Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2016.47

VD.2018.139

URTEIL

vom 20. Februar 2019

Mitwirkende

Dr. Claudius Gelzer (Vorsitz),

lic. iur. André Equey, Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin MLaw Sabrina Gubler

Beteiligte

A____ Rekurrentin 1

[...]

B____ Rekurrent 2

[...]

C____ Rekurrentin 3

[...]

D____ Rekurrent 4

[...]

alle vertreten durch [...], Advokat,

[...]

gegen

Gemeinde Riehen Rekursgegnerin

vertreten durch den Gemeinderat

Wettsteinstrasse 1, 4125 Riehen

vertreten durch […], Advokat,

[…]

Gegenstand

Rekurs gegen Beschlüsse der Gemeinde Riehen

vom 27. November 2014 und 24. September 2015 (VD.2016.47)

betreffend Zonenplanrevision Riehen

(betreffend Grundstück E____;

Naturschutzzone)

sowie Rekurs gegen einen Beschluss der Gemeinde Riehen

vom 25. April 2018 (VD.2018.139)

betreffend Festsetzung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen

Sachverhalt

A____, B____, C____ und D____ (Rekurrierende) sind Eigentümer des Grundstücks E____. Im Rahmen der Gesamtzonenplanrevision der Gemeinde Riehen wurde vorgesehen, einen Streifen der Grundstücke ab Parzelle [...] bis Parzelle [...] entlang der Äusseren Baselstrasse der Naturschutzzone zuzuweisen. Die Überlagerung betrifft eine mit der Zonenplanrevision bestätigte Grünzone. Anlässlich der öffentlichen Planauflage erhoben A____ und B____ am 5. Juni 2013 Einsprache beim Gemeinderat Riehen, mit welcher sie beantragten, davon abzusehen, auf der Parzelle E____ eine Naturschutzzone zu legen. Die Belassung der Parzelle in der Grünzone wurde nicht beanstandet. Am 27. November 2014 stimmte der Einwohnerrat Riehen der Zonenplanrevision zu. Die Einsprache von A____ und B____ wurde abgewiesen. Der Beschluss wurde im Kantonsblatt vom 6. Dezember 2014 publiziert. Gegen den Beschluss zur Zonenordnung vom 27. November 2014 wurde erfolgreich das Referendum ergriffen. Die Zonenordnung wurde in der Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 abgelehnt.

Der Zonenplan wurde in der Folge überarbeitet und in einer angepassten Fassung erneut dem Einwohnerrat zum Beschluss vorgelegt. Die gegenüber der ersten Fassung vorgenommenen Änderungen betrafen die mit der Einsprache angefochtene Überlagerung eines Teils der Parzelle der Rekurrierenden nicht. Dementsprechend wurde weiterhin die Abweisung der dagegen gerichteten Einsprache vorgeschlagen. Der Einwohnerrat stimmte darauf mit Beschluss vom 24. September 2015 der geänderten Zonenordnung zu und wies die dagegen gerichteten Einsprachen ab, soweit darauf eingetreten wurde. Die Beschlüsse wurden im Kantonsblatt vom 3. Oktober 2015 publiziert. Nachdem am 1. November 2015 die Referendumsfrist für die Beschlüsse ablief, eröffnete die Gemeinde Riehen mit Schreiben vom 26. November 2015 den Betroffenen den Einspracheentscheid und liess ihnen eine Ausfertigung sämtlicher Planfestsetzungsbeschlüsse sowie der Beschlüsse des Einwohnerrates zu den Einsprachen zukommen.

Mit Schreiben vom 9. Dezember 2015 meldeten A____, B____, C____ und D____ Rekurs gegen den Einspracheentscheid beim Regierungsrat an, den sie am 2. Februar 2016 begründeten. Sie beantragen, es seien die Beschlüsse des Einwohnerrats Riehen vom 27. November 2014 und vom 24. September 2015 betreffend Planfestsetzung und Einsprachen in Bezug auf die Parzelle E____ vollumfänglich aufzuheben und es sei auf die Festsetzung einer Naturschutzzone zu verzichten. Zudem wird beantragt, die ordentlichen und ausserordentlichen Kosten der Gemeinde Riehen aufzuerlegen. Mit Präsidialbeschluss vom 18. Februar 2016 überwies der Regierungsrat den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid (Verfahren VD.2016.47). Der Verfahrensleiter des Verwaltungsgerichts sistierte das Verfahren mit Verfügung vom 26. Februar 2016 bis zum Vorliegen des Genehmigungsentscheids der Zonenplanrevision durch das Bau- und Verkehrsdepartement bzw. den Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Mit Beschluss vom 7. Dezember 2016 genehmigte das Bau- und Verkehrsdepartement die Gesamtzonenplanrevision der Gemeinde Riehen. Dieser Beschluss ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen. Daraufhin wurde die Sistierung des Rekursverfahrens mit Verfügung vom 27. Januar 2017 aufgehoben. Mit Vernehmlassung vom 19. April 2017 beantragt die Gemeinde Riehen, vertreten durch Advokat [...], die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses, bzw. auf den Rekurs von C____ und D____ sei nicht einzutreten.

Nachdem das Verwaltungsgericht die Beteiligten mit Schreiben vom 10. April 2018 zur Verhandlung mit vorgängigem Augenschein geladen hat, informierte die Gemeinde Riehen das Gericht mit Eingabe vom 8. Mai 2018 darüber, der Einwohnerrat habe im Nachgang zur Revision des Zonenplans am 25. April 2018 die Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen festgesetzt. In Ziffer 1.9 des Beschlusses des Einwohnerrats betreffend die Festsetzung der Natur- und Landschaftsschutzzonen vom 25. April 2018 sei für den im vorliegenden Verfahren relevanten Terrassenrand Äussere Baselstrasse ein spezifischer Schutzzweck festgelegt worden. Mit Verfügung vom 23. Mai 2018 sistierte der Verfahrensleiter das Verfahren erneut bis zur Rechtskraft des Beschlusses der Einwohnergemeinde Riehen vom 25. April 2018 bzw. zur Zusammenlegung eines allfällig gegen diesen Beschluss erhobenen und an das Verwaltungsgericht überwiesenen Rekurses mit dem vorliegenden Rekursverfahren.

Mit dem Beschluss des Einwohnerrats der Gemeinde Riehen vom 25. April 2018 wurden die Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen festgesetzt. Gleichentags wurde eine gegen die Festlegung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen auf die in Bezug auf die Parzelle E____ erhobene Einsprache der Rekurrierenden vom 3. Oktober 2017 abgewiesen. Der Beschluss des Einwohnerrats wurde den Rekurrierenden nach Ablauf der Referendumsfrist mit Schreiben des Gemeinderats Riehen vom 12. Juni 2018 eröffnet.

Gegen diesen Beschluss richtet sich der am 25. Juni 2018 angemeldete und am 13. Juli 2018 begründete Rekurs an den Regierungsrat. Die Rekurrierenden beantragen, es seien die Verfügung des Gemeinderats Riehen vom 12. Juni 2018, der Beschluss des Gemeinderats Riehen (recte: des Einwohnerrats Riehen) betreffend die Festlegung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen vom 25. April 2018 sowie der Beschluss betreffend die Einsprachen vom 3. Oktober 2017 gegen die Festsetzung Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen vom 25. April 2018 inklusive Begründung des Gemeinderats vom 12. Dezember 2017 nicht zu genehmigen bzw. aufzuheben. Die Einsprache vom 3. Oktober 2017 sei gutzuheissen. Zudem wird beantragt, die ordentlichen und ausserordentlichen Kosten der Gemeinde Riehen aufzuerlegen. Mit Präsidialbeschluss vom 7. August 2018 überwies der Regierungsrat den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid (Verfahren VD.2018.139). Mit Vernehmlassung vom 2. Oktober 2018 beantragt die Gemeinde Riehen die kosten- und entschädigungsfällige Abweisung des Rekurses. Gleichzeitig teilte die Gemeinde Riehen mit, dass der Beschluss des Einwohnerrats betreffend die Festlegung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen durch das Bau- und Verkehrsdepartement am 4. September 2018 genehmigt worden sei. Mit Verfügung vom 16. November 2018 wurde die Vernehmlassung den Rekurrierenden zur Kenntnis zugestellt und zur Verhandlung mit Augenschein beide Rekursverfahren betreffend geladen.

Am 20. Februar 2019 führte das Verwaltungsgericht einen Augenschein vor Ort durch. Zu diesem zog das Gericht F____ der Stadtgärtnerei, Abteilung Natur, Landschaft, Bäume, und G____ der Gemeindeverwaltung Riehen, Fachstelle Umwelt, als Auskunftspersonen bei. Am Augenschein nahmen die Rekurrentin 1 und der Rekurrent 2 sowie ihr Rechtsvertreter [...], Advokat, zwei Vertreter der Gemeinde Riehen und ihr Rechtsvertreter teil, welche sich alle vor Ort äussern konnten. Anschliessend wurde die Verhandlung im Gerichtssaal fortgesetzt. Dabei konnten sich die Rekurrierenden und die Gemeinde Riehen erneut zur Sache äussern und gelangten zum Vortrag. Für die Ausführungen der Beteiligten anlässlich des Augenscheins sowie der Gerichtsverhandlung wird auf das Protokoll verwiesen. Im Übrigen ergeben sich die weiteren Tatsachen und Parteistandpunkte, soweit sie für das Urteil von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

1.1 Anfechtungsobjekte sind der Beschluss des Einwohnerrats Riehen vom 27. November 2014 bzw. 24. September 2015 betreffend die Totalrevision des Zonenplans Riehen bzw. die Abweisung der Einsprache der Rekurrierenden gegen den aufgelegten Entwurf (Verfahren VD.2016.47) sowie der Beschluss des Einwohnerrats Riehen vom 25. April 2018 betreffend die Festsetzung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen bzw. die Abweisung der Einsprache der Rekurrierenden gegen die Schutzzweckfestsetzung (Verfahren VD.2018.139). Gemäss § 113 Abs. 1 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG, SG 730.100) kann gegen Verfügungen und Entscheide im Planfestsetzungsverfahren nach den allgemeinen Bestimmungen Rekurs erhoben werden. Gestützt auf § 26 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (GG, SG 170.100) kann gegen letztinstanzliche Verfügungen der Gemeindebehörden gemäss den Bestimmungen des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) beim Regierungsrat rekurriert werden. Der Rekurs kann gestützt auf § 42 OG zum Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen werden. Von dieser Befugnis machte das Präsidialdepartement vorliegend Gebrauch und überwies die Rekurse mit Präsidialbeschlüssen vom 18. Februar 2016 (VD.2016.47) und 7. August 2018 (VD.2018.139) dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts gemäss § 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100) ist somit gegeben (vgl. auch VGE VD.2009.647 vom 10. Februar 2010 E. 1.1). Gemäss § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum Entscheid berufen.

1.2

1.2.1 Der im Verfahren VD.2018.139 angefochtene Beschluss betreffend die Festlegung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen bezieht sich auf die im Verfahren VD.2016.47 angefochtene, einen Teil der Parzelle der Rekurrierenden überlagernde Naturschutzzone. Aufgrund des sachlichen Zusammenhangs und der personellen Übereinstimmung der Rekurrierenden ist es angezeigt, die beiden Rekurse gemeinsam zu behandeln.

1.2.2 Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat, ferner wer durch besondere Vorschriften zum Rekurs ermächtigt wird (§ 44 Abs. 1 OG; § 13 Abs. 1 VRPG). Der Begriff der materiellen Beschwer umschreibt die Voraussetzung, dass ein Rekurrent oder eine Rekurrentin durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen muss, mithin ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (VGE VD.2010.199 vom 19. April 2011 E. 1.2.1; vgl. Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 291; BGE 136 V 7 E. 2.1 S. 9, 135 II 430 E. 1.1 S. 433). Neben der materiellen Beschwer setzt die Befugnis zur Erhebung eines Rekurses an das Verwaltungsgericht auch als sogenannte formelle Beschwer voraus, dass der Rekurrent oder die Rekurrentin am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat und dort mit seinen bzw. ihren Anträgen ganz oder teilweise unterlegen ist (VGE VD.2010.199 vom 19. April 2011 E. 1.2.1; vgl. Wullschleger/Schröder, a.a.O., S. 277, 293; BGE 127 V 107 E. 2a S. 109 f.).

Die Rekurrierenden sind als Eigentümer der durch die überlagernde Naturschutzzone betroffenen Parzelle und somit durch die angefochtenen Planungsentscheide stärker als jedermann berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Beschlüsse. Sie sind somit nach § 13 Abs. 1 VRPG grundsätzlich zum Rekurs legitimiert. Die Gemeinde Riehen weist aber zu Recht darauf hin, dass von den vier Rekurrierenden im Einspracheverfahren zur Zonenplanrevision lediglich A____ (Rekurrentin 1) und B____ (Rekurrent 2) Einsprache gegen den Planungsentscheid erhoben hatten. Da die übrigen Rekurrierenden C____ (Rekurrentin 3) und D____ (Rekurrent 4) in diesem Einspracheverfahren nicht beteiligt waren, fehlt ihnen in Bezug auf den angefochtenen Einspracheentscheid die formelle Beschwer. Auf ihren Rekurs im Verfahren VD.2016.47 kann somit nicht eingetreten werden. Auf den im Übrigen form- und fristgerecht eingereichten Rekurs der Rekurrentin 1 und des Rekurrenten 2 ist einzutreten. Bezüglich der Festlegung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen haben alle Rekurrierenden Einsprache erhoben und sind sie somit durch den abweisenden Einsprachentscheid berührt. Auf den Rekurs im Verfahren VD.2018.139 ist in Bezug auf alle vier Rekurrierenden grundsätzlich einzutreten.

1.2.3 Im zweiten Rekursverfahren VD.2018.139 beantragen die Rekurrierenden, es seien die Verfügung des Gemeinderats Riehen vom 12. Juni 2018 und der Beschluss des Gemeinderats Riehen (recte: des Einwohnerrats Riehen) betreffend die Festlegung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen vom 25. April 2018 sowie der Beschluss betreffend die Einsprachen vom 3. Oktober 2017 gegen die Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen vom 25. April 2018 inklusive Begründung vom 12. Dezember 2017 nicht zu genehmigen resp. aufzuheben und es „sei die Einsprache vom 3. Oktober 2017 gutzuheissen“ (Rekursbegründung im Verf. VD.2018.139 vom 13. Juli 2018, Rechtsbegehren, S. 2). In der genannten Einsprache vom 3. Oktober 2017 beantragten die Rekurrierenden, es sei die Festlegung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen im Rahmen der Zonenplanrevision in Bezug auf die Liegenschaft E____ nicht zu genehmigen. An diese Einschränkung des Anfechtungsumfangs in ihrer Einsprache und die entsprechende Beschränkung des Einspracheentscheides als Anfechtungsobjekt sind die Rekurrierenden auch im Rekursverfahren vor dem Verwaltungsgericht gebunden. Soweit Sachanträge über die vor der letzten Verwaltungsinstanz gestellten Begehren hinausgehen, bleiben sie vom Verwaltungsgericht unberücksichtigt (§ 19 Abs. 1 Satz 2 VRPG). Entsprechend tritt das Verwaltungsgericht auf erstmals bei ihm gestellte Anträge nicht ein (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1, VD.2016.60 vom 30. September 2016 E. 1.4; Stamm, a.a.O., S. 477, 505, mit Hinweisen). Auf die Rekurse ist somit insofern einzutreten, als dass die Festlegung des Schutzzwecks der Natur- und Landschaftsschutzzonen sich auf die einen Teil der Parzelle der Rekurrierenden überlagernde Naturschutzzone bezieht. Soweit die Festlegung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen darüber hinaus auch in Bezug auf andere Parzellen bzw. generell angefochten wird, kann darauf aus den vorgenannten Gründen nicht eingetreten werden. Im Übrigen ist auf den den Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 und 2 VRPG entsprechend form- und fristgerecht erhobenen Rekurs einzutreten.

1.3 Das Bau- und Verkehrsdepartement genehmigte den totalrevidierten Zonenplan Riehen am 7. Dezember 2016 gemäss § 114 BPG und Art. 26 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz [RPG, SR 700]). In der Folge erklärte der Gemeinderat den Zonenplan unter Vorbehalt der noch pendenten Rekurse mit Beschluss vom 13. Dezember 2016 für wirksam (Kantonsblatt vom 17. Dezember 2016). Zudem genehmigte das Bau- und Verkehrsdepartement die Festlegung der Schutzzwecke der Natur- und Landschaftsschutzzonen am 4. September 2018. Die erfolgten Genehmigungen sind Voraussetzung für einen Entscheid der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz (vgl. VGE 607–610/2008 vom 23. Januar 2009, mit Hinweis auf BGer 1C_357/2008 vom 5. Dezember 2008; BGE 135 II 22 E. 1.2.3 f. S. 25 ff., mit weiteren Hinweisen).

1.4 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG und § 113 Abs. 3 BPG. Danach ist über die allgemeine Bestimmung von § 8 Abs. 1 VRPG und damit die Prüfung der richtigen Rechtsanwendung und Sachverhaltsfeststellung hinaus auch die Angemessenheit der angefochtenen Planungsmassnahme zu prüfen. Dies gilt auch bei der Anfechtung kommunaler Zonenpläne. Bei der Nutzungsplanung als Gestaltungsaufgabe kommt der zuständigen Planungsbehörde ein gewisser Ermessensspielraum zu. Es ist ihr überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen eine gestalterische Planungsmassnahme auszuwählen. Ihr verbleibt daher im Rahmen der Zonenordnung „eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit“ (BGer 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1, 1C_893/2013 und 1C_895/2013 vom 1. Oktober 2014 E. 3.2; Tschannen, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 2009, Art. 2 N 60). Im Rahmen der Verwirklichung der Planungsgrundsätze von Art. 1 und 3 RPG steht den Planungsbehörden ein weiter Gestaltungspielraum zu (Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Auflage, Bern 2016, S. 85 ff.). Das Verwaltungsgericht hat grundsätzlich zu prüfen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Als Rechtsmittelinstanz ist es aber nicht kommunale Planungsinstanz und hat sich daher in dem Umfang Zurückhaltung aufzuerlegen, als lokale Anliegen zu beurteilen sind, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis, örtliche Demokratie und Gemeindeautonomie von Bedeutung sind. Die Rechtsmittelinstanz hat sich zudem institutionell auf ihre Kontrollfunktion zu beschränken; das heisst, sie darf in der Regel nichts Neues schöpfen. Sie soll ihre Kompetenz aber auch nicht auf blosse Willkür beschränken (VGE 627/2006 vom 24. August 2007 E. 1.2, mit Hinweis auf Aemisegger/Haag, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], a.a.O., Art. 33 N 56 und BGE 109 Ib 121, 106 Ia 70). Das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelbehörde darf somit trotz der ihm zustehenden Angemessenheitskontrolle das Ermessen des Einwohnerrates als Planungsbehörde nicht durch sein eigenes ersetzen (BGer 1C_97/2014 vom 9. Februar 2015 E. 3.3). Es hat aber auch nicht erst dann einzugreifen, wenn die getroffene raumplanerische Lösung offensichtlich unhaltbar oder willkürlich ist, sondern bereits dann, wenn sie sich als rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33 RPG N 77; VGE VD.2016.22 vom 5. Juni 2018 E. 1.4, VD.2014.55 vom 10. Februar 2015 E. 2.1, VD.2014.43 vom 2. Februar 2015 E. 3.2.2, VD.2014.57 vom 2. Februar 2015 E. 4.1.2, VD.2014.59 vom 2. Februar 2014 E. 2.1 und 627/2006 vom 24. August 2007 E. 3.3).

Mit der angefochtenen Zonenplanrevision wurde ein Streifen der Grundstücke ab Parzelle [...] bis Parzelle [...] auf dem Niederterrassenrand entlang der Äusseren Baselstrasse der Naturschutzzone gemäss § 42 BPG zugewiesen. Der Niederterrassenrand Äussere Baselstrasse verläuft auf einer Länge von rund 1ꞌ000 Metern. Die Parzelle der Rekurrierenden befand sich bisher bereits in der Grünzone gemäss § 40a BPG. Auf der Parzelle der Rekurrierenden von insgesamt 839 m²ist eine Fläche von 115 m²im südlichen Teil durch diese Zonenüberlagerung betroffen. Mit Beschluss des Einwohnerrats der Gemeinde Riehen vom 25. April 2018 wurde für die Naturschutzzone betreffend den Terrassenrand Äussere Baselstrasse, zu welcher das Grundstück der Rekurrierenden gehört, in Ziffer 1.9 der Schutzzweck wie folgt festgelegt: „Schutz und Erhalt als strukturreiches Landschafts- und Vernetzungselement mit naturnaher Vegetation und natürlichem Böschungsaufbau. Erhalt und Förderung des Mosaiks aus extensiven Wiesen, kleinflächigen Obst-, Beeren- und Gemüsegärten sowie einheimischen Strauchgruppen und Einzelbäumen“. Angefochten ist mit dem Rekurs im Verfahren VD.2016.47 die Überlagerung dieses Teils der Parzelle mit einer Naturschutzzone sowie mit Rekurs im Verfahren VD.2018.139 die entsprechende Festlegung des Schutzzweckes.

In rechtlicher Hinsicht stellt sich daher vorliegend die Frage, ob das strittige Gebiet der Naturschutzzone mit Festlegung des betreffenden Schutzzweckes hat zugewiesen werden dürfen, bzw. ob die Funktion gemäss festgelegtem Schutzzweck auch dem betroffenen Teil der Parzelle der Rekurrierenden zukommt, so dass deren Einbezug gerechtfertigt ist.

3.1 Die Rekurrierenden machen diesbezüglich im Wesentlichen geltend, die Unterschutzstellung der Parzelle sei nicht verhältnismässig. Es finde eine schleichende Beschränkung der Verfügungs- und Eigentümerrechte statt. Mit der Überlagerung durch die Naturschutzzone werde den Rekurrierenden die Verfügungsberechtigung über einen Teil ihres Grundstückes entzogen bzw. massiv eingeschränkt. So seien Terrainveränderungen nicht mehr gestattet (Rekursbegründung im Verf. VD.2016.47 vom 2. Februar 2016, Rz. 6). Der Eingriff in das Privateigentum der Rekurrierenden stehe in keinem Verhältnis zur Massnahme und dem mit ihr beabsichtigten Ziel (Plädoyer Protokoll HV, S. 10 f.). Der Schutzzweck, wie ihn der Gemeinderat beschlossen habe, aber auch die Schutzzone gingen an den tatsächlichen Gegebenheiten entlang der gesamten geplanten Zone, insbesondere aber auf der Parzelle der Rekurrierenden, vorbei. Er wirke für die Parzelle als absolut willkürlich und nicht sachlich begründet (Rekursbegründung im Verf. VD.2018.139 vom 13. Juli 2018, Rz. 8).

3.2 Einschränkungen von Grundrechten wie der in Art. 26 der Bundesverfassung (BV, SR 101) verankerten Eigentumsgarantie bedürfen gemäss Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein.

3.2.1 Von den Rekurrierenden wird zu Recht nicht bestritten, dass die hier angefochtene Naturschutzzone auf einer genügenden rechtlichen Grundlage basiert. Die Gemeinden sind nach § 103 Abs. 2 BPG verpflichtet, die erforderlichen Zonenpläne festzusetzen. Bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben, wozu im Grundsatz auch die Nutzungsplanung zählt, wird der Naturschutz aufgrund der verfassungsrechtlichen Zuständigkeit der Kantone (vgl. E. 3.2.2.3 hiernach) durch kantonales und kommunales Recht gewährleistet (VGE VD.2016.22 vom 5. Juni 2018 E. 4.2.1, mit Hinweisen). Folglich werden die Naturschutzzonen in § 42 BPG geregelt. Es handelt sich gemäss § 42 Abs. 1 BPG um eine eine andere Zone überlagernde Zone, wobei Naturschutzzonen ausschliesslich Gebiete ausserhalb der Bauzonen überlagern dürfen. Bei der Naturschutzzone nach § 42 BPG handelt es sich um eine Schutzzone nach Art. 17 RPG. Naturschutzzonen dienen gemäss § 11 Abs. 1 der Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz (SG 789.110) dem langfristigen Schutz und Erhalt bzw. der Vermehrung seltener, bedrohter, für die Region typischer Organismen, ihrer Lebensräume, typischer Lebensgemeinschaften, natürlicher Entwicklungsprozesse oder typischer Landschaftsbilder, die nicht durch andere Massnahmen erhalten werden können.

Gemäss § 2 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz (SG 789.100) sorgen Kanton, Land- und Bürgergemeinden zusammen mit der Wohnbevölkerung für die Erhaltung eines möglichst intakten Naturhaushaltes. Sie wirken dem Aussterben der einheimischen Tier- und Pflanzenarten entgegen und schützen deren Lebensräume und Lebensgemeinschaften. Öffentliche Körperschaften stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten auf die Ziele und Aufgaben dieses Gesetzes ab. Gemäss § 8 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz kann der Schutz und Unterhalt schützenswerter Landschaften und Naturobjekte unter anderem durch Ausscheidung und Bezeichnung in Zonenplänen erreicht werden. Gemäss § 8 Abs. 3 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz sind die erforderlichen Schutz- und Schonzonen entsprechend den Bestimmungen des Raumplanungs-, Bau- und Forstrechts zu erlassen. Gemäss Abs. 4 desselben Paragraphen ist die Vernetzung isolierter Lebensräume generell zu fördern. Nutzungspläne haben nach § 6 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz geschützte Naturobjekte zu enthalten. Gemäss § 42 Abs. 3 BPG ist bei der Festsetzung von Natur- und Landschaftsschutz- und -schonzonen der Zweck und der Umfang des Schutzes im Grundsatz festzulegen, was die Gemeinde Riehen mit dem Beschluss vom 25. April 2018 nachgeholt hat. Es liegen somit klare gesetzliche Grundlagen für die Festlegung von Naturschutzzonen und deren Zweck vor. Die entsprechenden Beschlüsse wurden vom Einwohnerrat und somit der Legislative der Gemeinde Riehen erlassen, womit sie auf Gesetzesstufe getroffen wurden.

3.2.2

3.2.2.1 Die Rekurrierenden machen geltend, es gebe in Bezug auf ihre Parzelle keine sachliche Begründung für die Errichtung bzw. kein öffentliches Interesse an der Errichtung einer Naturschutzzone. Der Verlauf und Umfang der Flächen, die in diese Naturschutzzone einbezogen worden seien, scheine willkürlich gezogen zu sein (Rekursbegründung im Verf. VD.2016.47 vom 2. Februar 2016, Rz. 2). Es gebe in diesem Gebiet keine schützenswerte Pflanzen oder Tiere (Rekursbegründung im Verf. VD.2016.47 vom 2. Februar 2016, Rz. 3). Die Umgebung sei verkehrsbelastet. Es mache somit keinen Sinn, in einem derart stark vom öffentlichen Verkehr und Autoverkehr frequentierten Gebiet eine Naturschutzzone einzurichten (Rekursbegründung im Verf. VD.2016.47 vom 2. Februar 2016, Rz. 4).

3.2.2.2 Der Planungsperimeter der Naturschutzzone, welche der Äusseren Baselstrasse entlang verläuft, umfasst rund 1ꞌ000 Meter. Die Liegenschaft der Rekurrierenden wurde nur zu einem kleinen Teil der Naturschutzzone zugewiesen (vgl. E. 2 hiervor). In der Vorlage des Gemeinderats vom 12. November 2013 wurde dazu in Beantwortung der Einsprachen hinsichtlich der vorgesehenen Natur- und Landschaftsschutzzonen unter Ziffer 5.5.5 ausgeführt, im Widerstreit der sich entgegenstehenden Interessen sei eine einzelfallweise Abwägung der jeweils angemessenen Zonenzuweisung unter Beizug der im Planungsbericht genannten Grundsätze vorzunehmen. Beim Zonenplan sei darauf geachtet worden, dass grössere zusammenhängende Bereiche, welche als Naturschutzobjekte im Naturinventar Riehen aufgenommen seien, in die Naturschutzzone eingewiesen würden. Gemäss den im Planungsbericht dargestellten Erwägungen sei darauf verzichtet worden, Naturschutzzonen im Siedlungsgebiet auszuscheiden. Im Bericht der Sachkommission Siedlung und Landschaft zur Zonenplanrevision vom 28. April 2014 wird im Allgemeinen festgehalten, die Naturschutzzonen umfassten die wichtigsten Naturschutzobjekte gemäss dem Naturinventar Riehen. Es seien dort Naturschutzzonen vorgesehen, wo der Naturschutz die Nutzung der Parzellen dominiere. Beim Entscheid, welche Flächen der Naturschutzzonen zugeordnet würden, habe eine Abwägung der verschiedenen Interessen stattgefunden (Ziff. 9.4.1). In Bezug auf die Einsprache der Rekurrierenden wird ausgeführt, es handle sich bei der gemäss Naturinventar Riehen geschützten Hangkante um ein grösseres, zusammenhängendes Gebiet, weshalb es im Zonenplan als Naturschutzzone aufgenommen werden solle (Ziff. 9.4.2.3).

3.2.2.3 Der Natur- und Heimatschutz liegt im öffentlichen Interesse, wobei dafür nach Art. 78 Abs. 1 BV die Kantone zuständig sind. Darunter fällt auch die Erhaltung von Tieren und Pflanzen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich 2016, Rz. 481). Für ihre Gebiete nehmen die Gemeinden schützenswerte Naturobjekte in ein Inventar der geschützten Naturobjekte auf (§ 6 Abs. 4 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz; § 4 Abs. 3 der Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz). Das Inventar enthält eine Umschreibung des geschützten Naturobjektes, die Gründe der Schutzwürdigkeit und die möglichen Bedrohungen (§ 6 Abs. 3 des Gesetzes über den Natur- und Landschaftsschutz). In Ausübung dieses Auftrages überarbeitete die Gemeinde Riehen im Jahr 2016 ein entsprechendes Inventar, welches wertvolle und schützenswerte Lebensräume in Riehen aufführt. Insgesamt sind im Naturinventar Riehen 130 Objekte in acht Sachgruppen (Gewässer, Wälder usw.) erfasst. Sie alle zeichnen sich gemäss den Ausführungen im Inventar durch eine hohe Qualität ihres natürlichen Lebensraums, durch ihre Artenvielfalt oder durch ihren landschaftlichen Stellenwert aus. Seit der Überarbeitung im Jahr 2016 ist der Niederterrassenrand Äussere Baselstrasse mit einer Fläche von 1.1 Hektaren als Objekt Nr. 6.13 geführt (Beilage 2 zur Vernehmlassung im Verf. VD.2018.139 vom 2. Oktober 2018). Vor der Überarbeitung des Inventars wurde der Niederterrassenrand Äussere Baselstrasse seit April 2008 als schützenswertes geologisches und kulturhistorisches Objekt im Naturinventar Riehen als Objekt Nr. 7.06 geführt (Beilage 1 zur Vernehmlassung im Verf. VD.2016.47 vom 19. April 2017). Im Objektblatt Nr. 6.13 des Naturinventars wird aufgeführt, dass es sich um den längsten Terrassenrand im Kanton und um einen wichtigen Abschnitt der Wiese-Niederterrasse handle, die im Gelände abschnittsweise immer noch gut sichtbar und als Trennung zwischen Siedlungsgebiet und Landschaftsgebiet wahrnehmbar sei. Als Besonderheit wird hervorgehoben, dass im bewaldeten Abschnitt unter anderem der Schlangen-Lauch, der Gelappte Schildfarn, die Buschrose und der zweiblättrige Blaustern vorkämen und dass der gesamte Niederterrassenrand eine wichtige Vernetzungsachse für verschiedene Kleintiere sei. Teile der Böschung sind des Weiteren im kantonalen Inventar der schützenswerten Naturobjekte eingetragen. So ist der Terrassenrand Grendelgasse Nord als Naturobjekt ID-Nr. 549 und der Niederterrassenrand Äussere Baselstrasse als Naturobjekt ID-Nr. 476 inventarisiert (Vernehmlassung im Verfahren VD.2018.139 vom 2. Oktober 2018, Rz. 6 und Beilage 4 und 5).

Durch die Aufnahme eines Objekts in ein Inventar wird zum Ausdruck gebracht, dass an der Erhaltung eben dieses Objekts ein qualifiziertes öffentliches Interesse besteht. So kann auf einschlägige Inventare zurückgegriffen werden, wenn es darum geht, das öffentliche Interesse an Schutz- und Erhaltungsmassnahmen zu bestimmen (Wyss, Öffentliche Interessen – Interessen der Öffentlichkeit?, Bern 2001, 1. Teil Rz. 388). Wenn die Rekurrierenden geltend machen, das Inventar sei in „den Amtsstuben gemacht“ worden und die Frage in den Raum stellen, ob dabei überhaupt eine Interessenabwägung gemacht worden sei (Plädoyer Protokoll HV, S. 10), so sei erwähnt, dass Inventare genau aus dem gegenteiligen Grund eine vergleichsweise starke Verbindlichkeit geniessen, da sie in einem Verfahren erfolgen, in dem unter Einbezug aller mitbetroffenen Kreise die Gründe für Schutzwürdigkeit und Umfang des Schutzes umfassend ermittelt werden (vgl. Wyss, a.a.O., 1. Teil Rz. 390). Die Naturschutzzone entsprechend dem Verlauf der Niederterrasse zu planen, wie er im Inventar eingetragen ist, erscheint nachvollziehbar und ist nicht zu beanstanden. Insofern orientierte sich die Gemeinde bei der Zonenplanfestsetzung an den tatsächlichen Gegebenheiten. Das Gericht konnte sich anlässlich des Augenscheines ein eigenes Bild von der landschaftsbildenden Wirkung der Niederterrasse machen. Zudem wurde von den beigezogenen Vertreterinnen der Fachbehörden aufgezeigt und erläutert, dass eine solche Böschung für die einheimische Flora und Fauna von grosser Bedeutung ist. Aufgrund der Steilheit des Terrassenrandes eignet sich die Böschung weder für eine intensive landwirtschaftliche Nutzung noch für eine intensive Gartennutzung. Daher sind solche Böschungsgebiete in der Regel nicht gedüngt und bieten daher Lebensraum für viele Arten, die in den Landwirtschaftsgebieten verschwunden sind. So wird etwa der oben erwähnte Schlangen-Lauch auf der vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL [heute Bundesamt für Umwelt, BAFU]) herausgegebenen Liste der gefährdeten Arten (Rote Liste der gefährdeten Farn- und Blütenpflanzen der Schweiz, 2002, Laufnummer 122) aufgeführt. Wegen der nachvollziehbaren Vernetzungsfunktion (vgl. dazu auch E. 3.2.2.4 hiernach) von solchen zusammenhängenden Systemen spielt es entgegen den Ausführungen der Rekurrierenden auch keine Rolle, ob sich gerade auf ihrer Parzelle geschützte Pflanzen oder Tiere befinden. Relevant ist vielmehr der Schutz des zusammenhängenden Lebensraumes. Das Gericht konnte sich anlässlich des Augenscheins davon überzeugen, dass auch der von der Naturschutzzone überlagerte Teil der Parzelle der Rekurrierenden zu diesem Böschungslebensraum gehört. Es ist daher ein öffentliches Interesse am Einbezug dieses Gebiets in die Naturschutzzone vorhanden.

3.2.2.4 Mit der Festlegung des Zweck und des Umfangs des Schutzes innerhalb der Naturschutzzonen wird dem öffentlichen Interesse am Naturschutz zusätzliches Gewicht verliehen. Bezüglich des festgelegten Schutzzwecks (für den Wortlaut vgl. E. 2 hiervor) machen die Rekurrierenden zunächst geltend, dass dem einbezogenen Gebiet keine oder maximal wenig Vernetzungsfunktion zukomme, da sich die Zone am Rande des Baugebiets bzw. eines landwirtschaftlich genutzten Gebietes befinde (Rekursbegründung im Verf. VD.2018.139 vom 13. Juli 2018, Rz. 5). Diesbezüglich ist klarzustellen, dass nicht Bau- und Landwirtschaftszone miteinander vernetzt werden sollen, sondern der Niederterrassenrand selber als Vernetzungsachse dient. Die Vertreterin der Fachstelle Umwelt der Gemeindeverwaltung Riehen bestätigte anlässlich des Augenscheins, dass es sich bei der Böschung des Niederterrassenrandes um einen von der Wieseebene zu unterscheidenden Lebensraum für Tiere und Pflanzen handle. So sei der Terrassenrand eine leicht bestockte, offene Fläche und habe als Böschung aufgrund der Exposition eine andere Funktion als beispielsweise die Obstgärten in der Wieseebene (Protokoll HV, S. 3).

Wie die Gemeinde Riehen zu Recht ausführt, ist der Niederterrassenrand Äussere Baselstrasse gemäss dem Biotopverbundkonzept des Kantons Basel-Stadt Teil der Vernetzungsachse 10 Schlipf-Bäumlihof-Autal und er stellt damit einen Teil der Vernetzungsachse der Wiese-Ebene dar (Vernehmlassung im Verf. VD.2018.139 vom 2. Oktober 2018, Rz. 10 sowie Beilage 7). Im Naturinventar Riehen wird festgehalten, dass es sich beim gesamten Niederterrassenrand um eine wichtige Vernetzungsachse für verschiedene Kleintiere handelt (vgl. E. 3.2.2.3 hiervor). Unter Hinweis auf den Bericht „Unbekannte Schätze vor der Haustür - Ergebnisse des Naturinventars im Kanton Basel-Stadt“ (Vernehmlassung im Verf. VD.2018.139 vom 2. Oktober 2018, Rz. 11 sowie Beilage 8), legt die Gemeinde Riehen dar, dass Pflanzenbestände an exponierten Böschungen wie der vorliegenden besonders vielseitig und artenreich sind. Im kantonalen Richtplan wird daher als Planungsgrundsatz bzw. -anweisung festgehalten, dass Lebensräume mittels ökologischer Korridore und Bewegungsachsen zu vernetzen sind, damit Tiere und Pflanzen sich ausbreiten und ihre Art ohne Inzucht fortpflanzen können (S. 136 von Beilage 2 zur Vernehmlassung im Verf. VD.2016.47 vom 19. April 2017). In der Karte des kantonalen Richtplanes ist denn auch der Streifen nordwestlich der Äusseren Baselstrasse vom Niederterrassenrand an als Vorranggebiet des Naturschutzes im Kanton Basel-Stadt aufgenommen (S. 140 von Beilage 2 zur Vernehmlassung im Verf. VD.2016.47 vom 19. April 2017). Im kommunalen Richtplan ist entlang der Äusseren Baselstrasse zwar kein Vernetzungskorridor eingetragen, jedoch gehört die Parzelle der Rekurrierenden zu einem Vorranggebiet, welches sich über die gesamte Wieseebene erstreckt (Vorakten im Verf. VD.2016.47, act. 8/10, Bild 4, Landschaft und Umwelt). Im Allgemeinen wird als Kernziel in Bezug auf die Landschaft und Umwelt festgehalten, dass der ökologischen Vernetzung im Rahmen der nachfolgenden Planung eine hohe Priorität eingeräumt werde (Vorakten im Verf. VD.2016.47, act. 8/10, Bild 4, Landschaft und Umwelt, Z 43). Weiter ist hier auch der Landschaftsrichtplan des Landschaftsparks Wiese zu berücksichtigen. Beim Landschaftsrichtplan Landschaftspark Wiese handelt es sich um einen Teilrichtplan für ein begrenztes Gebiet und damit um einen „weiteren Richtplan“ im Sinne von § 94 Abs. 2 BPG (vgl. Feldges/Barthe, Raumplanungs- und Baurecht, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, a.a.O., S. 767, 774). Darin wird die Böschung als Naturobjekt Nr. 34 als „Terrassenkante südl. Grendelmatte“ kartiert, welche sich durch einen alten Baum- und Geophytenbestand auszeichnet (Vernehmlassung im Verf. VD.2016.47 vom 19. April 2017, Rz. 12 sowie Beilage 3). Insofern wurde auch dem Kernziel des kommunalen Richtplans, den Richtplan Landschaftspark Wiese wo nötig in der Nutzungsplanung zu verankern, Rechnung getragen (Vorakten im Verf. VD.2016.47, act. 8/10, Bild 4, Landschaft und Umwelt, Z 47).

3.2.2.5 Die Rekurrierenden machen geltend, die Böschung entlang der Tramlinie sei da, wo keine Wiese mehr vorhanden sei, teils natürlich mit Sträuchern, teils mit mehr oder weniger hohen Bäumen bewachsen. Die weit strukturreichere Landschaft liege ausserhalb dieser Zone. Das entsprechende Schutzziel sei entlang des Böschungsfusses gar nicht notwendig, zumal sich auf diesem Gebiet wenig extensives Wiesland und schon gar keine Obstbäume, Beeren- und Gemüsegärten befänden, welche gemäss dem Schutzzweck geschützt werden sollten (Rekursbegründung im Verf. VD.2018.139 vom 13. Juli 2018, Rz. 5). Der Schutzzweck sei vor allem bei der privat als Gartenanlage genutzten Fläche der Rekurrierenden falsch. Die Parzelle weise weder eine naturnahe Vegetation noch ein Mosaik aus verschiedenen Landschafts- und Vegetationselementen auf (Rekursbegründung im Verf. VD.2018.139 vom 13. Juli 2018, Rz. 6).

Die Gemeinde verweist auf den Eintrag im Naturinventar Riehen, welcher jenen Abschnitt des Niederterrassenrands betrifft, zu welchem auch die Parzelle der Rekurrierenden gehört. Dem Naturinventar Riehen ist zu entnehmen: „[…] In diesem Abschnitt grenzt die Böschung direkt an den Veloweg, ist 4–5 Meter hoch und bis 15 Meter breit. Nach eingezäunten Hausgärten folgt eine licht bestockte oder grasbewachsene Strecke […]“ (Vernehmlassung im Verf. VD.2018.139 vom 2. Oktober 2018, Rz. 13 sowie Beilage 2). Beim Naturobjekt handle es sich nicht um ein Einzelobjekt und die Parzelle sei nicht isoliert anzusehen. Relevant sei das Naturobjekt in seiner gesamten Ausdehnung, auf welcher die im Zonenzweck beschriebene naturnahe Vegetation und das abwechslungsreiche Mosaik aus verschiedenen Landschafts- und Vegetationselementen vorhanden seien (Vernehmlassung im Verf. VD.2018.139 vom 2. Oktober 2018, Rz. 14). Mit der Festlegung des Schutzzwecks gehe es darum, die vielfältige und strukturreiche Landschaft und Vegetation nicht nur zu erhalten, sondern sie auch zu fördern. Ein zielgerichtetes Einwirken auf den gewünschten Zustand des Naturobjekts solle ermöglicht werden, etwa durch Aufwertungsmassnahmen oder Informationskampagnen zum naturnahen Gartenbau. Die von den Rekurrierenden bis anhin ausgeübte Nutzung ihres Gartens entspreche grundsätzlich weitgehend dem angefochtenen Schutzzweck (Vernehmlassung im Verf. VD.2018.139 vom 2. Oktober 2018, Rz. 15 f.).

Wie bereits erwähnt (vgl. E. 3.2.2.4 hiervor), gehört die Parzelle der Rekurrierenden zu einem Vorranggebiet des kommunalen Richtplans. Als behördenverbindlicher Richtplaninhalt wurde in Bezug auf Natur und Landschaft für Vorranggebiete Folgendes festgehalten: „Erhaltung und wo notwendig Ergänzung wertvoller Waldgebiete, extensiver Wiesen und Weiden, Streuobstbestände, Rebbaugebiete, Weiher und Fliessgewässer“. So wurde auch bereits im kommunalen Richtplan als Kernziel festgehalten, dass die biologische und landschaftliche Vielfalt erhalten und wo Defizite bestehen, diese aufgewertet werden sollen (Vorakten im Verf. VD.2016.47, act. 8/10, Bild 4, Landschaft und Umwelt, Z 42). Dass es sich beim Terrassenrand um ein strukturreiches Landschaftselement handelt, davon konnte sich das Gericht anlässlich des Augenscheins überzeugen. Die Vertreterin der Stadtgärtnerei erklärte, die Böschung habe grosses Potential, da sich wertvolle Vegetation entwickeln könne (Protokoll HV, S. 4). Dies erscheint schlüssig, da der Niederterrassenrand als Böschung eine besondere Exposition besitzt. Andererseits verhindert das über weite Teile steile Gelände eine intensive Nutzung durch den Menschen, was Pflanzen und Tieren wiederum den Raum gibt, sich ungestört zu entwickeln. Dies trifft auch auf die Parzelle der Rekurrierenden als Teil der Niederterrassenböschung zu.

Die Gemeinde Riehen führte anlässlich der Hauptverhandlung aus, der Gemeinderat werde eine Schutzverordnung erlassen, um den festgelegten Schutzzweck umzusetzen. Die Verordnung werde unter anderem Bewirtschaftungs- bzw. Bepflanzungsvorgaben enthalten; so seien insbesondere standortkompatible Pflanzen zu wählen. Ein Entwurf sei in Planung (Protokoll HV, S. 8). Dieses Vorgehen, welches durch die Rekurrierenden im Grundsatz gerügt wird (Protokoll HV, S. 8 f.), ist nicht zu beanstanden. Die gesetzliche Grundlage dafür bildet § 42 Abs. 4 BPG, welcher besagt, dass Nutzungsregelungen für Naturschutzzonen durch den Regierungsrat oder den Gemeinderat in speziellen Schutzverordnungen präzisiert werden können. § 42 Abs. 4 BPG wird präzisiert durch § 12 Abs. 4 der Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz, welcher besagt, dass der Regierungsrat bzw. die Gemeindebehörden für die Naturschutz- und Naturschonzonen im Stadtgebiet spezielle Schutzverordnungen betreffend nichtstörende Bebauungs- und Nutzungsmöglichkeiten bzw. Verhaltensgebote erlassen können.

3.2.2.6 Die Rekurrierenden machen geltend, es sei nicht erstellt, dass die Böschung, auf welche sich die Naturschutzzone beziehe, das natürliche Ergebnis einer geologischen Abfolge zwischen Vergletscherung und Erosion durch die Wiese sei. Es sei auch denkbar, dass die Böschung künstlich geschaffen worden sei – etwa im Zusammenhang mit dem Bau der Tramlinie. Auf der Parzelle der Rekurrierenden befände sich kein natürlicher Böschungsaufbau mehr. Es habe vielmehr künstliche Aufschüttungen gegeben. Zudem sei dort Abfall deponiert worden. Der Boden des Areals sei deshalb eine Mischung von Abfällen wie Ölkannen, Porzellan, weiterem Bauschutt und Humus, was auch nicht für den natürlichen Aufbau des Bodens spreche. Da sie mit grösster Wahrscheinlichkeit aufgrund menschlicher Einwirkung entstanden sei, sei die Hangkante nicht schützenswert (Rekursbegründung im Verf. VD.2016.47 vom 2. Februar 2016, Rz. 5; Rekursbegründung im Verf. VD.2018.139 vom 13. Juli 2018, Rz. 7).

Die Gemeinde Riehen verweist mittels Auszug der Website des Landschaftsparks Wiese zum Thema „Geologie/Geomorphologie“ darauf, dass die Niederterrasse durch natürliche Prozesse der Wiese vor 6ꞌ000 bis 2ꞌ500 Jahren entstanden und nicht etwa durch Menschenhand oder gar durch Ablagerungen des „Glöckliwagens“ geschaffen worden sei (Vernehmlassung im Verf. VD.2018.139 vom 2. Oktober 2018, Rz. 17 sowie Beilage 9).

Am Augenschein führten die Vertreterinnen der Fachbehörden aus, dass es sich beim Niederterrassenrand Äussere Baselstrasse um ein sehr bedeutendes Landschafts- bzw. geomorphologisches Element handle; es sei eines der bedeutendsten im Kanton Basel-Stadt, das noch sichtbar sei (Protokoll HV, S. 3). Daher sei der Niederterrassenrand im Naturinventar Riehen der Kategorie der geologischen und kulturhistorischen Elemente zugeordnet (Protokoll HV, S. 4). Als Landschaftselement sei die Niederterrasse Äussere Baselstrasse noch besser erkennbar als jene zwischen [...] und [...] (vgl. dazu VGE VD.2016.24 vom 20. Februar 2019), da sie vorliegend nicht so dicht bebaut sei (Protokoll HV, S. 3). Im Garten der Rekurrierenden bestätigte die Vertreterin der Stadtgärtnerei dann dem Gericht, dass es sich beim Boden um ursprünglichen „Niederterrassenschotter“ handelt (Protokoll HV, S. 5). So waren auch die geologischen Schichten der Böschung gut erkennbar. Das Gericht konnte diese Ausführungen anlässlich des Augenscheines gut nachvollziehen.

Wie die Gemeinde Riehen zutreffend beschreibt, bildet der Niederterrassenrand eine markante Böschung, welche das Siedlungsgebiet von Riehen gegen die tiefer gelegene Wieseebene abgrenzt (Vernehmlassung im Verf. VD.2016.47 vom 19. April 2017, Rz. 7; Vernehmlassung im Verf. VD.2018.139 vom 2. Oktober 2018, Rz. 6). Insofern kommt dem Niederterrassenrand eine wichtige Abgrenzungsfunktion zu, welche für die Siedlungsstruktur der Gemeinde Riehen historisch prägend ist und das Siedlungsbild bis heute beeinflusst. Dem entspricht auch der festgesetzte Schutzzweck, den natürlichen Böschungsaufbau zu erhalten bzw. die Niederterrasse als geomorphologisches Element zu schützen (Geomorphologie verstanden als die „Wissenschaft von den Formen der Erdoberfläche und den sie beeinflussenden Kräften und Prozessen“, vgl. https://www.duden.de/suchen/dudenonline/Geomorpho-logie, zuletzt besucht am 8. April 2019). Im kommunalen Richtplan wurde als Kernziel festgehalten, dass Geländekanten, Ränder der Flussterrassen und Stufenraine als gliedernde Elemente und vernetzende Lebensräume in Siedlung, Kulturland und Wald zu erhalten sind (Vorakten im Verf. VD.2016.47, act. 8/10, Bild 4, Landschaft und Umwelt, Z 44), womit bereits bei der Richtplanung dem geomorphologischen Charakter der Niederterrasse Rechnung getragen wurde. Von der landschaftsprägenden Funktion des Niederterrassenrandes konnte sich das Gericht anlässlich des Augenscheins denn auch überzeugen.

Insgesamt besteht ein öffentliches Interesse daran, die Niederterrassenböschung, gleichermassen hinsichtlich des Naturschutzes wie auch als geomorphologisches Element, zu erhalten. Dies gilt umso mehr, als dass der ökologische Wert der Böschung insbesondere als Vernetzungskorridor durch die geologische und geomorphologische Eigenschaft des Niederterrassenrandes und seiner besonderen Exposition bedingt wird. Insofern wird dem Planungsgrundsatz gemäss Art. 3 Abs. 2 RPG Rechnung getragen, welcher vorschreibt, dass die Landschaft zu schonen ist. In qualitativer Hinsicht verlangt dieser Grundsatz, den ästhetischen und ökologischen Wert der Landschaft zu bewahren und wo nötig wieder herzustellen, wobei es sich um ein langfristiges Anliegen der Raumplanung handelt (Hänni, a.a.O., S. 86; Tschannen, a.a.O., Art. 3 N 48).

Daran vermag auch die Behauptung der Rekurrierenden nichts zu ändern, die heutige Böschung bei ihrer Parzelle sei durch die Ablagerung von Bauschutt oder Ähnlichem verändert worden. Die von ihnen eingereichte (Beilage 1 zur Rekursbegründung im Verf. VD.2018.139 vom 13. Juli 2018) und anlässlich des Augenscheins vorgezeigte historische Karte aus dem Jahre 1934 belegt nicht, dass die Böschung auf Höhe ihrer Liegenschaft künstlich erstellt oder massgeblich verändert worden ist, wie dies geltend gemacht wird. Zwar ist insbesondere beim benachbarten Grundstück Parzelle [...] eine „Ausbuchtung“ im Verlauf der Niederterrasse zu erkennen, welche sich auf der Parzelle der Rekurrierenden zurückbildet. Diese Ausbuchtung ist auch weiterhin den aktuellen Geodaten des Kantons Basel-Stadt zu entnehmen und belegt einen Eingriff in die Niederterrassenböschung nicht. Die Zugehörigkeit der Böschung auch im Bereich der Parzelle der Rekurrentin zum landschaftsprägenden- bzw. geomorphologischen Element der Niederterrasse war auch für das Gericht anlässlich des Augenscheins klar erkennbar. Daran vermag auch die behauptete (zusätzliche) Ablagerung von Bauschutt oder Ähnlichem auf dem Böschungsrand nichts zu ändern, zumal damit der Gesamtcharakter des Landschaftselements nicht verändert wurde.

3.2.2.7 Nach dem in den vorangegangenen Erwägungen Gesagten besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der Unterschutzstellung bzw. der Überlagerung des südlichen Teils der streitgegenständlichen Liegenschaft der Rekurrierenden mit einer Naturschutzzone sowie an der Festlegung des konkreten Zwecks und des Umfangs dieser Naturschutzzone.

3.2.3 Schliesslich muss das staatliche Handeln verhältnismässig sein. Die Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Sodann muss die Verwaltungsmassnahme im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein und hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Endlich muss die Massnahme zumutbar sein; geprüft wird die Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung in Abwägung der öffentlichen und betroffenen privaten Interessen (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 497, 555 ff.).

Durch die Überlagerung eines Teils der Parzelle der Rekurrierenden mit der Naturschutzzone wird der Erhalt der Böschung als Teil des gesamten Planungsperimeters im Sinne des Natur- und Heimatschutzes bezweckt. Gemäss dem festgelegten Schutzzweck soll damit der Schutz und Erhalt des betroffenen Gebiets als strukturreiches Landschafts- und Vernetzungselement mit naturnaher Vegetation und natürlichem Böschungsaufbau sichergestellt werden. Die Rekurrierenden vertreten die Ansicht, dass dieser über die bestehende Zoneneinordnung hinausgehende Schutz nicht notwendig sei, da sich das Gebiet ausserhalb des Baugebiets befinde (Rekursbegründung im Verf. VD.2018.139 vom 13. Juli 2018, Rz. 7). Dem kann aber nicht gefolgt werden. Die Planungsmassnahme ist zum Erhalt der Niederterrasse nach Ansicht des Gerichts erforderlich, da nur durch die Zonenplanung eigentümerverbindliche Regelungen geschaffen werden können. So sind kantonale Richtpläne nach Art. 9 Abs. 1 RPG nur für Behörden verbindlich jedoch nicht für Grundeigentümer. Dasselbe gilt für den kommunalen Richtplan (§ 94 Abs. 2 BPG in Verbindung mit Art. 9 RPG; vgl. Feldges/Barthe, a.a.O., S. 767, 773 f.). Der Eintrag in das Naturinventar hat für private Grundeigentümer lediglich deklaratorischen bzw. informativen Charakter und ist für sie nicht verbindlich. Wie beispielhaft bei der Parzelle der Rekurrierenden besichtigt werden konnte, haben weder der Eintrag im kommunalen und kantonalen Naturinventar noch die bestehende (unbestrittene) Zuordnung der Parzelle zur Grünzone die Rekurrierenden daran gehindert, die Böschung in einem Teil abzugraben, zu terrassieren und mit Kunstrasen auszulegen. Zwar ist trotz des Eingriffs der Rekurrierenden in die Böschung der ursprüngliche Charakter des Niederterrassenrandes noch erkennbar. Es zeigt aber umso mehr, dass ein eigentümerverbindlicher Schutz erforderlich ist, da genau durch diese Grabarbeiten die zu schützende Böschung verändert wurde und exakt schädliche Eingriffe dieser Art durch die Überlagerung mit einer Naturschutzzone verhindert werden sollen. So besagt der Schutzzweck unter anderem, dass der „natürliche Böschungsaufbau“ geschützt und erhalten werden soll. Ein weitergehender Schutz als die bisher bestehende Grünzone insbesondere zur Verhinderung von Terrainveränderungen ist somit erforderlich. Mildere Massnahmen zur Erreichung des Ziels sind nicht ersichtlich bzw. wurden, insbesondere durch den Eintrag im kommunalen und kantonalen Inventar, bereits ausgeschöpft.

Das private Interesse der Rekurrierenden, ihre Parzelle wie bisher zu nutzen, überwiegt das oben beschriebene öffentliche Interesse nicht; dies aufgrund der Tatsache, dass sich die Parzelle bereits in der Grünzone nach § 40a BPG befindet und durch eine Überlagerung mit einer Naturschutzzone gemäss § 42 BPG keine schwerwiegende Beschränkung der Nutzbarkeit des betroffenen Gebiets resultiert. Die (unbestrittene) Zuordnung der Parzelle zur Grünzone bewirkt bereits heute eine wesentliche Einschränkung der Bebauungs- und Nutzungsmöglichkeiten für die Parzelle. In Grünzonen sind gemäss § 40a Abs. 1 BPG Bauten und Anlagen nur ausnahmsweise und in untergeordneter Form zulässig, sofern sie der Erschliessung und Ausstattung von Grünzonen dienen oder standortgebunden sind. Zudem hat die Gestaltung der Grünzone im Rahmen der jeweiligen Nutzungsziele auch die am Standort bestehenden Potenziale für heimische Natur im Sinne des ökologischen Ausgleichs, der naturräumlichen Vernetzung, des Ausgleichs des Wasserhaushalts und des Stadtklimas zu berücksichtigen (§ 40a Abs. 2 BPG). Mit der überlagernden Naturschutzzone wird diesem Schutzziel lediglich eine höhere Bedeutung zuerkannt und damit einhergehend werden weitere Schutzmassnahmen verbunden. In Naturschutzzonen sind gemäss § 42 Abs. 2 BPG Bauten und Anlagen einschliesslich Veränderungen des Terrains nicht zulässig. Bauten und Anlagen, die dem Schutzzweck, der Trinkwassergewinnung, dem Wasserbau oder dem Langsamverkehr dienen, können ausnahmsweise zugelassen werden, wenn sie den Schutzzielen nicht entgegenstehen und sich gestalterisch gut in die Landschaft einfügen. Insofern herrscht kein absolutes Bauverbot, sondern sind Bauten und Anlagen vielmehr dann zulässig, wenn sie dem besonderen Zweck der betreffenden Zone entsprechen oder auf den entsprechenden Standort angewiesen sind (vgl. VGE VD.2016.22 vom 5. Juni 2018 E. 3.2.3).

Die Funktion der Böschung als Vernetzungsachse bzw. als Ort, an dem sich Flora und Fauna möglichst ungestört entwickeln können sollen, ist nach einleuchtender Erläuterung der Vertreterin der Stadtgärtnerei nur gewährleistet, wenn es sich um unversiegelte Flächen handelt. Eine naturschonende Nutzung als Garten steht dem nicht entgegen (Protokoll HV, S. 4) und ist den Rekurrierenden weiterhin möglich. Entgegen der Ansicht der Rekurrierenden (Plädoyer Protokoll HV, S. 10 f.) stehen Eingriffszweck und Eingriffswirkung folglich in keinem Missverhältnis. Die Planungsmassnahme stellt somit keinen besonders schweren Eingriff in das Grundeigentum der Rekurrierenden dar (vgl. dazu BGE 112 Ib 485 E. 4d S. 490, mit Hinweisen). Dazu kommt, dass nur ein geringer Teil der Parzelle und nicht die gesamte Parzelle der Rekurrierenden durch die Zonenüberlagerung betroffen ist. Dies führt zum Schluss, dass die Überlagerung der Böschung auf der Parzelle der Rekurrierenden mit einer Naturschutzzone sich als verhältnismässig erweist und nicht in unzulässiger Weise in die Ausübung des Eigentums der Rekurrierenden eingreift.

3.3 Im Ergebnis ist die Zonenplanung hinsichtlich der Naturschutzzone am Niederterrassenrand Äussere Baselstrasse in Bezug auf die Parzelle der Rekurrierenden nachvollziehbar erfolgt. Aufgrund des durchgeführten Augenscheins muss mit der Vorinstanz als erstellt gelten, dass der Böschung auf dem Grundstück der Rekurrierenden als Teil des Niederterrassenrandes selber Schutzwürdigkeit und die Funktion gemäss festgelegtem Schutzzweck zukommt. Die Einweisung eines solchen Gebiets in die Naturschutzzone und die Festlegung des betreffenden Schutzzweckes stehen im Einklang mit den Vorgaben des kantonalen Natur- und Landschaftsschutzgesetzes, der dazugehörigen Verordnung und der kommunalen sowie kantonalen Richtplanung, liegen im öffentlichen Interesse und sind verhältnismässig. Folglich liegt eine sachliche Begründung der angefochtenen Beschlüsse vor. Es ist nicht ersichtlich, dass die Gemeinde das ihr bei der Zonenplanung zustehende Planungsermessen überschritten oder falsch ausgeübt hätte.

3.4

3.4.1 Ob es sich bei der Eingabe der Rekurrierenden vom 24. Mai 2018 im Verfahren VD.2016.47 um ein zulässiges Novum handelt, kann offen bleiben, da die Berücksichtigung dieser Eingabe nichts am obigen Ergebnis ändert. Mit dieser Eingabe wird geltend gemacht, aus einem von einem Nachbarn erhaltenen Plan gehe hervor, dass in einer früheren Planungsphase vorgesehen gewesen sei, in die Naturschutzzone auch einen Teil der Nachbarsparzelle aufzunehmen, welche eine „natürliche Bestockung“ aufweisen würde. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb in der Schlussfassung auf den Einbezug dieser Parzelle verzichtet, hingegen das komplett als Garten genutzte Gebiet auf der Parzelle der Rekurrierenden einbezogen worden sei. Dieser Umstand unterstreiche, dass es für die Ausscheidung der Naturschutzzone auf dem Areal der Rekurrierenden an jeder sachlichen Grundlage fehle.

3.4.2 Sollten die Rekurrierenden mit der Noveneingabe implizit eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots geltend machen, so ist darauf hinzuweisen, dass diesem im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung zukommt. Es liegt im Wesen der Ortsplanung, dass Zonen gebildet und irgendwo abgegrenzt werden müssen und Grundstücke ähnlicher Lage und ähnlicher Art bau- und zonenrechtlich verschieden behandelt werden können. Verfassungsrechtlich genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass die Plananordnung sachlich vertretbar, mithin nicht willkürlich ist (Ruch, in: Aemisegger et al. [Hrsg.], a.a.O., Einleitung, Rz. 26; BGE 122 I 279 E. 5a S. 288, 121 I 245 E. 6e/bb S. 249, 118 Ia 151 E. 6c S. 162, 114 Ia 254 E. 4a S. 257; BGer 1P.369/2006 vom 22. Oktober 2007 E. 3.1; VGE VD.2016.22 vom 5. Juni 2018 E. 4.4, VD.2016.70 vom 17. April 2018 E. 3.6, VD.2016.5 vom 23. Mai 2018 E. 3.6.1, mit Hinweisen; VGE 745-748/2007 vom 23. Januar 2009 E. 5.3 und VGE 607-610/2008 vom 23. Januar 2009 E. 5.2). Sodann erschliesst sich nicht, inwiefern der eingereichte Plan aus einer früheren Phase der Zonenplanung stammen sollte. Der Plan ist, wie aus seiner Beschriftung geschlossen werden kann, dem Naturinventar Riehen entnommen. Die braune Schraffierung zeigt den Niederterrassenrand Äussere Baselstrasse, welche in der Legende des Naturinventars als geologisches und kulturhistorisches Objekt ausgewiesen wird. Es bleibt unklar, welche Parzelle gemäss der Rekurrierenden nicht in die Naturschutzzone aufgenommen worden sein soll. Soweit sich die Ausführungen der Rekurrierenden auf eine Fläche zwischen der Äusseren Baselstrasse und Parzellen [...] und [...] beziehen, ist auf deren Zughörigkeit zur Allmend hinzuweisen. Die Gemeinde Riehen wies darauf hin, bei den Gebieten auf der Allmend sei auf einen Einbezug in die Naturschutzzonen verzichtet worden, da deren Schutz durch die Gemeinde selbst sichergestellt werden können. Damit besteht eine nachvollziehbare sachliche Begründung für den Nichteinbezug der auf Allmend liegenden Gebiete. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Rekurrierenden gegen den Nichteinbezug dieser Gebiete keine Einsprache erhoben haben.

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass sich die Rügen der Rekurrierenden als unbegründet erweisen und die Rekurse abzuweisen sind, soweit auf sie eingetreten wird. Bei diesem Ausgang der Verfahren tragen die Rekurrierenden nach § 30 Abs. 1 VRPG deren Kosten mit einer Gebühr von CHF 2'000.–, einschliesslich Auslagen in solidarischer Verbindung. Die Differenz zu den geleisteten Kostenvorschüssen in den Verfahren VD.2016.47 und VD.2018.139 von CHF 200.– ist den Rekurrierenden aus dem Verfahren VD.2016.47 zurückzuerstatten. Zudem haben sie ihre eigenen Vertretungskosten zu tragen.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Die Rekurse werden abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.

Die Rekurrierenden tragen die Kosten der verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren VD.2016.47 und VD.2018.139 mit einer Gebühr von CHF 2ꞌ000.–, einschliesslich Auslagen, in solidarischer Verbindung.

Mitteilung an:

- Rekurrierende

- Gemeinde Riehen

- F____, Stadtgärtnerei

- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

- Bundesamt für Raumentwicklung (ARE)

- Bundesamt für Umwelt (BAFU)

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

MLaw Sabrina Gubler

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.