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Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht Dreiergericht |
VD.2024.33
URTEIL
vom 29. Mai 2024
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,
Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller
und a.o. Gerichtsschreiber MLaw Fabio Anceschi
Beteiligte
A____ Rekurrent
[...]
gegen
Bereich Bevölkerungsdienste und Migration
Migrationsamt
Spiegelgasse 12, 4051 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 30. Januar 2024
betreffend Nichteintreten auf Rekurs
Mit Verfügung vom 10. Januar 2024 wies das Migrationsamt des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration (Bereich BdM; nachfolgend: Migrationsamt) das mit Eingaben vom 16. Juni 2023 und 11. Oktober 2023 gestellte Gesuch von A____ (nachfolgend: Rekurrent) um Erteilung einer Niederlassungsbewilligung ab. Auf den dagegen erhobenen Rekurs trat das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) mit Entscheid vom 30. Januar 2024 wegen verspäteter Rekursanmeldung nicht ein, ohne Kosten zu erheben.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der auf den 9. Februar 2024 datierte Rekurs des Rekurrenten an den Regierungsrat, welchen dessen Vizepräsident mit Schreiben vom 29. Februar 2024 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies. Nachdem dessen Instruktionsrichter den Rekurrenten mit Verfügung vom 1. März 2024 zur Leistung eines Kostenvorschusses verpflichtet hatte, ersuchte der Rekurrent mit Eingabe vom 14. März 2024 um die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung. In der Folge verzichtete der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 19. März 2024 auf die Erhebung des verfügten Kostenvorschusses wie auch die Einholung einer Vernehmlassung der Vorinstanz und zog deren Akten bei.
Die weiteren Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Vizepräsidenten des Regierungsrats vom 29. Februar 2024 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen. Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung. Er ist somit gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert.
1.2 Der Rekurs an den Regierungsrat ist gemäss § 46 Abs. 1 OG innert 10 Tagen seit der Eröffnung des angefochtenen Entscheids anzumelden und innert 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, zu begründen (§ 46 Abs. 2 OG). Der Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements ist dem Rekurrenten am 31. Januar 2024 eröffnet worden (Akten JSD, S. 65). Die Frist zur Rekursanmeldung endete daher nach dem Wochenende vom 10./11. Februar 2024 am Montag, 12. Februar 2024. Wie dem Schreiben der Staatskanzlei vom 16. Februar 2024 entnommen werden kann, wurde die auf den 9. Februar 2024 datierte Rekurseingabe des Rekurrenten am 13. Februar 2024 dem Briefkasten für Wahlen und Abstimmungen am Rathaus entnommen, wo sie sich bei der letzten Leerung am 12. Januar 2024 zwischen 17.00 Uhr und 17.30 Uhr noch nicht befunden habe (Akten JSD, S. 79). Mit E-Mail vom 27. Februar 2024 (vgl. Beilage zum Überweisungsschreiben) und Schreiben vom 28. Februar 2024 (act. 4) machte der Rekurrent geltend, den Rekurs bereits am 9. Februar 2024 per E-Mail der Vorsteherin des Justiz- und Sicherheitsdepartements zugestellt zu haben. Eine Eingabe per Fax sei nicht möglich gewesen, da das Faxgerät abgeschaltet gewesen sei. Schliesslich sei er am Abend in Begleitung eines Zeugen zum Rathaus gegangen, um den Brief in den Briefkasten zu werfen. Da das Eisentor geschlossen gewesen sei, habe er ihn bloss auf das innere Rathausgelände werfen können. Zum Beleg dieser Behauptung reichte er einerseits eine Fotografie und andererseits eine Bestätigung von [...] ein (act. 5). Darin bestätigt dieser, dass der Rekurrent das Schreiben am 9. Februar 2024 um circa 20.18 Uhr durch das verschlossene Gitter des Rathauses geworfen habe.
Auch wenn bei einem Laien im Unterschied zu Advokatinnen und Advokaten wohl nicht verlangt werden kann, dass sie bei einer Zustellung ohne Beleg des Datums ihrer Aufgabe mittels Poststempel noch vor Ablauf der Rechtsmittelfrist Beweise für die Behauptung ihrer Rechtzeitigkeit anzubieten haben (vgl. BGE 147 IV 526 E. 3.1; BGer 4A_556/2022 vom 4. April 2023 E. 2.1), so ergeben sich vorliegend dennoch gewisse Zweifel an der Rechtzeitigkeit der Anmeldung des vorliegenden Rekurses. So ist unklar, weshalb die nach Angaben des Rekurrenten am Freitag, 9. Februar 2024 in den Rathaushof geworfene Rekurseingabe erst am Dienstag, 13. Februar 2024 – und nicht noch innert Frist am Montag, 12. Februar 2024 – im Briefkasten des Rathauses vorgefunden wurde. Gleichwohl hat die Staatskanzlei dem Rekurrenten mit Schreiben vom 28. Februar 2024 bestätigt, dass «mit ausreichend grosser Wahrscheinlichkeit» darauf geschlossen werden könne, dass er «die Rekursanmeldung tatsächlich innert Frist im Rathaushof deponiert» habe, weshalb auf den Rekurs eingetreten werden könne (act. 7). Dieser Beurteilung der überweisenden Rekursbehörde soll deshalb gefolgt werden, zumal der Rekurs offensichtlich abgewiesen werden muss.
1.3
1.3.1 Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Bestimmung von § 8 VRPG. Demnach prüft das Gericht insbesondere, ob die Vorinstanz das öffentliche Recht nicht oder nicht richtig angewandt, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung und in Anwendung von Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) sind bei der Prüfung der materiellen Rechtmässigkeit eines ausländerrechtlichen Entscheids durch das kantonale Gericht die tatsächlichen Verhältnisse massgebend, wie sie im Zeitpunkt des Gerichtsentscheids vorherrschen (vgl. BGE 127 II 60 E. 1b; BGer 2C_390/2021 vom 12. Oktober 2021 E. 3.4, 2C_42/2011 vom 23. August 2012 E. 5.3; VGE VD.2023.91 vom 26. Oktober 2023 E. 1.3, VD.2019.75 vom 26. Juni 2019 E. 1.3, VD.2015.240 vom 19. September 2016 E. 1.2). Noven sind deshalb in diesem Fall zulässig, obwohl das Verwaltungsgericht nach kantonalem Recht grundsätzlich bloss eine nachträgliche Verwaltungskontrolle ausübt (VGE VD.2023.91 vom 26. Oktober 2023 E. 1.3, VD.2017.168 vom 9. Februar 2018 E. 1.2, VD.2016.52 vom 5. Februar 2017 E. 1.2, VD.2015.241 vom 21. September 2016 E. 1).
1.3.2 Dabei gilt im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Partei hat ihren Standpunkt substantiiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005, S. 277 ff., 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, 2008, S. 477 ff., 504; VGE VD.2023.46 vom 21. September 2023 E. 1.2.2, VD.2019.239 vom 28. Januar 2020 E. 1.3, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
Mit dem angefochtenen Entscheid hat das Justiz- und Sicherheitsdepartement erwogen, dass die in seinem Verfahren angefochtene Verfügung des Migrationsamts per «A-Post Plus» versandt worden sei (Akten JSD, S. 63). Wie dem massgeblichen «Track & Trace»-Auszug der Schweizerischen Post mit der Sendungsnummer [...] hervorgehe, sei sie dem Rekurrenten am 11. Januar 2024 zugestellt und damit rechtsgenüglich eröffnet worden (vgl. Akten JSD, S. 22). Die Frist zur rechtzeitigen Anmeldung des Rekurses habe somit am 22. Januar 2024 geendet. Der Rekurs sei aber erst mit Eingabe vom 24. Januar 2024 und folglich zu spät angemeldet worden.
3.
3.1 Mit seinem Rekurs bestreitet der Rekurrent nicht, die im vorinstanzlichen Verfahren angefochtene und ihm mit A-Post Plus zugestellte Verfügung des Migrationsamts vom 10. Januar 2024 am 11. Januar 2024 empfangen zu haben. Zu Recht ebensowenig bestritten ist, dass für die Zustellung dieser Sendung nicht der Zeitpunkt ihrer tatsächlichen Inempfangnahme durch den Adressaten, sondern vielmehr der Zeitpunkt massgebend ist, wenn sie in seinen Machtbereich gelangt, und er demzufolge von ihr Kenntnis nehmen kann. Es ist daher auch mit den zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz davon auszugehen, dass die Rekursfristen bereits am Tag nach der ordnungsgemässen Zustellung und nicht erst am Tag nach der tatsächlichen Kenntnisnahme durch den Adressaten zu laufen begonnen haben (vgl. BGer 2C_1126/2014 vom 20. Februar 2015 E. 2.2, 2C_570/2011 vom 24. Januar 2012 E. 4.2, 2C_430/2009 vom 14. Januar 2010 E. 2.3 ff.; VGE VD.2021.234 vom 25. Januar 2022 E. 2.3.1, VD.2013.76 und VD.2013.77 vom 4. Dezember 2013 E. 3.3.3).
Der Rekurrent bestreitet auch nicht, seinen Rekurs gegen diese Verfügung an das Justiz- und Sicherheitsdepartement erst mit Eingabe vom 24. Januar 2024 angemeldet zu haben. Er bestreitet schliesslich zu Recht auch die Zulässigkeit der Zustellung der Verfügung des Migrationsamts mit A-Post Plus nicht. Das öffentliche Prozessrecht kennt im Gegensatz zum Zivil- und zum Strafprozessrecht keine gesetzliche Regelung betreffend die Art und Weise der Zustellung von Verfügungen und Entscheiden, weshalb bei postalischer Übermittlung der verfügenden Behörde damit die einfache, die eingeschriebene oder die Sendung als Gerichtsurkunde offenstehen (vgl. Uhlmann/Schilling-Schwank, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Auflage, Zürich 2023, Art. 34 N 10 ff.; Egli, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], a.a.O., Art. 20 N 12 und 29; VGE VD.2021.234 vom 25. Januar 2022 E. 2.3.1, VD.2018.15 vom 23. April 2018 E. 2.3, VD.2015.202 vom 19. Februar 2016 E. 2.3, VD.2014.74 vom 2. Oktober 2014 E. 3.2.1). Dies gilt auch im Migrationsrecht (VGE VD.2014.74 vom 2. Oktober 2014 E. 3; vgl. auch BGer 2C_469/2023 vom 19. Oktober 2023 E. 3).
3.2 Mit seinem Rekurs macht der Rekurrent zunächst geltend, dass auch das Justiz- und Sicherheitsdepartement «die maximale Frist von 30 Tagen, die es Rekurrenten erteilt», nicht eingehalten habe (act. 2 Ziff. 1). Es habe die Zustellung der rekursfähigen Verfügung mit einem E-Mail vom 1. November 2023 auf Anfang Dezember 2023 angekündigt. Das Departement könne sich nicht «für alles ‘ewig Zeit’ lassen und alle sich selbst gegebenen Frist verstreichen lassen», von ihm aber die Einhaltung einer Frist von 10 Tagen, welche tatsächlich 8 Tage gedauert habe, verlangen. Dies widerspreche der rechtlichen Fairness.
Darin kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. Zwar verpflichtet Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV, SR 101) die staatlichen Organe als Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns zu einem Handeln nach Treu und Glauben und damit zu einem loyalen Verhalten. Diese Pflicht hat das Departement bei der Berücksichtigung der Fristsäumnis des Rekurrenten auch unter Berücksichtigung des E-Mails des Migrationsamts vom 1. November 2023 nicht verletzt. Damit reagierte dieses auf die Anfrage des Rekurrenten, ob in seiner Sache schon verfügt worden sei. Es wurde ihm dabei in Aussicht gestellt, dass «eine rekursfähige Verfügung in Bezug auf [sein] Gesuch um Erteilung einer Bewilligung C Anfang Dezember» mit A-Post Plus zugestellt werde (Akten BdM, S. 140). Diese Ankündigung hat aber nicht den Charakter einer gesetzlichen Frist, wie sie § 46 Abs. 1 OG enthält. Auch wenn das Migrationsamt in der Folge erst später verfügt hat, war das Justiz- und Sicherheitsdepartement als Rekursinstanz gehalten, die Einhaltung dieser gesetzlichen Frist als Prozessvoraussetzung zu beachten.
3.3 Weiter macht der Rekurrent geltend, dass das Justiz- und Sicherheitsdepartement an Samstagen und Sonntagen nicht arbeite (act. 2 Ziff. 2). Samstage könnten daher «kaum als fristverstreichende Arbeitstage» angerechnet werden. Daher sei sein Rekurs vom 24. Januar 2024 fristgemäss eingegangen. Im Ergebnis stellt sich der Rekurrent damit auf den Standpunkt, dass zumindest Samstage nicht in die Fristberechnung gemäss § 46 Abs. 1 OG einbezogen werden dürften.
Auch darin kann dem Rekurrenten nicht gefolgt werden. Das Gesetz stellt in § 46 OG für die Berechnung der Rekursfristen auf Tage und mithin auf Kalendertage und nicht auf Werktage ab. In die zehntägige Frist fallen daher unabhängig von ihrem Beginn und Ende immer Samstage und Sonntage, welche für die Fristberechnung mitzuzählen sind (Egli, a.a.O., Art. 20 N 9). Samstagen und Sonntagen kommt für die Berechnung nur insoweit eine besondere Bedeutung zu, wenn das Ende einer Frist auf sie fällt, wird die Frist dann doch bis zum nächstfolgenden Werktag verlängert (vgl. die analog anwendbare Regelung in § 147 Abs. 3 des Steuergesetzes [StG, SG 640.100] sowie Art. 20 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes [VwVG, SR 172.021]; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Basel 2003, 138). Hiervon hat der Rekurrent denn auch profitiert, wäre der letzte Tag der mit der Zustellung vom 11. Januar 2024 ausgelösten Frist doch bereits auf den Sonntag, den 21. Januar 2024 gefallen, und hat sich die Frist daher um einen Tag auf den folgenden Montag, den 22. Januar 2024 verlängert. Auch aus dieser Ausnahmeregelung folgt e contrario, dass die Samstage, Sonntage und Feiertage im Grundsatz für die Fristberechnung mitzuberücksichtigen sind.
3.4 Irrelevant ist weiter der Hinweis des Rekurrenten, dass er seinen Rekurs mit dessen Anmeldung auch begründet habe (act. 2 Ziff. 3). Damit hat er zwar die Begründungsfrist gemäss § 46 Abs. 2 OG eingehalten. Davon unabhängig ist aber auch die Anmeldungsfrist von § 46 Abs. 1 OG einzuhalten. Diese ist entgegen der Auffassung des Rekurrenten auch nicht «sinnlos» (act. 2 Ziff. 4). Mit der kürzeren und unerstreckbaren Frist für die Rekursanmeldung möchte der Gesetzgeber im Interesse der Rechtssicherheit sicherstellen, dass möglichst rasch Klarheit über die Rechtskraft einer Verfügung besteht.
3.5 Entgegen der Auffassung des Rekurrenten erscheint eine zehntägige Frist auch unter Einbezug von Wochenenden nicht als «zu kurz» (act. 2 Ziff. 4). Die vom kantonalen Gesetzgeber gesetzte Frist zur Anmeldung eines Rekurses gemäss § 46 Abs. 1 OG entspricht auch der aus Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) abgeleiteten Frist zur Wahrnehmung des Replik- respektive Äusserungsrechts in einem gerichtlichen Verfahren (vgl. BGer 1C_191/2022 vom 16. Mai 2023 E. 2.3 f.). Da mit der Rekursanmeldung der Rekurs zudem bloss erhoben respektive erklärt, nicht aber bereits begründet werden muss, erscheint die Frist vor diesem Hintergrund offensichtlich nicht unangemessen.
3.6 Vor diesem Hintergrund ist nicht erkennbar, wieso die Beachtung der Fristsäumnis des Rekurrenten durch die Vorinstanz «die Glaubwürdigkeit der Justiz rsp. des JSD» in unzulässiger Weise in Frage stellen und auf diese «ein sehr negatives, demokratiewidersprüchliches Bild eines Rechtsstaats» werfen sollte, welches das «Ansehen Basels und der Eidgenossenschaft» schädigen könnte (vgl. act. 2 Ziff. 5).
4.
Daraus folgt, dass der Rekurs vollumfänglich abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hätte der Rekurrent grundsätzlich dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 800.– zu übernehmen. Mit Eingabe vom 14. März 2024 ersuchte der Rekurrent aber um die Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung (act. 6). Er hat es zwar unterlassen, mit dieser Eingabe auch die darin geltend gemachte prozessuale Bedürftigkeit unter Beweis zu stellen. Wie aber bereits der entsprechenden Feststellung des Migrationsamts in seiner Verfügung vom 10. Januar 2024 (Akten BdM, S. 163) entnommen werden kann, verfügt der Rekurrent bloss über ein geringes Einkommen, welches ihm neben der Deckung seines Grundbedarfs die Tragung von Gerichtskosten nicht erlaubt. Es kann ihm daher die unentgeltliche Prozessführung bewilligt werden, weshalb die Spruchgebühr zulasten des Gerichts geht.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Dem Rekurrenten wird für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt.
Der Rekurrent trägt die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.–, einschliesslich Auslagen. Diese Kosten gehen zufolge Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege zu Lasten der Gerichtskasse.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Der a.o. Gerichtsschreiber
MLaw Fabio Anceschi
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.