65. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Politische Gemeinde Niederhelfenschwil gegen Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)

1C_119/2024 vom 14. März 2025

A. Im Zusammenhang mit der Sanierung der Dorfstrasse in Lenggenwil, Gemeinde Niederhelfenschwil, ordnete die Kantonspolizei des Kantons St. Gallen am 1. Juni 2021 die Aufhebung des Fussgängerstreifens Nr. 1375 an und entfernte die entsprechende Strassenmarkierung. Alternative Verkehrsmassnahmen zur Sicherheit der Fussgängerinnen und Fussgänger ordnete sie nicht an.

Den dagegen angehobenen Rechtsmitteln der Gemeinde Niederhelfenschwil an das Polizeikommando der Kantonspolizei und das Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen (nachfolgend: SJD/SG) war kein Erfolg beschieden. Das hierauf angerufene Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen hiess eine Beschwerde der Gemeinde Niederhelfenschwil mit Urteil vom 9. Oktober 2022 hingegen teilweise gut, soweit es darauf eintrat. Es hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Angelegenheit zur erneuten Abklärung des Fussgänger- und Fahrzeugverkehrs im Bereich des Fussgängerstreifens sowie zum Neuentscheid an das SJD/SG zurück. Das Gesuch um vorsorgliche Wiederanbringung des Streifens wies es ab.

B. In der Folge beauftragte das SJD/SG die Kantonspolizei mit der Erhebung der Fussgängerzahlen und der Fahrzeugerfassung im Bereich des mittlerweile entfernten Fussgängerstreifens. Aus den Abklärungsergebnissen folgerte das SJD/SG in seinem Entscheid vom 3. Juli 2023, dass der Fussgängerstreifen Nr. 1375 zu wenig frequentiert würde und damit ein Sicherheitsrisiko für Fussgängerinnen und Fussgänger darstelle, weshalb dessen Entfernung rechtmässig gewesen sei. Das Verwaltungsgericht wies eine Beschwerde der Gemeinde Niederhelfenschwil mit Entscheid vom 16. Januar 2024 ab.

C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 19. Februar 2024 an das Bundesgericht beantragt die Gemeinde Niederhelfenschwil die ersatzlose Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen und dieses insbesondere anzuweisen, eine neue Fussgänger- und Verkehrszählung gemäss den Erwägungen in der Beschwerdeschrift vorzunehmen.

Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut. Die Entscheide des Verwaltungsgerichts St. Gallen vom 9. Oktober 2022 und vom 16. Januar 2024 werden aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägungen zur Fortführung des Verfahrens an das Verwaltungsgericht St. Gallen zurückgewiesen.

(Zusammenfassung)

Aus den Erwägungen:

3. Es ist unbestritten, dass der Fussgängerstreifen Nr. 1375 in Lenggenwil, Gemeinde Niederhelfenschwil, in den Annäherungsbereichen und den Warteräumen Sicherheitsdefizite aufwies und das dort ansässige Fussgängeraufkommen aufgrund der örtlichen Einbettung des Streifens in der Nähe des Dorfrandes in Richtung Zuzwil nicht mit demjenigen einer fussgängerreichen städtischen Umgebung verglichen werden kann. Strittig ist hingegen, ob der Entscheid über dessen ersatzlose Entfernung allein gestützt auf die Normen des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS), welche die Anordnungsvoraussetzungen normieren, gefällt werden kann.

3.1 Gemäss Art. 33 Abs. 1 SVG ist den Fussgängerinnen und Fussgängern das Überqueren der Fahrbahn in angemessener Weise zu ermöglichen. Vor Fussgängerstreifen hat die fahrzeuglenkende Person besonders vorsichtig zu fahren und nötigenfalls anzuhalten, um den Fussgängerinnen und Fussgängern den Vortritt zu lassen, die sich schon auf dem Streifen befinden oder im Begriffe sind, diesen zu betreten (Abs. 2; vgl. RENÉ SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, 2. Aufl. 2002, Rz. 650). Art. 49 Abs. 2 SVG besagt, dass die Fahrbahn vorsichtig und auf dem kürzesten Weg zu überschreiten ist, nach Möglichkeit auf einem Fussgängerstreifen. Querende Personen haben Vortritt auf dem Streifen, dürfen ihn aber nicht überraschend betreten. Wer am Strassenrand vor einem Fussgängerstreifen steht, bringt damit bereits den Willen zum Ausdruck, die Strasse zu überqueren (vgl. Urteil 4C.306/2001 vom 11. Januar 2002 E. 5; HANS GIGER, SVG Kommentar, Strassenverkehrsgesetz mit weiteren Erlassen, 9. Aufl. 2022, N. 7 zu Art. 33 SVG; PHILIPPE WEISSENBERGER, Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl. 2015, N. 13 zu Art. 49 SVG; ANDREAS ROTH, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 7 zu Art. 33 SVG; offenbar differenzierend: YVAN JEANNERET UND ANDERE, Code suisse de la circulation routière, commenté, 5. Aufl. 2024, N. 2.3 zu Art. 33 SVG).

Ausserhalb von Fussgängerstreifen ist der Fahrverkehr vortrittsberechtigt (Art. 47 Abs. 5 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11]). Eine Verpflichtung zur Reduktion der Geschwindigkeit zu Gunsten von Fussgängerinnen und Fussgängern besteht dort nicht. Das gilt selbst dann, wenn die Fussgängerin oder der Fussgänger unter Abgabe eines Handzeichens den Willen zur Überquerung der Fahrbahn zu erkennen gibt (vgl. BGE 97 IV 124 E. 4a; WEISSENBERGER, a.a.O, N. 20 zu Art. 49 SVG).

3.2 In den letzten zehn Jahren wurden in einigen Kantonen und Städten Fussgängerstreifen einer systematischen Sicherheitsüberprüfung unterzogen (vgl. http://www.zh.ch unter Mobilität/Fussverkehr; http://www.be.ch unter Dienstleistungen/Medien/Mitteilungen; http://www.lu.ch unter Agglomerationsprogramm/Luzern/3. Generation; http://www.sz.ch unter Kanton/Medien- und Datenschutz/Medienmitteilungen; http://www4.ti.ch unter Strade-Sicure/Mobilita-Lenta/Campagne-Passate/Passaggio-Pedonale-Bellinzona). So auch im Kanton St. Gallen (vgl. http://www.sg.ch unter Tiefbauamt des Kantons St. Gallen/Schwachstellenanalyse/Fussverkehr 2019).

3.3

3.3.1 Die Vorinstanz begründet die Entfernung des Fussgängerstreifens Nr. 1375 in der Gemeinde Niederhelfenschwil mit der Nichteinhaltung der Anordnungsvoraussetzungen gemäss der VSS-Norm Nr. 40241 "Querungen für den Fussgänger- und leichten Zweiradverkehr, Fussgängerstreifen". Sie erwägt in ihrem ersten Entscheid vom 9. Oktober 2022, ein Streifen dürfe u.a. nur dann angebracht werden, wenn ein regelmässiger Querungsbedarf bestehe. Ein solcher liege vor bei mindestens 100 Fussgängerinnen und Fussgängern während fünf - nicht zwingend aufeinanderfolgenden - Stunden mit dem jeweils höchsten Fussgängeraufkommen eines Tages und einem durchschnittlichen täglichen Verkehr von über 3000 Fahrzeugen. Der Streifen sei im Jahr 2015 erstmals einer Beurteilung unterzogen worden. Dabei habe sich ergeben, dass bezüglich der Fussgängerfrequenz in einem Zeitraum von fünf Stunden mutmasslich zwischen 50 und 60 Personen die Strasse überquert hätten. Der Anteil der "ABC-Schützen" sei damals überproportional hoch gewesen, weshalb der Fussgängerstreifen nicht entfernt worden sei. Die im Zusammenhang mit der Sanierung der Kantonsstrasse erhobenen Fussgänger- und Verkehrszählungen von April 2021 erachtete die Vorinstanz als ungenügend und wies die Sache daher zur Sachverhaltsergänzung an das SJD/SG zurück.

3.3.2 In ihrem zweiten Entscheid vom 16. Januar 2024 teilt die Vorinstanz die Auffassung des SJD/SG, wonach der Streifen Nr. 1375 ein Sicherheitsrisiko für Fussgängerinnen und Fussgänger darstelle und deshalb im Zuge der Kantonsstrassensanierung zu Recht entfernt worden sei. Ihre Schlussfolgerungen gründen massgebend auf den nach der Rückweisung erhobenen Fussgänger- und Verkehrszählungen der Kantonspolizei und der A. AG vom 15. und 17. November und von Dezember 2022 sowie vom 6. bis 19. Februar 2023. Diese hätten gezeigt, dass das Fussgängeraufkommen und die Fahrzeugerhebungen unter den Anordnungsvoraussetzungen der VSS-Norm 40241 lägen. Das Argument der Gemeinde Niederhelfenschwil, wonach den Bewohnerinnen und Bewohnern des Quartiers "Klosterwis" mit der Entfernung des Streifens die Möglichkeit genommen werde, sicher auf das gegenüberliegende Trottoir und damit zu öffentlichen Einrichtungen wie Bushaltestellen und Schulen etc. zu gelangen, erachtet die Vorinstanz unter Verweis auf dessen Sicherheitsdefizite als unbegründet. Sie hält fest, mit der Entfernung des Streifens werde der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen nicht aufgehoben, zumal für die Strassenüberquerung übersichtliche Verhältnisse vorlägen und für Fussgängerinnen und Fussgänger keine Umwege entstünden.

3.4 Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe die örtlichen Gegebenheiten nicht in die Beweiswürdigung miteinbezogen und damit den Sachverhalt lückenhaft festgestellt (Art. 97 Abs. 1 BGG).

Der durch die Vorinstanz festgestellte Sachverhalt ist für das Bundesgericht verbindlich (Art. 105 Abs. 1 BGG; BGE 149 I 207 E. 5.5; BGE 149 II 43 E. 3.5; BGE 149 IV 57 E. 2.2), es sei denn, dieser erweise sich in einem entscheidwesentlichen Punkt als offensichtlich fehlerhaft (Art. 105 Abs. 2 und Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 148 II 392 E. 1.4.1). Obwohl im Gesetz nicht ausdrücklich erwähnt, beruht auch die unvollständige Sachverhaltsfeststellung auf einer Rechtsverletzung: Was rechtserheblich ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht; eine in Verkennung der Rechtserheblichkeit offensichtlich unvollständige Ermittlung der für die rechtliche Beurteilung massgeblichen Tatsachen verletzt direkt die anzuwendende materielle Norm (Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 95 BGG; BGE 136 II 65 E. 1.4; BGE 134 V 53 E. 4.3; je mit Hinweisen; zum Ganzen: Urteile 1B_59/2021 vom 18. Oktober 2021 E. 2.3, nicht publ. in: BGE 148 IV 74; 2C_508/2019 vom 10. September 2019 E. 1.2.1).

Tatfrage ist auch die Beweiswürdigung (BGE 146 V 240 E. 8.2). Die Einholung von Auskünften als Beweismittel bedeutet im Verwaltungsverfahren zwar die Regel (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 3. Aufl. 2023, N. 33 zu Art. 19 VwVG); dies entbindet die Behörde indes nicht davon, alle zu erhebenden Beweismittel über rechtserhebliche Tatsachen in die freie Beweiswürdigung miteinzubeziehen (vgl. BGE 137 II 266 E. 3.2; BGE 125 V 351 E. 3a; WALDMANN, a.a.O., N. 15 zu Art. 19 VwVG).

3.5

3.5.1 Nach der verbindlichen Darstellung der Vorinstanz vernetzte der Fussgängerstreifen Nr. 1375 das Quartier "Klosterwis" und das durch die Kantonsstrasse getrennte, gegenüberliegende Gemeindegebiet mit öffentlichen Einrichtungen wie Schulen und einer Bushaltestelle. Dabei handelt es sich um ein Verbindungsstück des kommunalen Fusswegnetzes (vgl. Art. 2 Abs. 1-3 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege [FWG; SR 704]; HEINRICH JUD, Kleine Einführung ins FWG, 1987, S. 9). Diesem kommt eine Verkehrsfunktion für Fussgängerinnen und Fussgänger zu (vgl. JUD, a.a.O., S. 9). Dessen Hauptzweck besteht in der Gewährleistung einer möglichst gefahrlosen Verbindung zwischen Wohngebieten und Arbeitsplätzen, den wichtigsten öffentlichen Einrichtungen, Erholungsanlagen sowie Einkaufsmöglichkeiten (vgl. Botschaft vom 26. September 1983 zu einem Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege [FWG], BBl 1983 IV 8 Ziff. 22). Die Kantone haben dort geeignete Massnahmen zu treffen, wo eine Trennung zwischen Fusswegen und motorisiertem Strassenverkehr nicht möglich ist, um bei einer Strassenüberquerung eine freie und möglichst gefahrlose Begehung zu ermöglichen (vgl. Art. 6 Abs. 1 lit. b FWG; JUD, a.a.O., S. 9). Müssen die in den Plänen enthaltenen Wege oder Teile davon aufgehoben werden, so ist daher, unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse, für angemessenen Ersatz durch vorhandene oder neu zu schaffende Wege zu sorgen (Art. 7 Abs. 1 FWG). Dieser Pflicht kommt die Vorinstanz nicht nach, wenn sie sich darauf beschränkt, die Sicherheitsdefizite des Fussgängerstreifens Nr. 1375 in Anlehnung an die VSS-Norm Nr. 40241 festzustellen und sich mit den Hinweisen begnügt, dass ein Verschieben des Streifens nichts bringen würde und ein Alternativstandort nicht vorgeschlagen worden sei. Indem sie es unterliess, unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse angemessene Ersatzmassnahmen abzuklären, hat sie den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig festgestellt und Bundesrecht verletzt.

3.5.2 Ohnehin erscheint zweifelhaft, ob der Fussgängerstreifen Nr. 1375 überhaupt hätte entfernt werden dürfen. Denn Art. 6a Abs. 3 SVG verpflichtet den Bund, die Kantone und die Gemeinden, ihr Strassennetz auf Unfallschwerpunkte und Gefahrenstellen hin zu analysieren und einen Plan zu deren Behebung zu erarbeiten. Die Sanierung eines Streifens geht damit einer Entfernung vor (vgl. Antwort des Bundesrates vom 5. November 2014 auf die Interpellation 14.3720 betreffend Rückbau von Fussgängerstreifen; so auch Ziff. 4.4, S. 59 des Handbuchs des Bundesamtes für Strassen [ASTRA] zur Fusswegnetzplanung, 2015, [http://www.astra.admin.ch] unter Themen/Langsamverkehr/Fussverkehr). Ob die strittige Querungsstelle saniert werden kann, lässt sich aufgrund der unvollständigen Aktenlage vorliegend nicht beurteilen.

3.6 Erweist sich die Sachverhaltsfeststellung als unvollständig, weist das Bundesgericht die Sache regelmässig zu neuer oder weiterer Sachverhaltsfeststellung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat (Art. 107 Abs. 2 BGG).

3.7 Zusammen mit dem Verein "Fussverkehr Schweiz" hat das ASTRA Empfehlungen erarbeitet, wie Schwachstellen im Fusswegnetz u.a. analysiert und mit einer Massnahmeplanung behoben werden können (vgl. Handbuch vom 16. Mai 2019 betreffend Schwachstellenanalyse und Massnahmenplanung Fussverkehr [http://www.astra.admin.ch] unter Themen/Langsamverkehr/Fussverkehr). Diese sehen den Einbezug der Bevölkerung ausdrücklich vor (vgl. ASTRA, a.a.O., Ziff. 2.3, S. 18 ff.). Vorliegend sind die Sicherheitsdefizite des Fussgängerstreifens Nr. 1375 im Kern unbestritten. Die Beschwerdeführerin beantragt die Rückweisung der Angelegenheit an das Verwaltungsgericht. Antragsgemäss wird demnach das Verwaltungsgericht (oder eine seiner Vorinstanzen; vgl. Art. 64 i.V.m. Art. 56 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons St. Gallen vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege (VRP; sGS 951.1); TANJA KAMBER, in: Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP], Praxiskommentar, 2020, N. 20 zu Art. 56 VRP) unter Einbezug der Beschwerdeführerin eine Massnahmenplanung im Sinne der genannten Vollzugshilfe durchzuführen und in der Sache neu zu entscheiden haben.