich bestreitet die Rekurrentin eine ungenügende Integration in der Schweiz und macht geltend, sich im Alltag genügend verständigen zu können. Zudem werde ihrer speziellen Lage diesbezüglich zu wenig Rechnung getragen (Rekursbegründung Ziff. 35).

 

5.5

5.5.1   Eine ausländerrechtliche Entfernungsmassnahme und Wegweisung kann Art. 8 EMRK unter anderem in seinem Aspekt des Schutzes des Privatlebens ver­letzen (vgl. BGE 144 I 266 E. 3.3 S. 272). Nach der neuesten bundesgerichtlichen Praxis kann nach einer rechtmässigen Aufenthaltsdauer von rund zehn Jahren regelmässig davon ausgegangen werden, dass die sozialen Beziehungen in diesem Land so eng geworden sind, dass es einen Eingriff in das in Art. 8 Ziff. 1 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV garantierte Recht auf Achtung des Privatlebens darstellt, der ausländische Person den Aufenthalt in der Schweiz zu untersagen. Im Einzelfall kann es sich indessen anders verhalten und die Integration zu wünschen übriglassen (vgl. BGE 144 I 266 E. 3.8 f. S. 277 ff.; BGer 2C_896/2020 vom 11. März 2021 E. 5.1, 2C_906/2018 vom 23. Dezember 2019 E. 2.4.1). Demgemäss kann sich die Rekurrentin aufgrund ihrer langjährigen Aufenthaltsdauer zwar auf den Schutz des Privatlebens beziehen. Zutreffend erscheint in diesem Zusammenhang jedoch die Feststellung der Vorinstanz, dass sich die Rekurrentin in der Schweiz kaum zu inte­grieren vermochte. Wie in der IV-Begutachtung ausgeführt wurde, verfügt die Rekurrentin «nur über minimalste Deutschkenntnisse» und kann sich «kaum in der hiesigen Sprache verständigen», weshalb eine Dolmetscherin habe beigezogen werden müssen (IV-Gutachten S. 5, 15). Gemäss einem Sprachnachweis der [...] vom 12. September 2019 hat die Rekurrentin wohl einige Jahre nach der Erstellung des IV-Gutachtens bezüglich Sprechen und Verstehen zwar das Sprachniveau A1 erreicht und kann sie sich auf einfache Art verständigen, wenn langsam und deutlich mit ihr gesprochen wird. Bezüglich Lesen und Schreiben entspricht ihr Testergebnis jedoch noch nicht diesem Niveau (vgl. dazu act. 7 2/2). Auch bei ärztlichen Konsultationen ist sie auf den Beizug einer Dolmetschung angewiesen (vgl. ärztliches Attest [...] vom 13. September 2019 [act 7 1/2]). Aktuellere Sprachnachweise legt die Rekurrentin mit ihrem Rekurs nicht ins Recht. Damit ist belegt, dass trotz ihres langen Aufenthalts in der Schweiz weiterhin Defizite bei ihrer sprachlichen Integration bestehen.

 

5.5.2   Neben dieser mangelhaften sprachlichen Integration wurde im Rahmen der IV-Begutachtung in allgemeiner Weise festgestellt, dass die Rekurrentin «in keiner Weise in die hiesigen Verhältnisse integriert» sei und sie sich in der Schweiz «eher verloren» fühle, was ihre depressive Symptomatik sicher zusätzlich unterstützen würde (IV-Gutachten S. 17). Die Rekurrentin habe angegeben, in der Schweiz «keine Freunde und auch keine Familie» zu haben, weshalb «praktisch keine Kontakte» bestünden; gleichzeitig gab sie aber auch an, zusammen mit ihrer Tochter und seit kurzem auch mit ihrem Sohn zu wohnen (IV-Gutachten S. 13). Mit ihrem Rekurs bringt die Rekurrentin nichts vor, was diese Darstellung entkräften würde. Eine gute soziale Integration ist daher nicht anzunehmen, obschon sich die Rekurrentin nun bereits rund 12 Jahre in der Schweiz aufhält. Demgegenüber ist nicht bestritten, dass die Rekurrentin zusammen mit ihren beiden erwachsenen Kindern lebt und auch auf deren Unterstützung zurückgreifen kann.

 

5.5.3   Bezüglich ihrer erwerblichen Integration ist festzustellen, dass die Rekurrentin lediglich während rund vier Jahren im Zweitraum von September 2009 bis Ende 2013 und damit bis zu ihrer krankheitsbedingt eingetretenen Arbeitsunfähigkeit für einen Arbeitgeber als Küchenhilfe, Hilfsabwartin und Putzkraft tätig war. Dieser Arbeitgeber hat die Rekurrentin zwar nach diesem mehrjährigen Unterbruch in einem begrenzten Teilzeitpensum erneut angestellt (vgl. dazu oben E. 3.4.5). Auch unter Berücksichtigung ihrer krankheitsbedingten Einschränkungen und ihres Alters folgt daraus jedoch, dass die Rekurrentin nur eingeschränkt beruflich integriert ist.

 

5.5.4   Belegt ist, dass die Rekurrentin auf medizinische Hilfe und regelmässige Kontrollen ihres Gesundheitszustands angewiesen ist. Dabei ist zunächst nicht ersichtlich und wird dies auch nicht explizit geltend gemacht, dass die Medikation gemäss dem Behandlungsplan ihres Hausarztes, [...], vom 1. Oktober 2018 (act. 7 2/2) nicht auch in Bulgarien erfolgen könnte. Mit ärztlichem Attest der Klinik für Gynäko­logie und gynäkologische Onkologie des Universitätsspitals vom 14. Mai 2020 (act. 7 1/2) wird zwar bestätigt, dass die Rekurrentin an einer potentiell lebensbedrohenden Krankheit leidet und lebenslanger Kontrolle bedarf. Soweit weiter davon die Rede ist, dass die Überwachung und Behandlung all ihrer Krankheiten «in ihrem Heimatland Bulgarien aus logistischen und strukturellen Gründen (…) nicht verfügbar» seien, referiert die Klinik ausdrücklich allein die Angaben der Rekurrentin. Auch wenn das bulgarische Gesundheitssystem möglicherweise nicht den gleichen Standard wie die Gesundheitsversorgung in der Schweiz aufweist, ist davon auszugehen, dass Bulgarien als Mitgliedstaat der EU über ein auch zur Behandlung der Rekurrentin ausreichendes System verfügt. Konkrete Anhaltspunkte, dass davon aufgrund der spezifischen gesundheitlichen Beeinträchtigungen der Rekurrentin nicht ausgegangen werden kann, substantiiert die Rekurrentin nicht.

 

5.5.5   Bezüglich der Wiedereingliederung der Rekurrentin in ihr Heimatland ist festzustellen, dass die Rekurrentin unterschiedliche Angaben macht: In ihrem Rekurs führt sie aus, dass sie zuletzt vor vier Jahren Kontakt nach Bulgarien gehabt habe, und dass sie mit ihrer Mutter und ihrer Schwester nur wenig Kontakte habe (Rekursbegründung Ziff. 32). Demgegenüber gab sie bei der IV-Begutachtung im Jahr 2014 noch an, sie habe oft Kontakt zu ihrer ältesten Tochter, die zwei Söhne habe und in Bulgarien lebe. Mit der Mutter bestehe telefonischer Kontakt, und auch zu ihren (Halb)Geschwistern halte sie sporadisch Verbindung (vgl. dazu IV-Gutachten S. 13 f.). Soweit die Vorinstanz erwog, dass die Rekurrentin mit ihrer IV-Rente, die ihr auch in Bulgarien ausbezahlt werde, über ein Grundeinkommen verfüge, ist dies doch aufgrund der Höhe dieser Rente von monatlich lediglich CHF 236.– zu relativieren. Gleichwohl darf aber davon ausgegangen werden, dass sie auch in Bulgarien als Mitgliedstaat der EU auf staatliche Unterstützung wird zurückgreifen können, soweit sie ihren Bedarf nicht selbst zu decken vermag.

 

5.5.6   Insgesamt betrachtet ist die durch das JSD vorgenommene Interessenabwägung nicht zu beanstanden. Die Rekurrentin ist trotz ihres langen Aufenthalts in der Schweiz kaum integriert. Zwar mag die psychische und emotionale Unterstützung der Rekurrentin durch ihre hier lebenden erwachsenen Kinder wichtig sein. Es erscheint jedoch fraglich, ob dieses Setting aufgrund ihrer psychischen Belastung wirklich besser und förderlicher für sie ist als jenes in ihrer Heimat. Sie ist mit den sprachlichen und soziokulturellen Verhältnissen in ihrer Heimat vertraut, und sie kann auch in Bulgarien auf Bezugspersonen zurückgreifen. Vor diesem Hintergrund überwiegt das Interesse an der Nichtbelastung der öffentlichen Finanzen durch den Bezug von Ergänzungsleistungen durch die Rekurrentin ihr privates Interesse an einem weiteren Verbleib in der Schweiz.

 

5.6      Zusammenfassend erfolgte die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA der Rekurrentin sowie die Wegweisung gestützt auf Art. 64 Abs. 1 lit. c AIG aus der Schweiz zu Recht. Daraus folgt, dass der Rekurs in der Sache abzuweisen ist.

 

6.

6.1

6.1.1   Weiter richtet sich der Rekurs gegen die Abweisung des Gesuchs um Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung im vorinstanzlichen Verfahren (angefochtener Entscheid E. 21, Rekursbegründung Ziff. 40). Wie die Vorinstanz in rechtlicher Hinsicht zutreffend erwog, wird der Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung im verwaltungsinternen Rekursverfahren in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht geregelt. Daneben besteht er auch unmittelbar aufgrund von Art. 29 Abs. 3 BV (vgl. auch Art. 6 Ziff. 3 lit. c EMRK). Das baselstädtische Verwaltungsrecht enthält in § 11 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) und in den §§ 15 ff. der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG 153.810) Bestimmungen zur unentgeltlichen Rechtspflege. Diese Regelungen gehen nicht über die verfassungsrechtliche Minimalgarantie von Art. 29 Abs. 3 BV hinaus (VGE VD.2016.237 vom 22. Februar 2017 E. 2.1.1, VD.2015.136 vom 22. Oktober 2015 E. 3.1, VD.2011.59 vom 27. Oktober 2011 E. 2.1). Aus diesem Grund kann ohne Weiteres auf die verfassungsrechtlichen Minimalansprüche abgestellt werden (VGE VD.2019.213 vom 22. Januar 2020 E. 2.1, VD.2018.193 vom 18. Juni 2019 E. 3.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, S. 435, 472).

 

6.1.2   Nach Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (unentgeltliche Prozessführung). Soweit es sich zur Wahrung ihrer Rechte notwendig erweist, hat sie ausserdem Anspruch auf einen unentgeltlichen Rechtsbeistand (unentgeltliche Verbeiständung). Voraussetzung für die unentgeltliche Rechtspflege ist somit die Bedürftigkeit der betroffenen Person und die Nichtaussichtslosigkeit der Rechtssache (vgl. statt vieler VGE VD.2018.126 vom 14. April 2019 E. 2.1.2 mit Hinweisen). Die genannten Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege müssen kumulativ erfüllt sein (vgl. statt vieler BGE 123 I 145 E. 2.b.bb S. 147).

 

6.2      Die Vorinstanz verneinte die prozessuale Bedürftigkeit der Rekurrentin. Sie ging von einem monatlichen Renten- und Ergänzungsleistungseinkommen von insgesamt CHF 2'721.– und einem erhöhten Existenzbedarf von CHF 2'680.– aus und stellte fest, dass daraus ein Überschuss von CHF 41.– resultiere, weshalb die Bedürftigkeit nicht gegeben und das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege abzulehnen sei (angefochtener Entscheid E. 20, 21)

 

6.3      Dem hält die Rekurrentin entgegen, allein schon die Tatsache, dass sie Ergänzungsleistungen erhalte und über kein Vermögen verfüge, spreche regelmässig für prozessuale Bedürftigkeit. Weiter seien bei der Berechnung ihres Grundbedarfs zumindest auch die Kosten des U-Abos, welche für IV-Rentner CHF 67.– betragen würden, zu berücksichtigen. Damit bestehe kein Überschuss. Da sie zudem aufgrund ihrer gesundheitlichen Beschwerden ständig in Behandlung sei, habe sie auch die dadurch entstehenden Gesundheitskosten zumindest teilweise selber zu tragen. Schliesslich verweist sie darauf, praxisgemäss weise nicht jeder Einkommensüberschuss auf eine fehlende Bedürftigkeit hin und es sei vielmehr im Einzelfall zu prüfen, ob dieser es der prozessierenden Person erlaube, die Prozesskosten innert einem Jahr oder bei aufwendigeren Fällen innert zweier Jahre zu tilgen (Rekursbegründung Ziff. 41).

 

6.4      Dieser Kritik am angefochtenen Entscheid ist in allen Teilen zu folgen. Praxisgemäss sind sowohl verbleibende Gesundheitskosten wie auch die Mobilitätskosten bei der Berechnung des Anspruchs auf unentgeltliche Prozessführung im Bedarf anzurechnen. Daraus folgt, dass die Rekurrentin über keinen Überschuss verfügt. Selbst wenn aber ein Überschuss besteht, führt dies entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht automatisch zur Abweisung der unentgeltlichen Prozessführung. Vielmehr ist zu prüfen, ob die Verfahrenskosten mit der Entscheidgebühr und den Vertretungskosten mit den möglichen Ersparnissen aus den monatlichen Überschüssen in angemessener Zeit angespart und getilgt werden können. Soweit dies nicht der Fall ist, ist die teilweise unentgeltliche Prozessführung mit einem Selbstbehalt zu bewilligen.

 

6.5      Daraus folgt, dass der vorinstanzliche Kostenentscheid – namentlich Ziffer 2 und 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids – aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid und zur Festsetzung eines angemessenen Honorars des Vertreters der unentgeltlich prozessierenden Rekurrentin, [...], Advokat, zurückzuweisen ist.

 

7.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Rekurrentin in der Hauptsache, obsiegt aber bezüglich des vorinstanzlichen Kostenentscheids. Sie trägt daher die Kosten des Verfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'000.–, einschliesslich Auslagen (§ 30 Abs. 1 VRPG, § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren [GGR, SG 154.810]). Diese geht jedoch zu Folge der Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung im vorliegenden Verfahren zu Lasten der Gerichtskasse. Zudem ist dem unentgeltlichen Vertreter der Rekurrierenden aus der Gerichtskasse ein angemessenes Honorar auszurichten. Dieser hat darauf verzichtet, dem Gericht eine Honorarnote einzureichen, weshalb der angemessene Vertretungsaufwand zu schätzen ist. Aufgrund der vorgenommenen Bemühungen im vorliegenden Verfahren erscheint ein Bemühungsaufwand von rund zwölf Stunden angemessen. Daraus folgt unter Zugrundelegung des Stundenansatzes von CHF 200.– und unter Berücksichtigung der notwendigen Auslagen (§ 23 Abs. 1 des Honorarreglements [HoR, SG 291.400)] ein geschuldetes Honorar von CHF 2'472.–, zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer.

 

 

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

 

://:        In teilweiser Gutheissung des Rekurses werden die Ziffern 2 und 3 des Dispositivs des Entscheids des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 1. April 2021 aufgehoben und der Rekurrentin für das verwaltungsinterne Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtspflege mit [...], Advokat, als unentgeltlichen Rechtsbeistand bewilligt. Die Sache wird zur Festsetzung des Honorars des unentgeltlichen Rechtsbeistands an das Justiz- und Sicherheitsdepartement zurückgewiesen.

 

Im Übrigen wird der Rekurs abgewiesen.

 

Der Rekurrentin wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung bewilligt.

 

Die Rekurrentin trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer reduzierten Gebühr von CHF 1'000.–, einschliesslich Auslagen. Diese Kosten gehen zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege zu Lasten der Gerichtskasse.

 

Zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege wird dem Rechtsbeistand der Rekurrierenden, [...], Advokat, für das verwaltungsgerichtliche Verfahren aus der Gerichtskasse ein Honorar von CHF 2‘472.–, einschliesslich Auslagen, zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 190.–, insgesamt CHF 2‘662.–, ausgerichtet.

 

Mitteilung an:

-       Rekurrierende

-       Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

-       Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt

-       Migrationsamt Basel-Stadt

-       Staatssekretariat für Migration (SEM)

 

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

 

Die Gerichtsschreiberin

 

 

MLaw Anja Fankhauser

 

 

 

 

Rechtsmittelbelehrung

 

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

 

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.