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Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht Dreiergericht |
VD.2023.117
URTEIL
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey, Dr. Andreas Traub
und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle Guth
Beteiligte
A____ Rekurrent
gegen
Sozialhilfe Basel-Stadt
Klybeckstrasse 15, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft,
Soziales und Umwelt vom 3. Juli 2023
betreffend Einstellung der Unterstützungsleistungen
Der [...] Staatsangehörige A____ (Rekurrent), geboren am [...], wird seit dem Jahr 2008 von der Sozialhilfe Basel wirtschaftlich unterstützt. Mit Verfügung vom 17. Januar 2020 widerrief das Migrationsamt des Bereichs Bevölkerungsdienste und Migration (nachfolgend: Bereich BdM) dessen Niederlassungsbewilligung, wies ihn aus der Schweiz weg und setzte ihm eine dreimonatige Frist zur Ausreise bis zum 17. April 2020. Die dagegen erhobenen Rekurse des Rekurrenten wiesen das Justiz- und Sicherheitsdepartement Basel-Stadt (nachfolgend: JSD) mit Entscheid vom 10. Februar 2021 und das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 20. März 2022 (VGE VD.2021.112) ab. Ebenso wurde die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil des Bundesgerichts 2C_389/2022 vom 23. September 2022 abgewiesen.
Nach diesem rechtskräftigen Abschluss des migrationsrechtlichen Wegweisungsverfahrens setzte das Migrationsamt dem Rekurrenten mit einfachem Schreiben vom 28. Oktober 2022 erneut eine dreimonatige Frist zur Ausreise bis zum 27. Januar 2023.
Auf Gesuch des Rekurrenten vom 25. Januar 2023 hin erstreckte das Migrationsamt mit Schreiben vom 27. Januar 2023 die Ausreisefrist letztmals bis zum 28. Februar 2023. Dagegen erhob der Rekurrent Rekurs an das JSD, welches auf diesen mit Entscheid vom 13. Februar 2023 mangels tauglichem Anfechtungsobjekt nicht eintrat. Den dagegen erhobenen Rekurs überwies der Regierungspräsident dem Verwaltungsgericht, dessen Instruktionsrichter mit Verfügung vom 17. März 2023 auf das Gesuch des Rekurrenten um Bewilligung der aufschiebenden Wirkung nicht eintrat und sein Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Verfügung abwies. Mit Urteil VD.2023.37 vom 29. März 2023 wies das Verwaltungsgericht den Rekurs ab. Die dagegen erhobene Verfassungsbeschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil 2C_267/2023 vom 13. Juni 2023 gut, soweit es darauf eintrat, hob das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 29. März 2023 auf und wies die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an das Appellationsgericht zurück. Mit neuem Entscheid VD.2023.37 vom 4. August 2023 hiess das Verwaltungsgericht den Rekurs des Rekurrenten gut, hob den Entscheid des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 13. Februar 2023 auf und wies die Sache zum materiellen Entscheid an das Justiz- und Sicherheitsdepartement zurück.
Bereits mit Verfügung vom 31. Januar 2023 informierte die Sozialhilfe den Rekurrenten darüber, dass die an ihn ausgerichteten Unterstützungsleistungen per 28. Februar 2023 eingestellt würden. Ab dem 28. Februar 2023 und maximal bis zur frühestmöglichen Ausreise habe er nur noch Anspruch auf Nothilfe. Einem allfälligen Rekurs entzog die Sozialhilfe die aufschiebende Wirkung. Gegen diese Verfügung erhob der Rekurrent mit Eingabe vom 13. Februar 2023 Rekurs an das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt und beantragte, es sei ihm weiterhin die ordentliche Sozialhilfe auszubezahlen und es sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses wiederherzustellen. Mit Zwischenentscheid vom 8. März 2023 wies das Departement den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Der dagegen erhobene Rekurs an das Verwaltungsgericht ist mangels Leistung des verfügten Kostenvorschusses dahingefallen. Mit Entscheid vom 3. Juli 2023 wies das Departement den Rekurs auch in der Sache ab, soweit es darauf eintrat, ohne hierfür Kosten zu erheben.
Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingabe vom 13. Juli 2023 erhobene und begründete Rekurs an den Regierungsrat, den der Regierungspräsident mit Schreiben vom 19. Juli 2023 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwies. Mit seinem Rekurs stellt der Rekurrent folgende Anträge:
1. «Ziffer 1 des Dispositivs des Entscheids des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt 2023-0287 vom 03. Juli 2023 (Beilage L 1) sei aufzuheben.
2. Ziffern 1, 2 und 3 des Dispositivs der Verfügung der Sozialhilfe Basel-Stadt vom 31. Januar 2023 (Beilage L 2) seien aufzuheben.
3. Für den Fall, dass Regierungsrat Basel-Stadt oder Appellationsgericht Basel-Stadt den vorliegenden Rekurs an sich gutheissen würden, über ihn aber nicht oder nur teilweise entscheiden können oder wollen, sei die Sache insoweit, sofern geboten, an das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt, die Sozialhilfe Basel-Stadt und/oder an den Regierungsrat Basel-Stadt zu neuer Beurteilung rückzuweisen.
4. Es sei festzustellen, dass dem vorliegenden Rekurs die aufschiebende Wirkung zukommt; eventualiter und für den Fall der Überweisung des vorliegenden Rekurses an das Appellationsgericht Basel-Stadt als Verwaltungsgericht sei die aufschiebende Wirkung des vorliegenden Rekurses anzuordnen bzw. wiederherzustellen.
5. Die Sozialhilfe Basel-Stadt sei einstweilen, vorab gerne mittels superprovisorischer, eventualiter vorsorglicher Verfügung oder Massnahme, anzuweisen, den Rekurrenten vorläufig ab 28. Februar 2023 bis zum rechtskräftigen Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens VD.2023.37 und des vorliegenden Rekursverfahrens und darüber hinaus bis zur tatsächlichen Ausreise aus der Schweiz weiterhin ordentlich im bisherigen in der Budgetverfügung der Sozialhilfe Basel-Stadt vom 16. Dezember 2022 (Beilage V 11) ausgewiesenen Umfang von derzeit monatlich gesamthaft CHF 2’080.00 und einem Auszahlungsbetrag von CHF 1’263.25, mindestens aber durch Übernahme der ihn belastenden Posten wie Krankengrund- inkl. Unfallversicherungsprämien, soziale Zahnbehandlungskosten, Wohnbruttomietzins für die von ihm im 4. OG der [...] bewohnte Einzimmerwohnung und Reisekosten für Vorstellungsgespräche bei potenziellen Arbeitgebenden zu unterstützen; eventualiter sei das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt des Kantons Basel-Stadt, vorab gerne mittels superprovisorischer, eventualiter vorsorglicher Verfügung oder Massnahme, anzuweisen, die Sozialhilfe Basel-Stadt unverzüglich anzuhalten, den Rekurrenten vorläufig ab 28. Februar 2023 bis zum rechtskräftigen Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens VD.2023.37 und des vorliegenden Rekursverfahrens und darüber hinaus bis zur tatsächlichen Ausreise aus der Schweiz weiterhin ordentlich im bisherigen in der Budgetverfügung der Sozialhilfe Basel-Stadt vom 16. Dezember 2022 (Beilage V 11) ausgewiesenen Umfang von derzeit monatlich gesamthaft CHF 2'080.00 und einem Auszahlungsbetrag von CHF 1’263.25, mindestens aber durch Übernahme der ihn belastenden Posten wie Prämie für die Krankengrund- inkl. Unfallversicherungsprämien, soziale Zahnbehandlungskosten, Wohnbruttomietzins für die von ihm im 4. OG der [...] bewohnte Einzimmerwohnung und Reisekosten für Vorstellungsgespräche bei potenziellen Arbeitgebenden zu unterstützen.
6. Dem Rekurrenten sei für das hiesige Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen, u. a. durch Verzicht auf Kostenvorschüsse wie auf allfällige Gebühren; eventualiter nur für den Fall, dass wider Erwarten ein Kostenvorschuss verlangt würde: die ratenweise Abzahlung des Kostenvorschusses bei monatlichen vom Regierungsrat oder Appellationsgericht Basel-Stadt in angemessener Höhe festzusetzenden Raten (wobei aus Sicht des Rekurrenten in Anbetracht seiner Bedürftigkeit und Art. 29 Abs. 1, 2,3 BV (SR 101) ein Monatsbetrag von CHF 15.- als angemessen erschiene).
7. Dem Rekurrenten sei eine angemessene Parteientschädigung zuzuerkennen.»
Mit Verfügung vom 25. Juli 2023 wies der Instruktionsrichter des Verwaltungsgerichts das Gesuch des Rekurrenten um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab, verzichtete auf die Einholung einer Vernehmlassung der Vorinstanz und die Erhebung eines Kostenvorschusses und zog die Vorakten bei. Gegen die mit dieser Verfügung erfolgte Verweigerung der aufschiebenden Wirkung erhob der Rekurrent mit Eingabe vom 25. August 2023 Beschwerde an das Bundesgericht. Mit Eingabe vom 27. Juli 2023 beantragte der Rekurrent sodann die Sistierung des vorliegenden Verfahrens bis zum rechtskräftigen Abschluss des Rekursverfahrens VD.2023.37. Dieses Gesuch wies der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 11. August 2023 unter Hinweis auf das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. August 2023 im genannten Verfahren ab. Mit Eingaben und «Novenvortrag» vom 27. und 28. August 2023 beantragte der Rekurrent erneut die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Rekurses, und die superprovisorische, eventualiter vorsorgliche Anweisung der Sozialhilfe, eventualiter des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt, ihn «vorläufig ab 28. Februar 2023 bis zum rechtskräftigen Abschluss des gegen die auch dem Rekursverfahren VD.2023.37 zugrundeliegende Verfügung des Migrationsamts Basel-Stadt vom 27. Januar 2023 vor dem Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt hängigen vom Rekurrenten mit Eingabe vom 07. Februar 2023 eingeleiteten Rekursverfahrens sowie des vorliegenden Verfahrens und darüber hinaus bis zur tatsächliche[n] Ausreise aus der Schweiz weiterhin ordentlich im bisherigen in der Budgetverfügung der Sozialhilfe Basel- Stadt vom 16. Dezember 2022 (Beilage L 15) ausgewiesenen Umfang von derzeit monatlich gesamthaft CHF 2’080.00 und einem Auszahlungsbetrag von CHF 1’263.25, mindestens aber durch Übernahme der ihn belastenden Posten wie Krankengrund- inkl. Unfallversicherungsprämien, soziale Zahnbehandlungskosten, Wohnbruttomietzins für die von ihm im 4. OG der [...] bewohnte Einzimmerwohnung und Reisekosten für Vorstellungsgespräche bei potenziellen Arbeitgebenden zu unterstützen». Schliesslich beantragte er, «es sei das vorliegende Rekursverfahren erst nach Entscheidung über die vorgenannten Anträge Ziffern 1 und 2 bis zum rechtskräftigen Abschluss des gegen die auch dem Rekursverfahren VD.2023.37 zugrundeliegende Verfügung des Migrationsamts Basel-Stadt vom 27. Januar 2023 vor dem Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt hängigen vom Rekurrenten mit Eingabe vom 07. Februar 2023 eingeleiteten Rekursverfahrens zu sistieren». Mit Urteil vom 8. September 2023 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde des Rekurrenten gegen die mit instruktionsrichterlichen Verfügung vom 25. Juli 2023 erfolgte Verweigerung der aufschiebenden Wirkung nicht ein (8C_526/2023).
Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das vorliegende Urteil relevant sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Das Urteil erging auf dem Zirkulationsweg.
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Regierungspräsidenten vom 19. Juli 2023 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig für die Beurteilung des Rekurses ist das Verwaltungsgericht als Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 i.V.m. § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).
1.2 Als Adressat des angefochtenen Entscheids ist der Rekurrent von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht eingereichten Rekurs ist einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.
Dabei gilt im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren das Rügeprinzip. Das Gericht prüft einen angefochtenen Entscheid gestützt auf die Begründungsobliegenheit gemäss § 16 Abs. 2 Satz 1 VRPG und § 46 Abs. 2 OG nicht von sich aus unter allen in Frage kommenden Aspekten, sondern untersucht nur die rechtzeitig vorgebrachten konkreten Beanstandungen. Der Rekurrent hat seinen Standpunkt substanziiert vorzutragen und sich mit den Erwägungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 305; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 504; VGE VD.2018.140 vom 8. Mai 2019 E. 1.3, VD.2016.66 vom 20. Juni 2016 E. 1.3).
2.
Strittig ist vorliegend der Anspruch des Rekurrenten auf wirtschaftliche Unterstützung nach seiner rechtskräftigen Wegweisung aus der Schweiz und dem Ablauf der ihm danach vom Migrationsamt angesetzten Ausreisefrist.
2.1 Die Vorinstanz verwies diesbezüglich zunächst auf das Rundschreiben des WSU «Nothilfe für Personen ohne Aufenthaltsregelung in der Schweiz, Kurzaufenthalter, Durchreisende und Stellensuchende in Basel-Stadt» vom Dezember 2022 (Rundschreiben Nothilfe), gemäss dem Personen ohne Aufenthaltsregelung in der Schweiz Nothilfe erhielten, welche maximal solange ausgerichtet werde, wie die Notsituation bestehe, jedoch maximal bis zur frühestmöglichen Ausreise (Ziffer 1 des Rundschreibens Nothilfe). Gemäss dem Merkblatt der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe «Unterstützung von Personen aus dem EU/EFTA-Raum» (SKOS Merkblatt, einsehbar unter: https://skos.ch/fileadmin/user_upload/skos_main/public/pdf/Recht_und_Beratung/Merkblaetter/2019_MB-EU-EFTA.pdf) gehe mit dem rechtskräftigen Widerruf der Aufenthaltsbewilligung auch der Anspruch auf Sozialhilfe unter (SKOS Merkblatt S. 7 und S. 11). Weiter verwies die Vorinstanz darauf, dass selbst im asylrechtlichen Bereich, bei welchem sich die Wegweisung aus praktischen Gründen viel schwieriger erweisen dürfte als bei Personen aus dem EU/EFTA-Raum, Personen mit einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid, denen eine Ausreisefrist angesetzt worden ist, von der Sozialhilfe ausgeschlossen würden (Art. 82 Abs. 1 Asylgesetz [AsylG, SR 142.31]). Vorliegend sei der Widerruf der Niederlassungsbewilligung des Rekurrenten mit dem Urteil des Bundesgerichts 2C_389/2022 vom 23. September 2022 rechtskräftig geworden. Der Rekurrent verfüge daher als [...] Staatsangehöriger und Person aus dem EU-Raum seit dem 23. September 2022 über keine Aufenthaltsregelung in der Schweiz mehr. Da der Anspruch auf Sozialhilfe bereits mit dem rechtskräftigen Widerruf der Niederlassungsbewilligung untergehe, sei der Ablauf der Ausreisefrist im vorliegenden Fall nicht mehr relevant, weshalb der Ausgang des zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung hängigen Verfahrens bezüglich der Ausreisefrist nicht habe abgewartet werden müssen. Soweit der Rekurrent aus humanitären Gründen weiterhin einen Anspruch auf ordentliche Sozialhilfe geltend machte, erwog die Vorinstanz, dass die öffentliche Sozialhilfe laut § 2 des Sozialhilfegesetzes (SHG, SG 890.100) die Aufgabe habe, bedürftige und von Bedürftigkeit bedrohte Personen zu beraten und ihre materielle Sicherheit zu gewährleisten sowie ihre Selbständigkeit zu erhalten und zu fördern. Nach § 3 SHG gelte als bedürftig, wer ausserstande sei, die Mittel für den Lebensbedarf hinreichend oder rechtzeitig zu beschaffen. Wer bedürftig sei, habe Anspruch auf unentgeltliche Beratung sowie auf wirtschaftliche Hilfe (§ 4 Abs. 1 SHG). Die wirtschaftliche Hilfe erstrecke sich gemäss § 7 Abs. 1 und 3 SHG auf die Sicherung des sozialen Existenzminimums, wobei das zuständige Departement nach Rücksprache mit den Gemeinden das Mass der wirtschaftlichen Hilfe regle. Dabei orientiere es sich an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-RL), wobei abweichende Regelungen in den Unterstützungsrichtlinien des WSU (URL) in der jeweils geltenden Fassung vorbehalten blieben (vgl. Ziff. 2 URL). Gestützt auf Ziffer 3.2.1 URL würden Personen ohne gültige Aufenthaltsregelung in der Schweiz, mit anderen Worten Personen, die kein Recht auf Verbleib in der Schweiz hätten, nur im Rahmen des Grundrechts auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 der Bundesverfassung (BV, SR 101; Nothilfe) unterstützt. Nachdem der Rekurrent aufgrund des rechtskräftigen Widerrufs seiner Aufenthaltsbewilligung über keine Aufenthaltsregelung in der Schweiz mehr verfüge, sei er gemäss Ziffer 3.1 URL nur noch mit Nothilfe zu unterstützen, weshalb sein Rekurs abzuweisen sei.
2.2
2.2.1 Mit seinem Rekurs stellt sich der Rekurrent zunächst auf den Standpunkt, aus den Erwägungen C. und E. 3.6 des Bundesgerichtsentscheids 2C_267/2023 vom 13. Juni 2023 ergebe sich «unzweideutig, dass die Ausreisefrist bis heute als erstreckt zu gelten» habe, weshalb ihm die ordentliche Unterstützung praxisgemäss weiter zu gewähren sei. Mit Schreiben vom 14. März 2023 habe die Sozialhilfe Basel-Stadt ausgeführt, dass er sich erst nach rechtskräftigem Entzug der Niederlassungsbewilligung und Ablauf der endgültigen Ausreisefrist illegal in der Schweiz aufhalte und ab da nur noch über Nothilfe unterstützt werden könnte. Aus dem genannten Bundesgerichtsentscheid und den im bundesgerichtlichen Verfahren erfolgten Verfügungen vom 12. Mai 2023, mit denen die Vorinstanzen angewiesen worden seien, von seiner Wegweisung abzusehen, ergebe sich ganz klar, dass die ihm bis zum 28. Februar 2023 erstreckte Ausreisefrist bis heute als verlängert gelte und ihm die Anwesenheit in der Schweiz gestattet sei. Daher habe der Vollzugsdienst des Migrationsamts Basel-Stadt seine Vorladung vom 17. Juni 2023 mit Schreiben vom 20. Juni 2023 unverzüglich zurückgezogen.
2.2.2 Weiter stellt sich der Rekurrent auf den Standpunkt, aus Ziffer 3.2.1 URL, wonach im Rahmen der Nothilfe Personen unterstützt würden, die kein Recht auf Verbleib in der Schweiz hätten, wozu Personen ohne Aufenthaltsregelung in der Schweiz wie auch Personen aus dem Asylbereich mit einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid und angesetzter Ausreisefrist, wie auch Personen im Rahmen eines Wiedererwägungsverfahrens oder im Rahmen eines anderen ausserordentlichen Rechtsmittelverfahrens zählten, folge, dass Personen ausserhalb des Asylbereichs mit einem Wegweisungsentscheid, die sich im Rahmen einer gesetzten bzw. erstreckten Ausreisefrist oder einer von Gerichts wegen gestatteten Anwesenheit in der Schweiz aufhielten, als Personen mit Aufenthaltsregelung zu gelten hätten, und ihnen daher ein Anspruch auf reguläre Sozialhilfe zukäme. Die Besserstellung von weggewiesenen EU-Bürgerinnen und -Bürgern im Vergleich zu abgelehnten Asylbewerbenden komme bereits durch Art. 64d Abs. 1 Satz 2 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG, SR 142.20) zum Ausdruck, der nur für Erstere eine Verlängerung der Ausreisefrist vorsehe. Zudem seien Asylbewerbende auch gar nie im Besitz einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung gewesen.
Der Rekurrent weist darauf hin, dass er von der Sozialhilfe auch ohne Aufenthaltsbewilligung noch bis zum 28. Februar 2023 aufgrund blosser Erstreckung der Ausreisefrist infolge der dadurch bewirkten Anwesenheitsberechtigung weiter regulär im ordentlichen Umfang unterstützt worden sei. Auch ohne Erteilung einer neuen Aufenthaltsbewilligung bewirke allein schon die Erstreckung der Ausreisefrist durch das Migrationsamt eine behördlich erteilte Anwesenheitsberechtigung. Eine solche zu ordentlicher Unterstützung durch die Sozialhilfe berechtigende Anwesenheitsgestattung könne auch durch ein Gericht verfügt werden. Dies bestätige auch die Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 13. April 2023 im Verfahren VD.2023.49.
Der Rekurrent macht sodann unter Berufung auf Art. 8 Abs. 1 BV und das Gebot der Rechtssicherheit einen Anspruch auf Fortgewährung der ordentlichen Unterstützung durch die Sozialhilfe aufgrund ihrer bisherigen, von Ziffer 3.2.1 URL gestützten Praxis, bis mindestens zum rechtskräftigen Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens VD.2023.37 und des vorliegenden Rekursverfahrens geltend. Dessen Verweigerung verletze nicht nur in krasser Weise das Rechtsgleichheitsgebot, sondern auch Art. 9 BV und den darin niedergelegten Grundsatz von Treu und Glauben und liefe zudem in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider. Da die in § 7 Abs. 3 SHG statuierte Verpflichtung zur Orientierung an den SKOS-Richtlinien nicht deren vollständige Übernahme verlange, könnten die Behörden daher im eigenen Ermessen von den Regelungen den SKOS-Richtlinien ohne weiteres zugunsten von Sozialhilfebeziehenden abweichen. Dies müsse erst recht gelten, wenn die SKOS-Richtlinien selbst gar keine Regelung enthielten und von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe nur ein «verwaltungsintern wirkendes Weisungscharakter habendes Merkblatt» existiere, wie es unter E. 7 des angefochtenen Entscheids zitiert werde, im Übrigen dort offenbar nur der Fall des Widerrufs der Aufenthalts-, nicht aber der Niederlassungsbewilligung behandelt werde.
2.2.3 Schliesslich macht der Rekurrent geltend, die Verweigerung seiner regulären Unterstützung durch die Sozialhilfe widerspräche dem Wortlaut und Geist des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA, SR 0.142.112.681). Er bezieht sich dabei auf Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Anhang I FZA, der zum Ausdruck bringe, dass EU-Bürgerinnen und -Bürger mit gutem Leumund bis zur ihrer tatsächlichen Ausreise von der Sozialhilfe ordentlich unterstützt werden sollen, was sich schon aus Art. 64d Abs. 1 Satz 2 AIG erschliesse. Müsse die Ausreisefristverlängerung aus gesundheitlichen oder familiären Gründen erfolgen, so sei doch auch als Ausdruck der nach Art. 7 BV zu achtenden und zu schützenden Menschenwürde offensichtlich, dass die Betroffenen noch bis zum Ablauf der Ausreisefrist und richtigerweise bis zur tatsächlichen Ausreise seitens der Sozialhilfe ordentlich zu unterstützen seien. Er bezieht sich dabei darauf, dass ihm am 24. Januar 2023 weiterhin eine fortdauernde 100 %-ige Arbeitsunfähigkeit für schwere körperliche Arbeiten und solche mit längerem Stehen ärztlich bescheinigt worden sei und er zu seiner in der R____ lebenden Schwester «naturgemäss eine enge, weil familiäre Beziehung» pflege.
3.
3.1 Entgegen der Auffassung des Rekurrenten ist aufgrund der erfolgten Anfechtung der vom Migrationsamt angesetzten Ausreisefrist keine Verlängerung derselben erfolgt.
3.1.1 Über den Aufenthalt des Rekurrenten in der Schweiz wurde mit Urteil des Bundesgerichts am 23. September 2022 letztinstanzlich entschieden und die Wegweisung erwuchs, auch wenn das Migrationsamt diesbezüglich noch eine Ausreisefrist anzusetzen hatte, in Rechtskraft. Mit Schreiben vom 27. Januar 2023 hat das Migrationsamt dem Rekurrenten die Ausreisefrist letztmals bis zum 28. Februar 2023 erstreckt. Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, dass diese Frist kein weiteres Mal verlängert und erwartet werde, dass er sich nach Ablauf dieser Frist nicht mehr hier aufhalte. Mit der Ansetzung der Ausreisefrist auf den 28. Februar 2023 hat das Migrationsamt die Rechtsposition des Rekurrenten nicht eingeengt, da lediglich der ursprüngliche, im Wegweisungsverfahren bestimmte Ausreisetermin vom 17. April 2020 hinausgeschoben wurde (vgl. KGer BL Verfügung 810 07 431 vom 10. Januar 2008). Dem Gesuch des Rekurrenten um Erstreckung der Ausreisefrist «bis zur Beendigung des gegen die Ukraine laufenden russischen Kriegs und bis zum Abschluss der vor dem europäischen Gerichtshof für Menschenrechte hängigen Beschwerde (bis mindestens 30.11.2027)» wurde damit nicht entsprochen. Auch die Gewährung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses hat in einem solchen Fall nicht zur Folge, dass der Rekurrent für die Dauer des Verfahrens so gehalten wird, wie wenn die Ausreisefrist verlängert worden wäre. Die Einlegung eines Rechtsmittels bewirkt mit andern Worten keinen Aufschub im Sinn einer Duldung eines nie bewilligten Zustands. Vielmehr bedarf es dazu der Anordnung vorsorglicher Massnahmen (vgl. BGer 2C_72/2018 vom 15. Juni 2018 E. 2.2, 2C_253/2017 vom 30. Mai 2017 E. 4.1).
Auf den gegen die Verfügung des Migrationsamts erhobenen Rekurs ist das Justiz- und Sicherheitsdepartement mit Entscheid vom 13. Februar 2023 nicht eingetreten. Mit dem verwaltungsinternen Rekursverfahren vor Ablauf der gerügten Ausreisefrist war daher zum vornherein kein Aufschub dieser Frist verbunden. Dem folgenden Rekursverfahren beim Regierungsrat wäre zwar bis zur Überweisung der Sache aufschiebende Wirkung zugekommen (§ 47 OG). Vorliegend ist der Rekurrent aber bereits zuvor rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen worden. Er war daher verpflichtet, die Schweiz zu verlassen. Wie dargelegt vermag die aufschiebende Wirkung des verwaltungsinternen Rekursverfahrens den Ablauf der Ausreisefrist nicht zu hemmen. Dies hätte vielmehr mit vorsorglicher Massnahme angeordnet werden müssen, was der Regierungsrat unterlassen hat. Nach erfolgter Überweisung des Rekurses an das Verwaltungsgericht ist dessen Instruktionsrichter mit Verfügung vom 17. März 2023 auf das Gesuch des Rekurrenten um Bewilligung der aufschiebenden Wirkung nicht eingetreten und hat dessen Gesuch um Erlass einer vorsorglichen Verfügung abgewiesen. Daraus folgt, dass weiterhin keine Erstreckung der Ausreisefrist erfolgt ist. Nach erfolgter Abweisung des Rekurses mit Urteil des Verwaltungsgerichts VD.2023.37 vom 19. März 2023 hat das Bundesgericht den Verfahrensbeteiligten mit Verfügung vom 12. Mai 2023 Frist zur Vernehmlassung und zur Stellungnahme zum Gesuch des Rekurrenten um aufschiebende Wirkung gesetzt und festgestellt, dass «bis zum Entscheid über das Gesuch […] von einer Wegweisung des Beschwerdeführers abzusehen» sei. Damit hat das Bundesgericht gemäss seinen Ausführungen zum Sachverhalt im Urteil BGer 2C_267/2023 vom 13. Juli 2023 (vgl. C.) dem Gesuch um aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen in diesem Sinne superprovisorisch entsprochen. Damit wurde die vom Migrationsamt angesetzte Ausreisefrist aber nicht verlängert. Vielmehr wurde dem Rekurrenten allein gestattet, während der Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens verfahrensbedingt in der Schweiz zu verbleiben.
In der Folge kam dem Rekurs nach erfolgter Rückweisung der Sache an das Verwaltungsgericht in Ermangelung eines anderen verfahrensleitenden Entscheides wiederum keine aufschiebende Wirkung zu. Darauf wurde die Sache mit Urteil des Verwaltungsgerichts VD.2023.37 vom 4. August 2023 an das Justiz- und Sicherheitsdepartement zurückgewiesen. Entgegen der mit Eingabe vom 17. August 2023 vom Rekurrenten vertretenen Auffassung erfolgt damit aber keine Verlängerung der Ausreisefrist. Aufgrund der rechtskräftigen Wegweisung des Rekurrenten vermag der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung des verwaltungsinternen Rekursverfahrens die abgelaufene Ausreisefrist nicht zu erstrecken. Dies hätte vom Justiz- und Sicherheitsdepartement vielmehr mit einer vorsorglichen Massnahme angeordnet werden müssen. Eine solche Anordnung wird vom Rekurrenten weder behauptet noch ist sie aus den Akten ersichtlich.
3.1.2 Damit liegt bisher keine förmliche Erstreckung der Ausreisefrist vor. Die Überprüfung der Ausreisefrist ist vielmehr gerade erst Streitgegenstand des hängigen Rekursverfahrens, in dessen Rahmen zu beurteilen sein wird, ob die gesetzte und bis zum 28. Februar 2023 erstreckte Ausreisefrist nach der mit dem Urteil des Bundesgerichts 2C_389/2022 vom 23. September 2022 rechtskräftig gewordenen Wegweisung des Rekurrenten aus der Schweiz angemessen ist. Wie das Bundesgericht festgestellt hat, darf die Erstreckung der Ausreisefrist weit über den gesetzlichen Rahmen von sieben bis dreissig Tagen dabei nicht dazu dienen, dem weggewiesenen Ausländer faktisch eine Bewilligungsverlängerung zu gewähren (BGer 2C_267/2023 vom 13. Juli 2023 E. 3.6 m.H. auf BGer 2C_631/2018 vom 4. April 2019 E. 6.3 und 2D_32/2018 vom 25. Juni 2018 E. 2). Insgesamt folgt daraus, dass sich der Rekurrent während der Dauer des gegen die Ausreisefrist erhobenen Rechtsmittelverfahrens lediglich verfahrensbedingt in der Schweiz aufhalten kann.
Der prozedurale Aufenthalt wird grundsätzlich durch Art. 17 AIG geregelt. Diese Bestimmung bezieht sich allerdings auf eine andere Konstellation als die vorliegende. Art. 17 Abs. 2 AIG hat zum Zweck, die grundsätzliche Ausreisepflicht nach Abs. 1 zu mildern, wenn sie keinen Sinn macht, weil vermutlich die Aufenthaltsbewilligung zu erteilen sein wird (BGE 139 I 37 E. 3.4.4). Dies ist hier gerade nicht der Fall, da der Rekurrent bereits rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen worden ist. Damit muss ihm auch nicht ermöglicht werden, mit der ordentlichen Sozialhilfeunterstützung seine bisherige Lebenshaltung hier aufrechtzuerhalten.
3.1.3 Demnach vermag der Rekurrent aus der während der Ausreisefrist bis zum 28. Februar 2023 gewährten regulären Unterstützung durch die Sozialhilfe nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Die Ausreisefrist ist am 28. Februar 2023 abgelaufen und in der Folge ist sie bisher nicht verlängert worden. Der prozedurale Aufenthalt des Rekurrenten kann sozialhilferechtlich anders beurteilt werden als die Zeit bis zum Ablauf einer Ausreisefrist, zumal es nicht in der Hand des rechtskräftig Weggewiesenen liegen kann, mit Rechtsmitteln gegen seine Ausreisefrist direkt sozialhilferechtliche Ansprüche zu begründen.
3.2 Gemäss Ziff. 3.2.1 URL werden Personen ohne Aufenthaltsregelung in der Schweiz nur im Rahmen von Art. 12 BV unterstützt. Mit dem Ablauf der gesetzten Ausreisefrist nach rechtskräftiger Wegweisung fehlt es an einer Aufenthaltsregelung, weshalb in diesem Fall die genannte Regelung zur Anwendung gelangt. Der vorläufige verfahrensbedingte Aufenthalt im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens gegen die Ausreisefrist stellt nach dem Gesagten keine Aufenthaltsregelung dar.
Der Rekurrent kann diesbezüglich auch aus der weiteren Regelung in Ziff. 3.2.1 URL, wonach Personen aus dem Asylbereich mit einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid, denen eine Ausreisefrist angesetzt wurde, und Personen im Rahmen eines Wiedererwägungsverfahrens oder im Rahmen eines anderen ausserordentlichen Rechtsmittelverfahrens nur noch Anspruch auf Nothilfe gemäss Art. 12 BV haben, nichts zu Gunsten seines abweichenden Standpunkts ableiten. Gemäss dieser Bestimmung haben Personen aus dem Asylbereich nach einem rechtskräftigen Wegweisungsentscheid auch während laufender Ausreisefrist keinen Anspruch auf reguläre Unterstützung durch die Sozialhilfe. Während der angesetzten Ausreisefrist wurde diese dem Rekurrenten aber ausgerichtet. Die Unterstützung während der Ausreisefrist bis zum 28. Februar 2023 ist daher gar nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit der Rekurrent daher einen Anspruch auf Besserstellung gegenüber abgewiesenen Asylbewerbenden geltend macht, ist ihm diese bis zum Ablauf seiner angesetzten Ausreisefrist bis zum 28. Februar 2023 zu Teil geworden.
3.3 Nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag der Rekurrent aus den von ihm angerufenen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit.
3.3.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV und § 10 der Kantonsverfassung (KV BS, SG 111.100) verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung dafür ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich 2020, N 620 ff.; BGE 134 I 23 E. 7.6.1, 130 I 26 E. 8.1; VGE VD.2022.44 vom 16. August 2022 E. 4.2, VD.2021.61 vom 11. November 2021 E. 3.3.2, VD.2017.109 vom 21. November 2018 E. 8.2.1).
3.3.2 Als Vertrauensgrundlage bezieht sich der Rekurrent auf die Fortzahlung regulärer Sozialhilfe während der Dauer der ihm vom Migrationsamt gesetzten Ausreisefrist. Wie ausgeführt, unterscheidet sich aber bereits der Aufenthalt während einer Ausreisefrist von jenem nach deren Ablauf während einem sich gegen diese richtenden Rechtsmittelverfahren (vgl. oben E. 3.1.1). Hinzu kommt, dass der Rekurrent nicht ansatzweise geltend macht, welche Dispositionen er aufgrund dieser Fortzahlung der Sozialhilfe nach rechtskräftiger Wegweisung während der Dauer der bis zum 28. Februar 2023 laufenden Ausreisefrist getroffen haben will.
3.4 Schliesslich kann der Rekurrent auch aus dem «Wortlaut und Geist» des FZA nichts zu seinen Gunsten ableiten.
3.4.1 Gemäss Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Anhang I FZA erhalten Arbeitnehmende, die Staatsangehörige einer Vertragspartei sind und mit einer Arbeitgeberin oder einem Arbeitgeber des Aufnahmestaats ein Arbeitsverhältnis mit einer Dauer von mindestens einem Jahr eingegangen sind, eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis. Wie bereits im Rahmen der rechtskräftigen Beurteilung des Aufenthaltsanspruchs des Rekurrenten festgestellt worden ist, ist die Arbeitnehmereigenschaft des Rekurrenten längst erloschen, weshalb er sich gerade nicht auf einen freizügigkeitsrechtlichen Aufenthaltsanspruch als Arbeitnehmer gemäss Art. 6 Anhang I FZA berufen kann (BGer 2C_389/2022 vom 23. September 2022 E. 5.3; VGE VD.2021.112 vom 20. März 2022 E. 4.2). Auch ein Verbleiberecht nach Art. 4 oder 24 Anhang I FZA kommt ihm gemäss der rechtskräftigen Beurteilung seines Aufenthaltsanspruchs nicht zu (vgl. BGer 2C_389/2022 vom 23. September 2022 E. 5.1 f.; VGE VD.2021.112 vom 20. März 2022 E. 4.3 f.). Der Rekurrent kann daher aus dieser Bestimmung nichts zu seinen Gunsten ableiten.
3.4.2 Im Übrigen setzt ein Verbleiberecht nach FZA mit Ausnahme des Verbleiberechts eines Arbeitnehmers gemäss Art. 6 Abs. 6 Anhang I FZA, auf den sich der Rekurrent gerade nicht berufen kann, die finanzielle Selbsterhaltungsfähigkeit ohne Inanspruchnahme von Leistungen der Sozialhilfe voraus, weshalb auch die Berufung auf den «Geist» des FZA ins Leere weist.
3.5 Soweit der Rekurrent schliesslich unter Hinweis auf seine Gesundheit und seine verwandtschaftliche Beziehung einen Aufenthaltsanspruch geltend macht, steht dies im Widerspruch zur feststehenden Tatsache, dass ein solcher mit dem Urteil des Bundesgerichts BGer 2C_389/2022 vom 23. September 2022 rechtskräftig verneint worden ist. Er kann daher daraus keinen Aufenthaltsanspruch ableiten, auf den er sich sozialhilferechtlich stützen könnte.
4.
Daraus folgt, dass der Rekurs abzuweisen ist. Auf die Erhebung von Kosten kann aufgrund der mit Nothilfe erfolgenden Unterstützung des Rekurrenten verzichtet werden.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):
://: Der Rekurs wird abgewiesen.
Auf die Erhebung von Gerichtskosten für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren wird verzichtet.
Mitteilung an:
- Rekurrent
- Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt Basel-Stadt
- Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Michèle Guth
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.