Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2021.216

URTEIL

vom 25. Mai 2022

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Ramon Mabillard

und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____ Rekurrent

[...]

vertreten durch [...], Advokat,

und/oder [...], Advokat,

[...]

gegen

Präsidialdepartement Basel-Stadt

Generalsekretariat, Marktplatz 9, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs vom 3. September 2021

betreffend Rechtsverzögerung

Sachverhalt

Am 16. November 2016 schlossen der Kanton Basel-Stadt (nachfolgend: Kanton), vertreten durch den damaligen Vorsteher des Präsidialdepartements (nachfolgend: PD), und A____ (nachfolgend: Mitarbeiter) einen öffentlich-rechtlichen Arbeitsvertrag (nachfolgend: Arbeitsvertrag) ab. Der Mitarbeiter wurde als Direktor des B____ (nachfolgend: B____) angestellt. Das Arbeitsverhältnis begann am 1. Juni 2017 und war unbefristet. Am 14. Januar 2020 schlossen der Kanton, vertreten durch die damalige Vorsteherin des PD, und der Mitarbeiter eine Vereinbarung (nachfolgend: Vereinbarung) ab. Diese enthält in Ziffer 1 unter anderem die folgende Regelung: «Das Arbeitsverhältnis endet ohne Kündigung spätestens per 31. März 2022. […] Der Arbeitgeber ist, falls er es im Interesse des B____ bzw. des Präsidialdepartements für erforderlich erachtet, berechtigt, den Arbeitnehmer einseitig bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses (31. März 2022) freizustellen, d.h. von der Pflicht zur Arbeitsleistung zu befreien. Eine entsprechende Freistellung soll jedoch grundsätzlich frühestens nach Abschluss der Supervision bzw. nach deren Abbruch erfolgen. Der Arbeitnehmer erklärt sich damit ohne Vorbehalt einverstanden. Die Parteien würden sich zu diesem Zeitpunkt um eine gemeinsam abgesprochene Kommunikation bemühen.» Anlässlich einer Sitzung vom 6. August 2020 sprach die Vorsteherin des PD unter Berufung auf die Vereinbarung mündlich per sofort die Freistellung des Mitarbeiters aus (nachfolgend: mündliche Freistellung). Am 15. September 2020 erliess die Vorsteherin des PD eine Feststellungsverfügung (nachfolgend: Feststellungsverfügung) mit dem folgenden Dispositiv: «Die Vereinbarung vom 14. Januar 2020 (Ziffer 1 Abs. 2; Befreiung von der Pflicht zur Arbeit) wurde in zulässiger Weise umgesetzt».

Der Mitarbeiter beantragte mit Gesuch vom 7. August 2020 bei der Personalrekurskommission (nachfolgend: PRK) die Feststellung, dass die mündliche Freistellung nichtig sei. Mit Eingabe vom 17. August 2020 meldete der Mitarbeiter bei der PRK gegen die mündliche Freistellung vorsorglich Rekurs an. Er beantragte, die mündliche Freistellung sei aufzuheben und er sei als Direktor des B____ weiter zu beschäftigen. Das PD machte mit Stellungnahme vom 10. September 2020 geltend, die PRK habe auf die Eingaben vom 11. und 31. August nicht einzutreten, wobei es damit offensichtlich das Gesuch vom 7. August 2020 und die Rekursanmeldung vom 17. August 2020 meinte. Mit Eingabe vom 23. September 2020 beantragte der Mitarbeiter in Ergänzung der mit seinem Gesuch vom 7. August 2020 gestellten Anträgen, eventualiter sei die Feststellungsverfügung aufzuheben. Mit Entscheid vom 23. November 2020 (nachfolgend: Entscheid der PRK) stellte die PRK in Gutheissung des Gesuchs vom 7. August 2020 und des Rekurses vom 17. August 2020 fest, dass die mündliche Freistellung nichtig sei (Ziff. 1 des Dispositivs), und trat sie auf das «Begehren um Feststellung der Nichtigkeit der Feststellungsverfügung» nicht ein (Ziff. 2 des Dispositivs). Da der Mitarbeiter (als Eventualbegehren) nicht die Feststellung der Nichtigkeit der Feststellungsverfügung, sondern deren Aufhebung beantragt hat, ist davon auszugehen, dass die Formulierung der PRK auf einem Versehen beruht, und ist der Entscheid nach Treu und Glauben dahingehend zu verstehen, dass die PRK auf das Rechtsbegehren um Aufhebung der Feststellungsverfügung nicht eingetreten ist (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 1.2.3). Schliesslich sprach die PRK dem Mitarbeiter zu Lasten des PD eine Parteientschädigung zu (Ziff. 3 des Dispositivs).

Am 25. September 2020 meldete der Mitarbeiter gegen die Feststellungsverfügung beim Regierungsrat Rekurs an. Das Justiz- und Sicherheitsdepartement (nachfolgend: JSD) sistierte das Rekursverfahren am 30. September 2020 bis zum Entscheid der PRK über die Zuständigkeitsfrage. Es hob die Sistierung am 17. Dezember 2020 auf und setzte dem Mitarbeiter eine Frist zur Einreichung der Rekursbegründung. Der Mitarbeiter beantragte mit Rekursbegründung vom 18. Januar 2021 die Feststellung der Nichtigkeit der Feststellungsverfügung (Rechtsbegehren 1) und der mündlichen Freistellung (Rechtsbegehren 2). Eventualiter sei die Feststellungsverfügung aufzuheben (Rechtsbegehren 3). Am 27. Januar 2021 überwies das JSD den Rekurs gegen die Feststellungsverfügung dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Vernehmlassung vom 9. März 2021 beantragte das PD, der Rekurs sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Am 22. Dezember 2020 erhob das PD gegen den Entscheid der PRK Rekurs beim Verwaltungsgericht. Das PD beantragte in erster Linie die Aufhebung der Ziffern 1 und 3 des Dispositivs des Entscheids der PRK (Rechtsbegehren 1). Weiter beantragte das PD, es sei festzustellen, dass die PRK zur Behandlung der vorliegenden Streitsache nicht zuständig sei (Rechtsbegehren 2) und dass die Behandlung der vorliegenden Angelegenheit gestützt auf die Feststellungsverfügung im Verfahren vor dem Regierungsrat weiterzuführen sei (Rechtsbegehren 3). In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte das PD sinngemäss, dem Rekurs gegen die Feststellung der Nichtigkeit der mündlichen Freistellung sei zunächst superprovisorisch und alsdann definitiv die aufschiebende Wirkung zu erteilen respektive die Freistellung des Mitarbeiters sei in dieser Weise aufrechtzuerhalten. Der Verfahrensleiter des Verwaltungsgerichts erkannte dem Rekurs gegen den Entscheid der PRK einstweilen die aufschiebende Wirkung zu und stellte für den Fall eines begründeten Gesuchs des Mitarbeiters um Entzug der aufschiebenden Wirkung einen neuen Entscheid über die Frage der aufschiebenden Wirkung in Aussicht (Verfügung vom 28. Dezember 2020). Mit Vernehmlassung vom 28. Januar 2021 beantragte der Mitarbeiter, der Rekurs gegen den Entscheid der PRK sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Eventualiter sei festzustellen, dass die Vereinbarung zufolge Willensmängeln teilungültig sei, subeventualiter, dass die gesamte Vereinbarung zufolge Willensmängeln ungültig sei. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte der Mitarbeiter, dem Rekurs gegen den Entscheid der PRK sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen und das PD sei anzuweisen, ihn umgehend wieder in seine Funktion als Direktor des B____ einzusetzen. Der Verfahrensleiter wies das Gesuch des Mitarbeiters, dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu entziehen und das PD anzuweisen, ihn umgehend wieder in seine Funktion als Direktor des B____ einzusetzen, ab und erkannte dem Rekurs weiterhin die aufschiebende Wirkung zu (Verfügung vom 5. Februar 2021).

Anfang Februar 2021 endete die Amtszeit der bisherigen Vorsteherin des PD und trat ihr Nachfolger sein Amt an.

Mit Urteil VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 (nachfolgend: Urteil des Verwaltungsgerichts) hob das Verwaltungsgericht in teilweiser Gutheissung des Rekurses des PD Ziff. 1 des Entscheids der PRK auf und trat es sowohl auf das Gesuch vom 7. August 2020 als auch auf den Rekurs vom 17. August 2020 nicht ein. Im Übrigen wies es den Rekurs des PD ab, soweit es darauf eintrat. In teilweiser Gutheissung des Rekurses des Mitarbeiters hob das Verwaltungsgericht die Feststellungsverfügung auf und stellte es fest, dass die mündliche Freistellung nichtig sei. Im Übrigen wies es den Rekurs des Mitarbeiters ab. Sowohl für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren betreffend den Entscheid der PRK als auch für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren betreffend die Feststellungsverfügung verpflichtete es das PD zur Bezahlung einer Parteientschädigung an den Mitarbeiter. Die Aufhebung von Ziffer 1 des Entscheids der PRK sowie das Nichteintreten auf das Gesuch vom 7. August 2020 und den Rekurs vom 17. August 2020 begründete das Verwaltungsgericht damit, dass die PRK für die Beurteilung des Gesuchs um Feststellung der Nichtigkeit der mündlichen Freistellung und den Rekurs gegen diese Feststellung nicht zuständig sei (Urteil des Verwaltungsgerichts E. 2-6). Die mündliche Freistellung erachtete das Verwaltungsgericht als nichtig, weil es sich dabei um eine (Gestaltungs-)Verfügung handle und diese entgegen dem gesetzlichen Schriftformerfordernis bloss mündlich eröffnet worden sei (Urteil des Verwaltungsgerichts E. 4.4 und 8.1 f.). Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. April 2021 wurde den Parteien am 21. April 2021 zugestellt. Nachdem die Frist für eine Beschwerde an das Bundesgericht am 21. Mai 2021 ungenutzt verstrichen war, erwuchs das Urteil am 22. Mai 2021 in Rechtskraft.

Mit Schreiben vom 8. Juli 2021 gewährte der Vorsteher des PD dem Mitarbeiter das rechtliche Gehör zu einer geplanten Freistellungsverfügung. Mit Stellungnahme vom 30. Juli 2021 machte der Mitarbeiter geltend, die Voraussetzungen für seine Freistellung seien nicht erfüllt, weshalb davon abzusehen sei. Zudem brachte er vor, der Vorsteher des PD sei befangen, und beantragte er, dass der Vorsteher des PD in den Ausstand trete.

Am 3. September 2021 reichte der Mitarbeiter beim Regierungsrat die vorliegende Rechtsverzögerungsbeschwerde (richtig: Rechtsverzögerungsrekurs; nachfolgend: Rekurs) ein. Er beantragt, es sei festzustellen, dass das Verfahren zum Erlass einer Verfügung betreffend das weitere personalrechtliche Vorgehen gegenüber dem Mitarbeiter seitens des PD zu Unrecht verzögert werde (Antrag 1). Zudem sei der Mitarbeiter mit sofortiger Wirkung wieder in die Funktion als Direktor des B____ einzusetzen und sei ihm die Ausübung dieser Funktion zu ermöglichen (Antrag 2). Schliesslich sei dem Mitarbeiter «für das Verfahren der Rechtsverzögerungsbeschwerde eine angemessene Entschädigung zuzusprechen» (Antrag 3).

Mit Schreiben vom 17. September 2021 informierte der Vorsteher des Gesundheitsdepartements (nachfolgend: GD) als Stellvertreter des Vorstehers des PD den Mitarbeiter, dass der Vorsteher des PD in den Ausstand getreten sei und er die Verfahrensführung übernommen habe (vgl. Vernehmlassung des Stellvertreters des Vorstehers des PD vom 2. November 2021 S. 6). Mit Beschluss vom 27. September 2021 überwies das JSD den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Am 28. Oktober 2021 verfügte der Vorsteher des GD als Stellvertreter des Vorstehers des PD, dass der Mitarbeiter bis zum 31. März 2022 von der Arbeitsleistung beim B____ freigestellt werde, dass er bis zu diesem Zeitpunkt sämtliche Ferien zu beziehen und allfällige Überstunden zu kompensieren habe und einer allfälligen Beschwerde (richtig: Rekurs) die aufschiebende Wirkung entzogen werde.

Mit Vernehmlassung vom 2. November 2021 (nachfolgend: Vernehmlassung) beantragte der Stellvertreter des Vorstehers des PD, das Verfahren betreffend den Rechtsverzögerungsrekurs sei infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben (Antrag 1). Eventualiter sei auf den Rechtsverzögerungsrekurs nicht einzutreten (Antrag 2). Subeventualiter sei Antrag 1 des Rechtsverzögerungsrekurses abzuweisen und sei auf Antrag 2 des Rechtsverzögerungsrekurses nicht einzutreten. Die Kosten des Verfahrens seien dem Mitarbeiter aufzuerlegen und es sei ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (Antrag 4). Mit Replik vom 26. November 2021 beantragte der Mitarbeiter, es sei festzustellen, dass das Verfahren auf Erlass einer Verfügung betreffend das weitere personalrechtliche Vorgehen gegenüber dem Mitarbeiter seitens des PD zu Unrecht verzögert worden sei (Rechtsbegehren 1), unter o/e Kostenfolge zu Lasten des PD (Rechtsbegehren 2). Die weiteren Tatsachen und Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des JSD vom 27. September 2021 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zum Entscheid ist das Dreiergericht berufen (vgl. § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2

1.2.1 Der Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsrekurs steht nur offen, wenn keine anfechtbare Verfügung vorliegt (vgl. Müller/Bieri, in: Auer et al. [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 46a N 14; Uhlmann/Wälle-Bär, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 46a N 6). Sobald die zum Entscheid verpflichtete Behörde tatsächlich entschieden hat, kommt der Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsrekurs nicht mehr in Betracht (vgl. BGer 2C_45/2009 vom 26. Mai 2009 E. 2.2.2). Wenn die ausstehende Verfügung während des Rekursverfahrens erlassen wird, entfällt grundsätzlich das aktuelle Rechtsschutzinteresse an der Behandlung des Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsrekurses und ist dieser als gegenstandslos abzuschreiben (vgl. BGer 2C_516/2017 vom 14. September 2017 E. 4.2.1; BVGer A-5605/2017 vom 17. Januar 2018 E. 1.2; VGE VD.2013.194 vom 13. Februar 2014 E. 1.2, VD.2012.166 vom 21. Dezember 2012 E. 1.2, VD.2011.103 vom 5. März 2012 E. 1.3; Müller/Bieri, a.a.O., Art. 46a N 25). Das Bundesgericht und das Appellationsgerichts behandeln eine Rechtsverzögerungsbeschwerde allerdings auch bei fehlendem aktuellem Rechtsschutzinteresse, wenn der Beschwerdeführer hinreichend substanziiert und in vertretbarer Weise eine Verletzung des Beschleunigungsgebots nach Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) behauptet (BGer 4A_744/2011 vom 12. Juli 2012 E. 11.1; AGE BEZ.2020.56 vom 4. März 2021 E. 1.2; vgl. BGer 5A_168/2017 vom 6. November 2017 E. 1) und die blosse Feststellung einer unzulässigen Rechtsverzögerung dem Beschwerdeführer eine Art Genugtuung zu verschaffen vermag (BGer 5A_168/2017 vom 6. November 2017 E. 1).

1.2.2 Im Zeitpunkt der Einreichung des Rekurses vom 3. September 2021 waren die Sachurteilsvoraussetzungen betreffend den auf Feststellung einer Rechtsverzögerung gerichteten Antrag 1 erfüllt. Am 28. Oktober 2021 und damit während des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens wurde jedoch die ausstehende Verfügung erlassen. Damit entfiel grundsätzlich das aktuelle Rechtsschutzinteresse des Mitarbeiters an der Behandlung seines Antrags 1. Vorliegend ist jedoch ein Ausnahmefall gegeben, in dem der Antrag auf Feststellung einer Rechtsverzögerung trotz Erlasses der ausstehenden Verfügung während des Rekursverfahrens zu behandeln ist. Gegenstand des Verfahrens betreffend die Freistellung des Rekurrenten ist eine Streitigkeit in Bezug auf zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 1.5.2), der Rekurrent rügt hinreichend substanziiert und in vertretbarer Weise eine Verletzung des Beschleunigungsgebots gemäss dieser Bestimmung (vgl. Rekurs Ziff. 4 ff. und 29 ff.; Replik Ziff. 4; unten E. 2) und die blosse Feststellung einer unzulässigen Rechtsverzögerung vermag ihm eine Art Genugtuung zu verschaffen. Auf Antrag 1 des Rechtsverzögerungsrekurses ist daher einzutreten.

1.3 Beim vorliegenden Rekurs handelt es sich um einen Rechtsverzögerungsrekurs. Der Streitgegenstand des Rekursverfahrens wird durch das Anfechtungsobjekt begrenzt (VGE VD.2019.32 vom 6. Mai 2019 E. 1.2.2, VD.2018.29 vom 16. August 2018 E. 1.2.2, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.1; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277, 285). Anfechtungsobjekt eines Rechtsverzögerungsrekurses ist das Verweigern oder Verzögern einer Verfügung (vgl. Müller/Bieri, in: Auer et al. [Hrsg.], VwVG Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 46a N 20). Folglich kann auch nur das Verzögern einer Verfügung Streitgegenstand eines Rechtsverzögerungsrekurses bilden. Die materiellrechtlichen und die übrigen prozessualen Aspekte der Verfügung können somit nie Streitgegenstand eines solchen Rekurses sein (vgl. Müller/Bieri, a.a.O., Art. 46a N 6 f.). Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Frage, ob der Mitarbeiter wieder in die Funktion als Direktor des B____ einzusetzen und ihm die Ausübung dieser Funktion zu ermöglichen ist, nicht Streitgegenstand des vorliegenden Rekurses sein kann. Dies ergibt sich auch aus der Regelung des VRPG. Wenn das Verwaltungsgericht einen Rekurs wegen Rechtsverzögerung als begründet erkennt, stellt es gemäss § 43 Ziff. 3 VRPG das Urteil dem Regierungsrat zu mit der Einladung, dafür zu sorgen, dass die erforderliche Verfügung binnen angemessener Frist getroffen werde. Ein materielles Urteil kann das Verwaltungsgericht gemäss § 20 Abs. 4 VRPG in Verbindung mit § 20 Abs. 3 lit. b VRPG nur auf Antrag der Verwaltungsbehörde erlassen. Im vorliegenden Fall hat der Stellvertreter des Vorstehers des PD kein materielles Urteil beantragt. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Sachurteilsvoraussetzungen betreffend den Antrag 2 von Anfang an nicht erfüllt gewesen sind. Betreffend Antrag 2 ist daher auf den Rekurs nicht einzutreten. Im Übrigen wurde die Frage, die Gegenstand des Antrags 2 bildet, mit der Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 (abschlägig) beantwortet. Diese Verfügung kann der Mitarbeiter mit Rekurs anfechten. Folglich fehlt ihm auch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse daran, dass die Frage im vorliegenden Rekursverfahren beurteilt wird. Dies gesteht er in seiner Replik ausdrücklich zu (Replik Ziff. 7).

1.4

1.4.1 Der Antrag 3 des Rechtsverzögerungsrekurses lautet folgendermassen: «Dem Beschwerdeführer sei für das Verfahren der Rechtsverzögerungsbeschwerde eine angemessene Entschädigung zuzusprechen.» Dieser Antrag ist auslegungsbedürftig. Aufgrund der Tatsache, dass der Mitarbeiter sowohl gemäss dem Wortlaut des Antrags als auch gemäss dem Wortlaut der Begründung (Rekurs Ziff. 45) eine Entschädigung für das Rekursverfahren verlangt, ist davon auszugehen, dass er jedenfalls eine Parteientschädigung für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren beantragt. Dementsprechend beantragt er mit dem Rechtsbegehren 2 seiner Replik zweifellos eine Parteientschädigung für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren. Auf den Antrag auf Zusprechung einer Parteientschädigung für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ist einzutreten. Wenn es sich beim Antrag 3 des Rekurses bloss um einen Kostenantrag gehandelt hätte, wäre es allerdings unverständlich, weshalb der durch zwei Basler Advokaten vertretene Mitarbeiter in seinem Rekurs nicht die übliche Formulierung «unter o/e Kostenfolge» oder zumindest den sowohl in § 7 des Gesetzes über die Verwaltungsgebühren (VGG, SG 153.800) und §§ 13 f. der Verordnung zum Gesetz über die Verwaltungsgebühren (VGV, SG 153.810) als auch in § 30 Abs. 1 VRPG verwendeten Begriff der Parteientschädigung gewählt hat. Da der Mitarbeiter als Begründung für seinen Antrag 3 behauptet, das PD habe ihm durch ein rechtskräftig festgestelltes rechtswidriges Verhalten einen finanziellen Schaden und einen Reputationsschaden verursacht (Rekurs Ziff. 45), ist anzunehmen, dass er mit dem Antrag 3 zusätzlich eine Schadenersatz- und Genugtuungsforderung aus Staatshaftung geltend gemacht hat. Diesen Antrag hat er jedoch zurückgezogen, indem er mit seiner Replik abgesehen vom Antrag auf Feststellung einer Rechtsverzögerung nur noch einen üblichen Kostenantrag gestellt hat. Im Übrigen wäre auf die Schadenersatz- und Genugtuungsforderungen aus Staatshaftung aus den nachstehenden Gründen nicht einzutreten.

1.4.2 Gemäss § 3 Abs. 1 des Haftungsgesetzes (HG, SG 161.100) haftet der Staat nach den Bestimmungen des HG für den Schaden, den sein Personal in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt. Als Personal im Sinn des HG gelten insbesondere auch die Mitglieder des Regierungsrats (§ 1 Abs. 2 lit. b HG). Wo der Staat gemäss § 3 HG für Schaden haftet, hat die geschädigte Person gemäss § 4a HG Anspruch auf Genugtuung, wenn sie in ihren Persönlichkeitsrechten schwer verletzt worden ist. Forderungen geschädigter Personen gegen den Staat werden auf dem Weg des Zivilprozesses von den ordentlichen Gerichten entschieden (§ 6 Abs. 1 HG). Folglich ist das Verwaltungsgericht zur Beurteilung von Schadenersatz- und Genugtuungsforderungen aus Staatshaftung nicht zuständig und hätte der Mitarbeiter seine entsprechenden Forderungen mit einem Schlichtungsgesuch bei der Schlichtungsbehörde des Zivilgerichts geltend zu machen (vgl. Art. 197 und 202 der Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272] sowie § 6 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

Zum Sachverhalt ist zunächst festzuhalten, dass die Behauptung des Rekurrenten, das Verwaltungsgericht habe die mündliche Freistellung in seinem Urteil vom 13. April 2021 als willkürlich beurteilt (Rekurs Ziff. 10), falsch ist. Die mündliche Freistellung erachtete das Verwaltungsgericht als nichtig, weil es sich dabei um eine (Gestaltungs-)Verfügung handle und diese entgegen dem gesetzlichen Schriftformerfordernis bloss mündlich eröffnet worden sei (Urteil des Verwaltungsgerichts E. 4.4 und 8.1 f.). Aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts kann zwar geschlossen werden, dass die Freistellung willkürlich wäre, wenn kein sachlicher Grund dafür bestünde, dass der Arbeitgeber die Freistellung im Interesse des B____ bzw. des PD für erforderlich erachtet (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts E. 9.4.4). Die Frage, ob ein solcher Grund vorliegt oder nicht, hat das Verwaltungsgericht aber nicht beurteilt. Den Grund für die Aufhebung der Feststellungsverfügung sah das Verwaltungsgericht darin, dass das Erfordernis der Subsidiarität gegenüber einer Gestaltungsverfügung nicht erfüllt gewesen sei und die sinngemässe Feststellung, die Vorsteherin des PD habe mit der Information vom 6. August 2020 den Mitarbeiter gestützt auf die Vereinbarung in zulässiger Weise freigestellt, unrichtig sei (Urteil des Verwaltungsgerichts E. 9).

3.1 Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist. Diese Bestimmung verankert das Beschleunigungsgebot und das Verbot der Rechtsverzögerung (vgl. BGer 4A_190/2015 vom 13. Mai 2015 E. 2, 8C_210/2013 vom 10. Juli 2013 E. 2.1, 4A_744/2011 vom 12. Juli 2012 E. 11.2; VGE VD.2018.146 vom 1. April 2019 E. 6.2, VD.2017.140 vom 11. Dezember 2017 E. 3.1). Der gleiche Anspruch ergibt sich in zivilrechtlichen Streitigkeiten und Strafsachen aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK (BGer 4A_744/2011 vom 12. Juli 2012 E. 11.2). Diese Bestimmung gewährleistet betreffend den Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist keinen weitergehenden Schutz als Art. 29 Abs. 1 BV (vgl. BGE 130 I 312 E. 5.1 S. 332). Eine Rechtsverzögerung und damit eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV liegt vor, wenn sich eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu fällen, diesen aber nicht binnen der Frist trifft, die nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (VGE VD.2018.146 vom 1. April 2019 E. 6.2, VD.2017.140 vom 11. Dezember 2017 E. 3.1; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 1046). Die Angemessenheit der Dauer bestimmt sich nicht absolut. Sie ist im Einzelfall unter Berücksichtigung der gesamten Umstände zu beurteilen und in ihrer Gesamtheit zu würdigen (BGer 12T_2/2011 vom 23. Juni 2011 E. 3.1; vgl. AGE BEZ.2020.25 vom 3. Juni 2020 E. 2.3.1). Dabei sind insbesondere die Art des Verfahrens und die konkreten Umstände einer Angelegenheit wie Umfang und Bedeutung des Verfahrens, das Verhalten der betroffenen Privaten und der Behörden, die Bedeutung für die Betroffenen sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe zu berücksichtigen (BGer 12T_2/2011 vom 23. Juni 2011 E. 3.1; vgl. BGE 144 I 486 E. 3.2 S. 489). Entscheidend für die Beurteilung, ob eine Verlängerung des Verfahrens eine Rechtsverzögerung darstellt, ist, ob sie sich objektiv rechtfertigen lässt (VGE VD.2020.97 vom 25. Juni 2020 E. 3.2.3; vgl. BGE 144 II 486 E. 3.2 S. 489; BGer 12T_2/2011 vom 23. Juni 2011 E. 3.1). Eine Behörde, die eine grosse Anzahl von Fällen zu entscheiden hat, hat zwangsläufig gewisse Prioritäten zu setzen. Dabei steht ihr naturgemäss ein grosser Ermessensspielraum zu. Aufgrund der Vielzahl von Verfahren, die eine Behörde gleichzeitig zu behandeln hat, sind gewisse Zeiten, während denen ein Dossier ruht, normal und nicht zu beanstanden. Solche Phasen müssen allerdings auf nachvollziehbaren Gründen beruhen und dürfen eine den Umständen des Falles angemessene Dauer nicht überschreiten (BGE 144 II 486 E. 3.3 S. 489 f.; BGer 12T_2/2011 vom 23. Juni 2011 E. 3.1). Mangelnde Organisation oder Überlastung bewahren nicht vor dem Vorwurf der Rechtsverzögerung. Entscheidend ist allein, dass die Behörde nicht fristgerecht handelt (BGE 144 II 486 E. 3.2 S. 489; BGer 5A_768/2020 vom 23. November 2020 E. 2). Wenn kein einzelner Verfahrensabschnitt von wirklich stossender Dauer ist, ist für die Beurteilung der Angemessenheit der Verfahrensdauer das gesamte Verfahren massgebend und können Perioden intensiver Tätigkeit solche der Untätigkeit kompensieren (AGE BEZ.2020.25 vom 3. Juni 2020 E. 2.3.1; vgl. BGE 130 IV 54 E. 3.3.3 S. 56; BGer 6B_870/2016 vom 21. August 2017 E. 4.1; Hoffmann-Nowotny, in: Kunz et al. [Hrsg.], ZPO-Rechtsmittel Berufung und Beschwerde, Basel 2013, Art. 319 N 45). Rechtsverzögerung ist nicht allein deshalb zu bejahen, weil ein Verfahren längere Zeit (unter Umständen mehrere Monate) in Anspruch genommen hat. Als massgebend muss vielmehr gelten, ob das Verfahren in Anbetracht der auf dem Spiel stehenden Interessen zügig durchgeführt worden ist und die Behörden insbesondere keine unnütze Zeit haben verstreichen lassen (BGE 127 III 385 E. 3a S. 389; BGer 4A_190/2015 vom 13. Mai 2015 E. 2; VGE VD.2018.146 vom 1. April 2019 E. 6.2).

3.2 Der Mitarbeiter beklagt sich in seinem Rechtsverzögerungsrekurs vom 3. September 2021 darüber, dass er mehr als ein Jahr nach seiner mündlichen Freistellung vom 6. August 2020 noch keine Freistellungsverfügung erhalten habe (vgl. Rekurs Ziff. 17 und 29). Da die Anstellungsbehörde der Ansicht war, dass die Freistellung des Mitarbeiters nicht mittels einer rechtsgestaltenden Verfügung angeordnet werden müsse und die mündliche Freistellung gültig sei, war es jedenfalls bis zur Eröffnung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 13. April 2021 am 21. April 2021 objektiv gerechtfertigt, dass sie keine schriftliche Freistellungsverfügung erliess. Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 13. April 2021 schliesslich die Notwendigkeit einer rechtsgestaltenden Verfügung und die Nichtigkeit der mündlichen Freistellung festgestellt hat (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 4.4 und 8.1 f.), ändert daran entgegen der Ansicht des Mitarbeiters (Replik Ziff. 11 f.) nichts. Die Anstellungsbehörde war berechtigt, mit einem Rekurs die Klärung der Frage der Erforderlichkeit einer rechtsgestaltenden Verfügung durch das Verwaltungsgericht zu verlangen. Darauf hätte sie im Ergebnis verzichtet, wenn sie vor dem Urteil des Verwaltungsgerichts eine schriftliche Freistellungsverfügung erlassen hätte (vgl. VGE VD.2020.262 und VD.2021.12 vom 13. April 2021 E. 1.2.5). Aus den vorstehenden Gründen ist für die Beurteilung der Frage, ob die Freistellungsverfügung innert angemessener Frist erlassen worden ist, höchstens die Zeit seit der Zustellung des Urteils des Verwaltungsgerichts zu berücksichtigen. Die Frage, ob sogar nur die Zeit seit dem Eintritt der Rechtskraft in Betracht zu ziehen ist (vgl. dazu Vernehmlassung S. 3), kann mangels Entscheidrelevanz offenbleiben, weil eine allfällige Verzögerung bis zu diesem Zeitpunkt ohnehin objektiv gerechtfertigt wäre (vgl. unten E. 3.4).

3.3 Zwischen der Zustellung des Urteils des Verwaltungsgerichts am 21. April 2021 und dem Erlass der Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 vergingen gut sechs Monate und zwischen dem Eintritt der Rechtskraft des Urteils und dem Erlass der Freistellungsverfügung gut fünf Monate. Die damalige Vorsteherin des PD als Anstellungsbehörde und der damalige Rechtsvertreter des PD waren mit dem Fall bestens vertraut und mussten sich bereits vor der mündlichen Freistellung vom 6. August 2021 Klarheit darüber verschaffen, weshalb aus ihrer Sicht ein Grund für eine Freistellung gemäss Ziff. 1 der Vereinbarung besteht. Nachdem Anfang Februar 2021 ein neuer Vorsteher des PD sein Amt angetreten hatte, stand das persönliche Wissen der bisherigen Vorsteherin zwar nicht mehr zur Verfügung. Es ist aber davon auszugehen, dass der neue Vorsteher des PD über die wesentlichen Gründe für die mündliche Freistellung informiert worden ist. Da die Anstellungsbehörde aufgrund des Arbeitsverhältnisses mit den relevanten Umständen bereits vertraut ist, ist ihre Situation nicht vergleichbar mit derjenigen einer Rechtsmittelinstanz, die sich vor der materiellen Überprüfung einer Freistellung zuerst ein Bild vom rechtserheblichen Sachverhalt verschaffen muss. Spätestens nachdem das Urteil des Verwaltungsgerichts am 22. Mai 2021 in Rechtskraft erwachsen war, gab es bis zum Erlass der Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 keine Freistellungsverfügung mehr. Mit E-Mail vom 6. Juli 2021 (Rekursbeilage 5 S. 2 f.) verlangte der Mitarbeiter zudem ausdrücklich seine Wiedereinsetzung als Direktor des B____. Trotzdem wurde er gemäss seiner unbestrittenen Darstellung von der Ausübung seiner Funktion abgehalten (Rekurs Ziff. 5 und 17). Dies stellt einen Grund für eine beschleunigte Durchführung des Verfahrens auf Erlass der Freistellungsverfügung dar. Unter Berücksichtigung der vorstehend dargelegten Umstände kann eine Dauer von gut fünf oder sechs Monaten für ein erstinstanzliches Verfahren auf Erlass einer Freistellungsverfügung grundsätzlich nicht mehr als angemessen betrachtet werden. Eine Rechtsverzögerung könnte daher nur dann verneint werden, wenn sich die Verlängerungen des Verfahrens objektiv rechtfertigen liessen. Dies ist bezüglich einer Verlängerung des Verfahrens um insgesamt gut zwei Monate nicht der Fall, wie im Folgenden aufgezeigt wird.

3.4 Ab Mai 2021 führten die Parteien Vergleichsverhandlungen. Das erste Gespräch fand am 3. Mai 2021 statt (vgl. Rekurs Ziff. 13; Vernehmlassung S. 3 f. und 7 f.). Gegenstand der Vergleichsverhandlungen war für den Vorsteher des PD zunächst nur eine einvernehmliche Freistellung. Auf Wunsch des Mitarbeiters wurde der Gegenstand der Verhandlungen auf die Frage einer alternativen Beschäftigung des Mitarbeiters ausgedehnt (E-Mail des Vorstehers des PD vom 8. Juli 2021 [Rekursbeilage 5 S. 1]). Solange die Vergleichsverhandlungen sich nicht als aussichtslos erwiesen haben, ist es nicht zu beanstanden, dass der Vorsteher des PD das Verfahren auf Erlass einer Freistellungsverfügung nicht wiederaufgenommen und insbesondere dem Mitarbeiter noch nicht das rechtliche Gehör gewährt hat. Die durch die Vergleichsverhandlungen verursachte Verlängerung des Verfahrens ist daher bis zum Zeitpunkt, in dem sich diese als aussichtslos erwiesen haben, objektiv gerechtfertigt. Der Vorsteher des PD macht geltend, Gegenstand der Vergleichsverhandlungen sei nur eine alternative Beschäftigung des Mitarbeiters bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses am 31. März 2022 gewesen. Erst aufgrund eines Telefonats mit dem Rechtsvertreter des Mitarbeiters vom 3. Juli 2021 sei für den Vorsteher des PD erkennbar gewesen, dass eine Beschäftigung über den 31. März 2022 hinaus für den Mitarbeiter eine notwendige Voraussetzung einer einvernehmlichen Lösung sei (E-Mail des Vorstehers des PD vom 3. Juli 2021 [Rekursbeilage 5 S. 4]; E-Mail des Vorstehers des PD vom 8. Juli 2021 [Rekursbeilage 5 S. 1]). Der Mitarbeiter hingegen behauptet sinngemäss, er habe von Anfang an klargemacht, dass eine Weiterbeschäftigung über den 31. März 2022 hinaus für ihn eine notwendige Voraussetzung sei (vgl. Rekurs Ziff. 13; E-Mail des Rechtsvertreters des Mitarbeiters vom 6. Juli 2021 [Rekursbeilage 5 S. 2]). Es ist zwar unbestritten, dass der Vorsteher des PD dem Mitarbeiter nur Beschäftigungsangebote bis maximal Ende März 2022 unterbreitet hat (vgl. E-Mail des Vorstehers des PD vom 3. Juli 2021 [Rekursbeilage 5 S. 4]; E-Mail des Rechtsvertreters des Mitarbeiters vom 6. Juli 2021 [Rekursbeilage 5 S. 2]). Daraus musste der Mitarbeiter aber nicht schliessen, dass der Vorsteher des PD eine alternative Beschäftigung über den 31. März 2022 hinaus als möglichen Gegenstand einer einvernehmlichen Lösung von vornherein ausschloss. Dass der Mitarbeiter oder sein Rechtsvertreter dem Vorsteher des PD vor dem 16. Juni 2021 mitgeteilt hätte, dass eine alternative Beschäftigung notwendigerweise über den 31. März 2022 hinaus dauern müsste, ist nicht erstellt. Mit E-Mail vom 13. Juni 2021 (Rekursbeilage 7) unterbreitete der Vorsteher des PD dem Rechtsvertreter des Mitarbeiters zwei Angebote für Aufgaben, die der Mitarbeiter im Rahmen des bestehenden Arbeitsverhältnisses bis März 2022 hätte wahrnehmen können. Mit E-Mail vom 16. Juni 2021 (Rekursbeilage 7) erklärte der Rechtsvertreter des Mitarbeiters, dass sie die Vorschläge sehr zu schätzen wüssten. Anschliessend schrieb er: «Leider sind beide Vorschläge aus den nachfolgenden Gründen nicht umsetzbar, wobei ich aber noch vorausschicken möchte, dass wir immer davon gesprochen haben, dass eine Lösung über den März 2022 hinaus gefunden werden müsste.» Nach der Begründung, weshalb die Vorschläge des Vorstehers des PD nicht umsetzbar seien, und der Unterbreitung eines Gegenvorschlags, findet sich der folgende Satz: «Wie bereits einleitend dargelegt, sollte dieser Auftrag über den März 2022 hinaus gehen, weil meinem Mandanten nachweislich Unrecht angetan worden ist.» Spätestens aufgrund dieser E-Mail musste dem Vorsteher des PD entgegen der in seiner E-Mail vom 8. Juli 2021 (Rekursbeilage 5 S. 1) vertretenen Ansicht klar sein, dass eine Beschäftigung über den 31. März 2022 hinaus für den Mitarbeiter eine notwendige Voraussetzung einer einvernehmlichen Lösung war. Um zu vermeiden, dass das Verfahren durch aussichtslose Vergleichsverhandlungen verzögert wird, hätte der Vorsteher des PD dem Rechtsvertreter deshalb bereits unmittelbar nach der E-Mail vom 16. Juni 2021 klar kommunizieren müssen, dass eine Beschäftigung des Mitarbeiters über das vereinbarte Ende des Arbeitsverhältnisses am 31. März 2022 hinaus für ihn keine Option darstelle. Da eine frühere entsprechende Mitteilung weder substanziiert behauptet noch belegt worden ist, ist davon auszugehen, dass der Vorsteher des PD dem Rechtsvertreter des Mitarbeiters erst am 3. Juli 2021 erklärt hat, dass eine Beschäftigung über Ende März 2022 hinaus für ihn nicht in Betracht komme. Aus den vorstehenden Gründen ist die durch die Vergleichsverhandlungen verursachte Verlängerung des Verfahrens bis etwa Mitte Juni 2021 objektiv gerechtfertigt. Indem der Vorsteher des PD erst am 3. Juli 2021 das Scheitern der Vergleichsverhandlungen festgestellt hat, ist das Verfahren aber unnötig um rund zwei Wochen verlängert worden.

3.5 Der Mitarbeiter behauptet, sein Rechtsvertreter habe den Vorsteher des PD für den Fall des Scheiterns der Vergleichsverhandlungen ersucht, bis spätestens am 25. Juni 2021 eine Verfügung zu erlassen (Rekurs Ziff. 14). Diese Behauptung ist aktenwidrig. Die E-Mail des Rechtsvertreters des Mitarbeiters vom 16. Juni 2021 (Rekursbeilage 7 S. 1) enthält den folgenden Satz: «Sollte indes bis 25. Juni 2021 keine einvernehmliche Regelung erzielt werden, ersuche ich Sie höflich um Zustellung der in Aussicht gestellten Verfügung, welche mein Mandant dann anfechten wird.» Damit hat der Mitarbeiter in keiner Art und Weise verlangt, dass eine allfällige Verfügung bis am 25. Juni 2021 erlassen werde, sondern bloss für den Fall, dass bis zu diesem Termin keine einvernehmliche Lösung gefunden wird, den Erlass einer Verfügung verlangt. Eine Frist oder einen Termin für den Erlass einer allfälligen Verfügung nannte er nicht. Im Übrigen wäre es völlig unrealistisch gewesen, am 16. Juni 2021 zu fordern, die Freistellungsverfügung müsse bis am 25. Juni 2021 erlassen werden. Am 21. Juli 2020 gewährte die damalige Vorsteherin des PD dem Mitarbeiter zwar schon einmal das rechtliche Gehör zu seiner Freistellung (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts E. 8.1.3). Da seither fast ein Jahr verstrichen war, ein Urteil des Verwaltungsgerichts ergangen war und sich die Verhältnisse möglicherweise verändert hatten, war es jedoch geboten, dem Mitarbeiter vor dem Erlass der Freistellungsverfügung nochmals das rechtliche Gehör zu gewähren. Allein dafür waren deutlich mehr als neun Tage erforderlich. Die Ansicht, im Fall seiner Freistellung stellte bereits eine Verzögerung um wenige Tage eine Rechtsverweigerung dar (Replik Ziff. 14), ist offensichtlich unrichtig.

3.6 Mit Schreiben vom 8. Juli 2021 gewährte der Vorsteher des PD dem Mitarbeiter das rechtliche Gehör zur geplanten Freistellungsverfügung und setzte ihm dazu eine Frist bis zum 2. August 2021 zur schriftlichen Stellungnahme. Mit Stellungnahme vom 30. Juli 2021 (Rekursbeilage 8) machte der Mitarbeiter geltend, der Vorsteher des PD sei befangen, und beantragte er, dass der Vorsteher des PD in den Ausstand trete. Gemäss der Vernehmlassung des Stellvertreters des Vorstehers des PD hat der Vorsteher des PD gemäss einer Aktennotiz vom 14. September 2021 entschieden, in den Ausstand zu treten, und den Vorsteher des GD als seinen Stellvertreter entsprechend informiert (Vernehmlassung S. 6). Aufgrund dieser Darstellung ist davon auszugehen, dass der Vorsteher des PD erst am 14. September 2021 entschieden hat, dem Ausstandsgesuch vom 30. Juli 2021 Folge zu leisten. Damit hat er sich für den Entscheid, in den Ausstand zu treten, rund sechs Wochen Zeit gelassen. Dafür, dass der Vorsteher des PD jedenfalls bis Ende August 2021 noch nicht entschieden hat, ob er dem Ausstandsgesuch Folge leistet, spricht auch die E-Mail des Generalsekretärs des PD vom 31. August 2021 (Rekursbeilage 9). Nachdem sich der Rechtsvertreter des Mitarbeiters mit E-Mail vom 27. August 2021 darüber beklagt hatte, dass er seit der Stellungnahme vom 30. Juli 2021 zur geplanten Freistellungsverfügung abgesehen von der Eingangsbestätigung noch nichts vom PD oder dessen Vorsteher gehört habe, erklärte der Generalsekretär des PD mit E-Mail vom 31. August 2021, der Entscheid stehe bevor und mit der Zustellung sei im September zu rechnen. Irgendein Hinweis darauf, dass der Vorsteher des PD in den Ausstand getreten oder der Fall seinem Stellvertreter übergeben worden sei, findet sich in der E-Mail nicht. Den Entscheid, ob er dem gegen ihn selbst gerichteten Ausstandsgesuch Folge leistet, hätte der Vorsteher des PD innert höchstens zwei Wochen fällen können und müssen, zumal der Mitarbeiter seine Befangenheit bloss mit einigen wenigen einfach zu verifizierenden Tatsachenbehauptungen begründet hat. Folglich wurde das Verfahren um rund einen Monat unnötig verlängert, indem sich der Vorsteher des PD für den Entscheid über seinen Ausstand rund sechs Wochen Zeit liess. Der diesbezügliche Erklärungsversuch der Anstellungsbehörde überzeugt nicht. Sie macht geltend, zwischen Anfang August und der Zustellung des Ausstandsentscheids seien einige Wochen vergangen. Dies sei darauf zurückzuführen, dass sich der Stellvertreter des Vorstehers des PD habe in den Fall einarbeiten müssen und dass der bisherige Rechtsvertreter des PD Anfang August sein Mandat unerwartet niedergelegt habe (Vernehmlassung S. 3 und 5). Zunächst wurde dem Mitarbeiter soweit ersichtlich nie ein Ausstandsentscheid zugestellt, sondern informierte der Stellvertreter des Vorstehers des PD den Mitarbeiter mit Schreiben vom 17. September 2021 bloss darüber, dass der Vorsteher des PD in den Ausstand getreten sei und er die Verfahrensführung übernommen habe (vgl. Vernehmlassung S. 6). Vor allem aber ist nicht ersichtlich, weshalb sich der Vorsteher des GD als Stellvertreter des Vorstehers des PD bereits vor dem Entscheid des Vorstehers des PD, dem Ausstandsgesuch des Mitarbeiters Folge zu leisten, in den Fall eingearbeitet haben sollte. Wenn sich der Stellvertreter des Vorstehers des PD trotzdem bereits vor dem 14. September 2021 in den Fall eingearbeitet haben sollte, liesse sich die dadurch verursachte Verlängerung des Verfahrens trotzdem nicht objektiv rechtfertigen, weil die Einarbeitung nur wegen des vom Arbeitgeber und der Anstellungsbehörde zu vertretenden Ausstands des Vorstehers des PD erforderlich wurde (vgl. dazu unten E. 3.7). Das PD beschäftigt eine Advokatin und einen Advokaten als Juristin und Jurist des Generalsekretariats. Diese mussten in der Lage sein, den Vorsteher des PD betreffend die Frage seines Ausstands zeitnah und kompetent zu beraten. Der Beizug eines externen Advokaten war dazu offensichtlich nicht erforderlich. Im Übrigen soll die Niederlegung des Mandats des bisherigen Rechtsvertreters gemäss der eigenen Darstellung der Anstellungsbehörde bloss zu einer leichten Verzögerung der Fallbearbeitung um wenige Tage geführt haben (Vernehmlassung S. 5). Zusammenfassend vermögen die Vorbringen der Anstellungsbehörde die vorstehend festgestellte unnötige Verlängerung des Verfahrens um rund einen Monat weder zu erklären noch zu rechtfertigen.

3.7

3.7.1 Der Mitarbeiter begründet die Befangenheit des Vorstehers des PD in erster Linie mit dessen folgenden Äusserungen: Vor den Wahlen stellte die Kulturredaktion der D____ (nachfolgend: D____) dem Kandidaten und den Kandidatinnen für das Regierungspräsidium dieselben 14 Fragen. Eine davon lautete: «Werden Sie A____ als Direktor des B____ wieder installieren?» Der heutige Vorsteher des PD antwortete darauf «Nein.» ([...]). In einem in der D____ publizierten Interview wurde dem Vorsteher des PD unter anderem die folgende Frage gestellt: «In der Causa A____ fehlt uns das Verständnis für Ihr Vorgehen. Sie haben Ende November, noch vor Ihrer Wahl, auf eine entsprechende Frage der D____ geantwortet, Sie würden A____ nicht mehr als Direktor des B____ einsetzen. Warum denn nicht?» Der Vorsteher des PD antwortete darauf: «A____ hatte die Freistellung unterschrieben. Deshalb kam ja auch mit C____ jemand Neues. Das ist die Situation, die ich angetroffen habe. Ich habe dazu nichts beigetragen. C____ macht seine Sache aus meiner Sicht sehr gut. Stellen Sie sich vor, es wären zwei Museumsdirektoren da! Das gäbe ein riesiges Chaos. Es ist im B____ so viel Geschirr zerschlagen worden. Ich glaube, es gab etwa 40 Leitartikel in den Medien. Es ist völlig klar: Das war nicht mehr zu kitten. Es braucht einen Neuanfang. Deshalb sagte ich damals schon, ich wolle A____ nicht wieder einsetzen.» Schliesslich behauptet der Mitarbeiter, der Vorsteher des PD habe sich gegenüber Drittpersonen wiederholt dahingehend über ihn geäussert, dass er ein «dickes Personaldossier, das mit Berichten von Kuratorinnen und von Frau Altregierungspräsidentin gespeist sei», in den Händen halte und keinen Mitarbeiter beschäftigen könne, der gegen das PD einen Prozess führe (Rekurs Ziff. 38; Stellungnahme vom 30. Juli 2021 [Rekursbeilage 8] Ziff. 11). Ob die Behauptungen des Mitarbeiters betreffend Äusserungen des Vorstehers des PD gegenüber Drittpersonen den Tatsachen entsprechen, kann mangels Entscheidrelevanz offenbleiben.

3.7.2 Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV hat in Verfahren vor Verwaltungsinstanzen jede Person Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Das Gebot der Unbefangenheit bildet einen Teilgehalt dieses Grundrechts (BGE 140 I 326 E. 5.2 S. 329; BGer 1C_477/2016 vom 16. August 2017 E. 3.1). Gemäss § 22 des Personalgesetzes (PG, SG 162.100) treten Mitarbeiter, die eine Verfügung zu treffen oder vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben oder wenn sie aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten. Diese Bestimmung gilt auch für die Mitglieder des Regierungsrats (vgl. § 24 Abs. 1 OG). Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht für Gerichtspersonen wie für Mitglieder von Exekutivbehörden, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Die für Gerichte geltenden Anforderungen an die Unbefangenheit können zwar nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden (BGE 140 I 326 E. 5.2 S. 329; BGer 1C_477/2016 vom 16. August 2017 E. 3.1). Jede Äusserung einer Amtsperson im Vorfeld eines förmlichen Verfahrens hat indessen den Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung (Art. 29 Abs. 1 BV) zu wahren. Auch Mitglieder von Exekutivbehörden haben sich bei informellen Äusserungen im Vorfeld und erst recht während eines hängigen Verfahrens eine besondere Zurückhaltung aufzuerlegen und ihre Stellungnahmen dürfen nicht den Anschein erwecken, dass sie sich in Bezug auf das anstehende Verfahren bereits festgelegt haben (BGer 1C_477/2016 vom 16. August 2017 E. 3.1; vgl. BGE 140 I 326 E. 6.2 S. 331 f.). Die Freiheit, im Verlauf des Verfahrens zu einer anderen als der gefassten Meinung zu gelangen, erscheint in besonderem Masse eingeschränkt, wenn Äusserungen über den mutmasslichen Ausgang eines Verfahrens gegenüber Dritten, insbesondere gegenüber der Presse, gemacht werden, weil in diesem Fall ein «Umschwenken» besonders schwierig ist (BGer 1P.687/2005 vom 9. Januar 2006 E. 7.1 [betreffend Gerichtspersonen]).

3.7.3 Im Zeitpunkt des in der D____ abgedruckten Interviews hatte die PRK ihren Entscheid vom 23. November 2020 noch nicht gefällt. Daher musste der heutige Vorsteher des PD damals nicht damit rechnen, dass sich die mündliche Freistellung als nichtig erweist und er im Fall seiner Wahl zum Regierungspräsidenten voraussichtlich eine neue Freistellungsverfügung erlassen muss, wenn er verhindern will, dass der Mitarbeiter an seinen Arbeitsplatz als Direktor des B____ zurückkehrt. Er konnte die Frage vielmehr dahingehend verstehen, dass die Redaktion wissen wollte, ob er im Fall seiner Wahl die von seiner Vorgängerin ausgesprochene Freistellung aufheben und den Mitarbeiter wieder als Direktor des B____ installieren werde. Unter diesen Umständen erscheint es fraglich, ob die in der D____ publizierte Antwort des heutigen Vorstehers des PD für sich allein zur Begründung seiner Befangenheit im Verfahren betreffend den Erlass einer neuen Freistellungsverfügung genügen würde. Im Zeitpunkt des in der D____ publizierten Interviews lag das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. April 2021 bereits vor und hatte der Vorsteher des PD bereits mehr als drei Wochen Zeit gehabt, dieses zu analysieren. Damit wusste er genau, dass er eine Rückkehr des Mitarbeiters an seinen Arbeitsplatz als Direktor des B____ nur durch den Erlass einer Freistellungsverfügung verhindern kann. Aufgrund der Medienberichterstattung zum Urteil des Verwaltungsgerichts (vgl. statt vieler «[...]», in: D____) war dies auch für jeden interessierten Zeitungsleser erkennbar. Die Tatsache, dass der Inhalt des Urteils in den Medien nicht in jeder Hinsicht korrekt wiedergegeben worden ist, ändert daran nichts. Unter diesen Umständen können die Aussagen des Vorstehers des PD nicht anders verstanden werden, als dass er sich diesbezüglich bereits definitiv festgelegt hatte und unabhängig von den Vorbringen des Mitarbeiters im Rahmen des rechtlichen Gehörs bereits entschlossen war, diesen freizustellen. Aus den vorstehenden Gründen hat der Vorsteher des PD mit seinen Äusserungen in der D____ seine Pflicht, sich im Vorfeld eines Entscheids zur Wahrung des Anspruchs des Mitarbeiters auf gleiche und gerechte Behandlung bei informellen Äusserungen eine besondere Zurückhaltung aufzuerlegen, eindeutig verletzt und mit seinem eigenen Verhalten selbst einen Ausstandsgrund im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV und § 22 PG gesetzt. Dieses Verhalten des Vorstehers des PD als Anstellungsbehörde und Organ des Kantons ist diesem als Arbeitgeber wie eigenes Verhalten zuzurechnen. Daher haben der Kanton und die Anstellungsbehörden die durch den Ausstand des Vorstehers des PD verursachte Verlängerung des Verfahrens selbst zu vertreten und lässt sich diese objektiv nicht rechtfertigen.

3.7.4 Zwischen der Information des Stellvertreters des Vorstehers des PD über den Ausstand des Vorstehers des PD am 14. September 2021 (vgl. Vernehmlassung S. 6) und dem Erlass der Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 vergingen gut sechs Wochen. Angesichts dessen, dass sich der Vorsteher des GD als Stellvertreter des Vorstehers des PD zuerst in den Fall einarbeiten musste, kann diesem in keiner Art und Weise eine Rechtsverzögerung vorgeworfen werden, sondern ist vielmehr zu konstatieren, dass er die Freistellungsverfügung sehr rasch erlassen hat. Wenn sich der Vorsteher des PD nicht durch pflichtwidrige Äusserungen selbst in den Ausstand versetzt hätte, wäre es aber gar nicht erforderlich gewesen, dass sich der Vorsteher des GD in den Fall einarbeitet und als Stellvertreter des Vorstehers des PD dem Mitarbeiter erneut das rechtliche Gehör gewährt. Der Stellvertreter des Vorstehers des PD erliess die Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 gut zwei Wochen nach der letzten Stellungnahme des Mitarbeiters vom 12. Oktober 2021 (vgl. Vernehmlassung S. 6). Es darf erwartet werden, dass der Vorsteher des PD, der mit dem Fall bereits seit längerer Zeit vertraut gewesen ist, nach der Stellungnahme des Mitarbeiters vom 30. Juli 2021 für den Erlass der Freistellungsverfügung nicht viel mehr Zeit benötigt hätte als sein Stellvertreter. Entgegen der Ansicht des Mitarbeiters (vgl. Rekurs Ziff. 34) hätte hingegen nicht erwartet werden können, dass der Vorsteher des PD die Freistellungsverfügung innert weniger Tage nach dem Eingang der Stellungnahme erlässt. Aus den vorstehenden Gründen hätte die Freistellungsverfügung spätestens Ende August 2021 und damit rund zwei Monate früher vorliegen müssen, wenn der Vorsteher des PD nicht hätte in den Ausstand treten müssen. Somit hat der Vorsteher des PD eine objektiv nicht zu rechtfertigende Verlängerung des Verfahrens um rund zwei Monate verursacht, indem er selbst den Grund für seinen Ausstand gesetzt hat.

3.8 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Anstellungsbehörde des Mitarbeiters eine Rechtsverzögerung begangen hat und das erstinstanzliche Verfahren auf Erlass der Freistellungsverfügung vom 28. Oktober 2021 insgesamt gut zwei Monate zu lange gedauert hat. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die Verzögerungen gemäss E. 3.6 und 3.7 hiervor überschneiden.

4.1 Bei nicht in den direkten Anwendungsbereich von § 40 Abs. 4 PG fallenden Verfahren betreffend öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnisse werden in analoger Anwendung von Art. 114 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) bis zu einem Streitwert von CHF 30'000.– keine Entscheidgebühren erhoben (§ 23 Abs. 4 des Reglements über die Gerichtsgebühren [GGR, SR 154.810]). Dass das vorliegende verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren einen Streitwert von über CHF 30'000.– aufweisen würde, ist nicht feststellbar. Folglich ist das Rekursverfahren kostenlos. Zu entscheiden bleibt, ob dem Mitarbeiter zulasten des PD eine Parteientschädigung zuzusprechen ist.

4.2

4.2.1 Der Antrag 1 des Rekurrenten wird im Wesentlichen gutgeheissen. Insoweit obsiegt der Rekurrent. Betreffend den Antrag 2 wird auf den Rekurs nicht eingetreten. Soweit damit Forderungen aus Staatshaftung geltend gemacht werden, hat der Rekurrent den Antrag 3 zurückgezogen. Insoweit unterliegt der Mitarbeiter im vorliegenden Rekursverfahren. Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass ein relevanter Anteil des Aufwands der Rechtsvertreter des Mitarbeiters ausschliesslich wegen der erwähnten Anträge entstanden ist. Daher kann das teilweise Unterliegen des Mitarbeiters beim Kostenentscheid vernachlässigt werden. Folglich hat der Mitarbeiter gegenüber dem PD Anspruch auf eine Parteientschädigung für den Rechtsverzögerungsrekurs.

4.2.2 Der Mitarbeiter reichte mit einer einzigen Eingabe den vorliegenden Rechtsverzögerungsrekurs und eine in die Zuständigkeit des Regierungsrats fallende aufsichtsrechtliche Anzeige ein. Die Ausführungen, die zumindest auch den Rechtsverzögerungsrekurs betreffen, umfassen rund neun Seiten. Mangels Einreichung einer Honorarnote ist der dafür erforderliche Aufwand der Rechtsvertreter des Mitarbeiters praxisgemäss zu schätzen. Unter Mitberücksichtigung des Umstands, dass die Rechtsvertreter mit dem Fall bereits bestens vertraut sind, erscheint ein geschätzter Aufwand von rund vier Stunden angemessen. Dies ergibt bei Anwendung des praxisgemässen Stundenansatzes für die Parteientschädigung von CHF 250.– ein Honorar von CHF 1'000.–. Zusätzlich ist eine Spesenpauschale von CHF 30.– zu berücksichtigen (vgl. § 23 Abs. 1 des Honorarreglements [HoR, SG 291.400]).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: In teilweiser Gutheissung des Rechtsverzögerungsrekurses wird festgestellt, dass das Präsidialdepartement im Verfahren auf Erlass einer Verfügung betreffend die Freistellung des Rekurrenten eine Rechtsverzögerung begangen hat.

Betreffend Antrag 2 wird auf den Rekurs nicht eingetreten.

Betreffend Antrag 3 wird auf den Rekurs nicht eingetreten, soweit damit Forderungen aus Staatshaftung geltend gemacht werden.

Das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren ist kostenlos.

Das Präsidialdepartement hat dem Rekurrenten für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Parteientschädigung von CHF 1'030.–, zuzüglich 7,7 % MWST von CHF 79.30, zu bezahlen.

Mitteilung an:

- Präsidialdepartement Basel-Stadt

- Rekurrent

- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.