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Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht Dreiergericht |
VD.2024.180
URTEIL
vom 20. Mai 2025
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Nina Blum
und Gerichtsschreiber Dr. Nicola Inglese
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
B____ Rekurrentin
[...]
beide vertreten durch
MLaw Joël Naef, Advokat,
Anton von Blarerweg 2, 4147 Aesch BL
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft, Sozia-
les und Umwelt vom 26. August 2024
betreffend Rückerstattung von Unterstützungsleistungen
Die Ehegatten A____ und B____ (nachfolgend Rekurrierende) wurden vom 1. Oktober 2017 bis 31. Juli 2021 zusammen mit ihren Kindern von der Sozialhilfe Basel-Stadt (nachfolgend Sozialhilfe) wirtschaftlich unterstützt. Mit Verfügung vom 26. Juni 2023 forderte die Sozialhilfe nach ihrem Dafürhalten zu Unrecht bezogene Sozialhilfeleistungen in der Höhe von CHF 20'000.– zurück. Für den Zeitraum vom 1. Juli 2021 bis zum 25. Juni 2023 forderte sie darüber hinaus aufgelaufene Zinsen von CHF 1'983.35 ein. Zusätzlich sei der Rückerstattungsbetrag ab Verfügungsdatum zu verzinsen, sofern nicht mindestens CHF 50.– pro Monat zurückbezahlt würden oder keine Stundung der Rückforderung durch die Sozialhilfe gewährt werde. Gegen diese Verfügung erhoben die Rekurrierenden mit Eingaben vom 3. und 14. Juli 2023 Rekurs. Mit Entscheid vom 26. August 2024 wies das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU) diesen Rekurs ab.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der am 5. September 2024 angemeldete und am 30. Oktober 2024 begründete Rekurs, welchen der Regierungspräsident mit Schreiben vom 20. November 2024 dem Appellationsgericht Basel-Stadt als Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies. Darin beantragten die Rekurrierenden, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Rekurrierenden seien von der Pflicht zur Rückerstattung bezogener Sozialhilfeleistungen vollumfänglich zu befreien. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache sei zur neuerlichen Sachverhaltsabklärung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Alles unter o/e Kostenfolge zulasten der Sozialhilfe; eventualiter sei den Rekurrierenden die unentgeltliche Rechtspflege mit MLaw Joël Naef, Advokat, als unentgeltlichem Rechtsbeistand zu gewähren. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragten sie, dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen bzw. zu belassen sei. Mit Verfügung vom 25. November 2024 erkannte der Verfahrensleiter dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu und setzte den Rekurrierenden eine einmal erstreckbare Nachfrist zur Glaubhaftmachung ihres Einkommens und ihres Vermögens. Nachdem die Rekurrierenden mit Eingabe vom 10. Dezember 2024 weitere Unterlagen zum Beleg ihrer Mittellosigkeit eingereicht hatten, gewährte ihnen der Verfahrensleiter mit Verfügung vom 13. Dezember 2024 für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtspflege mit MLaw Joël Naef, Advokat, als unentgeltlichem Rechtsbeistand. Mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2025 beantragte das WSU die kostenfällige Abweisung des Rekurses.
Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit vorliegend relevant, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil ist unter Beizug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg ergangen.
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 20. November 2024 sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 10 Abs. 1 und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Zuständig ist gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht.
1.2 Die Rekurrierenden sind als Adressaten vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Sie sind daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf ihren den Voraussetzungen von § 46 Abs. 1 und 2 OG bzw. § 16 Abs. 1 und 2 VRPG entsprechend frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich mangels ausdrücklicher spezialgesetzlicher Regelung nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Gericht, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewendet, oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
1.4 Dabei gilt im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Partei hat ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
1.5 Sozialhilferechtliche Leistungen bilden gemäss der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101), soweit das anwendbare Recht einen Anspruch darauf verleiht (VGE VD.2016.112 vom 12. Januar 2017 E. 1.3, VD.2015.15 vom 17. Juli 2015 E. 1.4). Gemäss § 25 Abs. 2 VRPG findet im Falle von Streitigkeiten über zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK eine mündliche Verhandlung statt, sofern die Parteien nicht darauf verzichten. Der Verzicht auf eine öffentliche mündliche Verhandlung im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und § 25 Abs. 2 VRPG kann ausdrücklich oder stillschweigend erfolgen (BGE 134 I 331 E. 2.1 S. 333; VD.2017.90 vom 21. Dezember 2017 E. 1.3, VD.2016.112 vom 12. Januar 2017 E. 1.3). Im vorliegenden Verfahren haben die anwaltlich vertretenen Rekurrierenden keinen Antrag auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung gestellt und damit implizit darauf verzichtet. Der vorliegende Entscheid ergeht daher auf dem Zirkulationsweg (§ 25 Abs. 3 VRPG; BGer 8C_112/2013 vom 2. Mai 2013 E. 2.2; VGE VD.2020.252 vom 4. Oktober 2021 E. 1.4, VD.2015.216 vom 19. April 2016 E. 1.2).
2.
2.1
2.1.1 Wer bedürftig ist, hat gemäss § 4 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes (SHG, SG 890.100) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Als bedürftig gilt, wer ausserstande ist, die Mittel für den Lebensbedarf für sich und die mit ihm zusammenwohnenden Personen, für die er oder sie unterhaltspflichtig ist, hinreichend oder rechtzeitig zu beschaffen (§ 3 SHG). Nach dem Subsidiaritätsprinzip gehen insbesondere das Einkommen und Vermögen der bedürftigen Person der öffentlichen Fürsorge vor (§ 5 Abs. 2 lit. a SHG). Gemäss § 8 Abs. 1 SHG sind bei der Festlegung der wirtschaftlichen Hilfe Einkünfte einzubeziehen, bewegliches Vermögen zu verwerten und unbewegliches Vermögen zu belehnen oder zu verwerten. Das Mass der wirtschaftlichen Hilfe wird gemäss § 7 Abs. 3 SHG nach Rücksprache mit den Gemeinden vom WSU geregelt. Dabei orientiert es sich an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (nachfolgend SKOS-Richtlinien).
2.1.2 Die unterstützte Person ist gemäss § 14 Abs. 1 SHG verpflichtet, vollständige und wahrheitsgetreue Auskunft zu erteilen über ihre finanziellen Verhältnisse sowie allfällige Ansprüche gegenüber Dritten (lit. a), die finanziellen Verhältnisse von Angehörigen, die mit ihr zusammenleben oder ihr gegenüber unterhaltspflichtig sind (lit. b) sowie ihre eigenen persönlichen Verhältnisse und diejenigen von mit ihr zusammenlebenden Personen, soweit sie für die Sozialhilfe von Belang sind (lit. c). Alle Änderungen in diesen Verhältnissen sind der Sozialhilfestelle unverzüglich zu melden (§ 14 Abs. 2 SHG). Wer durch unwahre oder unvollständige Angaben, durch Verletzung der Meldepflicht oder in anderer Weise unrechtmässig die Ausrichtung von wirtschaftlicher Hilfe erwirkt, hat gemäss § 19 Abs. 1 SHG den zu Unrecht bezogenen Betrag zurückzuerstatten. Dabei ist grundsätzlich jeder Bezug unrechtmässig, der ohne rechtsgenügliche Grundlage erfolgt ist, wobei ein versehentliches Ausrichten von Unterstützungsleistungen durch die Sozialhilfe genügt. Dies gilt unter dem im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz der Rückforderung von ungerechtfertigten Bereicherungen selbst dann, wenn der Sozialhilfebezügerin keine Verletzung der Meldepflicht vorgeworfen werden kann. Dies ergibt sich zum einen aus § 19 Abs. 2 SHG, der vorsieht, dass auch eine gutgläubige Bereicherung zurückzuerstatten ist. Zum anderen wäre es mit dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung aller Sozialhilfebezüger nicht vereinbar, wenn ungerechtfertigte Bereicherungen toleriert würden (VGE VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 2.1.2, VD.2017.8 vom 20. April 2017 E. 2.1, VD.2010.216 vom 7. November 2011 E. 2.4). Somit können Zuwendungen, die aus einem nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen Grund erfolgten, zurückgefordert werden (VGE VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 2.1.2, VD.2017.8 vom 20. April 2017 E. 2.1; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 148).
2.1.3 Ein von einer bedürftigen Person während ihrer Unterstützung durch die Sozialhilfe empfangenes Darlehen ist dieser nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts grundsätzlich als Einkommen anzurechnen (VGE VD.2022.193 vom 30. Januar 2023 E. 4, VD.2018.100 vom 2. Oktober 2018 E. 3.5.2, VD.2017.90 vom 21. Dezember 2017 E. 2.4.4, VD.2017.147 vom 3. Dezember 2017 E. 2.5, VD.2013.60 vom 6. August 2014 E. 5.4, VD.2012.96 vom 25. November 2013 E. 4, VD.2013.51 vom 16. Oktober 2013 E. 2.4.1, 2008/671 vom 24. Februar 2009 E. 2.2). Diese Qualifikation von Darlehen ist gemäss Bundesgericht korrekt (vgl. BGer 8C_140/2012 vom 17. August 2012 E. 7.2.1) oder zumindest nicht willkürlich (vgl. BGer 2P.12/2000 vom 13. Oktober 2000 E. 2).
2.2 Die Rekurrierenden wenden dagegen ein, Darlehen gehörten in der Regel nicht zu den anrechenbaren Drittmitteln, weil sie zurückbezahlt werden müssten. Mit der Aufnahme eines Darlehens würden keine notwendigen Mittel für das Überleben im Sinn von Art. 12 Bundesverfassung (BV, SR 101) verschafft (Rekursbegründung Ziff. 9 S. 5).
2.2.1 Die Qualifizierung des Empfangs eines Darlehens als Einkommen ist insoweit tatsächlich problematisch, als der Zufluss von Aktiven in der Form des Darlehens durch die Rückzahlungspflicht (vgl. Art. 312 Obligationenrecht [OR, SR 220]) neutralisiert wird und die Empfängerin damit nicht bereichert wird (vgl. Wizent, Sozialhilferecht, 2. Auflage, Zürich 2023 [nachfolgend Wizent, Sozialhilferecht], N 650; Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Diss. Basel 2014, Zürich 2014 [nachfolgend Wizent, Bedürftigkeit], S. 438). Aus diesem Grund verneinen andere Gerichte die Anrechenbarkeit von Darlehen im Regelfall (vgl. VGer ZH VB.2008.00395 vom 18. Februar 2009 E. 4.2). Die vorstehend erwähnten Auswirkungen der Rückzahlungspflicht stellen keine neue Erkenntnis dar. Es handelt sich vielmehr um eine Selbstverständlichkeit, die dem Verwaltungsgericht und dem Bundesgericht offensichtlich bereits bei seinen früheren Urteilen bewusst gewesen ist und daher keinen Grund für eine Überprüfung der ständigen Rechtsprechung darstellt. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Rückzahlungspflicht nichts daran ändert, dass die Empfängerin das Darlehen für die Bestreitung des eigenen Lebensbedarfs sowie desjenigen der mit ihr zusammenwohnenden Personen, für die sie unterhaltspflichtig ist, verwenden kann und auch zu verwenden hat (vgl. dazu VGE VD.2022.193 vom 30. Januar 2023 E. 4, VD.2013.51 vom 16. Oktober 2013 E. 2.4.1, VD.2012.96 vom 25. November 2013 E. 4, 2008/671 vom 24. Februar 2009 E. 2.2). Im Umfang des empfangenen Darlehens besteht daher keine Bedürftigkeit, die von der Sozialhilfe zu decken wäre (VGE VD.2017.147 vom 3. Dezember 2017 E. 2.5).
2.2.2 Aus den vorstehenden Gründen bleibt es grundsätzlich dabei, dass von einer bedürftigen Person während ihrer Unterstützung durch die Sozialhilfe empfangene Darlehen als Einkommen anzurechnen sind und der Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe daher im Umfang des Darlehens entfällt. Grundsätzlich ist daher der Bezug der wirtschaftlichen Hilfe im Umfang des empfangenen Darlehens unrechtmässig und der entsprechende Betrag gemäss § 19 Abs. 1 SHG zurückzuerstatten, wenn ein von einer bedürftigen Person während ihrer Unterstützung empfangenes Darlehen nicht gemeldet und von der Sozialhilfe bei der Berechnung des Anspruchs auf wirtschaftliche Hilfe nicht berücksichtigt worden ist (vgl. VGE VD.2022.193 vom 30. Januar 2023 E. 4, VD.2012.96 vom 25. November 2013 E. 4, VGE 2008/671 vom 24. Februar 2009 E. 2.2).
2.2.3 Am 4. Januar 2018 wurde die C____ GmbH mit 200 Stammanteilen zu CHF 100.– im Handelsregister eingetragen. Am 11. Dezember 2018 wurden 100 Stammanteile auf die Rekurrentin übertragen und am 19. März 2019 auch die übrigen 100 Stammanteile. Seither ist die Rekurentin einzige Gesellschafterin und Geschäftsführerin mit Einzelunterschrift der Gesellschaft. Am 15. April 2019 wurde diese in D____ GmbH umfirmiert. Am 16. Dezember 2024 wurde über die Gesellschaft der Konkurs eröffnet. Vom 18. April 2019 bis zur Konkurseröffnung bezweckte die Gesellschaft «die Betreuung von Kindern in Tagesstrukturen und Tagesheimen und die Erbringung sämtlicher Dienstleistungen im Bereich der Gastronomie» (Auszug aus dem Handelsregister des Kantons Basel-Landschaft betreffend die C____ GmbH; Auszug aus dem Handelsregister des Kantons Basel-Stadt betreffend die D____ GmbH in Liquidation).
Am 3. März 2021 wurde die E____ GmbH im Handelsregister eingetragen. Einzige Gesellschafterin und Geschäftsführerin mit Einzelunterschrift der Gesellschaft mit einem Stammkapital von CHF 20'000.– war und ist die Rekurrentin. Am 21. Mai 2024 wurde über die Gesellschaft der Konkurs eröffnet. Bis zur Konkurseröffnung war Zweck der Gesellschaft das «Erbringen von Dienstleistungen im Bereich der Kleinkinderziehung, der Kinderbetreuung, sowie die Betreuung von Kindern in Tagesstrukturen und Tagesheimen und der Betrieb einer Spielgruppe», das Erbringen von «Dienstleistungen für Familien» und das Anbieten von «Familienunterstützung», «insbesondere die Durchführung von Kursen für Erwachsene und Jugendliche» sowie der «Verkauf von Baby-, Kleinkinder- Kinder und Familienprodukten und Artikeln». Sie konnte «sämtliche Dienstleistungen im Bereich der Gastronomie und des Entertainment erbringen» (Auszug aus dem Handelsregister des Kantons Basel-Landschaft betreffend die E____ GmbH in Liquidation).
2.2.4 Die Rekurrierenden reichten einen Darlehensvertrag zwischen der D____ GmbH und der E____ GmbH vom 1. Januar 2021 ein (Beilage 5 zur Rekursbegründung vom 14. Juli 2023). Gemäss diesem gewährte die D____ GmbH der E____ GmbH ein Darlehen von CHF 20'000.–. In ihren Eingaben vom 10. Februar und 30. März 2023 (Beilagen 3 und 4 zur Rekursbegründung vom 14. Juli 2023) sowie in ihrer Rekursbegründung vom 14. Juli 2023 (Ziff. 8 S. 4) machten die Rekurrierenden geltend, die D____ GmbH habe das Darlehen nicht ihnen, sondern der (in Gründung befindlichen) E____ GmbH gewährt. Zwischen ihnen als Empfänger der Sozialhilfe und der E____ GmbH als Empfängerin des Darlehens bestehe daher keine Kongruenz. Im angefochtenen Entscheid (E. 26 f.) hat das WSU mit überzeugender Begründung festgestellt, dass entgegen dem Wortlaut des Darlehensvertrags die Rekurrentin und nicht die E____ GmbH Darlehensnehmerin gewesen sein müsse (vgl. für die Massgeblichkeit des übereinstimmenden wirklichen Willens der Parteien und die Irrelevanz einer unrichtigen Bezeichnung Art. 18 Abs. 1 OR). Dies wird von den Rekurrierenden im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren zu Recht nicht mehr bestritten, sondern zugestanden, indem sie in der Rekursbegründung (Ziff. 15 S. 9) zusammenfassend festhalten, «dass die Rekurrenten zwecks wirtschaftlichen Fortkommens ein einmaliges, zweckgebundenes Darlehen aufgenommen haben».
2.2.5 Ein Ausnahmefall, in dem das Darlehen ausnahmsweise nicht als Einkommen anzurechnen ist, liegt hier nicht vor. Dies gilt auch dann, wenn der Ansicht gefolgt wird, dass über die Anrechenbarkeit von Darlehen in sinngemässer Anwendung der für freiwillige Zuwendungen Dritter entwickelten Kriterien zu entscheiden sei (vgl. Wizent, Sozialhilferecht, N 650; Wizent, Bedürftigkeit, S. 438 f.).
2.2.6 Gemäss der einschlägigen Praxishilfe der SKOS (Suter, Wie sind freiwillige Zuwendungen Dritter zu berücksichtigen?, ZESO 2/2020 S. 6, aktualisiert 2024) sind einmalige, zweckgebundene Leistungen, die nicht für eine im Unterstützungsbudget enthaltene Ausgabenposition ausgerichtet werden, in der Regel nicht anzurechnen. Eine Anrechnung komme nur in Betracht, wenn die Zuwendung zur Finanzierung von Luxus geleistet wird und eine Nichtanrechnung stossend wäre. Diese Praxishilfe ist weder für die Verwaltungsbehörden noch für das Gericht verbindlich. Es stellt sich insbesondere die Frage, ob die Anrechnung nicht auch dann geboten ist, wenn die Zuwendung einen relativ bescheidenen Umfang übersteigt (vgl. zu dieser Voraussetzung Wizent, Sozialhilferecht, N 645; Wizent, Bedürftigkeit, S. 436), was bei einem Darlehen von CHF 20'000.– offensichtlich der Fall ist. Die Frage kann offenbleiben, weil das Darlehen im vorliegenden Fall der Finanzierung von Luxus gedient hat, wie das WSU zu Recht geltend macht.
Gemäss ihren eigenen Angaben gründete die Rekurrentin die E____ GmbH zwecks Führung einer Kindertagesstätte (Rekursbegründung Ziff. 11 S. 7). Dazu war die Gründung einer zweiten Gesellschaft offensichtlich nicht erforderlich. Der Betrieb einer Kindertagesstätte hätte vielmehr dem Zweck der D____ GmbH entsprochen. Im Übrigen wäre die Gründung einer zweiten Gesellschaft auch für die Erbringung der in der Zweckumschreibung der zweiten Gesellschaft erwähnten und vom Zweck der ersten Gesellschaft allenfalls nicht erfassten Tätigkeiten offensichtlich nicht erforderlich gewesen. Dazu hätte vielmehr eine blosse Erweiterung des Zwecks der ersten Gesellschaft genügt.
Nach allgemeinem Sprachgebrauch bedeutet Luxus «kostspieliger, verschwenderischer, den normalen Rahmen (der Lebenshaltung o. Ä.) übersteigender, nicht notwendiger, nur zum Vergnügen betriebener Aufwand; Pracht, verschwenderische Fülle» (https://www.duden.de/rechtschreibung/Luxus). Im Hinblick auf Ausgaben von Personen, die Sozialhilfe empfangen, könnte unter Luxus auch eine deutliche Besserstellung gegenüber Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen verstanden werden (vgl. Wizent, Bedürftigkeit, S. 436). Nach beiden Definitionen hat das Darlehen der Finanzierung von Luxus gedient, weil die Gründung einer zweiten Gesellschaft mit ähnlichem Zweck wie die erste nicht notwendig gewesen ist, den normalen Rahmen gesprengt hat und die Rekurrentin mit der Gründung einer zweiten Gesellschaft deutlich bessergestellt war als Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen.
2.2.7 Nehmen unterstützte Personen ein Darlehen auf, so ist dieses gemäss dem Sozialhilfe Handbuch der Sozialhilfe der Stadt Basel V2024/12 (Stichwort Darlehen / Kredit, S. 17; abrufbar unter https://www.bs.ch/wsu/sozialhilfe/rechtliche-grundlagen-und-handbuch) grundsätzlich als Einnahme anzurechnen und zur Deckung des Lebensbedarfs zu verwenden. Von der Anrechnung ist gemäss dem Handbuch in der Regel abzusehen, wenn ein Darlehen für folgende Zwecke aufgenommen wird: «1. Berufliches Fortkommen (Anerkannte Ausbildung / Weiterbildung etc.) mit für die unterstützte Person realistischem Berufsziel. 2. Umschuldung, d.h. das Darlehen wurde aufgenommen, um eine bestehende Darlehensschuld zu begleichen». Diese Auflistung ist nicht abschliessend. Ob die erste Ausnahmeregelung analog auch auf ein Darlehen zum Zweck der Gründung einer Gesellschaft anwendbar ist, kann im vorliegenden Fall offenbleiben, weil die Voraussetzungen dafür ohnehin nicht erfüllt wären.
Zunächst hätte die Gründung der zweiten Gesellschaft geeignet gewesen sein müssen, das berufliche oder wirtschaftliche Fortkommen der Rekurrentin zu fördern. Wie bereits erwähnt, hätte die Rekurrentin die angestrebte Tätigkeit auch mit ihrer ersten Gesellschaft ausüben können. Irgendeinen Grund, weshalb die neu gegründete zweite Gesellschaft zur Förderung ihres beruflichen oder wirtschaftlichen Fortkommens besser geeignet gewesen wäre als ihre erste Gesellschaft, wird in der Rekursbegründung nicht ansatzweise dargelegt. Damit fehlt es bereits an der ersten Voraussetzung für einen Verzicht auf die Anrechnung des Darlehens.
Als zweite Voraussetzung müsste analog zum Erfordernis des realistischen Berufsziels eine realistische Aussicht darauf bestanden haben, dass die Rekurrentin die Gesellschaft erfolgreich betreiben und damit ein relevantes Einkommen erzielen kann. Dass diese Voraussetzung im Zeitpunkt der Darlehensaufnahme erfüllt gewesen ist, haben die Rekurrierenden nicht ansatzweise glaubhaft gemacht. Die Behauptungen, die Rekurrentin verfüge über eine Ausbildung als Kleinkindererzieherin und sei bereits mit selbständiger Erwerbstätigkeit vertraut sowie in diesem Berufsfeld tätig gewesen (Rekursbegründung Ziff. 11 S. 7), genügen dazu selbst bei Wahrunterstellung offensichtlich nicht. Zu diesem Zweck hätten die Rekurrierenden einen Businessplan einreichen oder auf andere Weise konkret aufzeigen müssen, wie die Rekurrentin die angeblich beabsichtigte Führung einer Kindertagesstätte mit der zweiten Gesellschaft konkret umzusetzen beabsichtigte. Beides haben sie unterlassen. Weiter hätte der beabsichtigte Betrieb der zweiten Gesellschaft gemäss den eigenen Angaben der Rekurrierenden einer Bewilligung bedurft und fehlte eine entsprechende Betriebsbewilligung selbst im Februar 2023 noch immer (vgl. Eingabe vom 10. Februar 2023 S. 1 [Beilage 3 zur Rekursbegründung vom 14. Juli 2023]). Unter diesen Umständen bestehen erhebliche Zweifel, ob die Bewilligungsvoraussetzungen überhaupt hätten erfüllt werden können, und hätten die Rekurrierenden darlegen müssen, dass dies möglich gewesen wäre. Auch diesbezüglich sind sie aber jegliche Angaben schuldig geblieben. Schliesslich spricht die Führung der ersten Gesellschaft durch die Rekurrentin bis zum Zeitpunkt der Darlehensaufnahme nicht für, sondern gegen realistische Aussichten eines erfolgreichen Betriebs ihrer zweiten Gesellschaft. In den zwei Jahren bis zur Gründung ihrer zweiten Gesellschaft, in denen die Rekurrentin ihre erste Gesellschaft als einzige Gesellschafterin und Geschäftsführerin führte, bezogen sie oder der Rekurrent nur während kurzer Zeit geringfügige Löhne (vgl. Kontoauszug Sozialhilfe S. 11–23, insb. S. 17–23; Hauptprotokoll Sozialhilfe Einträge vom 1. März, 19. August und 27. September 2019, 29. Mai, 26. Juni, 24. Juli, 26. August, 25. September, 26. Oktober und 26. November 2020, 26. Februar und 26. März 2021 sowie 12. Januar, 15. November und 7. Dezember 2022). Auch wenn sich der Verzicht auf Lohnzahlungen anfangs allenfalls noch mit Rückforderungen von Eltern begründen lässt, die ihre Kinder vorzeitig aus der Vorschule genommen haben (vgl. Hauptprotokoll Sozialhilfe Einträge vom 1. März und 19. August 2019), spricht die Tatsache, dass die Rekurrierenden auch nach dieser Anfangsphase nur während kurzer Zeit geringfügige Löhne bezogen haben, dafür, dass die Rekurrentin nicht in der Lage gewesen ist, ihre erste Gesellschaft erfolgreich zu führen. Weshalb ihr dies mit der zweiten Gesellschaft besser hätte gelingen sollen, hat sie in der Rekursbegründung nicht ansatzweise dargelegt.
2.2.8 Im Darlehensvertrag verpflichtete sich die Darlehensnehmerin gegenüber der Darlehensgeberin nicht zu einer bestimmten Verwendung des Darlehens. Daher ist nicht ersichtlich, weshalb der Darlehensvertrag die Rekurrentin hätte daran hindern sollen, das Darlehen zur Bestreitung des Lebensbedarfs von sich, ihrem Ehemann und ihren Kindern zu verwenden. Dass die Rekurrentin das Darlehen zum Zweck der Gründung der zweiten Gesellschaft aufgenommen hat, ändert entgegen der Ansicht der Rekurrierenden (vgl. Rekursbegründung Ziff. 11 S. 7) nichts daran, dass die Rekurrentin verpflichtet war, das Darlehen zur Bestreitung des Lebensbedarfs zu verwenden. Daraus, dass die Rekurrierenden nicht zur Aufnahme eines Darlehens zur Bestreitung des Lebensbedarfs hätten verpflichtet werden können, kann entgegen ihrer Meinung (vgl. Rekursbegründung Ziff. 11 S. 7) nicht geschlossen werden, dass die Rekurrentin nicht verpflichtet gewesen sei, das zur Finanzierung der Gründung der zweiten Gesellschaft freiwillig tatsächlich aufgenommene Darlehen zur Bestreitung des Lebensbedarfs zu verwenden. Schliesslich hätte die Verwendung des Darlehens zur Bestreitung des Lebensbedarfs zwar dazu geführt, dass der Darlehensschuld keine gleichwertigen Aktiven mehr gegenübergestanden hätten (vgl. Rekursbegründung Ziff. 11 S. 7). Diese selbstverständliche Folge ist dem Verwaltungsgericht und dem Bundesgericht aber offensichtlich bereits bei ihren früheren Urteilen bewusst gewesen und stellt daher keinen Grund für eine Überprüfung der ständigen Rechtsprechung betreffend die Anrechnung von Darlehen als Einkommen dar (vgl. dazu oben E. 2.2.1).
2.3 Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Sozialhilfe die Möglichkeit und das Recht gehabt hätte, das Darlehen von CHF 20'000.– den Rekurrierenden als Einkommen anzurechnen und ihnen daher CHF 20'000.– weniger wirtschaftliche Hilfe zu leisten, wenn die Rekurrierenden die Darlehensaufnahme in Erfüllung ihrer Meldepflicht der Sozialhilfe mitgeteilt hätten. Entgegen ihrer Ansicht (vgl. Rekursbegründung Ziff. 11 f. S. 6 f.) haben die Rekurrierenden folglich die ohne Berücksichtigung des Darlehens bemessene wirtschaftliche Hilfe im Umfang des Darlehens unrechtmässig bezogen und ist die Verletzung ihrer Meldepflicht für diesen unrechtmässigen Bezug kausal gewesen. Im Übrigen wären eine Meldepflichtverletzung und folglich auch ein Kausalzusammenhang zwischen einer solchen und dem unrechtmässigen Bezug entgegen der Ansicht der Rekurrierenden (vgl. Rekursbegründung Ziff. 11 f. S. 6 f.) ohnehin keine notwendige Voraussetzung der Rückerstattungspflicht (vgl. oben E. 2.1.2).
2.4
2.4.1 Die Rekurrierenden halten schliesslich fest, dass die Rückerstattungsforderung verjährt sei (vgl. Rekursbegründung Ziff. 13 f.).
2.4.2 Wie die Vorinstanz richtig darlegt (angefochtener Entscheid E. 11), ist die Sozialhilfe berechtigt, einen Rückforderungsanspruch innert der gesetzlichen Frist von § 21 Abs. 1 SHG geltend zu machen. Nach dieser Bestimmung verjährt der Rückforderungsanspruch, wenn er nicht innert einem Jahr ab dem Zeitpunkt geltend gemacht wird, in dem die Sozialhilfe vom Eintritt des Umstandes Kenntnis erhalten hat, welcher die Rückerstattungspflicht begründet. Gemäss der Rechtsprechung zum Rückerstattungsrecht beginnt der Fristenlauf im Moment, in dem die Behörde zuverlässig erkennen kann, dass die Voraussetzungen für eine Rückerstattung gegeben sind (vgl. VGE VD.2020.252 vom 4. Oktober 2021 E. 2.5.2). Nach der dazu ergangenen Rechtsprechung ist für den Beginn der einjährigen Frist vorausgesetzt, dass der Gläubiger seinen Anspruch dem Grundsatz und Umfang nach sicher kennt, so dass er ihn mit Erfolg geltend machen kann. Dabei genügt es nicht, dass der Gläubiger von seinem Anspruch bei Anwendung der nach den Umständen gebotenen Aufmerksamkeit hätte Kenntnis haben können. Allerdings schiebt auch nicht jede im Einzelnen noch bestehende Unsicherheit über Anspruchselemente den Beginn des Fristenlaufs hinaus (vgl. BGer 8C_110/2014 vom 28. März 2014 E. 4.3).
2.4.3
2.4.3.1 Die Rekurrierenden machen in Bezug auf die Verjährung insbesondere geltend, dass aufgrund der positiven Publizitätswirkung des Handelsregisters die Eintragung der E____ GmbH vom 3. März 2021 unabhängig von der tatsächlichen Kenntnis der Behörde als bekannt gelte. Die einjährige Verjährungsfrist gemäss § 21 SHG habe damit an diesem Datum zu laufen begonnen. Wie erwogen, waren die Rekurrierenden im Rahmen ihrer Unterstützung durch die Sozialhilfe dieser gegenüber meldepflichtig. Die Gründung und Eintragung einer GmbH ins Handelsregister sowie die Herkunft des dafür verwendeten Stammkapitals sind für die Sozialhilfe von Bedeutung, da die Sozialhilfeleistungen gestützt auf das in § 5 SHG und in Kapitel A.3 Abs. 2 der SKOS-Richtlinien festgehaltene Subsidiaritätsprinzip gegenüber den Möglichkeiten der Selbsthilfe wie Einkommen und Vermögen bedürftiger Personen, den Leistungsverpflichtungen Dritter (d.h. unter anderem Leistungen der Sozialversicherungen und von unterhalts- und unterstützungspflichtigen Personen sowie weiteren Ansprüchen gegenüber Dritten) oder freiwilligen Leistungen Dritter subsidiär sind (vgl. oben E. 2.1.1 f. und 2.3). Die Rekurrierenden wussten um diese Meldepflicht oder hätten darüber wissen müssen. Am 12. Oktober 2017 hatten sie das entsprechende Merkblatt «Ihre Mitwirkungspflichten und die Konsequenzen der Nichtbefolgung», mit welchem die Sozialhilfe sie bezüglich ihrer Meldepflichten informiert hatte, unterzeichnet an die Sozialhilfe zurückgesendet (vgl. Hauptprotokolleintrag vom gleichen Tag). Ausserdem geht aus dem Hauptprotokolleintrag vom 1. März 2019 hervor, dass das Thema des Verschweigens der Übernahme einer GmbH und der bestehenden Meldepflicht an diesem Tag anlässlich einer Vorsprache bei der Sozialhilfe mit den Rekurrierenden unbestrittenermassen schon einmal ausführlich besprochen worden war. Unter diesen Umständen ist die Berufung auf die Publizitätswirkung des Handelsregistereintrags am 3. März 2021 sowie auch die Berufung auf die angeblichen sprachlichen Schwierigkeiten und Schwierigkeiten in administrativen Belangen der Rekurrentin rechtsmissbräuchlich und kann der Auffassung der Rekurrierenden, das bloss passive Verhalten der Rekurrentin erfülle die Voraussetzungen für einen Rechtsmissbrauch nach Art. 2 Abs. 2 Zivilgesetzbuch (ZGB, SR 210) nicht, nicht gefolgt werden. Aufgrund der gesetzlichen Meldepflicht von § 14 SHG durfte und musste die Sozialhilfe darauf vertrauen, dass die Rekurrierenden die Gründung einer Firma offenlegen. Sie war nicht verpflichtet, aufgrund öffentlich zugänglicher Informationsquellen diese Tatsache zu erforschen. Die Nichteinsicht in das Handelsregister hat der gutgläubigen Sozialhilfe deshalb nicht geschadet (vgl. angefochtener Entscheid E. 13 ff., mit weiteren Hinweisen).
2.4.3.2 Darüber hinaus machen die Rekurrierenden auch vor dem Verwaltungsgericht geltend, die angebliche Forderung sei selbst dann verjährt, wenn die Verjährung nicht schon mit dem Tag der Eintragung ins Handelsregister zu laufen begonnen hätte. Spätestens seit dem 9. Mai 2022 habe die Sozialhilfe über sichere Kenntnis der Gründung der GmbH sowie eines Kapitalzuflusses von CHF 20'000.– verfügt. Mangels rechtzeitiger Geltendmachung sei der (ohnehin nicht bestehende) Rückerstattungsanspruch spätestens am 8. Mai 2023 verjährt und die Rückforderung mit der angefochtenen Verfügung vom 26. Juni 2023 zu spät erfolgt.
Mit den treffenden Erwägungen der Vorinstanz kann die Verjährung öffentlich-rechtlicher Ansprüche nach geltender Lehre und Rechtsprechung unterbrochen werden. Dafür genügt neben den in Art. 135 OR genannten Handlungen jeder Akt, mit dem die Forderung gegenüber der Schuldnerin oder dem Schuldner in geeigneter und genügend bestimmter Weise geltend gemacht wird (vgl. BGer 2C_88/2012 vom 28. August 2012 E. 4.3.4, 1A.15/1997 vom 25. August 1997, ZBl 99/1998 S. 490 E. 3; Honauer/ Zollinger, Verjährung und Verjährungsunterbrechung in der MWST: Voraussetzungen einer rechtsgültigen Verjährungsunterbrechung, Der Schweizer Treuhänder, 2005, S. 730, 732). Die Unterbrechungsgründe im öffentlichen Recht sind somit zahlreicher als im Privatrecht (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 765). Sie umfassen Handlungen, mit denen ein verjährbares Recht gemäss Gesetz vollstreckt wird oder die das Verfahren vorantreiben und in der erforderlichen Form erfolgen. Die Handlung muss dem Verfahren angepasst sein, welches für die Durchsetzung des fraglichen Anspruchs vorgesehen ist. Darüber hinaus muss sie dieses Verfahren fördern. Im Übrigen wird als Einforderungshandlung und somit als verjährungsunterbrechend jede amtliche Handlung in einem Verwaltung- und Verwaltungsstreitverfahren qualifiziert, das der Festlegung des öffentlich-rechtlichen Anspruchs dient (vgl. Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 95, S. 47, 54; Meier, Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen, Diss. Freiburg, Zürich 2013, S. 219 f.; jeweils mit Hinweisen). Damit bedarf es für die Verjährungsunterbrechung keiner Verfügung.
Am 9. Mai 2022 stellte die Sozialhilfe die Eintragung der GmbH im Handelsregister und damit die Gründung der Gesellschaft durch die Rekurrentin fest. Frühestens zu diesem Zeitpunkt hatte die Sozialhilfe zwar sichere Kenntnis der Gründung der Gesellschaft, aber noch nicht über ihren Rückforderungsanspruch und dessen Höhe. Mit Schreiben vom 19. Dezember 2022 forderte die Sozialhilfe die Rekurrierenden auf, bis zum 10. Januar 2023 darzulegen, woher das für die Gründung der GmbH verwendete Stammkapital von CHF 20'000.– komme, ob sie während der Unterstützung durch die Sozialhilfe im Zeitraum vom 31. März bis 31. Juni 2021 Lohneinnahmen generiert hätten und wenn ja, wie hoch diese seien. Damit unternahm die Sozialhilfe die ersten Schritte, um den Sachverhalt zur Ermittlung einer allfälligen Rückerstattung abzuklären. Am 10. Februar 2023 erklärten die Rekurrierenden gegenüber der Sozialhilfe, die E____ GmbH habe die Mittel für das Stammkapital aus einem Darlehen der D____ GmbH erhalten. Zum Nachweis reichten sie den Darlehensvertrag (Loan Agreement) zwischen der D____ GmbH und der E____ GmbH vom 1. Januar 2021 ein. Weiter brachten sie vor, die D____ GmbH habe die Mittel für die Gewährung dieses Darlehens wiederum aus einem Geschäftskredit, den die F____bank (F____) der D____ GmbH gewährt habe und der es der D____ GmbH erlaube, bei ihrem Konto ins Minus zu gehen, gehabt. Der Kreditvertrag zwischen der D____ GmbH und der F____ vom 12. Februar 2021 wurde der Sozialhilfe ebenfalls eingereicht. Die Rekurrierenden hielten weiter fest, aus der E____ GmbH keinen Lohn generiert zu haben.
Damit hatte die Sozialhilfe erst seit dem 10. Februar 2023 sichere Kenntnis von der Rückerstattungsforderung in Höhe von CHF 20'000.–. Am 20. März 2023 gewährte die Sozialhilfe den Rekurrierenden sodann das rechtliche Gehör bezüglich der beabsichtigten Rückforderung und am 26. Juni 2023 erfolgte die angefochtene Verfügung. Daraus erhellt, dass die Verfügung noch vor Eintritt der Verjährungsfrist erfolgte bzw. die Sozialhilfe selbst bei strengerer Betrachtung die Verjährungsfrist durch das Vorantreiben des Verfahrens rechtsgültig unterbrochen hatte (vgl. angefochtener Entscheid E. 17 f.).
2.4.3.3 Zusammenfassend ist damit festzustellen, dass der Rückforderungsanspruch nicht verjährt ist.
2.5 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass sich die Rügen der Rekurrierenden sowohl bezüglich der Rückerstattungspflicht als auch bezüglich der Verjährung als unbegründet erweisen. Der Rekurs ist damit abzuweisen.
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrierenden gemäss § 30 Abs. 1 VRPG grundsätzlich dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'000.– (einschliesslich Auslagen). Diese geht jedoch aufgrund der Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung zulasten des Staates und es ist ihrem Vertreter ein Honorar aus der Gerichtskasse auszuweisen. Mit Honorarnote vom 10. März 2025 macht der Rechtsvertreter der Rekurrierenden für das Rekursverfahren einen Zeitaufwand von 608 Minuten geltend. Dieser Aufwand ist angemessen. Der Stundenansatz für die unentgeltliche Rechtsvertretung beträgt CHF 200.– (§ 20 Abs. 2 des Honorarreglements [HoR, SG 291.400]). Zusätzlich macht der Rechtsvertreter für Porti, Kopien und Varia Spesen von CHF 159.90 geltend. Gemäss § 23 Abs. 1 HoR kann für Telefonate, Porti, Kopien usw. eine Pauschale von maximal 3 % des Honorars, mindestens aber CHF 30.–, in Rechnung gestellt werden. 3 % des Honorars entsprechen im vorliegenden Fall CHF 60.80. Ausserordentliche Auslagen wie etwa erforderliche Reisespesen, die gemäss § 23 Abs. 2 HoR separat in Rechnung gestellt werden könnten, macht der Rechtsvertreter nicht geltend. Er weist auch nicht nach, dass ihm tatsächlich die Auslagenpauschale von CHF 60.80 übersteigende Kosten entstanden sind. Unter diesen Umständen ist nur dieser Betrag zu ersetzen.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Die Rekurrierenden tragen die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1'000.–, einschliesslich Auslagen. Diese Kosten gehen zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege zu Lasten der Gerichtskasse.
Zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege wird dem Rechtsbeistand der Rekurrierenden, Advokat MLaw Joël Naef, für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren eine Entschädigung von CHF 2'087.45, einschliesslich Auslagen und zuzüglich 8,1 % MWST von CHF 169.10, insgesamt somit CHF 2'256.55, aus der Gerichtskasse ausgerichtet.
Mitteilung an:
- Rekurrierende
- Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt Basel-Stadt
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der Gerichtsschreiber
Dr. Nicola Inglese
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.