Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2025.148

URTEIL

vom 24. März 2026

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin MLaw Marion Wüthrich

Beteiligte

A____ Rekurrentin 1

[...]

B____ Rekurrent 2

[...]

C____ Rekurrent 3

[...]

D____ Rekurrent 4

[...]

E____ Rekurrentin 5

[...]

F____ Rekurrentin 6

[...]

G____ Rekurrentin 7

[...]

alle vertreten durch MLaw Hanna Bay, Advokatin,

Hauptstrasse 104, Postfach, 4102 Binningen

gegen

Kantonspolizei Basel-Stadt

Clarastrasse 38, 4058 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements

vom 24. Juni 2025

betreffend Demonstrationsverbot zwischen Freitag, 20. Oktober 2023,

17:00 Uhr, und Sonntag, 22. Oktober 2023, 24:00 Uhr

Sachverhalt

Im August 2023 reichte ein Bündnis aus Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegnern ein Gesuch um Bewilligung einer Demonstration am Samstag, 21. Oktober 2023 bei der Kantonspolizei Basel-Stadt ein. Am 25. September 2023 rief die Gruppierung «Basel nazifrei» auf ihrer Homepage sowie auf Social Media zu einer Gegendemonstration gegen diese Kundgebung auf.

Am 7. Oktober 2023 griff die militante, islamistische und palästinensisch-nationalistische Organisation «Hamas» Israel an. In der Folge rief Israel den Kriegszustand aus und reagierte mit Luftangriffen und einer Bodenoffensive im von der Hamas beherrschten Gazastreifen.

Mit Polizeivorschriften vom 18. Oktober 2024 verfügte die Kantonspolizei, dass «[i]m Zeitraum von Freitag, 20. Oktober 2023, 17:00 Uhr, bis Sonntag, 22. Oktober 2023, 24:00 Uhr, […] sämtliche Demonstrationen, Standkundgebungen und Mahnwachen im Kanton Basel-Stadt verboten» seien. Widerhandlungen gegen diese Polizeivorschriften würden eine Strafverfolgung nach sich ziehen. Begründet wurde das Demonstrationsverbot mit der sich zuspitzenden Sicherheitslage im internationalen Kontext der Eskalation im Nahen Osten. Am 21. Oktober 2023 wurden die Polizeivorschriften der Kantonspolizei im Kantonsblatt publiziert und einem allfälligen Rekurs gegen diese Vorschriften die aufschiebende Wirkung entzogen. Den gegen die Polizeivorschriften vom 18. Oktober 2023 erhobenen Rekurs von A____ (Rekurrentin 1), B____ (Rekurrent 2), C____ (Rekurrent 3), D____ ([...]; Rekurrent 4), E____ ([...]; Rekurrentin 5), F____ ([...]; Rekurrentin 6) sowie G____ (Rekurrentin 7), wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (nachfolgend: JSD) mit Entscheid vom 24. Juni 2025 ab und erhob eine Spruchgebühr in Höhe von CHF 1'750.–.

Gegen diesen Entscheid des JSD richtet sich der am 7. Juli 2025 angemeldete und am 9. September 2025 begründete Rekurs, den der Regierungspräsident mit Schreiben vom 29. September 2025 dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies. Darin beantragen die Rekurrierenden, es sei festzustellen, dass die Verfügung der Kantonspolizei vom 21. Oktober 2023 nichtig sei. Eventualiter sei festzustellen, dass die Verfügung der Kantonspolizei vom 21. Oktober 2023 die Meinungs- und Versammlungsfreiheit nach § 11 Abs. 1 lit. I und m der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100), Art. 16 und 22 der Bundesverfassung (BV, SR 101), Art. 10 und 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) sowie Art. 21 des Internationaler Pakts vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II, SR 0.103.2) verletzt habe. Weiter beantragen sie, dem Rechtsbegehren 2 entsprechend sei die Verfügung vom 21. Oktober 2023 aufzuheben. Alles unter o/e- Kostenfolge zu Lasten der Staatskasse. Das JSD verzichtete mit Eingabe vom 14. Oktober 2025 unter Verweis auf seine Ausführungen im angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung und beantragte die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Mit Eingabe vom 21. November 2025 gaben auch die Rekurrierenden ihren Verzicht auf eine Replik bekannt und hielten an ihren Rekursanträgen sowie der Begründung fest. Zudem liessen sie dem Gericht die Honorarnote ihrer Rechtsvertreterin für das vorliegende sowie das verwaltungsinterne Verfahren zukommen. Die weiteren Tatsachen und die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging unter Bezug der Vorakten auf dem Zirkulationsweg.

Erwägungen

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsschreiben des Regierungspräsidenten vom 29. September 2025 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht berufen.

1.2

1.2.1 Zum Rekurs an das Verwaltungsgericht ist gemäss § 13 Abs. 1 VRPG legitimiert, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das Demonstrationsverbot im Kanton Basel-Stadt zwischen Freitag, 20. Oktober 2023, 17:00 Uhr, bis Sonntag, 22. Oktober 2023, 24:00 Uhr, regelt einen konkreten, örtlich und zeitlich begrenzten Sachverhalt, richtet sich aber nicht an einen oder mehrere bestimmte Adressaten, sondern an eine unbestimmte Zahl von Personen. Es handelt sich somit um eine Allgemeinverfügung (vgl. dazu unten E. 2.1.3; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, Rz. 933 ff.). Für die Legitimation zur Anfechtung von Allgemeinverfügungen ist nach ständiger Praxis des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts entscheidend, dass die rekurrierende Partei in einer besonderen, nahen Beziehung zum Streitgegenstand steht und daher vom angefochtenen Entscheid mehr betroffen ist als ein beliebiger Dritter oder die Allgemeinheit, womit die unerwünschte Form einer Popularbeschwerde ausgeschlossen wird (vgl. BGE 125 I 313 E. 2b; VGE VD.2009.746 vom 10. November 2010 E. 2.1, VGE 678/2002 vom 18. Juni 2003 E. 1b). Dabei muss die rekurrierende Partei eine gewisse Erheblichkeit der eigenen Betroffenheit substantiieren und belegen können (VGE VD.2021.275 und VD.2021.294 vom 9. August 2022 E. 1.2.1, VD.2016.9 vom 8. November 2016 E. 1.2). Die Rekurrierenden 1 und 2 machen geltend, dass sie am Wochenende vom 20. bis zum 22. Oktober 2023 an konkreten Kundgebungen im öffentlichen Raum hätten teilnehmen wollen, woran sie durch die angefochtene Anordnung gehindert worden seien (Rekursbegründung Rz. 6a und b). Sie waren damit vom verfügten Demonstrationsverbot sowie vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hatten ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung.

Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse zudem aktuell sein. Dies ist dann der Fall, wenn die Anfechtung für die rekurrierende Person sowohl beim Einreichen des Rekurses als auch im Zeitpunkt der Urteilsfällung eine praktische Bedeutung hat und die Gutheissung ihres Rechtsmittels ihr einen gegenwärtigen und praktischen Nutzen einträgt in dem Sinn, dass dadurch der Eintritt eines wirtschaftlichen, ideellen, materiellen oder anderweitigen Nachteils verhindert wird. Mit dem Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses wird sichergestellt, dass dem Gericht nur konkrete und nicht bloss theoretische oder abstrakte Rechtsfragen unterbreitet werden (VGE VD.2022.157 vom 9. August 2022 E. 1.3.1.1, VD.2020.245 vom 18. Februar 2021 E. 1.2.1.1 mit Hinweisen; vgl. Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 292). Von einem aktuellen Rechtschutzinteresse kann abgesehen werden, wenn sich die mit dem Rekurs aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an der Beantwortung dieser Frage wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige rechtliche Prüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre. Dies hat die Vorinstanz angenommen und ist auf den Rekurs eingetreten, obwohl die Geltungsdauer der angefochtenen Anordnung längst abgelaufen ist (angefochtener Entscheid E. 2). Davon ist auch im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren auszugehen. Nicht zu prüfen ist die Rekurslegitimation der Rekurrierenden 3-7. Praxisgemäss lässt das Verwaltungsgericht die Legitimation weiterer Rekursparteien offen, wenn diese mit einer zum Rekurs berechtigten Partei gemeinsam und mit gleicher Begründung Rekurs erhoben haben (ebenso VGE VD.2025.13 vom 13. Oktober 2025 E. 1.2, VD.2019.125 vom 3. Dezember 2020, E. 1.2.1, VD.2015.109 vom 18. März 2016 E. 1.3, VD.2013.42 vom 14. Januar 2014 E. 3.1; VGE 678/2002 vom 18. Juni 2003 E. 1b).

1.2.2 Der vorliegende Rekurs wurde den Voraussetzungen von § 46 Abs. 1 OG und § 16 Abs. 2 VRPG entsprechend rechtzeitig angemeldet und begründet. Auf den Rekurs ist einzutreten.

1.3

1.3.1 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewandt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Darüber hinaus ist das Verwaltungsgericht mangels einer entsprechenden gesetzlichen Vorschrift nicht befugt, über die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung zu entscheiden und damit im Ergebnis sein eigenes Ermessen an Stelle desjenigen der zuständigen Verwaltungsbehörde zu setzen (VGE VD.2022.192 vom 6. März 2023 E. 1.3 mit weiteren Hinweisen). Art. 110 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) schreibt den Kantonen in Konkretisierung der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV vor, dass die unmittelbaren Vorinstanzen des Bundesgerichts oder eine vorgängig zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft. Wenn dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht kein Rechtsmittelverfahren vor einer anderen richterlichen Behörde vorangegangen ist, folgt daraus, dass im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von Bundesrechts wegen auch neue Tatsachen und Beweismittel unterbreitet werden können (statt vieler VGE VD.2024.141 vom 10. November 2024 E. 1.4).

1.3.2 Im Rekursverfahren vor Verwaltungsgericht gilt das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Die rekurrierende Partei hat ihren Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).

In der Sache bestreiten die Rekurrierenden weiterhin die Zuständigkeit der Kantonspolizei zum Erlass des angefochtenen Demonstrationsverbots und machen dessen Nichtigkeit geltend.

2.1 Strittig ist in diesem Zusammenhang zunächst die Rechtsnatur des Demonstrationsverbots.

2.1.1 Das Departement qualifizierte das von der Kantonspolizei verfügte Demonstrationsverbot entsprechend seiner generell-konkreten Natur als Allgemeinverfügung (angefochtener Entscheid E. 8). Es erwog, dass sich das Strukturelement «konkret» auf einzelne individuell bestimmte Sachen gegenständlicher oder nicht-gegenständlicher Natur beziehe, weshalb die Bestimmtheit des Anordnungsobjekts das massgebliche Kriterium zur Abgrenzung von Rechtssatz und Allgemeinverfügung bilde. Dabei bezog es sich auf die Urteile BGE 92 I 24 E. 5 und BGer 1P.157/2002 vom 22. Oktober 2002, mit denen Demonstrationsverbote jeweils nicht als generell-abstrakter Erlass qualifiziert worden seien (angefochtener Entscheid E. 9 ff.). Die Verfügung der Kantonspolizei habe sich unbestrittenermassen an einen unbestimmten Adressatenkreis gerichtet und mit der Beschränkung des Demonstrationsverbots auf eine Dauer von 55 Stunden im Kantonsgebiet des Kantons Basel-Stadt einen zeitlich und örtlich genügend konkret bestimmten Sachverhalt geregelt. Es verglich dieses zeitlich begrenzte Demonstrationsverbot mit den als Allgemeinverfügungen qualifizierten Fasnachtsvorschriften (angefochtener Entscheid E. 13).

2.1.2 Dem halten die Rekurrierenden entgegen, dass sich das Bundesgericht im Entscheid 1P.157/2002 vom 22. Oktober 2002 mit der rechtlichen Qualifikation des in Frage stehenden Verwaltungsrechtsakt nicht eingehend auseinandergesetzt habe. Das Bundesgericht habe bloss ausgeführt, es «könne» davon «ausgegangen werden», dass die polizeiliche Mitteilung keinen generell-abstrakten Erlass darstelle. Es habe aber keine vertiefte Auslegung des Verwaltungsrechtsaktes vorgenommen (Rekursbegründung Rz. 19a). Das Urteil BGE 92 I 32 habe sich auf ein gegenüber einem konkreten Verband und dessen angeschlossenen Organisationen ausgesprochenes Verbot bezogen, auf dem Gemeindegebiet von St. Imier an einem bestimmten Tag zu demonstrieren. Diesem Bundesgerichtsentscheid könne aber nicht entnommen werden, dass das Demonstrationsverbot auch bei einem unbestimmten Personenkreis noch konkreter Natur wäre. Das Bundesgericht habe vielmehr ausgeführt, dass es sich – trotz der Tatsache, dass sich das Verbot an eine unbestimmte Anzahl von Personen richtete – um eine Allgemeinverfügung gehandelt habe, da der Beschluss in einem konkreten Fall angewendet worden sei (Rekursbegründung Rz. 19b).

2.1.3 Eine Allgemeinverfügung ist eine Rechtsform zwischen Rechtsatz und Verfügung. Wie eine Verfügung regelt sie einen konkreten Fall, zum Beispiel eine Verkehrsanordnung, richtet sich im Unterschied zur Individualverfügung aber an einen grösseren, nicht individuell bestimmten Adressatenkreis (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 933; BGer 1C_109/2022 vom 28. August 2023 E. 4.2). Dieser kann offen oder geschlossen sein (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 935). Bei offenem Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten unbestimmt (z.B. alle Teilnehmenden der Fasnacht). Bei geschlossenem Adressatenkreis ist die Zahl der Adressaten zwar bestimmt, die Adressaten werden aber nicht alle namentlich genannt, sondern werden aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer Gruppe von der Allgemeinverfügung erfasst (z.B. alle Staatsangestellten einer Gemeinde, die sich in einem bestimmten Zeitpunkt noch in ungekündigter Stellung befanden; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 936). Die individuell nicht bestimmbare Umschreibung des Adressatenkreises hat die Allgemeinverfügung mit dem Rechtssatz gemein (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 935). Entscheidend für die Allgemeinverfügung ist somit die Bestimmtheit des Anordnungsobjektes, wobei es sich um eine einzelne Sache handeln muss (Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2022, Rz. 685 ff.; Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBI 1984, S. 433 ff., 444 f.). Rechtlich wird die Allgemeinverfügung regelmässig, wie eine gewöhnliche Verfügung behandelt. Dies gilt insbesondere für das Verfahren und den Rechtsschutz (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 944).

Mit dem vorliegend strittigen Demonstrationsverbot sind von Freitag, 20. Oktober 2023, 17:00 Uhr, bis Sonntag, 22. Oktober 2023, 24:00 Uhr, sämtliche Kundgebungen, Mahnwachen und Standkundgebungen im Kanton Basel-Stadt verboten worden. Es galt für eine unbestimmte Vielzahl von Personen und damit für einen grösseren, individuell nicht bestimmten und offenen Adressatenkreis. Aufgrund des im Vergleich mit anderen Kantonen eng auf das urbane Siedlungsgebiet beschränkten Kantonsgebiets des Kantons Basel-Stadt bezog sich das Verbot primär auf das urbane Zentrum, wo Demonstrationen üblicherweise durchgeführt werden (vgl. zur faktischen Begrenzung BGE 126 II 300 E. 1a [Banntagsschiessen]) und galt für ein einzelnes Wochenende. Es regelt damit das Demonstrieren und mithin eine bestimmte Nutzung des öffentlichen Grundes an «einem begrenzten Ort zu einem bestimmten Zeitpunkt» (BGE126 II 300 E. 1a). Diesen Zeitraum bestimmten die Vorinstanzen aufgrund einer konkret vorgenommenen, aktuellen und damit bestimmten Gefahrenanalyse (vgl. zur Entwicklung der Sicherheitslage nach dem 7. Oktober 2023 unten E. 3.4.3.1). Vor diesem Hintergrund haben die Vorinstanzen das Verbot zu Recht als Allgemeinverfügung qualifiziert (vgl. auch BGer 1A_143/2002 vom 12. November 2002 E. 1.2 [Verordnung zum Schutz des Pfäffikerseegebiets]).

2.2 Weiter strittig ist die Kompetenz der Kantonspolizei zum Erlass dieser Allgemeinverfügung.

2.2.1 Zur Begründung dieser Kompetenz der Kantonspolizei erwog die Vorinstanz, dass die Kantonspolizei gemäss § 1 Abs. 1 des Polizeigesetzes (PolG, SG 510.100) für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie für die Einhaltung der Gesetze sorge. Gemäss dem Ratschlag und Entwurf Nr. 8577 vom 28. April 1995 zum Polizeigesetz (nachfolgend: Ratschlag PolG) handle es sich dabei um die traditionellen Aufgaben der Polizei, welche in § 2 (Abs. 1) Ziff. 1-6 PolG weiter präzisiert würden (angefochtener Entscheid E. 18, mit Hinweis auf Ratschlag PolG, S. 15). Es handle sich bei § 1 Abs. 1 PolG um den polizeilichen Generalauftrag, dessen Inhalt nur sehr allgemein umschrieben werden könne. Er umfasse sowohl die Abwehr von Gefahren (präventiv) wie auch die Beseitigung von Störungen (repressiv). Somit könnten die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten nach den zitierten Normen richten. Als Ausfluss der oft nur generellen Umschreibung des polizeilichen Auftrags erhalte das Verhältnismässigkeitsprinzip eine zentrale Bedeutung und solle für einen Ausgleich zwischen betroffenen Grundrechten und polizeilichen Schutzgütern dienen (angefochtener Entscheid E. 18, mit Hinweis auf, Ratschlag PolG S. 16 f.). Gemäss § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG treffe die Kantonspolizei Massnahmen zur Verhütung und Verfolgung von Straftaten sowie vorsorgliche Massnahmen für eine zweckdienliche Strafverfolgung. Laut § 8 Abs. 1 PolG könne der Regierungsrat gestützt auf die polizeiliche Generalklausel das Notwendige anordnen, um bei hoher zeitlicher und sachlicher Dringlichkeit schwerwiegende Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Gemäss § 9 PolG treffe die Kantonspolizei auch ohne besondere gesetzliche Grundlage unaufschiebbare Massnahmen, um unmittelbar drohende Gefährdungen oder eingetretene Störungen für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu verhüten oder abzuwehren (angefochtener Entscheid E. 18). Weiter bezog sich die Vorinstanz auf § 10 des Gesetzes über die Nutzung des öffentlichen Raumes (NöRG, SG 724.100), gemäss dem die Nutzung des öffentlichen Raumes zu Sonderzwecken grundsätzlich einer Bewilligung bedürfe. § 52 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über die Nutzung des öffentlichen Raumes (NöRV, SG 724.110) statuiere, dass Demonstrationen und Kundgebungen vom JSD koordiniert und bewilligt würden. Gemäss § 14 Abs. 1 der Verordnung über den Strassenverkehr (StVO, SG 952.200) bedürfe es zur Durchführung von öffentlichen Umzügen sowie Versammlungen und zur Abhaltung von Demonstrationen und Kundgebungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen einer Bewilligung durch das JSD. In § 14 Abs. 3 StVO werde sodann konkretisiert, dass die Bewilligung aus verkehrspolizeilichen Gründen oder aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit verweigert werden könne (angefochtener Entscheid E. 18). Trotz der offen und allgemein gehaltenen Formulierung von § 1 Abs. 1 und § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG gebe es keine Anzeichen, dass es für die Rechtsunterworfenen nicht möglich wäre, die Zuständigkeit der Kantonspolizei zum Erlass eines Demonstrationsverbots als Massnahme für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorauszusehen. Aus § 10 NöRG i.V.m. § 52 Abs. 2 NöRV i.V.m. § 14 Abs. 1 und 3 StVO folge, dass die beim JSD liegende sachliche Zuständigkeit für die Bewilligungskoordination bei der Kantonspolizei liege, zumal die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die in diesem Zusammenhang von Bedeutung sei, unzweifelhaft die Kernaufgabe der Kantonspolizei darstelle (angefochtener Entscheid E. 21).

2.2.2 Die Rekurrierenden bestreiten mit ihrem Rekurs explizit nicht, dass die Kompetenz zur Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen bei der Kantonspolizei liegt. Sie bestreiten aber, dass aus dieser Kompetenz eine sachliche Zuständigkeit zum Erlass eines umfassenden Demonstrationsverbots abgeleitet werden könne. Diese Kompetenz liege gemäss § 8 PolG vielmehr beim Regierungsrat (Rekursbegründung Rz 23). Aus der Bezugnahme der Kantonspolizei auf eine konkrete Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im Umfeld von Kundgebungen, Mahnwachen und Standkundgebungen durch Ausschreitungen am Wochenende vom 20. bis 22. Oktober 2023 folge, dass es ihr primär um die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gegangen sei (Rekursbegründung Rz. 24a und b). Hierfür bilde § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG keine genügende beziehungsweise einschlägige rechtliche Grundlage, da diese Bestimmung bloss die Aufgaben der Polizei im Rahmen der Strafverfolgung umschreibe. Der Ratschlag zum Polizeigesetz führe dazu aus, dass diese Bestimmung die Mitwirkung der Kantonspolizei im Strafverfahren, zum Beispiel bei der Aufnahme von Strafanzeigen oder Massnahmen zur Festnahme von Täterinnen und Tätern sowie zur Deliktsprävention zum Inhalt habe. Der Verweis der Vorinstanz auf S. 16 des Ratschlags zum Polizeigesetz gehe diesbezüglich fehl, zumal sich dieser Abschnitt auf den allgemeinen Auftrag in § 1 PolG beziehe und nicht auf die konkreten Aufgaben in § 2 PolG. Der allgemeine Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei folglich von § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG nicht erfasst, weshalb die Bestimmung keine einschlägige rechtliche Grundlage für ein generelles Demonstrationsverbot darstellen könne (Rekursbegründung Rz. 24c). Auch der Grundauftrag gemäss § 1 Abs. 1 PolG stelle keine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Erlass eines umfassenden Demonstrationsverbots dar. Eine gesetzliche Aufgabenzuweisung, wie sie die §§ 1 und 2 PolG enthielten, genügten nicht als gesetzliche Grundlage für polizeiliche Grundrechtseingriffe (Rekursbegründung Rz. 24e, mit Hinweis auf von Hahn, Ermittlungen ohne Verdacht, Rechtliche Grundlagen und Grenzen polizeilicher Vorermittlungen in der Schweiz, Diss. Basel 2019, S. 50). Weiter sei der polizeiliche Generalauftrag zu allgemein und unspezifisch formuliert, als dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach richten könnten (Rekursbegründung Rz. 24f). Auch § 10 NöRG i.V.m. § 52 Abs. 2 NöRV i.V.m. § 14 Abs. 1 und 3 StVO stelle keine Grundlage für ein umfassendes Demonstrationsverbot dar. Diese Bestimmungen regelten das Bewilligungsverfahren für einzelne Veranstaltungen und verlangten eine Güterabwägung im Einzelfall (Rekursbegründung Rz. 24g und 24h). Diese sei beim Erlass der angefochtenen Verfügung aber eben gerade unterlassen worden (Rekursbegründung Rz. 24i). Die Kantonspolizei habe somit nicht über die Befugnis zum Erlass eines umfassenden Demonstrationsverbots verfügt (Rekursbegründung Rz. 24j). Diese sei vielmehr beim Gesamtregierungsrat gelegen (Rekursbegründung Rz. 25).

2.2.3 Die Nutzung von öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch bestimmt in erster Linie das kantonale Recht. Dieses umschreibt insbesondere, in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im Gemeingebrauch genutzt werden dürfen und wie öffentlicher Grund von der Allgemeinheit benützt werden darf. Dabei unterscheiden die kantonalen Rechtsordnungen und die Praxis meist zwischen schlichtem Gemeingebrauch, gesteigertem Gemeingebrauch und Sondernutzung. Die Rechtsprechung und die Verwaltungsrechtslehre haben diese Einteilung konkretisiert (BGE 151 I 257 E. 3.3.1, 148 19 E. 3.3.1; je mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2252 ff.). Nach Lehre und Rechtsprechung gehören zum schlichten Gemeingebrauch die Nutzungen öffentlicher Sachen und all jene Tätigkeiten auf öffentlichem Grund, die entsprechend der breit umschriebenen und weit verstandenen Widmung der Allgemeinheit voraussetzungslos offenstehen. Merkmal des schlichten Gemeingebrauchs bildet die Gemeinverträglichkeit. Eine Nutzung wird als gemeinverträglich betrachtet, wenn sie von allen Interessierten gleichermassen ausgeübt werden kann, ohne dass andere an der entsprechenden Nutzung übermässig behindert werden. Die Grenze des schlichten Gemeingebrauchs wird überschritten, wenn eine Nutzung ihrer Natur oder Intensität nach den Rahmen des Üblichen übersteigt, nicht mehr der bestimmungsgemässen Verwendung entspricht, den rechtmässigen Gebrauch durch andere Benützende beeinträchtigt und somit nicht mehr gemeinverträglich ist (BGE 151 l 257 E. 3.3.1, 135 I 302 E. 3.2; je mit Hinweisen). Ist eine Nutzung entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich, liegt gesteigerter Gemeingebrauch vor (BGE 151 l 257 E. 3.3.1, mit Hinweisen). Kundgebungen auf öffentlichem Grund, etwa auf Strassen oder Plätzen, schränken in der Regel die gleichartige Mitbenützung durch unbeteiligte Personen ein und sind nicht gemeinverträglich. Sie gelten daher als gesteigerter Gemeingebrauch (BGE 151 l 257 E. 3.3.2, 135 l 302 E. 3.2, 132 l 256 E. 3, 127 l 164 E. 3b).

Gemäss basel-städtischem Recht bedarf es zur Durchführung von öffentlichen Umzügen sowie Versammlungen und zur Abhaltung von Demonstrationen und Kundgebungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen als über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehende Nutzung des öffentlichen Raumes einer Bewilligung (§ 10 Abs. 1 und Abs. 2 NöRG), deren Erteilung in die Kompetenz der Kantonspolizei fällt (§ 14 Abs. 1 StVO). Gemäss § 2 Abs. 1 Ziff. 3 PolG trifft die Kantonspolizei weiter Massnahmen bei grösseren öffentlichen Veranstaltungen. Dazu gehört gemäss dem Ratschlag PolG notfalls auch das Verbot von Veranstaltungen, wenn sicherheitspolizeiliche Massnahmen nicht rechtzeitig getroffen werden oder solche voraussichtlich ihren Zweck nicht erfüllen können und für die Teilnehmenden eine erhebliche Gefährdung verbunden wäre (S. 18). Daraus folgt die Kompetenz der Kantonspolizei zur Verweigerung von Bewilligungen und mithin zum Aussprechen eines Demonstrationsverbots. Stellt ein auf ein Wochenende begrenztes Demonstrationsverbot im Kanton Basel-Stadt eine Allgemeinverfügung dar, so handelt es sich dabei um eine unbestimmte Anzahl von Demonstrationsverboten für diesen Zeitraum und diesen Ort, deren Erlass gestützt auf die genannten gesetzlichen Grundlagen in der Kompetenz der Kantonspolizei liegt. Zutreffend ist, dass aus einer Zuständigkeitsnorm nicht auf das Vorliegen einer genügenden gesetzliche Grundlage für einen Grundrechtseingriff geschlossen werden kann. Ob sich die Kantonspolizei auf das Polizeigesetz als gesetzliche Grundlage für die angefochtene Massnahme stützen kann, wird daher vielmehr im Rahmen der materiellen Beurteilung zu prüfen sein.

2.2.4 Dieser Kompetenzgrundlage der Kantonspolizei zum Verbot von Demonstrationen steht auch die Notrechtskompetenz des Regierungsrates gemäss § 8 PolG nicht entgegen. Diese bezieht sich auf den Erlass von Notverordnungen und mithin von generell-abstrakten Normen in ausserordentlichen und dringenden Fällen (vgl. Ratschlag PolG S. 22). Demgegenüber obliegt der Kantonspolizei die Anordnung von unaufschiebbaren Massnahmen im Einzelfall, um unmittelbar drohende Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abzuwehren (§ 9 PolG). Es kann daher offenbleiben, ob der Regierungsrat selbst innert kurzer Zeit zum Erlass von Notrechtsmassnahmen in der Lage gewesen wäre.

In der Sache rügen die Rekurrierenden eine Verletzung von § 11 Abs. 1 lit. l und m KV, Art. 16, 22 BV, Art. 10 und 11 EMRK sowie Art. 21 UNO-Pakt II im Zusammenhang mit dem verfügten Demonstrationsverbot.

3.1

3.1.1 Art. 16 BV und Art. 10 EMRK gewährleisten die Meinungsfreiheit ausdrücklich und räumen jeder Person das Recht ein, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten. Darunter fallen die verschiedensten Formen der Kundgabe von Meinungen (BGE 151 l 257 E. 3.1, 143 I 147 E. 3.1). Auf den Inhalt einer Meinungs.sserung kommt es grundsätzlich nicht an. Auch inhaltlich provozierende oder schockierende Äusserungen verdienen grundrechtlichen Schutz (BGE 151 l 257 E. 3.1,138 I 274 E. 2.2.1). Die Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 BV und Art. 11 EMRK gewährleistet den Anspruch, Versammlungen zu organisieren, daran teilzunehmen oder davon fernzubleiben. Zu den Versammlungen gehören unterschiedliche Arten des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation zu einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden oder meinungsäussernden Zweck (BGE 151 l 257 E. 3.2, 148 I 19 E. 5.1, 147 I 161 E. 4.2, 144 I 281 E. 5.3.1; je mit Hinweisen). Die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit bilden eine zentrale Voraussetzung für die freie demokratische Willensbildung und die Ausübung der politischen Rechte und sind ein unentbehrlicher Bestandteil jeder demokratischen Verfassungsordnung (BGE 151 l 257 E. 3.2, 148 I 19 E. 5.1; je mit Hinweis). Das Bundesgericht betont dabei im Zusammenhang mit Demonstrationen den hohen Stellenwert, welcher der Versammlungsfreiheit aufgrund ihrer zentralen Bedeutung für die Meinungsbildung in einem freiheitlichen demokratischen Rechtsstaat, besonders auch in politisch unruhigen Zeiten, zukommt (BGE 148 I 19 E. 5.2, mit Hinweisen; BGer 6B_478/2022 vom 8. Juli 2024 E. 5.3.2).

3.1.2 Das für ein Wochenende ausgesprochene Demonstrationsverbot stellt einen Eingriff in die verfassungs- und konventionsrechtlich garantierte Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit dar, wobei der aus den internationalen Konventionen folgende Inhalt und Umfang des Schutzes in Bezug auf Kundgebungen auf öffentlichem Grund nicht über die Gewährleistung der Bundesverfassung hinausgehen (BGE 151 l 257 E. 4.1, 148 I 19 E. 5.1; BGer 6B_478/2022 vom 8. Juli 2024 E. 5.3.1, mit Hinweisen). Gleiches gilt auch für die Garantien der Kantonsverfassung. Dies ist zwischen den Verfahrensparteien unbestritten.

Wie jedes Grundrecht können auch die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit nach Massgabe von Art. 36 BV, d.h. gestützt auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage, im öffentlichen Interesse und unter Wahrung der Verhältnismässigkeit sowie des Kerngehaltes, eingeschränkt werden. Je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist, desto höher sind die Anforderungen an Normstufe und -dichte (BGE 151 l 257 E. 5.1). Schwere Eingriffe benötigen eine klare und genaue Grundlage im Gesetz selbst (d.h. im formellen Gesetz; BGE 151 l 257 E. 5.1, 148 I 33 E. 5.1, 145 I 156 E. 4.1, 143 I 253 E. 4.8 f. und E. 5). Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. Für leichte Eingriffe reicht eine Grundlage im kompetenzgemäss erlassenen Verordnungsrecht (BGE 148 I 33 E. 5.1, 146 I 11 E. 3.3, 145 I 156 E. 4.1). Das formelle Gesetz muss selbst die erforderliche Bestimmtheit aufweisen; auch wenn es den Inhalt der zulässigen Grundrechtseingriffe nicht detailliert regeln muss, hat sich dieser doch aus dem Gesetz zu ergeben bzw. muss unmittelbar darauf zurückgeführt werden können (BGE 151 l 257 E. 5.1, 148 I 33 E. 5.1, 143 I 253 E. 6.1 und 6.3; BGer 6B_478/2022 vom 8. Juli 2024 E. 5.3.3). Das Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen darf allerdings nicht absolut verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt namentlich von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab. Bei unbestimmten Normen kommt dafür dem Verhältnismässigkeitsprinzip besondere Bedeutung zu: Wo die Unbestimmtheit von Rechtssätzen zu einem Verlust an Rechtssicherheit führt, muss die Verhältnismässigkeit umso strenger geprüft werden (BGE 151 l 257 E. 5.1; vgl. zum Ganzen: BGE 147 I 450 E. 3.2.1, mit Hinweisen).

3.2

3.2.1 Mit dem angefochtenen Entscheid qualifizierte die Vorinstanz das insgesamt 55 Stunden dauernde Demonstrationsverbot auf dem Kantonsgebiet als schweren Eingriff in die Meinungs- und Versammlungsfreiheit, der einer formell-gesetzlichen Grundlage bedürfe. Diese erkannte die Vorinstanz im § 1 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG (angefochtener Entscheid E. 18). Bei der Prüfung der genügenden Bestimmtheit und Normdichte dieser Normen verwies sie auf eine Abwägung zwischen Einzelfallgerechtigkeit und Rechtssicherheit (angefochtener Entscheid E. 19). Dabei hänge der Grad der erforderlichen Bestimmtheit unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab. Gerade im Polizeirecht stosse das Bestimmtheitserfordernis dabei aufgrund des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgaben der Polizei und die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liessen sich kaum abstrakt umschreiben. Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und sei demnach situativ den konkreten Umständen anzupassen (angefochtener Entscheid E. 30, mit Hinweis auf BGE 140 I 381 E. 4.4).

3.2.2 Die Rekurrierenden bestreiten mit ihrem Rekurs, dass die §§ 1 und 2 PolG eine genügende respektive einschlägige rechtliche Grundlage für ein Demonstrationsverbot seien. Unter Verweis auf den Ratschlag PolG machen sie geltend, dass sich § 2 Abs. 1 Ziff. 4 PolG bloss auf die Mitwirkung der Kantonspolizei in Strafverfahren beziehe (Rekursbegründung Rz. 24c). Im Übrigen handle es sich bloss um Aufgabenzuweisungsnormen, welche keine hinreichende gesetzliche Grundlage für polizeiliche Grundrechtseingriffe bilden könnten (Rekursbegründung Rz. 24e). Schliesslich rügen sie eine unzureichende Bestimmtheit dieser Normen als Grundlage für einen derart schweren Grundrechtseingriff, für den es einer «konkreten Befugnisnorm» bedürfe (Rekursbegründung Rz. 39 a).

3.2.3 Gemäss § 1 PolG sorgt die Kantonspolizei für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie für die Einhaltung der Gesetze. Die Bestimmung hält damit den polizeilichen Generalauftrag der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch die präventive Abwehr von Gefahren und die repressive Beseitigung von Störungen fest (Ratschlag PolG S. 15 f.). Dieser Generalauftrag wird unter anderem in § 2 und § 9 PolG konkretisiert (vgl. zu § 2 Abs. 1 PolG Ratschlag PolG S. 15).

Gemäss § 2 Abs. 1 Ziff. 1 trifft die Kantonspolizei Massnahmen, um unmittelbar drohende Gefährdungen oder eingetretene Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie der Umwelt zu verhüten oder abzuwehren, und gemäss § 2 Abs. 1 Ziff. 3 trifft sie Massnahmen zur Erhöhung der Sicherheit im Strassenverkehr sowie bei grösseren öffentlichen Veranstaltungen. Mit dieser Bestimmung soll der Kantonspolizei bei Grossanlässen die Kompetenz erteilt werden, bei gesteigerten Sicherheitsrisiken oder beim Vorliegen von Risikokonzentrationen tätig zu werden. Gemäss dem Ratschlag zum PolG sollen das polizeiliche Handeln sowie die damit verbundenen Massnahmen und Auflagen dabei grundsätzlich darauf ausgerichtet sein, die Durchführung der Veranstaltungen zu ermöglichen. Wenn sicherheitspolizeiliche Massnahmen nicht rechtzeitig getroffen werden oder voraussichtlich ihren Zweck nicht erfüllen können und für die Teilnehmenden mit dem Besuch der öffentlichen Veranstaltung eine erhebliche Gefährdung verbunden wäre, könne aber auch das Verbot einer Veranstaltung angebracht sein (Ratschlag PolG S. 17 f.).

§ 9 PolG bestimmt unter der Überschrift «Polizeiliche Generalklausel», dass die Kantonspolizei im Einzelfall auch ohne besondere gesetzliche Grundlage unaufschiebbare Massnahmen trifft, um unmittelbar drohende Gefährdungen oder eingetretene Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verhüten oder abzuwehren. Mit dieser Bestimmung hat der Kanton Basel-Stadt die polizeiliche Generalklausel ausdrücklich im Gesetz verankert (vgl. für den Kanton Basel-Landschaft BGE 147 I 161 E. 5.3). Die polizeiliche Generalklausel kann auch ohne explizite Übernahme ins Gesetzesrecht nach Art. 36 Abs. 1 BV eine fehlende gesetzliche Grundlage ersetzen und selbst schwerwiegende Eingriffe in Grundrechte legitimieren, wenn und soweit die öffentliche Ordnung und fundamentale Rechtsgüter des Staates oder Privater gegen schwere und zeitlich unmittelbar drohende Gefahren zu schützen sind, die unter den konkreten Umständen nicht anders abgewendet werden können als mit gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehenen Mitteln; diese müssen allerdings mit den allgemeinen Prinzipien des Verfassungs- und Verwaltungsrechts, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, vereinbar sein ( BGE 147 I 161 E. 5.1, 126 I 112 E. 4b, 121 I 22 E. 4b/aa, 111 Ia 246 E. 2 und 3a, mit Hinweisen). Der Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel ist grundsätzlich auf unvorhersehbare Notfälle beschränkt. Geht es indessen um die Abwehr einer ernsten, unmittelbaren und nicht anders abwendbaren Gefahr für fundamentale Rechtsgüter im Sinn von Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV, darf der Staat nicht untätig bleiben und seine Schutzpflichten verletzen, nur weil der Gesetzgeber es unterlassen hat, über die erforderlichen Massnahmen rechtzeitig zu legiferieren, sondern kann und muss er ausnahmsweise gestützt auf die polizeiliche Generalklausel die für die Gefahrenabwehr notwendigen Massnahmen treffen (BGE 147 I 161 E. 5.1). Die Unvorhersehbarkeit stellt damit keine eigenständige Voraussetzung für die Anwendbarkeit der polizeilichen Generalklausel dar, sondern ist nur ein bei der Interessenabwägung zu berücksichtigendes Element unter anderen (BGE 137 II 431 E. 3.3.2; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2584).

Die Kantonspolizei kann sich nur auf die polizeiliche Generalklausel berufen, wenn sich die Massnahme nicht auf eine besondere gesetzliche Grundlage stützen lässt (Subsidiarität; Ratschlag PolG S. 23; vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2582a; Tschannen/Müller/Kern, a.a.O., Rz. 1545). Die polizeiliche Generalklausel gemäss § 9 PolG wäre daher im vorliegenden Fall nur dann als Grundlage für die Grundrechtseingriffe heranzuziehen, wenn § 1 Abs. 1 PolG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Ziff. 1, 3 und/oder 4 PolG nicht als hinreichende gesetzliche Grundlage anerkannt würden.

Zumindest wenn § 1 Abs. 1 PolG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Ziff. 1 oder 3 oder § 9 PolG gelesen wird, kann den Rekurrierenden aus den vorstehenden Gründen nicht gefolgt werden, soweit sie generell bestreiten, dass § 1 Abs. 1 PolG eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Erlass eines umfassenden Demonstrationsverbots sein kann.

Ebenfalls nicht zu folgen ist der Kritik der Rekurrierenden bezüglich der Bestimmtheit der Norm, scheint doch eine generell-abstrakte Regelung mit hohem Detailgrad als Grundlage zur allgemeinen Gefahrenabwehr im Polizeirecht nicht zweckmässig. Rechtsprechungsgemäss hängt der Grad der erforderlichen Bestimmtheit einer Gesetzesgrundlage wie bereits erwähnt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (vgl. oben E. 3.1.2). Wie die Vorinstanz zutreffend erwog, verbietet das Legalitätsprinzip im Sinne von Art. 36 BV einen Rückgriff auf allgemein gehaltene Bestimmungen nicht. Gerade für das Polizeirecht stösst das Bestimmtheitserfordernis aufgrund der Besonderheit des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgaben der Polizei und die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung lassen sich kaum abstrakt umschreiben. Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und -formen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen anzupassen (BGE 132 I 49 E. 6.2). Daraus folgen reduzierte Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage von Grundrechtseingriffen (BGE 140 I 381 E. 4.4). Die Schwierigkeit der Regelung der polizeilichen Tätigkeit ist denn auch der Grund, weshalb Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV die polizeiliche Generalklausel anerkennt (BGE 132 I 49 E. 6.2, mit Hinweisen). Auch für den gesteigerten Gemeingebrauch einer öffentlichen Sache erscheint eine generell-abstrakte Regelung mit hohem Detaillierungsgrad nicht zweckmässig, weil für die Beantwortung der Frage, ob gesteigerter Gemeingebrauch zu bewilligen ist, die Interessenabwägung eine entscheidende Rolle spielt und diese sinnvollerweise nur einzelfallbezogen erfolgen kann (BGE 151 I 257 E. 5.3).

Nicht relevant erscheint schliesslich, dass sich die Vorinstanzen als gesetzliche Grundlage nicht explizit auf § 2 Abs. 1 Ziff. 1 und 3 PolG bezogen haben, da implizit mit der Bezugnahme auf den allgemeinen Polizeiauftrag ein solcher Bezug geschaffen worden ist. Ob eine genügende Gefährdung der öffentlichen Sicherheit für einen entsprechenden Rückgriff bestanden hat, wird im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung zu untersuchen sein. Dabei ist die fehlende Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage bei einem allgemeinen Rückgriff auf den polizeilichen Auftrag zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Rahmen der Verhältnismässigkeit durch hohe Anforderungen an den Nachweis der geltend gemachten Gefahr zu kompensieren (BGE 132 I 49 E. 6.2; vgl. dazu auch oben E. 3.1.2 sowie unten E. 3.4).

3.3 Zu Recht nicht bestritten wird, dass mit der Massnahme ein öffentliches Interesse verfolgt worden ist.

3.4 Strittig ist dagegen die Verhältnismässigkeit der Massnahme.

3.4.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass Grundrechtseingriffe zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind und nicht in einem Missverhältnis zum angestrebten Zweck stehen (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. Auflage, Zürich 2024 Rz. 336 ff.). Dabei werden in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung an die Eignung keine hohen Anforderungen gestellt, soweit sie einer Massnahme nicht gänzlich fehlt (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., Rz. 337). Die Erforderlichkeit einer Massnahme fehlt, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels ausreichen würde. Die Massnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über das Notwendige hinausgehen Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, a.a.O., Rz. 338 ff.). Aus dem Gebot der Erforderlichkeit in persönlicher Hinsicht folgt, dass eine Verwaltungsmassnahme, für die mehrere Personen als mögliche Adressaten in Frage kommen, primär diejenige treffen sollen, die dazu Anlass gegeben haben. Für polizeiliche Massnahmen gilt das Störerprinzip als spezifische Ausprägung und Konkretisierung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit in persönlicher Hinsicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, a.a.O., Rz. 554 und 2608). Unter polizeilichen Massnahmen sind Vorkehrungen zur Beseitigung von Störungen von Polizeigütern wie der öffentlichen Ordnung und Sicherheit zu verstehen. Sie dienen der Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands und der Verhinderung künftiger Störungen. Polizeiliche Massnahmen können auch zur Abwehr von drohenden Gefahren ergriffen werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 2546 f.).

3.4.2 Mit ihrem Rekurs bestreiten die Rekurrierenden die von den Vorinstanzen vorgenommenen Schlussfolgerungen zur damaligen Sicherheitslage nicht grundsätzlich. Sie machen aber geltend, dass ein generelles, über mehrere Tage geltendes Demonstrationsverbot auf dem ganzen Kantonsgebiet nicht erforderlich gewesen wäre, um die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu erreichen (Rekursbegründung Rz. 45 und 46e). Sie stellen sich auf den Standpunkt, dass die Kantonspolizei im Rahmen einer Einzelfallprüfung einzelnen Demonstrationen und Kundgebungen, bei welchen sie konkrete und hinreichende Anhaltspunkte für allfällige Sicherheitsbedrohungen gehabt hätte, die Bewilligung hätte verweigern können oder bestimmte Versammlungen gar hätte verbieten können. Die Sicherheitsbedenken der Kantonspolizei hätten sich insbesondere auf die beiden Gruppierungen der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegner sowie auf «Basel nazifrei» bezogen, weshalb diese beiden Kundgebungen hätten verboten werden können. Das Argument der Vorinstanz, wonach trotz eines Verbots von einzelnen Kundgebungen die Wahrscheinlichkeit bestanden hätte, dass sich Demonstrierende bei anderen Kundgebungen untergemischt hätten, sei nicht überzeugend. Auch eine allfällig unterbleibende Respektierung eines Bewilligungsentzugs könne keinen Grund bilden, auf eine Einzelfallprüfung zu verzichten, würden von der Polizei oder weiteren staatlichen Akteuren ausgesprochene Verbote und Weisungen doch ständig von einzelnen Rechtunterworfenen nicht respektiert oder gebrochen, was die Staatsgewalt jedoch zu Recht nicht am Erlass von Verboten hindern könne (Rekursbegründung Rz. 46a-d).

3.4.3 Zur Beurteilung der Erforderlichkeit einer polizeilichen Massnahme gilt es zunächst die damals mit ihr abgewehrte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu untersuchen.

3.4.3.1 Mit dem angefochtenen Entscheid beschrieb die Vorinstanz die allgemeine Sicherheitslage vor dem Wochenende des 20. bis 22. Oktober 2023 detailliert. Sie verwies zunächst auf das im August 2023 von einem Bündnis aus Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegnern eingereichte Gesuch um Bewilligung einer Demonstration am Samstag, 21. Oktober 2023, welche mit Flyern beworben worden sei (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 1). In der Folge habe die Gruppierung «Basel nazifrei» auf ihrer Homepage sowie auf Social Media zu einer Gegendemonstration aufgerufen und mobilisiert, ohne eine Bewilligung beantragen zu wollen (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 2). Am 7. Oktober 2023 habe die militante, islamistische und palästinensisch-nationalistische Gruppierung «Hamas» aus dem Gazastreifen Israel angegriffen. Der Angriff habe fast 1'200 Todesopfer gefordert und die Hamas habe rund 250 Personen als Geiseln in den Gazastreifen verschleppt. Nach weiteren Angriffen auch von Libanon und Syrien aus, habe sich Israel in einem offenen Krieg sowohl im Gazastreifen als auch im Libanon befunden (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 3). Seither sei es in Berlin zu wöchentlichen propalästinensischen Demonstrationen mit mehrfachen Krawallen gekommen, bei denen antisemitische Parolen gesungen und das Vorgehen der Hamas gefeiert worden sei. An einer dieser Demonstrationen seien nach Polizeiangaben 17 Polizeiangehörigen und sieben Teilnehmende verletzt worden (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 4). In der Nacht auf den 12. Oktober 2023 sei das Basler Rathaus mit israelkritischen Parolen beschmiert worden, nachdem dort zuvor die israelische Flagge gehisst worden sei. Gleichentags habe die Israelitische Gemeinde Basel ihre Mitglieder aufgerufen, Gegenden zu meiden, in denen Demonstrationen stattfänden und dort auch keine öffentlichen Verkehrsmittel zu nutzen (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 5). Eine bewilligte Standkundgebung in Basel mit dem Thema «We stand with Israel» sei am 12. Oktober 2023 mehrfach von einer Pro-Palästina-Anhängerschaft gestört worden, wobei eine spürbar angespannte Stimmung geherrscht habe (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 6). An diesem Tag hätten auch die Zürcher Hochschulen Pro-Palästina-Kundgebungen auf ihrem Gelände verboten (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 7) und sei, nachdem die französische Regierung am Nachmittag sämtliche propalästinensischen Demonstrationen verboten habe, am Abend eine Pro-Palästina-Demonstration in Paris eskaliert und es sei zum Einsatz von Wasserwerfern und Tränengas gekommen (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 8). Am 13. Oktober 2023 hätten auf dem Barfüsserplatz eine Pro-Israel- und eine Pro- Palästina-Kundgebung stattgefunden, deren Bewilligung nach ihrer Erteilung zwar entzogen worden sei. Beide Veranstaltungen seien friedlich verlaufen (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 9). Die Vorinstanz verwies weiter auf einen Messerangriff auf eine Lehrperson am 13. Oktober 2023 in Nordfrankreich. Diesen habe der französische Präsident Emmanuel Macron als «barbarischen islamistischen Terrorismus» bezeichnet und in der Folge sei von der französischen Regierung die höchste Terrorwarnstufe verhängt worden (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 10). Bei einer Pro-Palästina-Demonstration in London sei es am 14. Oktober 2023 zu neun Angriffen auf Polizeiangehörige gekommen (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 11). Bei einem Terroranschlag am 16. Oktober 2023 seien in Brüssel zwei Menschen getötet worden, wobei der Täter kurz vor dem Angriff «Allahu akbar» gerufen haben soll, worauf auch die belgische Regierung die höchste Terrorwarnstufe ausgerufen habe (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 12). Ferner verwies die Vorinstanz auf die Berichterstattung in den Basler Medien im Vorfeld der strittigen Massnahme. In einem Artikel «Die Demonstration wird weiter Hass auf Jüdinnen und Juden schüren» des Newsportals «Bajour» vom 17. Oktober 2023 sei erwähnt worden, dass mehrere Veranstaltungen der israelitischen Gemeinde Basel aufgrund der Sicherheitslage abgesagt worden seien und Dirk Baier, Professor am Institut für Delinquenz und Kriminalprävention der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften, die Sicherheit der jüdischen Bevölkerung in erster Linie durch radikale Islamistinnen und Islamisten derzeit als zweifelsohne gefährdet bezeichnet habe. Nach Ansicht von Dirk Baier sei am Samstag eine zusätzliche Gefahrenlage gegeben, auch wenn er in direktem Zusammenhang mit der Demonstration keine Übergriffe erwarte. Die Demonstration werde aber weiter Hass auf Jüdinnen und Juden schüren, beispielsweise auch in den Sozialen Medien (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 13). Schliesslich verwies die Vorinstanz auf einen Artikel der Basler Zeitung vom 17. Oktober 2023. Danach habe ein Basler Strafverteidiger per offenem Brief an die Regierung und die politischen Parteien den Widerruf der erteilten Bewilligung für die Demonstration der Massnahmengegnerinnen und -gegner vom 21. Oktober 2023 verlangt, weil sich die Regierung ansonsten auf die Seite der Antisemiten schlagen würde und der «Basel nazifrei»-Vorfall vom 24. November 2018 sich zu wiederholen drohe. Zudem werde in diesem Artikel der Generalsekretär des Schweizerischen Israelitischen Gemeindebunds dahingehend zitiert, dass die Stimmung der jüdischen Gemeinschaft aktuell sehr angespannt sei und die aktuelle Situation verlange, dass genau hingeschaut werde. Auch der Nachrichtendienst des Bundes (nachfolgend: NDB) sei zitiert worden, welcher festgestellt habe, dass ein Teil der Massnahmengegnerinnen und -gegner Gewalttaten befürworte, fördere oder ausübe. Immer öfter würden Corona-Gegner, Rechts- und Linksextremisten bei Demonstrationen aufeinandertreffen oder sich vermischen (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 14). Nach einem Raketenangriff auf ein Spital im Gazastreifen habe die Hisbollah am 18. Oktober 2023 zu einem «Tag des beispiellosen Zorns» gegen Israel aufgefordert und von muslimischen und arabischen Menschen gefordert, bei Protesten ihrer Empörung Ausdruck zu verleihen. Diversen deutschen Medienberichten zufolge sei es in Berlin an diesem Tag zu Ausschreitungen mit mehreren Kleinbränden und verletzten Beamten gekommen. Einsatzkräfte der Feuerwehr seien dabei mit Pyrotechnik und die Polizei mit Steinen angegriffen worden. Es habe auch einen versuchten Brandanschlag auf eine jüdische Einrichtung gegeben (angefochtener Entscheid Sachverhalt Rz. 15).

3.4.3.2 Die Vorinstanz erwog, dass die Kantonspolizei ihren Entscheid nicht allein mit dem Nahostkonflikt begründet habe. Diese Eskalation sei bloss ein einzelner Baustein der sich zum damaligen Zeitpunkt zuspitzenden Sicherheitslage gewesen. Sie habe auch ein Verbot bloss einzelner Kundgebungen geprüft. Aufgrund der Erfahrungen im Zusammenhang mit Demonstrationen in den letzten fünf Jahren habe aber davon ausgegangen werden müssen, dass Demonstrierende ihrem Anliegen im Zusammenhang mit dem Nahost-Konflikt anlässlich von thematisch anderen Kundgebungen Gehör verschaffen würden, konkret anlässlich von Mahnwachen gegen den Einmarsch von Russland in die Ukraine. Auch mit einem isolierten Entzug der Bewilligung der Demonstration der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegnern hätte die Sicherheitslage nicht generell entspannt werden können, da diese Kundgebungen trotz Verbot auch im grenznahen Ausland stattfinden würden und daher Gegendemonstrationen ebenfalls nicht ausbleiben würden. Da die mit der Organisation der Gegendemonstration betrauten Personen nicht ausmachbar gewesen seien, habe diese Dialogverweigerung zur Annahme geführt, dass trotz Verbot dennoch eine Kundgebung stattfinden werde, was letztlich auch geschehen sei, oder dass Alternativaufmärsche unter anderen Deckmänteln als Spontankundgebungen durchgeführt würden. Die Gruppierung «Basel nazifrei» habe in der Vergangenheit ihre Anliegen jeweils mit Gewalt untermauert. Deshalb sei die Kantonspolizei zum Schluss gekommen, sämtliche Kundgebungen zu verbieten, wobei bereits am Abend nach der Medienmitteilung sowohl die Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegner als auch «Basel nazifrei» angekündigt hätten, dennoch zu demonstrieren (angefochtener Entscheid E. 25).

Diese Risikobeurteilung der Kantonspolizei schützte die Vorinstanz. Sie erwog, dass aus der Durchführung weiterer Kundgebungen zum Thema Nahost nach dem Wochenende vom 21./22. Oktober 2023 nichts zugunsten der Rekurrierenden abgeleitet werden könne, da sich die sicherheitspolitische Lage in Basel verändert habe. Eine Lageeinschätzung sei immer ex ante vorzunehmen. Sie sei dadurch bestätigt worden, dass die Einsatzkräfte durch die Gruppe «Basel nazifrei» an besagtem Wochenende bedrängt worden seien. Sowohl bei der ursprünglich bewilligten Kundgebung der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegner als auch der unbewilligten Kundgebung von «Basel nazifrei» sei die Teilnahme von mehreren tausend Personen geplant gewesen, wobei die Kantonspolizei mit 150 bis 300 gewaltbereiten Personen aus linksextremen Kreisen gerechnet habe. Allein schon diese Anzahl von Menschen stelle ein erhöhtes Risiko für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dar. Zudem sei das Personenaufkommen an einem durchschnittlichen Samstagnachmittag im Kantonsgebiet um ein Vielfaches höher als unter der Woche. Sodann hätten diverse Lager in den sozialen Medien verlautbaren lassen, man werde nicht weichen, sich nichts verbieten lassen und trotzdem kommen. Ferner hätten am Samstagabend auch ein Fussballspiel des FC Basel im St. Jakob-Park und am Sonntag die Gesamterneuerungswahlen des Nationalrats stattgefunden, wobei im gesamten Stadtgebiet die Wahllokale geöffnet gewesen seien. Schliesslich seien während des gesamten Oktobers 2023 die polizeilichen Sicherheitsmassnahmen zugunsten der jüdischen Einrichtungen im Kanton Basel-Stadt aufgrund der konkreten Bedrohungslage massiv verstärkt worden. Es sei weiter hinreichend bekannt, dass die Kantonspolizei einen Unterbestand von über 100 Vollzeitstellen aufweise. Die Kantonspolizei habe für den Samstag, 21. Oktober 2023, sämtliche eigenen Mittel ausgeschöpft sowie zusätzliche polizeiliche Mittel von den Konkordatspartnern, der Stadtpolizei Zürich und dem Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) erhalten, wobei diese polizeilichen Mittel allein zur Bewältigung des Aufmarsches des gewaltbereiten Demonstrationszugs von «Basel nazifrei» vollständig ausgeschöpft worden seien. Bei gleichzeitig weiteren Kundgebungen hätte die Kantonspolizei die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht mehr gewährleisten können. Die Vorinstanz verwies dabei auch auf das Erscheinen des Mass-voll-Präsidenten Nicolas Rimoldi und seiner Entourage, was zu einer kurzzeitigen, aber sehr kritischen Situation geführt habe. Somit folge bereits aus der Tatsache, dass trotz eines vollständigen Demonstrationsverbots sämtliche Mittel hätten aufgeboten werden müssen, dass die Kantonspolizei zu Recht die Möglichkeit der Ergreifung milderer Massnahmen ausgeschlossen habe, um die Sicherheit an besagtem Wochenende zu gewährleisten (angefochtener Entscheid E. 26).

Weiter erinnerte die Vorinstanz daran, dass die Kantonspolizei im Sinne einer Gesamtanalyse sämtliche relevanten Umstände, welche einen Einfluss auf die Sicherheitslage haben könnten, betrachten müsse. Dazu gehörten sowohl die Ereignisse im Zusammenhang mit dem Nahen Osten als auch bereits angekündigte Kundgebungen. Die angekündigten Kundgebungen hätten einen Konnex zur Lage im Nahen Osten aufgewiesen, sei doch im Vorfeld mit antisemitischen Vorfällen im Zusammenhang mit der Demonstration der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegnern gerechnet worden. Gemäss den Lageberichten des NDB würde ein Teil der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegner Gewalttaten befürworten, fördern oder ausüben. Dabei komme es immer öfter zu Aufeinandertreffen oder zur Vermischung von Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegnern sowie Recht- und Linksextremistinnen und -extremisten. Im Zusammenhang mit Demonstrationen sei bei Rechtsextremen auch Antisemitismus festgestellt worden, während die linksextreme Szene gezielt Sachbeschädigungen sowie Brandstiftungen verübe und körperliche Gewalt gegen rechtsextremistisch wahrgenommene Personen sowie Sicherheitskräfte anwende. Die Vorinstanz verwies dabei auf die gewalttätigen Ausschreitungen an der «Basel nazifrei»-Demonstration vom 24. November 2018 und die Verbreitung von antiisraelischem und antisemitischem Gedankengut an einer Palästina-Demonstration vom 5. Oktober 2024 (Parole «from the river to the sea» und Israel-Fahne mit Hakenkreuz anstelle des Davidsterns). Die Vorinstanz gelangte daher zum Schluss, dass die Kantonspolizei richtigerweise auch die Demonstrationen in ihre Gesamtanalyse miteinbezogen und korrekt von einer konkreten Wahrscheinlichkeit von Personen- und Sachschäden sowie der Notwendigkeit von Massnahmen zur Deliktsprävention aufgrund dieser verschärften Sicherheitslage ausgegangen sei (angefochtener Entscheid E. 31). Als öffentliches Interesse habe sie die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie den Schutz von Grundrechten Privater verfolgt. Dazu gehöre der Schutz der körperlichen Integrität von Demonstrierenden und Sicherheitskräften, aber auch der Schutz der übrigen Bevölkerung und insbesondere von Personen israelischer Herkunft oder jüdischen Glaubens. Sodann habe auch der Schutz von Eigentum und die Beachtung der persönlichen Freiheit sowie der politischen Rechte aufgrund der Nationalratswahlen im öffentlichen Interesse gelegen (angefochtener Entscheid E. 32). Die Kantonspolizei habe eingehend dargelegt, dass sie sämtliche milderen Mittel geprüft habe und weshalb diese nicht gefruchtet hätten. Bei einem blossen Verbot einzelner Kundgebungen hätte die Wahrscheinlichkeit bestanden, dass sich Demonstrierende bei anderen Kundgebungen untergemischt hätten. Schliesslich hätten sowohl die Massnahmengegner als auch «Basel nazifrei» klar signalisiert, dass sie die behördlichen Entscheide missachten und dennoch demonstrieren würden. Die Beurteilung der Sicherheitslage sei jeweils ex-ante vorzunehmen, weshalb auch nicht auf die später friedlich verlaufene Kundgebungen, teils mit Bezug auf die Lage im Nahen Osten, verwiesen werden könne (angefochtener Entscheid E. 33). Auch aufgrund des personellen Unterbestands bei der Kantonspolizei seien die Ressourcen begrenzt gewesen, zumal am besagten Wochenende auch noch ein FCB-Heimspiel und die nationalen Wahlen stattgefunden hätten sowie jüdische Einrichtungen besonders geschützt worden seien. Tatsächlich seien dann am 21. Oktober 2023 trotz Demonstrationsverbot sowohl «Basel nazifrei» als auch die Massnahmengegnerinnen und -gegner erschienen, wobei es seitens «Basel nazifrei» wiederum zu Ausschreitungen gekommen sei. Diese haben nur dank dem Beizug von Partnerorganisationen bewältigt werden können (angefochtener Entscheid E. 34).

3.4.3.3 Diese vorinstanzliche Beurteilung der Sicherheitslage ist nicht zu beanstanden. Soweit die Rekurrierenden monieren, dass mit der Teilnahme von 150 bis 300 Personen aus gewaltbereiten linksextremen Kreisen gerechnet worden sei, kann ihnen nicht gefolgt werden. Die Prognose, wie viele gewaltbereite Personen ohne Verbot an der «Basel nazifrei»-Demonstration am 21. Oktober 2023 teilgenommen hätten, ist notwendigerweise teilweise spekulativ, kann sie doch nach erfolgtem Verbot nicht mehr verifiziert werden. Die Kantonspolizei hat ihre Prognose aber auf der Grundlage der Erfahrungen von früheren «Basel nazifrei»-Demonstrationen in den Jahren 2018 und 2020 genügend konkretisiert. Zudem wird die vorsorglich vorgenommene Schätzung durch den trotz des Verbots erfolgten Aufmarsch von rund 100 Personen, wobei die Situation eskalierte, nachträglich bestätigt. Angesichts dieser erheblichen Gefährdungslage für die öffentliche Sicherheit und Ordnung bestand ausreichend Anlass für polizeiliche Massnahmen und die Anwendung der polizeilichen Generalklausel war gerechtfertigt.

3.4.4 Weiter bestreiten die Rekurrierenden die Behauptung der Vorinstanzen, dass der Kantonspolizei keine Ansprechperson für die Gegendemonstration von «Basel nazifrei» bekannt gewesen sei. Diese Behauptung bezieht sich auf eine negative Tatsache. Dabei gilt der Grundsatz negativa non sunt probanda (negative Tatsachen sind nicht zu beweisen) auch im Verwaltungsprozessrecht nicht uneingeschränkt (vgl. VGE VD.2020.120 vom 11. Januar 2021 E. 2.5.1, mit Hinweis auf Baumgartner/Dolge/Markus/Spühler, Schweizerisches Zivilprozessrecht, 10. Auflage, Bern 2018, Kapitel 10 Rz. 54; Grolimund, in: Staehelin/Staehelin/Grolimund, Zivilprozessrecht, 3. Auflage, Zürich 2019, § 18 Rz. 61; Walter, in: Berner Kommentar, 2012, Art. 8 ZGB Rz. 323 und 342). Die Beweislastregel von Art. 8 ZGB gilt sowohl im öffentlichen Recht als auch im Privatrecht grundsätzlich ebenfalls für negative Tatsachen bzw. das Nichtvorhandensein von Tatsachen (BGE 119 II 305 E. 1b.aa; VGE VD.2018.110 vom 9. November 2018 E. 2.2.2, VD.2018.41 vom 27. Juni 2018 E. 2.1.2; AGE ZB.2019.3 vom 9. August 2019 E. 4.3.4; Grolimund/Ammann, in: Staehelin/Grolimund [Hrsg.], Zivilprozessrecht, 4. Auflage, Zürich 2024, § 18 Rz. 61). Dabei wird zwischen bestimmten und unbestimmten negativen Tatsachen unterschieden. Vorliegend steht eine unbestimmte negative Tatsache zur Diskussion, bei der zum lückenlosen Beweis des Nichtvorhandenseins der Tatsache eine unbestimmte Vielzahl positiver Tatsachen nachgewiesen werden müsste (VGE VD.2018.110 vom 9. November 2018 E. 2.2.2, VD.2018.41 vom 27. Juni 2018 E. 2.1.2; vgl. Baumgartner/Dolge/Markus/Spühler, a.a.O., Kapitel 10 Rz. 55 und 57; Göksu, in: Arnet/Breitschmid/Jungo [Hrsg.], Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, 4. Auflage, Zürich 2023, Art. 8 ZGB Rz. 19; Walter, a.a.O., Art. 8 ZGB Rz. 336 f. und 340). Auch die mit dem Beweis unbestimmter negativer Tatsachen verbundenen Schwierigkeiten führen zwar nicht zu einer Umkehr der Beweislast. In diesem Fall hat die Gegenpartei aber nach Treu und Glauben die Obliegenheit, durch substanziiertes Bestreiten und soweit möglich und zumutbar durch Erbringen eines Gegenbeweises oder des Beweises des Gegenteils an der Beweisführung mitzuwirken (VGE VD.2020.120 vom 11. Januar 2021 E. 2.5.1; AGE ZB.2019.3 vom 9. August 2019 E. 4.3.4; vgl. BGE 133 V 205 E. 5.5, 119 II 305 E. 1b.aa; BGer 4A_364/2013 vom 5. März 2014 E.6.6.4, 5P.376/2006 vom 14. Juni 2007 E. 3.3; VGE VD.2018.110 vom 9. November 2018 E. 2.2.2, VD.2018.41 vom 27. Juni 2018 E. 2.1.2; Baumgartner/Dolge/Markus/Spühler, a.a.O., Kapitel 10 Rz. 59; Walter, a.a.O., Art. 8 ZGB Rz. 353). Die Verweigerung der gebotenen Mitwirkung ist bei der Beweiswürdigung ebenfalls als Indiz für das Bestehen der damit zu beweisenden Tatsache zu berücksichtigen (VGE VD.2018.110 vom 9. November 2018 E. 2.2.2, VD.2018.41 vom 27. Juni 2018 E. 2.1.2; AGE ZB.2019.3 vom 9. August 2019 E. 4.3.4; Grolimund/Ammann, a.a.O., § 18 Rz. 61; vgl. BGE 119 II 305 E. 1b.aa; BGer 4A_533/2013 vom 27. März 2014 E. 3.4.6).

Vorliegend nennen die Rekurrierenden keine Personen, die aus dem Umfeld von «Basel nazifrei» als Ansprechpersonen hätten angesprochen werden können, obwohl der Rekurrent 2 an dieser Demonstration gemäss den Angaben in der Rekursbegründung hätte teilnehmen wollen und die Rekurrierenden 4 bis 7 eine Grosszahl von Mitgliedern aufweisen würden, welche ebenfalls an den Demonstrationen hätten teilnehmen wollen (Rekursbegründung Rz. 6b-g). Schliesslich ist nicht bestritten, dass die Gruppierung «Basel nazifrei» zu keinem Zeitpunkt ein Bewilligungsgesuch eingereicht hat. Vor diesem Hintergrund ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass für die Kantonspolizei keine Ansprechpersonen von «Basel nazifrei» zur Verfügung gestanden haben.

3.4.5 Aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip ergibt sich, dass sich eine polizeiliche Massnahme grundsätzlich nur gegen den Störer richten darf (vgl. dazu oben E. 3.4.1; BGE 147 I 161 E. 6.2, mit Hinweisen). Das strittige Demonstrationsverbot richtete sich vorliegend in erster Linie gegen die möglichen Gegenveranstaltungen als Verhaltensstörungen. Der Staat ist dabei verpflichtet, die Durchführung einer Versammlung, die selbst nicht direkt die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet, auch dann zu gewährleisten, wenn eine solche Gefahr von daran anknüpfenden Gegenveranstaltungen besteht (BGE 147 I 161 E. 7.4, mit Hinweis). Die Schutzpflicht des Staates ist jedoch an den Kapazitäten und konkreten tatsächlichen Möglichkeiten der Behörden, namentlich der Polizeikräfte, zu messen (BGE 147 I 161 E. 7.5). Vorliegend waren die personellen Möglichkeiten der Kantonspolizei wie bereits dargelegt nachvollziehbar beschränkt. Unter diesen Umständen ist kein wirksames milderes Mittel ersichtlich und ein allein gegen einzelne Kundgebungen gerichtetes Vorgehen hätte zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht genügt.

3.4.6 Das ausgesprochene Demonstrationsverbot war mit der Begründung der Vorinstanzen für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie den Schutz von Grundrechten Dritter daher erforderlich und auch geeignet, um der Gefahr zu begegnen.

3.4.7 Schliesslich strittig ist die Angemessenheit beziehungsweise Verhältnismässigkeit im engeren Sinne des ausgesprochenen Demonstrationsverbots. Diesbezügliche ist eine Abwägung zwischen den mit der Massnahme verfolgten öffentlichen Interessen und den von ihr betroffenen privaten wie auch grundrechtlichen Interessen vorzunehmen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Demonstrationsverbot bloss ein einzelnes Wochenende betraf. Bereits an den Folgetagen und an den folgenden Wochenenden durften Kundgebungen auf öffentlichem Grund wieder durchgeführt werden. In zeitlicher Hinsicht erscheint das Verbot daher mässig belastend. Die Rekurrierenden machen kein besonderes Interesse geltend, weshalb gerade am Wochenende vom 21./22. Oktober 2023 Kundgebungen durchgeführt werden mussten, deren Aktualität bereits in der Folgewoche weggefallen wäre. Zudem machen die Rekurrierenden selbst geltend, dass die Kantonspolizei die Kundgebungen der Covid-19 Massnahmengegnerinnen und -gegnern und von «Basel nazifrei» hätten verbieten können. Insoweit stellen sie das Demonstrationsverbot selbst nicht in Frage. Welche konkreten, von ihnen beabsichtigten Kundgebungen mit dem verfügten Verbot verhindert worden sind, substantiieren die Rekurrierenden mit Ausnahme von Standaktionen im Zusammenhang mit den an diesem Wochenende erfolgten eidgenössischen Wahlen, nicht (Rekursbegründung Rz. 6f). Auch diesbezüglich machen sie aber nicht konkret geltend, welche Aktionen sie noch am Wahlwochenende geplant hatten. Es ist notorisch, dass die meisten Wählenden schriftlich wählen, weshalb Standaktionen grundsätzlich vor dem Wahlwochenende stattfinden. Konkret nennen die Rekurrierenden allein eine Mahnwache, welche die Rekurrentin 1 hätte durchführen wollen, was mit dem Demonstrationsverbot verhindert worden sei (Rekursbegründung Rz. 6a). Schliesslich wird das Vorhandensein einer erhörten Sicherheitslage am besagten Wochenende von den Rekurrierenden «nicht grundsätzlich» bestritten. Vor dem Hintergrund, dass das Demonstrieren nur an einem bestimmten Wochenende untersagt wurde, erscheint das Verbot unter Berücksichtigung der zuvor beschriebenen erhöhten Gefährdungslage sowie der tatsächlichen Möglichkeiten der Polizeikräfte zumutbar. Das verfügte Demonstrationsverbot bewirkt gesamthaft betrachtet keine unverhältnismässige Einschränkung der Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit.

Aus dem Gesagten folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die Rekurrierenden dessen Kosten mit einer Gebühr von CHF 1'800.–, einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen

Die Rekurrierenden 1-7 tragen die Gerichtskosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens mit einer Gebühr von CHF 1’800.–, einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

Mitteilung an:

- Rekurrierende 1-7

- Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt

- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Marion Wüthrich

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.