Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_222/2024

Arrêt du 12 mars 2025

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Haag, Président,

Chaix et Merz.

Greffier : M. Hausammann.

Participants à la procédure

A.________,

représenté par Me Pascal Pétroz, avocat,

recourant,

contre

Office cantonal de l'agriculture et de la nature (OCAN),

chemin du Pont-du-Centenaire 109,

1228 Plan-les-Ouates.

Objet

Requête en constatation de la nature forestière,

recours contre l'arrêt de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 27 février 2024 (A/3101/2021-AMENAG ATA/237/2024).

Faits :

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 7621 de la Commune de Satigny (GE) qui est recouverte d'un petit massif boisé. Cette parcelle est comprise dans le périmètre de développement du plan directeur de la zone industrielle et artisanale de la Tuilière (PDZI). Après l'abandon d'un premier avant-projet en 2010, visant notamment à construire un barreau routier, un deuxième a également été abandonné en 2017, en raison de contestations portant sur le défrichement de certaines surfaces boisées dont la nature forestière n'avait pas encore fait l'objet d'un constat.

Dans un arrêt du 24 mai 2005, l'ancien tribunal administratif de Genève avait nié la nature forestière aux parcelles n° s 927, 7621 et 7645 sises sur la Commune de Satigny (ATA/355/2005). Dans le cadre de la procédure de modification des limites de la zone industrielle de la Tuilière (ci-après: ZITUIL) courant 2018, l'Office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après: OCAN) du département du territoire, a été amené à se déterminer à nouveau sur la nature forestière des boisés situés sur les parcelles n° s 927, 7621, 7645, 7646 et 7721. Pour ce faire, il a divisé en quatre secteurs les peuplements boisés présents: le secteur n° 1 s'étend sur les parcelles n° s 927, 7621, 7645 et 7721, le secteur n° 2 sur les parcelles n° s 7621 et 927, le secteur n° 3 sur la parcelle n° 7645, et le secteur n° 4 sur les parcelles n° s 7645 et 7646.

Par décisions du 16 juillet 2021, après publications dans la feuille des avis officiels, l'OCAN a constaté la nature forestière des peuplements présents sur les parcelles n° s 927, 7621, 7645, 7646 et 7721. Il a notamment considéré que les boisés occupant la parcelle n° 7621 comprenaient une fonction de structure paysagère très importante et de biodiversité significative. À la suite de ces décisions, un troisième avant-projet relatif au barreau routier (U.________), réduisant son périmètre, a été développé.

A.________ a recouru contre les décisions de l'OCAN auprès du Tribunal administratif de première instance du canton de Genève

(ci-après: TAPI) qui a rejeté son recours par jugement du 29 juin 2023, après avoir notamment tenu une vision locale. Par arrêt du 27 février 2024, la Cour de justice du canton de Genève a également rejeté le recours de A.________ contre ce jugement.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de la Cour de justice et les décisions de l'OCAN de constatation de la nature forestière, subsidiairement de renvoyer la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

La Cour de justice n'a pas d'observation à formuler et se réfère aux considérants de son arrêt. L'OCAN se détermine et conclut au rejet du recours. Interpellé, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) estime que la qualification comme forêt des boisés présents sur la parcelle du recourant ne viole pas la législation forestière. Le recourant réplique encore le 23 décembre 2024 et maintient ses conclusions. Aucune autre observation n'a été déposée.

Considérant en droit :

Le recours est formé contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale, dans une cause de droit public, de sorte qu'il est en principe recevable en tant que recours en matière de droit public au sens des art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d et 90 LTF. Le recourant, qui a pris part à la procédure de recours devant l'instance précédente, est propriétaire d'une parcelle supportant un boisé dont la nature forestière a été confirmée par l'arrêt attaqué. Il est par conséquent particulièrement atteint par ce prononcé et peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à le contester (cf. art. 89 al. 1 LTF; Ariane Ayer, in Commentaire de la loi sur les forêts, 2022, n° 48 ad art. 10 LFo). Les autres conditions de recevabilité étant au surplus réunies, il convient d'entrer en matière, sous réserve d'une motivation suffisante des griefs.

Le recourant fait valoir une violation des art. 2 al. 1 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0) et 1 al. 1 de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01), ainsi que de l'art. 2 al. 1 de la loi genevoise sur les forêts (LForêts; RS/GE M 5 10). Il conteste la nature forestière du boisement présent sur sa parcelle.

2.1. La LFo a pour but général la protection des forêts, notamment la conservation de l'aire forestière (art. 1 et 3 LFo). L'art. 2 LFo définit la notion de forêt. On entend par forêt toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières (à savoir des fonctions protectrices, économiques ou sociales, cf. art. 1 al. 1 let. c LFo), sans égard à leur origine, à leur mode d'exploitation ou aux mentions figurant au registre foncier (art. 2 al. 1 LFo). L'art. 2 al. 2 LFo indique ce qui doit être assimilé aux forêts, alors que l'art. 2 al. 3 LFo exclut de cette notion notamment les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les espaces verts. Dans le cadre fixé par le Conseil fédéral, les cantons peuvent préciser la largeur, la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un autre peuplement pour être considérés comme forêt. Si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, les critères cantonaux ne sont pas applicables (art. 2 al. 4 LFo). Dans le canton de Genève, l'art. 2 al. 1 LForêts considère comme forêts les peuplements boisés présentant toutes les caractéristiques qualitatives d'une forêt, exerçant une fonction forestière et répondant aux critères suivants: être, en principe, âgés d'au moins 15 ans (let. a); s'étendre sur une surface d'au moins 500 m2 (let. b) et; avoir une largeur minimale de 12 mètres, lisière appropriée comprise (let. c).

Ces critères quantitatifs servent à clarifier la notion qualitative de forêt posée par le droit fédéral. Lorsque les surfaces minimum sont atteintes, ce n'est qu'en présence de circonstances exceptionnelles que la qualification de forêt peut être déniée (ATF 125 II 440 consid. 2c et 122 II 72 consid. 3b; arrêt 1C_114/2019 du 19 juillet 2019 consid. 2). Par contre, on ne peut nier la qualité de forêt du simple fait que ces seuils ne sont pas atteints (ATF 125 II 440 consid. 2c et 122 II 72 consid. 3b; arrêt 1A.13/2005 du 24 juin 2005 consid. 4.2). À l'inverse, même en présence de ces critères quantitatifs, les critères qualitatifs peuvent être décisifs pour la qualification de forêt (arrêts 1A.141/2001 du 20 mars 2002 consid. 4.1 publié in ZBl 104/2003 p. 380 et résumé in RDAF 2004 I 734; 1A.225/2005 du 17 octobre 2006 consid. 6.3). Dans cette appréciation, il n'y a pas lieu de procéder à une pondération des intérêts privés ou publics (ATF 124 II 85 consid. 3e et les références citées; arrêt 1C_430/2016 du 6 juillet 2017 consid. 6.1).

2.2. La Cour de justice a considéré que, depuis la décision du 24 mai 2005 de l'ancien tribunal administratif ayant nié la qualité de forêt aux parcelles n° s 927, 7621 et 7645, la situation avait évolué et que les critères quantitatifs étaient dorénavant remplis. Les recourants contestent ce constat et soutiennent que le boisé n'aurait pas évolué depuis 2005.

Le 24 mai 2005, l'ancien tribunal administratif genevois a constaté que les surfaces incriminées comprenaient "deux alignements de chênes et un pré remblayé partiellement depuis 1988 et abandonné, se boisant depuis moins de 15 ans". Il en a conclu qu'aucune fonction forestière, différente d'une autre formation ligneuse non forestière, était exercée (cf. arrêt ATA/355/2005 du 24 mai 2005 consid. 4 et 5). Compte tenu des orthophotographies récentes au dossier - propres à établir la constatation de la nature forestière (cf. ATF 113 Ib 357 consid. 2b et 108 Ib 511 consid. 5; arrêt 1C_561/2018 du 13 février 2020 consid. 2.5.1) - il est incontestable que les peuplements boisés se sont développés depuis 2005 et qu'ils occupent désormais une surface plus importante sur la parcelle du recourant, en plus d'être âgés de plus de 15 ans. Le TAPI a d'ailleurs constaté, lors de son inspection locale, que les lisières est et ouest du boisé n° 2 s'étaient avancées et étaient devenues intéressantes, que la hauteur du boisé n° 1 était d'environ 15 mètres et que l'ouverture précédemment constatée s'était progressivement refermée. Indépendamment des orthophotographies, le boisé litigieux ne consiste dès lors plus en de simples alignements de chênes et en un pré récemment remblayé comprenant des jeunes peuplements et une végétation implantée, comme retenu en 2005 pour nier la nature forestière. Au vu de ce changement des circonstances marqué par l'évolution naturelle et la colonisation de la structure arborée, la décision de l'ancien tribunal administratif pouvait être écartée. Le moment décisif pour procéder à une constatation de la nature forestière au sens de l'art. 10 LFo est en effet celui où l'autorité compétente statue (cf. ATF 124 II 85 consid. 4d).

Selon les "mesures des constats de nature forestière" produits par l'OCAN devant les autorités précédentes et non remises en cause, la surface totale du boisé n° 1 est de 3'994 m2, celle du boisé n° 2 est de 3'181 m2, celle du boisé n° 3 est de 244 m2 et celle du boisé n° 4 est de 786 m2. Les secteurs n° 3 et 4 consistent certes en des cordons boisés linéaires n'atteignant pas une largeur minimale de 12 mètres ni, pour l'un, la surface totale de 500 m2. En revanche, les secteurs n° s 1 et 2, sur lesquels figure la parcelle du recourant, atteignent chacun largement les seuils minimaux de l'art. 2 al. 1 LForêts. Le fait que le peuplement boisé soit plus étroit au nord-est de la parcelle du recourant et qu'il ne remplisse pas la largeur minimale de 12 mètres de manière continue n'est pas décisif, puisqu'une observation moyenne de la structure arborée permet de constater que le critère quantitatif est réuni (cf. arrêt 1C_118/2019 du 19 juillet 2019 consid. 8.2; Roland Norer, in: Commentaire de la loi sur les forêts, op. cit., n° 61 ad art. 2 LFo). Les photographies aériennes montrent au demeurant que les secteurs n° 1 à 3 forment un massif forestier continu et homogène, laissant apparaître une croissance commune et cohérente de la végétation au sol et de la strate arbustive. En raison de cette unité fonctionnelle, leur nature forestière n'aurait pas dû être examinée par secteurs individualisés, mais dans leur ensemble et également au-delà des limites parcellaires (cf. ATF 113 Ib 357 consid. 2; arrêts 1C_561/2018 du 13 février 2020 consid. 2.3 et 2.5.2 et 1A.44/2003 du 19 août 2003 consid. 3.2). À l'instar de ce que relève l'OFEV, tant cette question que celle du rattachement de la structure arborée composée de ces différents secteurs au Bois de Chébé, au sud-est, ne sont pas déterminantes. En effet, au vu des mesures réalisées par l'OCAN, les critères quantitatifs du massif boisé présent depuis plus de 15 ans sur la parcelle du recourant sont amplement remplis, également pour les secteurs n° s 1 et 2 pris individuellement, confirmant dès lors, déjà sous cet angle, sa nature forestière.

2.3. Au niveau qualitatif, des fonctions de structure paysagère très importante et de biodiversité significative ont été reconnues au massif boisé présent sur la parcelle litigieuse. La Cour de justice a dès lors confirmé que le peuplement boisé remplissait les conditions qualitatives exigées par la législation forestière.

Le recourant, qui se base sur la prémisse erronée que la situation ne serait pas différente de celle qui prévalait en 2005, ne démontre pas en quoi l'appréciation de l'instance précédente violerait le droit fédéral. En tout état, la cour cantonale pouvait retenir que le boisé en question remplissait une fonction sociale importante, compte tenu non seulement de son impact visuel et esthétique dans le secteur concerné, mais également de son importance biologique avérée, comme relevé par un rapport du service de la biodiversité du 20 octobre 2022 (cf. arrêt 1C_118/2019 du 19 juillet 2019 consid. 9.5). Les protocoles de constatation de la nature forestière des secteurs en question ont du reste souligné la richesse et la diversité du sous-bois présent sur la partie basse de la parcelle du recourant qui est en outre composée d'arbres d'âges variables compris entre 30 et 120 ans. Sur la partie haute du bien-fonds, l'OCAN a recensé un jeune boisement d'une centaine de peuplements de plus de 15 ans, composé d'espèces indigènes partiellement plantées, mais également accompagnées d'une forte colonisation naturelle d'espèces indigènes arbustives. En dépit des critiques du recourant formulées dans sa réplique, ces observations relatives à la structure paysagère n'ont pas été formulées par l'OCAN "pour les besoins de la cause", mais en 2021 déjà lorsque cet office était amené à constater la nature forestière des parcelles. Il n'y a dès lors rien de "stupéfiant" à s'en remettre à l'analyse de cette autorité spécialisée qui n'est contredite par aucun élément concret et pertinent. Dans ces conditions, la Cour de justice pouvait, sans violer le droit fédéral et sur la base du critère qualitatif, reconnaître la nature forestière de la parcelle.

Infondé et pour autant que recevable, le premier grief du recourant est rejeté.

Dans un second temps, le recourant se plaint d'une violation du principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.) et d'une constatation manifestement inexacte des faits. Selon lui, les autorités précédentes n'auraient pas pu ignorer que l'avant-projet routier, envisageant de construire une tranchée couverte, porterait atteinte aux boisés sur sa parcelle. En forçant un constat de la nature forestière pour une zone qui devra ensuite être défrichée, l'instance précédente ferait preuve de mauvaise foi.

3.1. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège, à certaines conditions, le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (cf. ATF 146 I 105 consid. 5.1.1, 143 V 341 consid. 5.2.1 et 141 I 161 consid. 3.1). La protection de la bonne foi peut, au terme d'une pondération avec l'application du droit forestier, primer le résultat (contraire) de la constatation de la nature forestière (arrêt 1A.225/2005 du 17 octobre 2006 consid. 5.1; Ayer, op. cit., n° 42 ad art. 10 LFo).

3.2. Le grief du recourant est infondé. Il ressort des faits établis par la Cour de justice et n'est pas contesté que la procédure de constatation de la nature forestière a été engagée par l'OCAN dans le cadre de la planification en matière d'aménagement du territoire de la zone industrielle du secteur de la Tuilière. Cette procédure est un prérequis obligatoire, dès lors que l'avant-projet du PDZI, non encore définitif, envisage de mettre en zone à bâtir une partie du peuplement boisé, respectivement d'autoriser des constructions en bordure de celui-ci

(cf. art. 10 al. 2 let. a LFo; Ayer, op. cit., n° 59 ad art. 10 LFo). Le but de cette constatation est non seulement de dresser le cadastre des forêts et de délimiter les zones des bois et forêts, mais également de délimiter les forêts lors de l'édiction d'un plan d'affectation (cf. art. 4 al. 2 LForêts). La reconnaissance de la nature forestière pourrait avoir une incidence directe sur la planification du PDZI et la constructibilité de la parcelle, en protégeant la surface reconnue comme forêt qui devra, le cas échéant, être soumise à une autorisation de défrichement afin d'être intégrée dans le plan d'affectation (cf. Ayer, op. cit., n° 61 ad art. 10 LFo). Il s'ensuit qu'une décision sur la nature forestière du boisé doit être rendue dans un premier temps, dans le cadre d'une procédure spécifique analysant les critères de l'art. 2 LFo et indépendamment des règles sur l'aménagement du territoire (cf. art. 18 al. 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT; RS 700]). La Cour de justice pouvait dès lors retenir que l'emprise exacte du barreau routier n'est pas définitive et dépend encore notamment de la qualification comme forêt du massif boisé. Il ne revenait en outre pas à l'OCAN d'analyser, déjà à ce stade, si les constructions projetées respecteront la législation forestière, tel le respect des distances (cf. art. 11 LForêts), et si une autorisation de défricher devra être rendue. Ces points seront examinés dans la procédure d'autorisation de construire.

Par conséquent, il ne peut pas être reproché aux instance précédentes d'avoir adopté un comportement contraire à la bonne foi. Le grief est rejeté.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais de justice sont mis à la charge du recourant qui succombe. Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

Il n'est pas alloué de dépens.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, à l'Office cantonal de l'agriculture et de la nature (OCAN), à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève et à l'Office fédéral de l'environnement.

Lausanne, le 12 mars 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Hausammann