Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verfassungsgericht

Kammer

VG.2020.2

URTEIL

vom 19. Juni 2020

Mitwirkende

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller, Dr. Christoph A. Spenlé,

Dr. phil. und MLaw Jacqueline Frossard, Dr. Andreas Traub,

lic. iur. Cla Nett und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth

Beteiligte

A____ Beschwerdeführer

c/o [...]

gegen

Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt

c/o Appellationsgericht Basel-Stadt,

Bäumleingasse 1, 4051 Basel

Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt Beigeladener

Marktplatz 9, 4001 Basel

Gegenstand

Verfassungsbeschwerde gegen einen Beschluss des Gerichtsrates

vom 31. März 2020

betreffend Zuwahl von Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht

Sachverhalt

Mit Beschluss Nr. 19/42/04G vom 16. Oktober 2019 änderte der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt auf Antrag des Gerichtsrates § 87 Abs. 1 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) und erweiterte das Appellationsgericht um ein zusätzliches Präsidiumsmitglied mit einem Pensum von 100 Stellenprozent. Gegen diesen Beschluss wurde kein Referendum ergriffen. Auf Antrag der Finanzkommission wurde die Schaffung der neuen Präsidiumsstelle vom Grossen Rat mit Beschluss Nr. 19/51/85.01G vom 18. Dezember 2019 im Budget des Appellationsgerichts für das Jahr 2020 mit den Mehrkosten beim Amtsantritt des neuen Präsidiumsmitglieds per 1. Juli 2020 berücksichtigt.

Mit Schreiben vom 11. Oktober 2019 erklärte die Appellationsgerichtspräsidentin B____ dem Grossen Rat infolge Erreichens des Rentenalters ihre Abbitte auf Ende August 2020.

Mit Beschluss vom 3. Dezember 2019 setzte der Regierungsrat die Wahl des neuen Mitglieds des Präsidiums mit einem Pensum von 100 Stellenprozent und die Ersatzwahl einer Präsidentin bzw. eines Präsidenten des Appellationsgerichts mit einem Pensum von 60 Stellenprozent auf Sonntag, den 17. Mai 2020, an. Am 20. März 2020 bot der Regierungsrat diese Wahlen aufgrund der aktuellen COVID-19-Pandemie ab und stellte fest, dass sie zu gegebenem Zeitpunkt und nach Massgabe der gesetzlichen Vorschriften neu angeordnet würden.

Das Präsidium des Appellationsgerichts unterbreitete dem Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt vor diesem Hintergrund einen Vorschlag, wie sich die mit der Verschiebung der Wahlen entstandenen Vakanzen für den Zeitraum ab Juli 2020 bis zur erneuten ordentlichen Bestellung gemäss § 87 Abs. 1 GOG überbrücken lassen. In der Folge stellte der Gerichtsrat dem Grossen Rat mit Beschluss vom 31. März 2020 folgende Begehren (siehe den Ratschlag Nr. 20.5117.01 vom 1. April 2020 betreffend Zuwahl gemäss § 29 GOG im Sinne der vorübergehenden Verlängerung der Amtstätigkeit einer Präsidentin und der temporären Erhöhung der Pensen von drei Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht aufgrund der COVID-19-bedingten Verzögerung des Stellenantritts zweier neuer Präsidiumsmitglieder): Die befristete Zuwahl der auf Ende August 2020 von ihrem Amt als Appellationsgerichtspräsidentin zurückgetretenen B____ mit einem Pensum von 70 % per 1. September 2020 bis zum Amtsantritt der zu wählenden Nachfolgerin resp. des zu wählenden Nachfolgers, längstens aber bis Ende Januar 2021, die Erhöhung des Pensums der amtierenden Appellationsgerichtspräsidentin C____ von 50 % auf 90 % ab dem 1. Juli 2020 bis zum Ende des dritten Monats nach dem Amtsantritt des neugewählten Präsidiumsmitglieds gemäss Beschluss des Grossen Rates vom 16. Oktober 2019, die Erhöhung der Pensen von D____ von 50 % auf 60 % sowie von E____ von 70 % auf 80 %, jeweils ab dem 1. Juli 2020 bis zum Amtsantritt des neugewählten Präsidiumsmitglieds gemäss Beschluss des Grossen Rates vom 16. Oktober 2019, längstens aber bis Ende Januar 2021.

Mit Eingabe vom 6. April 2020 erhob A____ beim Appellationsgericht Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Gerichtsrates vom 31. März 2020. Unter dem Titel «Verfahrensanträge» beantragt er, dass die Beschwerde entgegengenommen und «das Appellationsgericht insgesamt in den Ausstand tritt und die Beurteilung an ein anderes ausserkantonales Gericht delegiert wird». Darüber hinaus beantragt er, «die Wahlen der Gerichtspräsidenten durch den Grossen Rat (…) zu annullieren», von einem Kostenvorschuss abzusehen und die Kosten dem Kanton Basel-Stadt aufzuerlegen. Unter dem Titel «Legitimation» beantragt er überdies in teilweiser Ergänzung des vorstehend Ausgeführten, «die Wahl der Appellationsgerichtspräsidenten durch den Grossen Rat als verfassungs- und gesetzeswidrig zu annullieren, bzw. erst gar nicht zur Wahl kommen zu lassen».

Am 16. April 2020 ergänzte A____ seine Eingabe. Er führt dabei aus, dass er mit Schreiben vom 9. April 2020 (erhalten am 16. April 2020) erfahren habe, dass Richter E____ als Mitglied des Gerichtsrates am Gerichtsratsbeschluss vom 31. März 2020 mitgewirkt habe. Da eine Befangenheit «offensichtlich» sei, sei «der Entscheid unzulässig zustande gekommen». Mit Eingabe vom 24. April 2020 wiederholte A____ diese Rüge und machte eine Verletzung seines aktiven und passiven Wahlrechts sowie der Gewaltenteilung geltend.

Am 29. April 2020 überwies der Vorsteher des Justiz- und Sicherheitsdepartements eine vom 6. April 2020 datierende Wahl- und Stimmrechtsbeschwerde von A____ an das Verwaltungsgericht (VD.2020.93). Mit Eingabe vom 4. Mai 2020 beantragte A____ die Vereinigung der Verfahren VD.2020.93 und VG.2020.2 und die Übertragung beider Beschwerden an ein anderes kantonales Obergericht. Mit Eingabe vom 11. Mai 2020 stellte er den Antrag, «den Grossen Rat vorsorglich und superprovisorisch anzuweisen, das Wahlgeschäft nicht durchzuführen, bis über diese Beschwerde befunden worden ist.»

Mit Verfügung vom 12. Mai 2020 wurde A____ verpflichtet, dem Appellationsgericht bis zum 20. Mai 2020 eine Kopie der in der vorliegenden Angelegenheit ebenfalls erhobenen Beschwerde an das Bundesgericht, auf die er in seinem Schreiben an den Regierungsrat vom 2. Mai 2020 hinwies, zukommen zu lassen. Des Weiteren wurde er verpflichtet, das Appellationsgericht unverzüglich über allfällige verfahrensleitende Entscheide des Bundesgerichts in dieser Angelegenheit zu informieren und ihm den Entscheid des Bundesgerichts zur Kenntnis zu bringen, sobald dieser vorliegt. Der Sistierungsantrag wurde einstweilen abgewiesen. Der Antrag auf Vereinigung der Verfahren VG.2020.2 und VD.2020.93 wurde abgelehnt.

Mit Schreiben vom 14. Mai 2020 übermittelte A____ dem Appellationsgericht die Beschwerde an das Bundesgericht sowie die Verfügung des Bundesgerichts vom 5. Mai 2020 (1C_183/2020), mit welcher das Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen (Sistierung des Wahlgeschäfts durch den Grossen Rat) abgewiesen wurde.

Mit Eingabe vom 18. Mai 2020 stellte A____ ein Ausstandsgesuch bezüglich Instruktionsrichterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller. Er macht dabei geltend, dass es nach der Ablehnung der Vereinigung der Verfahren VG.2020.2 und VD.2020.93 «unmöglich sein [werde], dass die gleiche Richterin in zwei parallelen Verfahren unter einheitlicher Leitung zu einem unabhängigen Urteil für jedes Verfahren an und für sich» komme.

Mit Verfügung vom 20. Mai 2020 wurde der Antrag, das Wahlgeschäft zu sistieren, bis über die Beschwerde rechtskräftig entschieden worden ist, abgelehnt.

Die Instruktionsrichterin verzichtete auf die Einholung einer Vernehmlassung der Vorinstanz und beschränkte sich auf den Beizug der vom Beschwerdeführer eingereichten Akten. Das vorliegende Urteil ist auf dem Zirkulationsweg ergangen.

Erwägungen

1.1 Gemäss § 30a Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SR 270.100) beurteilt das Appellationsgericht als Verfassungsgericht Beschwerden wegen Verletzung der Volksrechte. Zuständig für die Beurteilung von Verfassungsbeschwerden ist nach § 91 Abs. 1 Ziff. 5 GOG eine Kammer des Appellationsgerichts.

1.2 Der Beschwerdeführer beantragt zunächst, dass das Appellationsgericht insgesamt in den Ausstand trete und die Beurteilung an ein anderes ausserkantonales Gericht delegiert werde. Es sei «wohl nicht möglich, dass ein Beschluss des Gerichtsrates betreffend Wahl von Appellationsgerichtspräsidenten durch das Appellationsgericht beurteilt wird, womit das Gericht über sich selbst in eigener Sache urteilt». Die Präsidentinnen und Präsidenten des Appellationsgerichts erklärten mit Zirkularbeschluss vom 14. April 2020 im Verfahren VG.2020.2 gestützt auf § 56 Abs. 2 GOG i.V.m. Art. 47 und 48 der Zivilprozessordnung (ZPO, SR 210) den Selbstaustritt. Sie erachten sich daher ebenfalls als befangen. Da sie gleichzeitig Richterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller mit der Bestimmung der Verfahrensleitung und der übrigen Mitglieder des Spruchkörpers aus dem Kreis der 14 Richterinnen und Richter des Appellationsgerichts betrauten und ihr bzw. der von ihr bestimmten Richterin resp. dem von ihr bestimmten Richter im vorliegenden Verfahren die Funktion eines Präsidiumsmitglieds übertrugen, stellen sie sich aber implizit auf den Standpunkt, dass die – nicht der Präsidienkonferenz angehörenden – Richterinnen und Richter die vorliegende Verfassungsbeschwerde durchaus beurteilen können.

1.3

1.3.1 Vorab ist festzuhalten, dass bei Ablehnung des gesamten Gerichts die abgelehnten Richterinnen und Richter nach der bundesgerichtlichen Praxis selbst über die Zulässigkeit eines Ausstandsgesuchs befinden können, wenn dieses als offensichtlich unbegründet oder missbräuchlich zu qualifizieren ist (BGE 129 III 445 E. 4.2.2 S. 464 ff.; Steinmann, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 3. Auflage 2014, Art. 30 N 17 und 29). Diese vom Bundesgericht für Fälle seiner eigenen, kollektiven Ablehnung entwickelte Rechtsprechung findet auch in der kantonalen Praxis Anwendung (BGer 1P.553/2001 vom 12. November 2001 E. 2b). Wie im Folgenden darzulegen ist, erweist sich das Ausstandsgesuch als offensichtlich unbegründet, soweit es sich auf die Richterinnen und Richter bezieht, die nicht Teil der Präsidienkonferenz sind. Diese können aus verfassungsrechtlicher Warte daher selbst über die Zulässigkeit des Ablehnungsgesuchs befinden.

1.3.2 Das kantonale Recht statuiert diesbezüglich keine strengeren Vorgaben. § 22 Abs. 3 Satz 2 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts (SG 154.150) regelt die Konstellation, in der alle Präsidentinnen und Präsidenten von einem Ausstandsgesuch betroffen sind und auf dieses einzutreten ist. Diesfalls wird die Verfahrensleitung in analoger Anwendung von § 21 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts einem Richter oder einer Richterin zugewiesen. Für den Fall, dass alle Präsidentinnen und Präsidenten wie auch alle Richterinnen und Richter vom Ausstandsbegehren betroffen sind und auf dieses einzutreten ist, bestimmt § 22 Abs. 4 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts, dass die Zuteilung des Gesuchs nach dem Verfahren gemäss § 56 Abs. 6 GOG mittels Los erfolgt. Demnach bezeichnet die oder der Vorsitzende des betreffenden Gerichts durch das Los ausserordentliche Richterinnen und Richter aus den übrigen Gerichten der gleichen Instanz, um die Ausstandsfrage und nötigenfalls die Hauptsache selbst zu entscheiden.

Bei der Klärung der Frage, ob sich das weitere Vorgehen vorliegend nach Abs. 3 oder Abs. 4 von § 22 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts bestimmt, erweist sich der Wortlaut von § 56 Abs. 6 GOG, auf den in § 22 Abs. 4 verwiesen wird, als aufschlussreich. Demnach gelangt das Losverfahren dann zur Anwendung, wenn bei so vielen Richterinnen und Richtern Ausstandsgründe vorliegen, dass darüber nicht endgültig entschieden werden kann. Diese Formulierung, die auf das Vorliegen von Ausstandsgründen abstellt, impliziert, dass deren blosse Behauptung den Losentscheid nicht auszulösen vermag und – in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung – dann nach Abs. 3 vorzugehen ist, wenn ein Ausstandsgesuch als untauglich oder missbräuchlich erscheint (vgl. VGE 354/2009 vom 8. September 2009 E. 3.2, 712/2008 vom 9. Juni 2009 E. 2, 609/2007 vom 4. April 2007 E. 1).

1.4

1.4.1 In Verfahren vor dem Appellationsgericht als Verwaltungsgericht und als Verfassungsgericht gelten die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272) über den Ausstand (Art. 47 ff. ZPO) sinngemäss (§ 56 Abs. 2 GOG). Gemäss Art. 47 Abs. 1 ZPO tritt eine Gerichtsperson unter anderem in den Ausstand, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse hat (lit. a), wenn sie in einer anderen Stellung, insbesondere als Mitglied einer Behörde, als Rechtsbeiständin oder Rechtsbeistand, als Sachverständige oder Sachverständiger, als Zeugin oder Zeuge, als Mediatorin oder Mediator in der gleichen Sache tätig gewesen ist (lit. b) oder wenn sie aus anderen Gründen, insbesondere wegen Freundschaft oder Feindschaft mit einer Partei oder ihrer Vertretung, befangen sein könnte (lit. f). Die den Ausstand begründenden Tatsachen sind von der Partei, die eine Gerichtsperson ablehnen will, glaubhaft zu machen (Art. 49 Abs. 1 ZPO). Art. 47 bis Art. 51 ZPO konkretisieren den verfassungs- und menschenrechtlichen Anspruch der Parteien gemäss Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) (VGE DG.2016.16 vom 14. November 2016 E. 2.2; vgl. Kiener, in: Oberhammer et al. [Hrsg.], Kurzkommentar ZPO, 2. Auflage, Basel 2014, Art. 47 ZPO N 1). Befangenheit und damit ein Ausstandsgrund ist generell anzunehmen, wenn Umstände bestehen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit der Gerichtsperson zu erwecken. Das subjektive Empfinden einer Partei ist bei der Beurteilung solcher Umstände nicht massgebend. Das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Dass die Gerichtsperson tatsächlich befangen ist, wird nicht verlangt (VGE DG.2016.16 vom 14. November 2016 E. 2.2; vgl. BGE 140 I 240 E. 2.2 S. 242, 139 I 121 E. 5.1 S. 125; Kiener, a.a.O., Art. 47 ZPO N 2).

1.4.2 Da sich sowohl die Ausstandsgründe als auch das Ausstandsgesuch gemäss Art. 47 und 49 ZPO auf Gerichtspersonen beziehen, ist die pauschale Ablehnung einer Abteilung des Gerichts oder des gesamten Gerichts grundsätzlich unzulässig. Zulässig ist hingegen die kumulierte individuelle Ablehnung aller Mitglieder eines Gerichts. Diesfalls muss das Ausstandsgesuch aber für jede einzelne Gerichtsperson begründet werden (vgl. Kiener, a.a.O., Art. 49 N. 2; VGE VD.2018.32 vom 26. Juni 2018 E. 1.4). Der Antrag des Beschwerdeführers enthält zwar ein gegen das Appellationsgericht als solches gerichtetes pauschales Ausstandsgesuch. Der vorliegende Fall ist allerdings speziell gelagert, da die Befangenheit aus der Tatsache der Zugehörigkeit zum Appellationsgericht, auf das sich die strittige Zuwahl bezieht, abgeleitet wird. Es ist daher fraglich, ob das Ausstandsgesuch nicht bereits aufgrund der pauschalen Ablehnung des gesamten Gerichts per se als offensichtlich unzulässig zu erachten ist. Diese Frage kann letztlich aber offengelassen werden, da das Ausstandsgesuch, wie nachstehend darzulegen ist, auch in der Sache offensichtlich unbegründet ist.

1.4.3 Der Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass das Appellationsgericht nicht über einen Beschluss des Gerichtsrates befinden könne, der die Wahl von Appellationsgerichtspräsidenten betrifft, da das Gericht ansonsten «über sich selbst in eigener Sache» urteilen würde. Aus verfassungsrechtlicher Warte ist allerdings nicht per se ausgeschlossen, dass ein Gericht organisatorische Fragen beurteilt, von denen es selbst betroffen ist. Dies ergibt sich auch aus einem Urteil des Bundesgerichts, in welchem der Beschluss des Gerichtsrates des Kantons Basel-Stadt, wonach sich die an der Beratung des Gerichts beteiligten Personen in Verhandlungen und bei der Eröffnung von Entscheiden in Anwesenheit der Parteien oder der Öffentlichkeit dem Tragen sichtbarer religiöser Symbole zu enthalten haben, zu beurteilen war (BGer 2C_546/2018 vom 11. März 2019). Das Bundesgericht verzichtete in diesem Fall nicht bereits deshalb auf die Ausschöpfung des kantonalen Instanzenzugs, weil der betreffende Beschluss auch das Appellationsgericht betraf. Ausschlaggebend war vielmehr – wie nachstehend in E. 1.4.3 näher ausgeführt wird – die Vorbefassung sämtlicher Richterinnen und Richter (a.a.O. E. 1.2). Vor diesem Hintergrund ist der Ausstand der Richterinnen und Richter, die nicht der Präsidienkonferenz angehören, im vorliegenden Verfahren nur dann geboten, falls sich spezifische Befangenheitsgründe identifizieren lassen. Zu klären ist namentlich, ob bei den Richterinnen und Richtern Befangenheit infolge Vorbefassung, eines unmittelbaren persönlichen Interesses am Ausgang des Verfahrens oder aufgrund des Verhältnisses zu den Verfahrensbeteiligten besteht.

1.4.4 Der Ausstand kann geboten sein, wenn eine Gerichtsperson in einem früheren Verfahren bereits mit der konkreten Streitsache befasst war. Massgebend ist dabei, ob sie sich durch ihre Mitwirkung an der früheren Entscheidung in einzelnen Punkten in einem Mass festgelegt hat, das sie nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren aus Sicht aller Beteiligten nicht mehr als offen erscheinen lässt (BGE 140 I 326 E. 5.1 S. 329, 133 I 89 E. 3.2 S. 92; VGE VD.2019.162 vom 16. Oktober 2019 E. 1.2, VD.2018.32 vom 26. Juni 2018 E. 1.2).

Der angefochtene Beschluss des Gerichtsrates vom 31. März 2020 basiert auf einem Antrag der Präsidiumsmitglieder des Appellationsgerichts. Die nicht der Präsidienkonferenz angehörenden Richterinnen und Richter waren weder an der Diskussion möglicher Reaktionen auf die Verschiebung der Wahl von zwei Präsidiumsmitgliedern beteiligt, noch hatten sie Kenntnis davon, dass eine solche Diskussion überhaupt geführt wird. Sie sind daher weder Miturheber des Antrags an den Gerichtsrat noch in anderer Weise vorbefasst. Die vorliegend zu beurteilende Konstellation unterscheidet sich somit wesentlich von derjenigen, die das Bundesgericht im bereits erwähnten Urteil 2C_546/2018 vom 11. März 2019 zu beurteilen hatte. Vor dem Erlass der damals angefochtenen Bestimmung wurde ein breites Vernehmlassungsverfahren bei den kantonalen Gerichten durchgeführt, die Richterinnen und Richter wurden in den Entscheidfindungsprozess einbezogen und die strittige Bestimmung war auch Gegenstand einer Plenarsitzung des Appellationsgerichts, bevor der Gerichtsrat darüber endgültig Beschluss fasste. Vor diesem Hintergrund nahm das Bundesgericht damals eine Vorbefassung des Gesamtgerichts an, die es rechtfertige, «ungeachtet des innerkantonal zulässigen Rechtsmittels an das Appellationsgericht als Verfassungsgericht ausnahmsweise von der Zulässigkeit einer direkten Beschwerde an das Bundesgericht auszugehen» (E. 1.2.2). Demgegenüber waren die Richterinnen und Richter im vorliegenden Fall – wie ausgeführt – in keinerlei Weise in die Thematisierung der Überbrückung der COVID-19-bedingten personellen Engpässe involviert. Ein solcher Einbezug war im Übrigen auch nicht geboten. § 7 Abs. 6 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts überträgt der Präsidienkonferenz im Sinne einer subsidiären Generalklausel die Zuständigkeit für alle Gegenstände, die nicht durch Reglement oder Beschluss einem anderen Organ delegiert worden sind. Dazu gehören auch die Fragen, die Gegenstand des Ratschlags vom 1. April 2020 bilden.

1.4.5 Der in Art. 30 Abs. 1 BV enthaltene Grundsatz «nemo iudex in causa sua» lässt einen Richter sodann als befangen erscheinen, wenn er selbst Partei ist oder sonst ein unmittelbares persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens hat. Indirekte Auswirkungen eines Verfahrens auf die persönliche Situation des Richters sind demgegenüber grundsätzlich ohne Belang (BGE 136 II 383 E. 4 S. 389 ff.).

Der vom Gerichtsrat mit dem Ratschlag vom 1. April 2020 an den Grossen Rat gestellte Antrag bezweckt die Ausstattung des Appellationsgerichts mit hinreichenden personellen Ressourcen auf der Ebene der Präsidiumsmitglieder. Letztere nehmen umfassendere Funktionen als Richterinnen und Richter wahr. So kann insbesondere grundsätzlich nur ein Präsident oder eine Präsidentin den Vorsitz im Spruchkörper innehaben (§ 32 Abs. 2 GOG). Die Situation der Richterinnen und Richter wird somit durch das an den Grossen Rat gerichtete Begehren nicht beeinflusst, zumal die früher bestehende Möglichkeit, Richterinnen und Richter regelmässig mit Präsidiumsfunktionen zu betrauen, heute nicht mehr besteht. Sie verfügen daher nicht über ein eigenes Interesse am Ausgang des vorliegenden Verfahrens.

1.4.6 Schliesslich kann der Anschein der Befangenheit auch aus Gründen des Verhältnisses zu den Verfahrensbeteiligten entstehen. Richtschnur ist dabei, ob eine das sozial Übliche übersteigende Beziehungsnähe zwischen einem Richter und einer Partei den objektiven Anschein der Befangenheit begründen kann (BGE 139 I 121 E. 5.1 S. 125 f.; VGE DG.2017.9 vom 9. März 2017 E. 2.3.2).

Die Tatsache der Zugehörigkeit zur selben Behörde schafft keine das sozial Übliche übersteigende Beziehungsnähe. In der Literatur weckt die mögliche Solidarität zwischen Richtern und als Anwalt auftretenden Ersatzrichtern bzw. nebenamtlichen Richtern zwar verschiedentlich Bedenken (vgl. Regina Kiener, Anwalt oder Richter? – eine verfassungsrechtliche Sicht auf die Richtertätigkeit von Anwältinnen und Anwälten, in: Aargauischer Anwaltsverband (Hrsg.), Festschrift 100 Jahre Aargauischer Anwaltsverband, Zürich/Basel/Genf 2005, S. 3 ff., 19; Patrick Sutter, Der Anwalt als Richter, die Richterin als Anwältin – Probleme mit der richterlichen Unabhängigkeit und den anwaltlichen Berufsregeln, AJP 2006, S. 30 ff., 37). Ob diese auch zum Tragen kommen, wenn ein Gremium von Richterinnen und Richtern des urteilenden Gerichts in einem konkreten Fall die Beschwerdegegnerschaft bildet, braucht nicht geklärt zu werden, zumal das Bundesgericht die Frage der Voreingenommenheit lediglich im Einzelfall anhand konkreter Gegebenheiten prüft (BGE 139 I 121 E. 5.3 f., S. 126 ff.). Die Tatsache, dass die Beurteilenden und die Verfahrensbeteiligten demselben Gericht angehören, führt daher nicht per se zur Befangenheit. Die vorliegende Konstellation unterscheidet sich im Übrigen auch deshalb von derjenigen der Doppelrolle als Richter und Anwalt, weil sie sich nicht mit strengeren Unvereinbarkeitsbestimmungen überwinden liesse. Vielmehr resultiert sie aus der Wahrnehmung ausschliesslich öffentlicher Funktionen, nämlich der Mitwirkung in der Präsidienkonferenz einerseits und der Tätigkeit als Richterin bzw. Richter anderseits. Eine vorschnelle Annahme der Befangenheit stünde daher in einem Spannungsverhältnis zum Anspruch auf den gesetzlichen Richter. Somit führt auch der Umstand, dass die Richterinnen und Richter demselben Gericht angehören wie die am Antrag beteiligten Präsidentinnen und Präsidenten, nicht zur Befangenheit.

1.5 Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die fehlende Befangenheit der nicht der Präsidienkonferenz angehörenden Richterinnen und Richter im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vielmehr offenkundig ist, weshalb das Ausstandsbegehren, soweit es die Richterinnen und Richter betrifft, als untauglich zu qualifizieren ist. Es fehlt somit an der Voraussetzung für die Durchführung eines Ausstandsverfahrens (vgl. BGE 105 Ib 301 E. 1c/d S. 304; VGE 712/2008 vom 9. Juni 2009 E. 3.6, 609/2007 vom 4. April 2007 E. 1.3.4). Auf das Ausstandsbegehren ist daher nicht einzutreten.

Des Weiteren stellt sich die Frage, ob die Bestimmung der Verfahrensleitung sowie die Übertragung der Funktion eines Präsidiumsmitglieds in Übereinstimmung mit den einschlägigen Vorgaben im Gerichtsorganisationsgesetz und dem Organisationsreglement des Appellationsgerichts erfolgt ist.

2.1 Der Vorsitzende der öffentlich-rechtlichen Abteilung des Appellationsgerichts hat Richterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller gestützt auf § 19 Abs. 1 und 3 sowie § 21 und 22 Abs. 3 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts damit beauftragt, im vorliegenden Verfahren die Verfahrensleitung und die übrigen Mitglieder des Spruchkörpers aus dem Kreis der 14 Richterinnen und Richter des Appellationsgerichts zu bestimmen. Gestützt auf § 39 GOG hat sodann die Präsidienkonferenz des Appellationsgerichts die Funktion eines Präsidiumsmitglieds im vorliegenden Verfahren auf Richterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller resp. die von ihr bestimmte Richterin bzw. den von ihr bestimmten Richter übertragen.

2.2 Gemäss § 19 Abs. 1 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts erfolgt die Zuteilung der beim Gericht eingehenden Geschäfte an die der Abteilung angehörigen Präsidentinnen und Präsidenten auf der Grundlage der Beschlüsse der Abteilungskonferenzen durch die Vorsitzenden der Abteilungen. Abs. 3 regelt die Fallzuteilung bei Verhinderung einer oder eines Vorsitzenden. Diese obliegt der Stellvertretung; bei deren Verhinderung erfolgt sie nach Massgabe der Anciennität der Präsidiumsmitglieder, die der Abteilung angehören. Im Einzelfall ist die oder der Vorsitzende berechtigt, eine abweichende Vertretung zu bestimmen. Mit der Stellvertretung verbunden ist gemäss § 21 Abs. 1 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts auch die Spruchkörperbildung.

Im vorliegenden Fall wurde eine abweichende Vertretung im Sinne von § 19 Abs. 3 des Organisationsreglements des Appellationsgerichts bestimmt. Das Reglement konkretisiert die Konstellationen, in denen ein solches Vorgehen zulässig ist, nicht; es weist lediglich exemplarisch auf Ferienvertretungen hin. Da sich die Situationen, in denen eine abweichende Vertretung angezeigt ist, kaum vollständig antizipieren lassen, ist eine detailliertere Regelung auch nicht angezeigt. Nachdem sich vorliegend sämtliche Präsidentinnen und Präsidenten in den Selbstaustritt begeben haben, drängt sich die Betrauung einer Richterin oder eines Richters mit der Fallzuteilung geradezu auf, stehen doch keine alternativen Möglichkeiten zur Verfügung. Mit dem Vorsitzenden der öffentlich-rechtlichen Abteilung hat die zuständige Person über die abweichende Vertretung bestimmt. Sie ist zudem auf einen Einzelfall beschränkt. Bezüglich der Auswahl der Vertretungsperson nennt das Organisationsreglement keine Kriterien. Verfassungsrechtlich geboten ist allerdings, dass diese gestützt auf sachliche Gründe und willkürfrei erfolgt. Der Umstand, dass die beauftragte Richterin über langjährige Erfahrung als Ersatzrichterin bzw. Richterin am Appellationsgericht verfügt, in der Vergangenheit bereits verschiedentlich an der Beurteilung von Verfassungsbeschwerden mitgewirkt hat und als Professorin für öffentliches Recht an der Universität Basel über eine fachliche Spezialisierung auf diesem Gebiet verfügt, lässt ihre Beauftragung als sachlich begründet erscheinen.

2.3 Gemäss § 32 Abs. 2 GOG hat eine Präsidentin oder ein Präsident den Vorsitz im Spruchkörper inne. Ist eine Kammer zuständig, so wirken zwei Präsidien oder eine Präsidentin oder ein Präsident und eine Richterin oder ein Richter mit, die oder der die fachlichen Wählbarkeitsvoraussetzungen für Gerichtspräsidien erfüllt (§ 32 Abs. 3 GOG). Sichergestellt werden diese Vorgaben im vorliegenden Verfahren dadurch, dass die Präsidienkonferenz Richterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller bzw. der von ihr bestimmten Richterin resp. dem von ihr bestimmten Richter die Funktion eines Präsidiumsmitglieds übertrug.

Gemäss § 39 Abs. 1 GOG kann die Funktion der Präsidentin oder des Präsidenten bei Vorliegen wichtiger Gründe durch Beschluss der betreffenden Präsidienkonferenz für einzelne Fälle einer Richterin oder einem Richter des betreffenden Gerichts, die oder der die faktischen Wählbarkeitsvoraussetzungen für Gerichtspräsidien erfüllt, übertragen werden. Das Gerichtsorganisationsgesetz äussert sich nicht zur Frage, wann ein wichtiger Grund vorliegt, der die Übertragung der Präsidienfunktion auf einen Richter oder eine Richterin rechtfertigt. Der Ratschlag zu einer Totalrevision des Gesetzes betreffend Wahl und Organisation der Gerichte sowie der Arbeitsverhältnisse des Gerichtspersonals und der Staatsanwaltschaft (Gerichtsorganisationsgesetz, GOG) vom 28. Mai 2014 (Nr. 14.0147.01) führt diesbezüglich aus, dass nicht von vornherein auf abstrakter Ebene bestimmt werden könne, ob wichtige Gründe im Sinne von § 39 Abs. 1 GOG bestehen und welcher Natur diese sein könnten. Beispielsweise könne «es dabei um eine grosse oder auch um eine speziell gelagerte Geschäftslast gehen, die im Sinne der Wahrung eines guten und effizienten Gerichtsbetriebs vorübergehend aufgefangen werden soll oder um personelle Engpässe oder um andere nachvollziehbare Gründe» (S. 38). Im vorliegenden Kontext haben sich sämtliche Präsidien des Appellationsgerichts in den Selbstaustritt begeben. Dass vor diesem Hintergrund die Funktion eines Präsidiumsmitglieds einer Person aus dem Kreis der Richterinnen und Richter des Appellationsgerichts übertragen wurde, ist nicht nur nachvollziehbar, sondern mit Blick auf § 32 Abs. 2 GOG geradezu geboten. Mit der Präsidienkonferenz hat das zuständige Organ über die Übertragung von Präsidienfunktionen befunden (§ 7 Abs. 1 lit. c des Organisationsreglements des Appellationsgerichts). Die Übertragung erfolgte sodann, wie vom Gesetz gefordert, für einen einzelnen Fall. Schliesslich erfüllen auch sämtliche Richterinnen und Richter des Appellationsgerichts, die für diese Aufgabe bestimmt werden könnten, die Wählbarkeitsvoraussetzungen für Gerichtspräsidien nach § 12 Abs. 1 GOG.

2.4 Abschliessend ist festzuhalten, dass die Bestimmung der Verfahrensleitung sowie die Übertragung der Funktion eines Präsidiumsmitglieds in Übereinstimmung mit den einschlägigen Vorgaben auf Gesetzes- und Reglementsebene erfolgt ist.

Mit Eingabe vom 18. Mai 2020 stellte der Beschwerdeführer ein Ausstandsgesuch gegenüber Richterin Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller. Der Beschwerdeführer erkennt im Umstand, dass sie als Instruktionsrichterin die beiden nicht vereinigten Verfahren VG.2020.2 und VD.2020.93 leite, «eine Befangenheit, sei es in einem oder im anderen Verfahren». Es werde «unmöglich sein, dass die gleiche Richterin in zwei parallelen Verfahren unter einheitlicher Leitung zu einem unabhängigen Urteil für jedes Verfahren an und für sich kommt». Dieses Ausstandsgesuch betrifft somit nur eines der beiden Verfahren. Es wird im Verfahren VG.2020.93 behandelt, da dieses vom Appellationsgericht zeitlich nach dem vorliegenden anhand genommen wurde.

4.1 Angefochten ist der Beschluss des Gerichtsrates Basel-Stadt vom 31. März 2020 betreffend die Zuwahl gemäss § 29 GOG im Sinne der vorübergehenden Verlängerung der Amtstätigkeit einer Präsidentin und der temporären Erhöhung der Pensen von drei Präsidiumsmitgliedern am Appellationsgericht. Der Beschwerdeführer begründet sein Rechtsmittel unter Hinweis darauf, dass der Gerichtsrat mit seinem Antrag «gesetzeswidrig die Wahl von mehreren Gerichtspräsidenten durch den Grossen Rat beantragt» habe, «obwohl die Verfassung und das GOG eine Volkswahl» verlangten. Er macht damit eine Verletzung der Volksrechte geltend.

4.2 Mit Beschwerde wegen Verletzung der Volksrechte können gemäss § 30k Abs. 2 VRPG Beschlüsse des Grossen Rates (lit. a), Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates über Wahlen und Abstimmungen (lit. b), von der Staatskanzlei gestützt auf das Gesetz betreffend Initiative und Referendum erlassene Verfügungen (lit. c) sowie andere Handlungen und Unterlassungen des Grossen Rates und des Regierungsrates, sofern ein Anfechtungsobjekt gemäss lit. a–c fehlt (lit. d), angefochten werden. Beschlüsse des Gerichtsrates stellen demgegenüber keine Anfechtungsobjekte der Beschwerde wegen Verletzung der Volksrechte dar. Es fehlt daher vorliegend an einem zulässigen Anfechtungsobjekt, weshalb auf den Antrag, die Wahl durch den Grossen Rat zu annullieren bzw. diese gar nicht erst durchzuführen, nicht einzutreten ist.

Auf die Ausstandsbegehren und die Verfassungsbeschwerde ist aus den genannten Gründen nicht einzutreten. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer gemäss § 30b in Verbindung mit § 30 Abs. 1 VRPG die Verfahrenskosten.

Demgemäss erkennt das Verfassungsgericht (Kammer):

://: Auf die Ausstandsbegehren und die Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.

Der Beschwerdeführer trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit einer Gebühr von CHF 800.–.

Mitteilung an:

- Beschwerdeführer

- Gerichtsrat des Kantons Basel-Stadt

- Präsidium des Appellationsgerichts

- Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.