Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2022.276

URTEIL

vom 11. April 2023

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und a.o. Gerichtsschreiberin MLaw Kim Suter

Beteiligte

A____ Rekurrent

[...]

gegen

Gemeinde Riehen

vertreten durch den Gemeinderat,

Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen,

diese vertreten durch [...], Advokat,

[...]

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid des Gemeinderats Riehen

vom 15. November 2022

betreffend Abstimmungsbeschwerde vom 9. November 2022

in Sachen Investitionskredit zum Neubau Doppelkindergarten

Siegwaldweg

Sachverhalt

Mit Schreiben vom 9. November 2022 erhob A____ (nachfolgend: Rekurrent) Beschwerde gegen die Gemeindeabstimmung vom 27. November 2022 betreffend das Referendum gegen den vom Einwohnerrat beschlossenen Investitionskredit zum Neubau Doppelkindergarten Siegwaldweg beim Regierungsrat Basel-Stadt sowie beim Gemeinderat Riehen. Mit Entscheid vom 15. November 2022 wies der Gemeinderat die Beschwerde ab.

Gegen diesen Entscheid richtet sich der am 23. November 2022 angemeldete und am 10. Dezember 2022 begründete Rekurs an den Regierungsrat Basel-Stadt, mit dem der Rekurrent beantragt, es sei die Referendumsabstimmung zu wiederholen, sowie eine «neue Broschüre mit korrekten Angaben und allen relevanten Grundlagen» zur Verfügung zu stellen. Dazu gehöre «insbesondere der Grundriss und die Gesamtansicht (von vorne aus dem Siegwaldweg)». Diesen Rekurs überwies der Regierungspräsident mit Schreiben vom 15. Dezember 2022 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Am 24. Januar 2023 liess sich die Gemeinde Riehen vernehmen und beantragte die kostenfällige Abweisung des Rekurses mit Kostenfolge zu Lasten des Rekurrenten. In seiner Stellungnahme vom 27. Februar 2023 zur Vernehmlassung der Gemeinde Riehen hielt der Rekurrent an seinen Anträgen fest.

Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus dem angefochtenen Entscheid und den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.1 Gegen den Entscheid des Gemeinderats über eine Beschwerde wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung einer Abstimmung kann gemäss den Bestimmungen der Gemeindeordnung beim Regierungsrat Rekurs ergriffen werden (§ 79 Abs. 1 Ziff. 2 und § 81 Abs. 2 der Ordnung der politischen Rechte in der Einwohnergemeinde Riehen [RiE 132.100]). Gemäss § 8 Abs. 3 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Riehen (RiE 111.100) kann gegen letztinstanzliche Entscheide der Gemeindebehörden gemäss den kantonalen Bestimmungen Rekurs an den Regierungsrat ergriffen werden. Gemäss § 1 lit. c des Wahlgesetzes (WG, SG 132.100) gilt dieses für Abstimmungen der Einwohnergemeinde Riehen, sofern deren Wahl- und Abstimmungsordnung darauf verweist. Betreffend Rekurse gegen Entscheide des Gemeinderats über Beschwerden wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen sind § 81 Abs. 2 der Ordnung der politischen Rechte in der Einwohnergemeinde Riehen und § 8 Abs. 3 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde Riehen als sinngemässer Verweis auf das WG zu betrachten. Gemäss § 81 Abs. 1 lit. b WG kann beim Regierungsrat Wahl- und Abstimmungsbeschwerde erhoben werden wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen und Abstimmungen. Die Beschwerde ist innert fünf Tagen seit Kenntnis des Beschwerdegrunds, spätestens jedoch am fünften Tag nach Publikation der Ergebnisse im Kantonsblatt, schriftlich und begründet einzureichen (§ 81 Abs. 2 WG). Gegen Entscheide des Regierungsrats über Wahl- und Abstimmungsbeschwerden gemäss § 83 WG kann beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden (§ 84 Abs. 1 WG; § 30k Abs. 1 lit. b, Abs. 2 lit. b und Abs. 4 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege [VRPG, SG 270.100]; VGE VG.2019.2 vom 18. Oktober 2019 E. 1.1.1). Die Beschwerde ist innert fünf Tagen seit Eröffnung des Entscheids schriftlich und begründet einzureichen (§ 84 Abs. 2 WG; § 30n Abs. 2 VRPG). Diese Frist ist nicht erstreckbar (§ 30n Abs. 3 VRPG). Zur Beschwerde ist jede stimmberechtigte Person befugt (§ 30m Abs. 1 VRPG). Zuständig zur Beurteilung der Beschwerde ist in Anwendung von § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ein Dreiergericht des Appellationsgerichts (VGE VG.2019.2 vom 18. Oktober 2019 E. 1.1.1). Ist der Regierungsrat Rekursinstanz, so können er oder das von ihm mit der Behandlung des Rekurses beauftragte Departement den Rekurs innert 30 Tagen seit Eingang der Rekursbegründung, unter Mitteilung an den Rekurrenten, dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überweisen, falls dieses sachlich zuständig ist (§ 42 OG).

1.2 Mit Entscheid vom 15. November 2022 wies der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen die Beschwerde des Rekurrenten gegen die Gemeindeabstimmung vom 27. November 2022 betreffend das Referendum gegen den vom Einwohnerrat beschlossenen Investitionskredit zum Neubau Doppelkindergarten Siegwaldweg ab. Mit Beschluss vom 15. Dezember 2022 überwies der Regierungspräsident den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Der angefochtene Entscheid des Gemeinderats vom 15. November 2022 wurde dem Rekurrenten am 17. November 2022 zugestellt. Folglich hätte er seinen Rekurs spätestens am 22. November 2022 schriftlich und begründet beim Regierungsrat einreichen müssen. Der Rekurrent hat seinen Rekurs jedoch erst am 23. November 2022 angemeldet und erst am 10. Dezember 2022 begründet. Folglich wäre darauf grundsätzlich wegen Verspätung nicht einzutreten.

Gemäss der Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Entscheids ist der Rekurs jedoch innert 10 Tagen seit der Eröffnung anzumelden und innert 30 Tagen vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet zu begründen. Diese Fristen hat der Rekurrent eingehalten. Aus einer unrichtigen Rechtsmittelbelehrung darf einer Partei kein Rechtsnachteil erwachsen, wenn sie die Unrichtigkeit nicht erkannt hat und bei gebührender Aufmerksamkeit nicht hätte erkennen können (vgl. Art. 5 Abs. 3 und Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV, SR 101]; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 656 und 1080; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 4. Auflage, Basel 2021, N 1834). Dabei schliesst nur eine grobe prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei oder ihres Anwalts eine Berufung auf den Vertrauensschutz aus (vgl. BGE 135 III 374 E. 1.2.2.1; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 1834). Da sich die anwendbare Rekursfrist im vorliegenden Fall nur aus einem sinngemässen Verweis ergibt, kann vom Rekurrenten auch bei gebührender Aufmerksamkeit nicht erwartet werden, dass er die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung hätte erkennen müssen. Daher ist er in seinem Vertrauen auf die Rechtsmittelbelehrung zu schützen. Weiter ist davon auszugehen, dass der Rekurrent in der Einwohnergemeinde Riehen stimmberechtigt ist. Damit ist auf den Rekurs einzutreten.

1.3 Gemäss Schreiben der Staatskanzlei vom 15. Dezember 2022 teilte ihr die Einwohnergemeinde Riehen am 14. Dezember 2022 telefonisch mit, dass sie auf eine Stellungnahme zur Begründung des Rekurses vom 10. Dezember 2022 gegen den Entscheid des Gemeinderats vom 15. November 2022 verzichte und der Rekurs umgehend dem Appellationsgericht zur Beurteilung überwiesen werden könne. Gemäss dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 15. Dezember 2022 verzichtete die Einwohnergemeinde Riehen darauf, im regierungsrätlichen Verfahren eine Stellungnahme zur Rekursbegründung einzureichen. Der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen wendet dagegen ein, ein Mitarbeiter der Staatskanzlei habe sich beim Mitarbeiter des Rechtsdiensts der Einwohnergemeinde Riehen bloss telefonisch erkundigt, ob Einwände gegen die Überweisung des Rekurses an das Verwaltungsgericht bestünden, und der Mitarbeiter des Rechtsdiensts der Einwohnergemeinde Riehen habe nur erklärt, dass diese auch ohne vorgängige Einsicht in die Rekursbegründung keine Einwände gegen die Überweisung an das Verwaltungsgericht habe. Auf eine inhaltliche Stellungnahme zur Rekursbegründung im weiteren Verfahrensverlauf habe sie nicht verzichtet. Diese Darstellung ist glaubhaft. Es wäre höchst ungewöhnlich, dass die Staatskanzlei sich telefonisch bei der Vorinstanz erkundigt, ob sie auf eine inhaltliche Stellungnahme zu einer Rekursbegründung verzichtet. Zumindest im Fall der Überweisung an das Verwaltungsgericht fehlte ihr dazu auch die Kompetenz. Daher ist davon auszugehen, dass die Angaben im Schreiben der Staatskanzlei vom 15. Dezember 2022 und im Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 15. Dezember 2022 auf einem Missverständnis beruhen und die Einwohnergemeinde Riehen auf eine inhaltliche Stellungnahme zur Rekursbegründung nicht verzichtet hat. Die Vernehmlassung vom 24. Januar 2023, die der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen innert der vom verfahrensleitenden Appellationsgerichtspräsidenten angesetzten Frist eingereicht hat, ist daher im vorliegenden Rekursverfahren zu berücksichtigen. Im Übrigen wäre der Rekurs auch unabhängig von der Vernehmlassung abzuweisen.

2.1

2.1.1 Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, welches den freien Willen der Stimmberechtigten nicht zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jede stimmberechtigte Person ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung. Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld von Urnengängen verfälscht werden. Eine solche kommt namentlich in Bezug auf amtliche Abstimmungserläuterungen in Betracht. Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften, in denen eine Vorlage erklärt und zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet. Sie darf vielmehr eine Abstimmungsempfehlung abgeben, ist bei ihrer Argumentation aber zur Sachlichkeit verpflichtet (BGE 138 I 61 E. 6.2; VGE VG.2019.1 vom 16. Oktober 2019 E. 6.1).

Informationen im Vorfeld einer Abstimmung unterliegen den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen zu eigenen Vorlagen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (BGE 145 I 175 E. 5.1, 145 I 1 E. 5.2.1). Die Behörde verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich, sondern lediglich ungenau oder unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, die gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinn einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid der stimmberechtigten Person wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGer 1C_641/2013 vom 24. März 2014 E. 4.2; vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2; VGE VG.2019.1 vom 16. Oktober 2019 E. 6.1).

Gemäss § 43 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) haben die Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass bei Abstimmungen und Wahlen der Wille ihrer Gesamtheit zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gelangt. Gemäss § 24 der Ordnung der politischen Rechte in der Einwohnergemeinde Riehen sind den Abstimmungsunterlagen kurze, sachliche Erläuterungen des Gemeinderats zur Vorlage, die auch den gegnerischen Auffassungen Rechnung tragen, beizulegen. Mit diesen Bestimmungen werden keine Anforderungen an die Abstimmungserläuterungen statuiert, die über die aus der Abstimmungsfreiheit abgeleiteten hinausgingen.

2.1.2 Selbst wenn Mängel bei der Vorbereitung oder Durchführung einer Abstimmung festzustellen sind, ist diese nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Der Rekurrent muss in einem solchen Fall zwar nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 1 E. 4.2; VGE VG.2019.1 vom 16. Oktober 2019 E. 6.1). Dabei sind insbesondere die Grösse des Stimmenunterschieds sowie die Schwere der Verfahrensmängel und deren Bedeutung für die Abstimmung insgesamt zu berücksichtigen (BGE 145 I 207 E. 4.1; vgl. VGE VG.2019.1 vom 16. Oktober 2019 E. 6.2).

2.2

2.2.1

2.2.1.1 Der Rekurrent macht geltend, ein Grund für das Referendum sei eine drei Meter hohe Betonmauer gewesen. Ein Teil davon solle quer durch den vorderen Teil des Grundstücks führen. Die Mauer sowie ihr Ausmass und Verlauf würden in der Abstimmungsbroschüre nicht dargestellt. So fehlten ein Grundriss und ein Gesamtbild (Rekursbegründung, S. 1). Diese Darstellung ist grösstenteils falsch. Zunächst ist klarzustellen, dass der Mauerabschnitt im vorderen Teil des Grundstücks und damit im Süden der Parzelle nahe der Parzellengrenze verläuft und sich nur über einen Teil der Breite der Parzelle erstreckt (vgl. Rekursbeilage C). Mit der Formulierung, ein Teil der Mauer solle «quer durch den vorderen Teil des Grundstücks führen», erweckt der Rekurrent damit einen falschen Eindruck der Bedeutung dieser Mauer. Bei der Betrachtung der Fotos auf S. 1, 4 und 5, 12 und 13 der Abstimmungsbroschüre (Rekursbeilage A) ist klar ersichtlich, dass auf der Südseite der Parzelle auf einem Teil der Breite, auf der Ostseite der Parzelle auf einem Grossteil der Länge, auf der Nordseite der Parzelle auf der gesamten Breite und auf der Westseite der Parzelle auf einem erheblichen Teil der Länge die Aussenmauern des Gebäudes verlaufen sollen. Zudem findet sich auf S. 7 der Broschüre ein vergrösserter Planausschnitt, auf dem der geplante Verlauf der Mauern gut ersichtlich ist. In der Broschüre (Rekursbeilage A, S. 6) wird ausdrücklich festgehalten, dass die Fassade des Baus nach aussen aus einer Stampfbetonwand bestehen soll. Zudem ergibt sich aus der Darstellung der Argumente des Referendumskomitees (Rekursbeilage A, S. 10), dass das vom Einwohnerrat beschlossene Projekt hufeisenförmig und zum Grossteil von einer fensterlosen drei Meter hohen Betonmauer umgeben sei. Richtig ist zwar, dass sich in der Abstimmungsbroschüre anders als im Bericht des Preisgerichts (Rekursbeilage B) und in der Beilage zur Vorlage Investitionskredit Nr. 18-22.120.01 (Rekursbeilage C) kein Grundriss und kein Modellfoto der Gesamtansicht der Südseite der Parzelle mit dem geplanten Gebäude befinden. Entgegen der Ansicht des Rekurrenten handelt es sich dabei aber nicht um wichtige Elemente, die erforderlich wären, um den Stimmberechtigten eine Beurteilung der Vorlage zu ermöglichen. Die Behauptung des Rekurrenten, er müsse davon ausgehen, dass der Grundriss und das Modellfoto der Gesamtansicht der Südseite bewusst weggelassen worden seien, um die angeblichen Schwächen des Projekts auszublenden und die Chancen des Referendums zu reduzieren (Rekursbegründung, S. 2), ist eine haltlose Unterstellung. Eine entsprechende Absicht kann entgegen der Ansicht des Rekurrenten auch nicht daraus abgeleitet werden, dass das Modellfoto auf dem Titelblatt der Abstimmungsbroschüre auf S. 12 klein erneut abgedruckt wird. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, weshalb ein Abdruck des Modellfotos der Gesamtansicht der Südseite der Parzelle mit dem geplanten Gebäude die Chancen des Referendums erhöht haben sollte. Für objektive Betrachter zeigt dieses Modellfoto vielmehr, dass die Mauern auf der Südseite der Parzelle nur einen Teil der Breite einnehmen, dass eine grosse Öffnung vom Siegwaldweg aus den Blick in den Innenhof freigibt und dass sich die geplante Baute so in die Umgebung mit grossen Bäumen einfügt, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht (vgl. dazu VGE VD.2020.170 vom 17. September 2021 E. 4.2). Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Unterlagen zur Vorlage Investitionskredit Nr. 18-22.120.01 einschliesslich des Grundrisses und des Modellfotos der Gesamtansicht der Südseite der Parzelle in der Beilage für jede interessierte stimmberechtigte Person auf der Website der Einwohnergemeinde Riehen – gemäss den Angaben des Gemeinderats der Einwohnergemeinde Riehen seit Januar 2022 – zugänglich gewesen ist (https://www.riehen.ch/gemeinde-politik-und-verwaltung/politik/einwohnerrat/geschaefte.php, Vernehmlassung Rz. 013).

2.2.1.2 Weiter beanstandet der Rekurrent, dass das Modellfoto auf der Titelseite der Abstimmungsbroschüre (Rekursbeilage A, S. 1) auf die einzige Öffnung nach aussen fokussiere, obwohl 80-90 % des Kindergartens ummauert sein würden. Die Mauer auf der linken Seite werde verkürzt dargestellt, indem ein ziemlich scharf begrenzter Schatten verwendet werde. Von der Mauer auf der rechten Seite sei nur der Anfang ersichtlich. Das Kindergartenareal ende vorne nicht bei der Mauer, wie das Modellfoto suggeriere. Ein Teil des Gartens verlaufe vor der Mauer. Daher werde es einen zusätzlichen Zaun brauchen. Aus den vorstehenden Gründen würden die Stimmberechtigten durch das Modellfoto getäuscht (Rekursbegründung, S. 2). Diese Rüge ist unbegründet. Weshalb die Mauer auf der linken Seite verkürzt dargestellt werden sollte, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ein Vergleich mit dem Modellfoto der Gesamtansicht der Südseite der Parzelle (Rekursbeilage C, S. 1) spricht dafür, dass das Modellfoto auf der Titelseite diesbezüglich keinen falschen Eindruck erweckt. Dass die Mauer auf der Titelseite kürzer erscheint als auf der Gesamtansicht ist damit zu erklären, dass auf dieser im rechten Winkel und auf jener in einem spitzeren Winkel auf die Mauer geblickt wird. Dass die auf dem Modellfoto auf der Titelseite rechts sichtbare Mauer mehrere Meter der Südseite der Parzelle entlang verläuft, ist auf den Modellfotos auf S. 4 und 5 sowie 13 der Abstimmungsbroschüre klar erkennbar. Es ist ohne weiteres vorstellbar, dass ein allfälliger Zaun an der Parzellengrenze auf dem Modellfoto auf der Titelseite nicht sichtbar wäre. Zudem ist nicht ersichtlich, weshalb die Frage, ob die Bereiche des Grundstücks, die nicht durch Mauern abgeschlossen werden, mit einer Einfriedung in Form eines Zauns umfasst werden sollen, für die Stimmberechtigten relevant sein sollte. Dass ein Grossteil des Kindergartens ummauert sein soll, ist selbst aus dem Modellfoto auf der Titelseite ersichtlich. Dass auf der Titelseite der Abstimmungsbroschüre betreffend einen Investitionskredit Nr. 18-22.120.01 zum Neubau eines Kindergartens das Hauptaugenmerk auf den Innenbereich des Gebäudes und die vielfältig nutzbaren Aussenflächen statt auf die Aussenfassade gelegt wird, ist sachgerecht.

2.2.1.3 Schliesslich behauptet der Rekurrent, Zuweisungspunkte auf dem Modellfoto auf S. 13 der Abstimmungsbroschüre seien an falschen Orten angebracht worden (Rekursbegründung, S. 4). Auch diese Rüge ist unbegründet. Der Zuweisungspunkt 2 für den einen der beiden Kindergärten befindet sich nördlich einer Fuge und nördlich einer Öffnung im Dach des Gebäudes. Damit befindet er sich gemäss dem Grundriss (Rekursbeilage C, S. 2) und entgegen der Behauptung des Rekurrenten nicht im Bereich des überdachten Aussenbereichs, sondern im Bereich des Eingangs und der Garderobe des Kindergartens im östlichen Teil des Gebäudes. Der Zuweisungspunkt 1 für den anderen Kindergarten befindet sich zu einem grösseren Teil im Bereich des Eingangs und der Garderobe des Kindergartens im westlichen Teil des Gebäudes und zu einem kleineren Teil im Bereich des Mehrzweckraums im nördlichen Teil des Gebäudes und damit nicht ganz am richtigen Ort. Dies ändert aber nichts daran, dass bei einer Gesamtbetrachtung des Modellfotos aufgrund der Zuweisungspunkte 1-4 klar ist, dass sich in den westlichen und östlichen Teilen des Gebäudes je ein Kindergarten, im nördlichen Teil ein Mehrzweckraum und im südlichen Teil ein gedeckter Aussenraum befinden sollen. Aus der Tatsache, dass die beiden Kindergärten gegenüberliegen, kann – entgegen der Ansicht des Rekurrenten – nicht geschlossen werden, dass auch die Zuweisungspunkte zwingend einander gegenüber hätten angebracht werden müssen. Der Behauptung des Rekurrenten, es sehe so aus, als ob man mit der angeblich falschen Platzierung der Zuweisungspunkte die Anordnung der Gebäude habe verschleiern wollen (Rekursbegründung, S. 4), kann nicht gefolgt werden.

2.2.2

2.2.2.1 Gemäss der Abstimmungsbroschüre (Rekursbeilage A, S. 13) lässt die bauliche Anordnung des Projekts «einen grösstmöglichen zusammenhängenden Garten auf dem Grundstück entstehen». Der Rekurrent macht geltend, diese Behauptung sei falsch. Durch die Mauer auf dem vorderen (südlichen) Teil des Grundstücks werde die Nutzungsmöglichkeit des Gartens massiv eingeschränkt. Wenn auf diesen Mauerteil, der nicht zu einem geschlossenen Gebäude gehöre, verzichtet würde, wäre der ganze vordere Bereich des Gartens nutzbar. Stauraum und gedeckte Flächen könnten auch anderweitig geschaffen werden (Rekursbegründung, S. 5). Diese Rüge ist unbegründet. Die Feststellung in der Abstimmungsbroschüre bezieht sich offensichtlich auf ein Gebäude, das gleich viel Raum bietet wie das betreffende Projekt. Im südöstlichen Bereich der Parzelle befinden sich ein überdeckter Aussenraum und ein Lager für Aussengeräte (Grundriss [Rekursbeilage C, S. 2]). Es ist offensichtlich, dass auch diese Teile des Gebäudes eine relevante Funktion erfüllen. Der Einwand des Rekurrenten, der Garten wäre grösser, wenn auf diesen Teil des Gebäudes verzichtet würde, zielt damit ins Leere. Im Übrigen legt der Rekurrent nicht ansatzweise dar, wie und wo anderweitig Stauraum und gedeckte Flächen geschaffen werden könnten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass mit dem Projekt nur deshalb ein grosser zusammenhängender Freiraum in der Mitte der Parzelle geschaffen werden kann, weil das Gebäude nur eingeschossig ist (vgl. VGE VD.2020.170 vom 17. September 2021 E. 4.2.4).

2.2.2.2 In der Abstimmungsbroschüre wird erklärt, die Betonmauer könne «vollumfänglich begrünt werden» (Rekursbeilage A, S. 6). Der Rekurrent macht geltend, dies sei unzutreffend, weil auf der östlichen Seite unmittelbar der Mauer entlang ein Servitutweg verlaufe und Bepflanzungen auf einem Servitutweg nicht zulässig seien (Rekursbegründung, S. 5). Auch diese Rüge ist unbegründet. Es ist davon auszugehen, dass die Eigentümerinnen und Eigentümer der berechtigten Grundstücke ein Interesse an einer Begrünung der an ihre Gärten grenzenden Mauer haben und deshalb darin einwilligen dürften. Jedenfalls unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, weshalb eine Begrünung nicht möglich sein sollte. Dementsprechend erklärt der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen, mit den Eigentümern der Nachbarparzellen müsse zwar eine Einigung über eine Begründung der Mauer gefunden werden, das Servitut auf den Nachbarparzellen verhindere eine Begrünung aber nicht (Vernehmlassung, Rz. 027).

2.2.2.3 Der Rekurrent beanstandet, dass in der Abstimmungsbroschüre suggeriert werde, dass dringend zusätzlicher Schulraum benötigt werde. Es gebe effektiv zu wenig Schulraum, aber gemäss den ihm vorliegenden Informationen nicht für das Quartier, in dem das Projekt erstellt werden solle. Die suggerierte Dringlichkeit dürfte bei vielen Stimmberechtigten dazu geführt haben, dass sie den Beschluss angenommen hätten, obwohl sie das Projekt nicht überzeugt habe (Rekursbegründung, S. 5). Diese Kritik ist unbegründet. Zunächst kann auf die unsubstanziierte und unbelegte Behauptung des Rekurrenten, gemäss den ihm vorliegenden Informationen gebe es für das betreffende Quartier genug Schulraum, nicht abgestellt werden. Weiter setzt er sich mit dieser Behauptung in Widerspruch zum Referendumskomitee. Dieses beanstandet auf seiner Website (www.betonmauer.ch), dass der aktuelle Kindergarten wieder nur als Doppelkindergarten geplant worden sei, was die angespannte Schulraumsituation nicht verbessere. Schliesslich legt der Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen in seiner Vernehmlassung substanziiert und glaubhaft dar, dass auch im Quartier, in dem das Projekt erstellt werden soll, dringend zusätzlicher Schulraum benötigt wird. Die Kindergärten Siegwaldweg gehören zum Schulstandort Wasserstelzen (vgl. Porträt der Gemeindeschulen von Bettingen und Riehen Schuljahr 2022/2023 S. 8 [https://www.riehen.ch/wAssets/docs/Bildung/RZ_WEB_LD_Schul_Bett_Rieh_2022_nachtragliche-Aenderungen_220.pdf]). Gemäss der Einwohnergemeinde Riehen lag die Zahl der Kindergartenkinder im Einzugsgebiet des Schulstandorts Wasserstelzen in den Schuljahren 2015/2016 bis 2019/2020 bei 70 bis 80 Kindern. Ab dem Schuljahr 2020/2021 bis 2022/2023 hätten sich die Schülerzahlen nach oben entwickelt. Zurzeit seien es 98 Kinder. Diese Zunahme habe zur Folge gehabt, dass als kurzfristige, temporäre Massnahme auf das Schuljahr 2021/2022 ein zusätzlicher Kindergarten im Gebiet des Kindergartens Siegwaldweg habe eröffnet werden müssen. Dieser habe im [...] untergebracht werden können. Zurzeit besuchten 19 Kinder diesen Kindergarten, was das Unterrichten anspruchsvoll mache, weil sinnvolle Spiel- und Rückzugsmöglichkeiten fehlten bzw. nur bedingte angeboten werden könnten. Diese temporäre Lösung sei ursprünglich für zwei Jahre geplant gewesen, weil davon ausgegangen worden sei, dass der neue Kindergarten Siegwaldweg innerhalb dieses Zeitraums gebaut würde. Die aktuelle Prognose zur Entwicklung der Schülerzahlen rechne mittelfristig mit einem weiteren Anstieg der Schülerzahl an diesem Standort (Vernehmlassung, Rz. 0.29). Im Übrigen wird in der Broschüre zwar erwähnt, dass Riehen dringend zusätzlichen Schulraum brauche und dass sich der Mehrzweckraum des Projekts «bei Bedarf» ohne bauliche Massnahmen zu einem dritten Kindergarten umgestalten lasse (Rekursbeilage A, S. 3, 6 und 11 ff.). Die Dringlichkeit der Umsetzung des Projekts wird jedoch nicht mit dem aktuellen Bedarf an zusätzlichen Kindergartenplätzen im betreffenden Quartier begründet, sondern mit der Notwendigkeit des Ersatzes der bestehenden Kindergartenplätze. Gemäss der Abstimmungsbroschüre hat der bestehende Kindergarten das Ende seiner Lebensdauer erreicht und entsprechen seine Unterrichtsräume den pädagogischen und energetischen Anforderungen des Kantons nicht mehr. Das Ziel sei, den Kindergarten im Sommer 2025 fertigzustellen. Bei einer Ablehnung des vom Einwohnerrat beschlossenen Projekts würde sich der Neubau nochmals verzögern, weil für die Planung eines anderen Kindergartens weitere zwei bis drei Jahre notwendig wären. Dies hätte zur Folge, dass auch die nächsten fünf bis sechs Jahrgänge der Kinder in einem viel zu kleinen, baufälligen und pädagogisch ungenügenden Kindergarten unterrichtet würden (Rekursbeilage A, S. 3, 11 und 14).

2.2.2.4 Der Rekurrent beanstandet, dass in der Abstimmungsbroschüre Superlative verwendet würden, die unzutreffend seien (Rekursbegründung, S. 5). Auch diese Rüge ist unbegründet. Gemäss der Abstimmungsbroschüre sorgt die grosszügige Gestaltung des Aussenraums für «beste Lichtverhältnisse» (Rekursbeilage A, S. 11). Damit ist nach dem Verständnis der durchschnittlichen Leserinnen und Leser nicht gemeint, dass die Lichtverhältnisse besser seien als bei jeder anderen denkbaren Gestaltung des Gebäudes, sondern bloss, dass sie ausgezeichnet seien. Weshalb dies nicht der Fall sein sollte, ist nicht ersichtlich. Die Behauptung des Rekurrenten, am Morgen gäbe es im Kindergarten auf der westlichen Seite der Parzelle höchstens über die Oberlichtfenster direkte Sonneneinstrahlung, mag zwar zutreffend sein. Angesichts dessen, dass die Oberlichtfenster gemäss der unbestrittenen Darstellung in der Abstimmungsbroschüre grosszügig sind (Rekursbeilage A, S. 6) und die Innenfassade grösstenteils verglast ist (Rekursbeilage A, S. 11), ist aber nicht ersichtlich, weshalb die Lichtverhältnisse aus dem erwähnten Grund zu beanstanden sein sollten.

Gemäss der Abstimmungsbroschüre schaffen Hügel, Nischen, Schleichwege sowie Spiel- und Matschbereiche «grösstmöglichen Freiraum für die Kinder auf dem Grundstück» (Rekursbeilage A, S. 11). Der Rekurrent wendet dagegen ein, die Kinder hätten nicht den «grösstmöglichen» Freiraum, weil die Mauer im vorderen (südlichen) Teil des Grundstücks die Nutzungsmöglichkeiten erheblich einschränke (Rekursbegründung, S. 5). Er legt aber nicht dar, wie für die Kinder ohne Verzicht auf geschlossenen oder gedeckten Raum (vgl. dazu oben E. 2.2.2.1) mehr Freiraum geschaffen werden sollte. Damit ist auch dieser Einwand unbegründet.

2.2.2.5 Unter Punkt 5 argumentiert das Referendumskomitee, dass Kleintiere wie Molche, Frösche und Igel das Areal nicht mehr passieren könnten. Darauf erwidert der Gemeinderat unter dem Titel «Leicht passierbar für Klein- und Kriechtiere», dass die Barrierewirkung für Igel, Molche, Kröten etc. vergleichbar sei mit derjenigen der umliegenden Reiheneinfamilienhäuser. Zudem liege der Kindergarten nicht auf einem bekannten Wanderkorridor von Amphibien (Rekursbeilage A, S. 10 f.). Der Rekurrent macht geltend, daraus gehe hervor, dass eine Passage nicht mehr so einfach möglich sein werde. Zudem seien die umliegenden Reiheneinfamilienhäuser in der Regel nicht in Hufeisenform angeordnet und bildeten somit keine Sackgasse. Das Adjektiv «leicht» im Titel passe damit nicht wirklich (Rekursbegründung, S. 5). Da das projektierte Gebäude U-förmig ist und im Westen, Norden – mit Ausnahme eines schmalen Spickels – und im Osten bis an die Parzellengrenze reicht, dürfte es Kleintieren nicht mehr möglich sein, sich über die Parzelle selbst auf die nördlich davon liegenden Parzellen zu bewegen. Auf der westlichen Nachbarsparzelle befinden sich jedoch ein schmaler und auf den östlichen Nachbarsparzellen ein breiter Grünstreifen. Daher dürfte der Kindergarten als solcher für Kleintiere nach wie vor leicht passierbar sein. Damit ist der Titel höchstens etwas ungenau, aber weder unwahr noch unsachlich.

2.2.2.6 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Abstimmungsbroschüre den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit genügt und der Gemeinderat weder gegen die Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 Abs. 2 BV noch gegen § 43 Abs. 1 KV oder § 24 der Ordnung der politischen Rechte in der Einwohnergemeinde Riehen verstossen hat.

2.2.3 Selbst wenn entgegen den vorstehenden Feststellungen davon ausgegangen würde, dass die Abstimmungsbroschüre Mängel aufweise, wäre die Abstimmung aus den nachstehenden Gründen nicht aufzuheben. Erstens wären die gerügten Unregelmässigkeiten nicht erheblich. Zweitens ist das Abstimmungsresultat mit einem Ja-Stimmenanteil von 60.42 % und einem Stimmenverhältnis von 3'779 Ja-Stimmen zu 2’476 Nein-Stimmen (https://riehen.ch/gemeinde-politik-und-verwaltung/politik/ wahlen-und-abstimmungen/) sehr deutlich (vgl. VGE VG.2019.1 vom 16. Oktober 2019 E. 6.3). Die Stimmbeteiligung betrug 50.46 % (https://riehen.ch/gemeinde-politik-und-verwaltung/politik/wahlen-und-abstimmungen/). Unter diesen Umständen erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne die gerügten Mängel anders ausgefallen wäre, derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt. Die unbelegte Behauptung des Rekurrenten, vor der Abstimmung hätten einige Stimmberechtigte im persönlichen Austausch angegeben, falsch entschieden zu haben, nachdem er ihnen alle Grundlagen zur Verfügung gestellt habe (Rekursbegründung, S. 6), änderte daran selbst bei Wahrunterstellung nichts. Das gleiche gilt für die Behauptung, ein Hauptgrund für das Referendum sei die Betonmauer gewesen (vgl. dazu Rekursbegründung, S. 1; Vernehmlassung, Rz. 016 f.; Stellungnahme vom 26. Februar 2023 zu Rz. 016 und 032). Die Betonmauer wird in der Abstimmungsbroschüre sachgerecht dargestellt (vgl. oben E. 2.2.1.1). Zudem ist aus der Darstellung der Argumente des Referendumskomitees (Rekursbeilage A, S. 10) klar ersichtlich, dass sich dieses insbesondere an der Betonmauer stört.

3.1 Aus den vorstehenden Gründen ist der Rekurs abzuweisen. Entsprechend diesem Verfahrensausgang hat der Rekurrent gestützt auf § 30 Abs. 1 in Verbindung mit § 30b Abs. 1 VRPG die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens zu tragen. Diese werden in Anwendung von § 23 Abs. 2 und § 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 1'000.– festgesetzt.

3.2 Nach § 30 Abs. 1 VRPG werden zu Gunsten der Vorinstanz und der ursprünglich verfügenden Behörde keine Parteientschädigungen zugesprochen. Folglich hat die Einwohnergemeinde Riehen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (VGE VD.2017.252 vom 25. September 2018 E. 4.2).

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Der Rekurrent trägt die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'000.–, einschliesslich Auslagen.

Mitteilung an:

- Rekurrent

- Gemeinderat der Einwohnergemeinde Riehen

- Kantonsblatt (Dispositiv, ohne Kostenentscheid, nach Eintritt der Rechtskraft)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die a.o. Gerichtsschreiberin

MLaw Kim Suter

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.