21. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause Helvetia Nostra et consorts contre F., Société G. et Municipalité de Montreux (recours en matière de droit public)

1C_200/2024 / 1C_208/2024 du 13 août 2025

A. En 2007, les autorités communales de Montreux ont mis à l'enquête publique un projet de Plan général d'affectation (ci-après: PGA 2007 ou encore nPGA) et de règlement (RPGA 2007) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972. Le Tribunal fédéral avait été saisi de différents recours contre les arrêts cantonaux confirmant cette planification. Dans la cause 1C_632/2018 (ATF 146 II 289), la Cour de céans a admis le recours et reformé l'arrêt cantonal; il a notamment été retenu que la création d'une zone réservée de 79'687 m² dans le cadre de la nouvelle planification générale de la commune, dans le but de contenir le surdimensionnement de la zone à bâtir, sans autre perspective de planification, était contraire au droit fédéral (ATF 146 II 289 consid. 5.3). En résumé, les décisions d'adoption, respectivement d'approbation préalable du PGA 2007 étaient annulées; la commune était invitée à adapter son projet de PGA sur différents points en conformité avec le droit fédéral.

B. Le 8 novembre 2017, le Conseil communal de Montreux a adopté le plan partiel d'affectation (ci-après: PPA) "Les Grands Prés". Ce plan avait été élaboré sur la base du PGA 2007, puis approuvé et mis en vigueur par le Département cantonal du territoire et de l'environnement le 23 juillet 2018. Le périmètre du PPA - actuellement une seule parcelle (n° 2052), de 2,5 ha-appartient à la commune de Montreux. Le régime applicable est celui de la "zone mixte habitation de moyenne densité et activités tertiaires" (art. 1 al. 2 du règlement du PPA [ci-après: RPPA]), sauf dans un petit secteur, aunord, faisant partie de l'aire forestière (700 m² ). La parcelle n'est actuellement pas bâtie et le PPA vise à permettre la construction d'un nouveau quartier (art. 2 RPPA). La parcelle se situe à environ 1 km des premiers périmètres à protéger, autour du centre-ville, selon l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ci-après: ISOS).

C. À la suite des arrêts du Tribunal fédéral de 2020 (cf. ci-dessus, let. A), les autorités communales ont décidé d'instaurer des zones réservées, dont le plan, mis à l'enquête publique au printemps 2021, a été adopté par le conseil communal le 22 mars 2022 et approuvé par le département cantonal compétent le 16 septembre 2022. Le périmètre du PPA "Les Grands Prés", respectivement la parcelle n° 2052, n'a pas été englobé dans la zone réservée. Ce plan des zones réservées a fait l'objet de plusieurs recours au Tribunal cantonal, jugés en automne 2023; les mesures conservatoires prises aux abords du PPA "Les Grands Prés" ont été confirmées (cf. arrêt 1C_695/2023 du 5 mars 2025). Une procédure introduite par Helvetia Nostra contre le plan des zones réservées est encore pendante devant le Tribunal cantonal (cf. arrêt de renvoi 1C_58/2024 du 5 mars 2025).

D. Avec le concours des promettants-acquéreurs (ou d'un droit distinct et permanent) de la parcelle n° 2052, F. et la Société G., l'administration communale a constitué un dossier de demande d'autorisation pour la construction, sur ce bien-fonds, d'un ensemble de 232 logements avec activités, crèche et espace communautaire répartis dans 11 bâtiments, avec un parking souterrain. Mis à l'enquête publique du 22 février au 22 mars 2020 (enquête principale) et du 15 janvier au 14 février 2022 (enquête complémentaire), le projet a fait l'objet de plusieurs oppositions, à savoir celle de la fondation Helvetia Nostra, ainsi que celles de différents propriétaires voisins; la société E. SA, propriétaire de deux parcelles adjacentes au périmètre du PPA, s'est également opposée au projet. Les autorisations spéciales des services cantonaux concernés ont été réunies dans deux synthèses CAMAC des 17 septembre 2020 et 5 mai 2022. Le 16 septembre 2022, la municipalité a délivré le permis de construire requis et levé les oppositions. Le 19 octobre 2022, agissant de concert, Helvetia Nostra et certains opposants voisins (ci-après: Helvetia Nostra et consorts) ont déféré la cause à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (cause cantonale AC.2022. 0332). Par acte séparé du même jour, E. SA a également recouru contre la délivrance de l'autorisation de construire (cause cantonale AC.2022.0323).

E. Au mois de mai 2022, un comité d'initiative composé de citoyens de la commune a soumis à la municipalité un projet de liste de signatures pour une initiative populaire communale intitulée "Sauver les Grands-Prés". Cette proposition est rédigée dans les termes suivants: "1. La parcelle 2052 est immédiatement et durablement colloquée en zone de verdure (non constructible) destinée à la promotion de la biodiversité et à une aire de loisirs pour le public. 2. Le plan partiel d'affectation "Les Grands-Prés" et son règlement sont abrogés". Le 9 septembre 2022, la municipalité a admis la validité de cette initiative, pris formellement acte de son dépôt et autorisé la récolte des signatures. Par arrêt du 2 décembre 2022, la Cour constitutionnelle cantonale a rejeté le recours formé par un électeur de Montreux demandant l'invalidation de l'initiative (arrêt cantonal CCST.2022.0006). Par un vote du 18 juin 2023, le corps électoral de la commune de Montreux a accepté cette initiative populaire par 71 % des suffrages exprimés (cf. communiqué officiel de la commune de Montreux relatif à l'initiative populaire communale "Sauver les Grands-Prés" acceptée par la population montreusienne du 18 juin 2023).

F. Par arrêts séparés du 23 février 2024, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton du Vaud a confirmé le permis de construire délivré par la municipalité le 16 septembre 2022. Helvetia Nostra et consorts, respectivement E. SA, ont déféré ces décisions à l'autorité de céans, qui a admis leurs recours dans la mesure de leur recevabilité.

(résumé)

Extrait des considérants:

5. Helvetia Nostra et consorts soutiennent qu'un contrôle préjudiciel du PPA "Les Grands-Prés" se serait imposé. Ils se prévalent à cet égard en particulier de l'annulation par le Tribunal fédéral, par arrêt du 16 avril 2020 (ATF 146 II 289), du projet de nPGA ainsi que de l'initiative populaire communale "Sauver les Grands-Prés" acceptée à 71 % des voix le 18 juin 2023 (cf. ci-dessus let. A et E). Dans le même ordre d'idée, se prévalant pour sa part cependant d'arbitraire, E. SA reproche également à l'instance précédente d'avoir jugé que cette initiative communale et le résultat du vote ne constituaient pas des éléments pertinents, respectivement qu'ils ne revêtaient pas de portée juridique, dans le cadre de la contestation du permis de construire délivré le 16 septembre 2022 par la Municipalité de Montreux.

5.1 Selon la jurisprudence, les plans d'affectation sont, d'un point de vue procédural, traités comme des décisions. Ils doivent être contestés lors de leur adoption, à défaut, ils deviennent en principe définitifs et ne peuvent plus faire l'objet d'un examen préjudiciel dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Exceptionnellement, le contrôle incident d'un plan d'affectation est admissible notamment lorsque les circonstances ou les conditions légales se sont sensiblement modifiées depuis l'adoption du plan au point que celui-ci pourrait être devenu illégal et que l'intérêt à son réexamen ou à son adaptation l'emporte sur les intérêts contraires à la sécurité du droit et à la stabilité du plan (cf. art. 21 al. 2 LAT; ATF 148 II 417 consid. 3.3; cf. ATF 145 II 83 consid. 5.1; ATF 144 II 41 consid. 5.1). Dans ce contexte, il y a en outre lieu de prendre en compte les circonstances concrètes (p. ex. localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, niveau d'équipement, ou encore ancienneté du plan) pour déterminer si matériellement le plan est encore adapté (cf. ATF 148 II 417 consid. 3.3 et les arrêts cités).

5.2 En l'espèce, le Tribunal cantonal a retenu que l'on ne pouvait déduire de l'acceptation par le peuple de l'initiative "Sauver les Grands-Prés" que l'application des règles du droit de l'aménagement du territoire (en particulier les art. 15 ss et 21 al. 2 LAT) imposerait à terme l'abrogation du PPA "Les Grand Prés". Sur le plan du droit cantonal, cette acceptation demeurait également sans conséquence quant à l'application des mesures conservatoires prévues aux art. 46 ss de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11 - zones réservées, effet anticipé des plans). L'aboutissement de l'initiative et le résultat de la votation du 18 juin 2023 ne constituaient en l'espèce pas des éléments pertinents. Le PPA "Les Grands Prés" était en outre récent et réglait un "secteur central (périmètre compact) de l'agglomération", si bien qu'il n'avait pas à faire l'objet d'un contrôle préjudiciel de la planification.

5.3 Le PPA "Les Grands Prés" a été approuvé et mis en vigueur par le département cantonal compétent le 23 juillet 2018, antérieurement à l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 invalidant le projet de révision de la planification générale (nPGA) de la commune de Montreux (ATF 146 II 289). Cependant, le Tribunal fédéral a, par la suite, rappelé que l'annulation de ce projet de révision n'entraînait pas nécessairement, respectivement ipso iure, l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute construction nouvelle sur le territoire de la commune, un plan de quartier pouvant, à certaines conditions et selon le droit cantonal en question, s'écarter de la planification générale et abroger, dans le périmètre concerné, les règles générales qui lui seraient contraires (cf. arrêts 1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4; 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4). À l'inverse, cela n'exclut pas en soi que l'annulation du nPGA puisse constituer une modification des circonstances dont il doive être tenu compte dans le contexte d'un contrôle préjudiciel de la planification, tout particulièrement lorsque la planification spéciale présente un lien de subordination étroit avec le nPGA (cf. en particulier et a contrario arrêts 1C_212/2022 précité où le plan spécial est antérieur au nPGA annulé; 1C_411/2023 du 20 juin 2025 consid. 2.2; voir également arrêt 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 4.3.1, non publié in ATF 146 II 289, au sujet des plans spéciaux adoptés postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, listés dans l'annexe du nPGA annulé).

Or, en l'espèce, on peut avec les recourants et l'Office fédéral du développement territorial (ARE), qui parle d'une "interconnexion", voir une telle relation étroite entre le PPA "Les Grands Prés" et le nPGA annulé. En effet, comme l'exposent les recourants, il ressort à plusieurs reprises du rapport 47 OAT [RS 700.1] relatif au PPA "Les Grands Prés" que ce dernier se fonde sur la planification générale (nPGA) dont il vise à concrétiser les options (cf. rapport 47 OAT, ch. 1.2, 2.4, 2.5.1 et 3.3). Ainsi, dès lors que le nPGA a été sanctionné au motif qu'il ne répondait pas aux exigences de l'art. 15 LAT s'agissant de la délimitation et du redimensionnement de la zone à bâtir communale (cf. ATF 146 II 289, en particulier consid. 5), son annulation constitue une modification des circonstances dont il convient de tenir compte lorsqu'il s'agit de contrôler préjudiciellement la conformité d'une planification spéciale qui lui est étroitement liée. Cela étant, conformément à la jurisprudence et compte tenu du caractère exceptionnel du contrôle incident de la planification, pour qu'une telle modification liée au surdimensionnement de la zone à bâtir puisse être qualifiée de sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT et permette de revenir sur une planification en force, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances concrètes (cf. ATF 148 II 417 consid. 3.3 et les arrêts cités; ATF 144 II 41 consid. 5.2).

5.4 L'annulation du projet de planification générale de la commune de Montreux est intervenue dans un contexte de surdimensionnement notoire de la zone à bâtir communale, qu'il appartient à la commune de résorber, conformément aux exigences de l'art. 15 al. 2 LAT (ATF 146 II 289). Dans ce but, qui relève d'un intérêt public important maintes fois reconnu (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2 et les arrêts cités; ATF 128 I 190 consid. 4.2; arrêt 1C_598/2019 du 19 juin 2020 consid. 2.1), les autorités communales ont adopté un plan de zones réservées. Dans un tel contexte, on s'étonne cependant, à l'examen de cette planification, que seule la parcelle correspondant au périmètre du PPA, appartenant à la commune de Montreux, ait été maintenue hors de la zone réservée comprenant l'ensemble des fonds voisins (cf. guichet cartographique du canton de Vaud, https://www.geo.vd.ch, consulté le 29 juillet 2025; voir également arrêt 1C_695/2023 du 5 mars 2025). Il s'agit pourtant d'une parcelle non bâtie, renfermant une série de valeurs naturelles, à l'instar d'arbres majeurs, de vergers et de prairies, constituant un terrain propice pour la petite faune, et située à proximité de surcroît d'un corridor à faune dont le réseau écologique vaudois (REC-VD) commande le maintien (cf. rapport 47 OAT ch. 4.7.7; notice d'impact sur l'environnement du 6 décembre 2016 ch. 5.9). Il est vrai toutefois qu'elle se situe dans un environnement déjà bâti, compris dans le périmètre compact de l'agglomération défini par le plan directeur cantonal (ci-après: PDCn), en principe destiné à être densifié; il en va toutefois de même d'autres parcelles voisines qui ont pourtant été affectées à la zone réservée (cf. arrêt 1C_695/2023 du 5 mars 2025 relatif à deux parcelles voisines, en particulier ci-dessus let. C et consid. 3.3.1). En outre, selon le PDCn, il n'est pas exclu de maintenir l'espace vert, que représente la parcelle n° 2052, dans la mesure où il contribue à une urbanisation de qualité (cf. art. 3 al. 3 let. e LAT; arrêt 1C_695/2023 du 5 mars 2025 consid. 3.3.3; voir également PDCn, 4^e adaptation quater, approuvée le 11 novembre 2022, Mesure B11, p. 112 qui indique qu'y sont également compris les "espaces non construits [...] participant à sa qualité"). Cela est ici d'autant plus vrai que la parcelle 2052 se caractérise par une superficie dix fois supérieure au plafond de 2'500 m², au-delà duquel le canton préconise - au sein du milieu bâti - l'affectation d'espaces vides à la zone agricole ou de verdure pour pallier la problématique du surdimensionnement (cf. fiche d'application Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes publiée par Direction générale vaudoise du territoire et du logement [version juin 2021]; arrêt 1C_334/2024 du 11 mars 2025 consid. 3.3-3.3.3).

5.5 Enfin, à ces différents éléments, s'ajoute encore la volonté populaire en faveur d'une affectation du secteur en zone de verdure exprimée au travers de l'initiative "Sauver Les Grands-Prés", acceptée à 71 % des suffrages exprimés (cf. ci-dessus let. E). On peut, à cet égard, et avant toute chose, s'étonner de la chronologie des événements: le permis de construire litigieux a en effet été délivré peu après que la commune a déclaré l'initiative valable, malgré l'objet de celle-ci, de prime abord contradictoire. Cela étant, saisie préalablement d'un recours, la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal vaudois a confirmé, à l'issue de l'examen sommaire commandé à ce stade, la validité de cette initiative, singulièrement sa conformité au principe de la stabilité des plans (arrêt cantonal CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 3f); sur cette question voir arrêt 1C_32/2023 du 28 septembre 2023 consid. 3.2in fineet les arrêts cités; MAXIME FLATTET, Démocratie directe et aménagement du territoire, 2021, p. 283 n. 689 et p. 298 n. 724; CORSIN BISAZ, Direktdemokratische Instrumente als "Anträge aus dem Volk an das Volk", 2020, p. 414 n. 772; le même, Die Planungsinitiative auf Änderung kommunaler Nutzungspläne, Jusletter 3 octobre 2016 n. 23-33). Cela ne signifie cependant pas encore, comme l'a indiqué le Tribunal cantonal, que, dans l'hypothèse d'une acceptation de l'initiative, le plan PPA "Les Grands Prés" serait nécessairement abrogé, une pesée complète des intérêts devant alors encore être réalisée par les autorités compétentes (cf. arrêt 1C_32/2023 du 28 septembre 2023 consid. 3.4). Dans le présent contexte, il s'agit néanmoins d'une modification supplémentaire des circonstances dans le sens d'une inadéquation de la planification à la situation actuelle. Par ailleurs, vu que la parcelle en question n'est pas la propriété de particuliers, mais de la commune elle-même, le principe de la stabilité des plans en faveur des propriétaires des parcelles concernées, qui représente un aspect du principe plus général de la sécurité du droit, ne peut avoir une portée aussi étendue. On relève encore qu'en délivrant l'autorisation de construire, après avoir pourtant validé l'initiative, la municipalité a pris le risque de vider celle-ci de toute substance, en cas d'acception, rendant sans portée l'examen de la planification qui serait alors demandé, comme le souligne du reste l'ARE, ce en violation d'un intérêt public important lié à la mise en oeuvre des règles démocratiques à l'échelle communale.

5.6 En définitive, sur le vu de ces nombreux éléments, il apparaît que le contexte s'est sensiblement modifié depuis l'adoption du PPA. En particulier, le nPGA sur lequel se fonde ce plan d'affectation spécial a été annulé par le Tribunal fédéral au motif d'un dimensionnement non conforme de la zone à bâtir. Or, dans le cadre de la révision de la planification que cela suppose, et vu les caractéristiques de la parcelle 2052, le maintien de cette dernière en zone à bâtir n'apparaît pas évident, spécialement au regard de l'intérêt important à un redimensionnement conforme de la zone à bâtir communale, notoirement surdimensionnée (ATF 146 II 289 consid. 4.3.1). Le maintien du caractère constructible de cette parcelle non bâtie ne répond par ailleurs plus aux souhaits de la majorité du corps électoral communal, qui appelle de ses voeux une pesée complète des intérêts quant à cette planification, que la délivrance, respectivement la mise en oeuvre de l'autorisation de construire priverait de toute portée. Face à ces intérêts publics importants, l'intérêt à la stabilité des plans, respectivement au maintien d'une planification inadaptée n'apparaît pas prépondérant.

Dans ces conditions très particulières de surdimensionnement notoire de la zone à bâtir, vu la modification sensible des circonstancesdepuis l'adoption du PPA "Les Grands Prés", le permis de construire ne pouvait être délivré. Cela conduit à l'admission du présent grief, à l'annulation de l'arrêt attaqué et de l'autorisation délivrée. Il est partant superflu d'examiner les autres griefs soulevés par les parties recourantes, y compris s'agissant des griefs de nature formelle en lien avec l'établissement des faits ou encore la violation du droit d'être entendu (cf. arrêt 2C_761/2020 du 16 décembre 2021 consid. 5). Il appartiendra à la commune, dans le cadre de la révision de sa planification en cours, respectivement que celle-ci doit entreprendre, de décider si et dans quelle mesure elle entend adapter l'affectation du secteur des Grands Prés, en procédant à la pesée des intérêts - actualisée - non seulement imposée par le droit fédéral (cf. ATF 148 II 417 consid. 3.2; ATF 140 II 25 consid. 3.2; arrêt 1C_297/2022 du 11 octobre 2023 consid. 2.1.1 in fine), mais également demandée, dans le cas particulier, par une majorité des électeurs communaux.