Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_250/2026

Urteil vom 14. September 2026

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Haag, Präsident,

Bundesrichter Kneubühler, Müller,

Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte

1. Thurgauer Heimatschutz,

2. Schweizer Heimatschutz SHS,

Beschwerdeführer,

beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Brauchli,

gegen

1. A.________ AG,

2. B.________ AG,

Beschwerdegegnerinnen,

beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Mike Gessner,

Politische Gemeinde Arbon,

Hauptstrasse 12, 9320 Arbon,

Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau, Generalsekretariat, Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld.

Gegenstand

Abbruch Wohn-Geschäftshaus Hotel sowie Baubewilligung für zwei Mehrfamilienhäuser,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 11. März 2026 (VG.2024.161/E).

Sachverhalt:

Am 23. Juni 2022 reichte die B.________ AG, Eigentümerin der Liegenschaft Nr. 1800, ein Baugesuch bei der Politischen Gemeinde Arbon (nachfolgend: Gemeinde) ein. Dieses sieht den Abbruch des bestehenden Hotels Metropol und die Errichtung von zwei Mehrfamilienhäusern mit Einstellhalle vor. Am 23. September 2022 wurde eine Projektänderung öffentlich aufgelegt.

Das Projekt, das nach Angaben der Bauherrschaft der Regelüberbauung entspricht, stellt eine mögliche Alternative zu den im Gestaltungsplan Riva auf Parzelle Nr. 1800 vorgesehenen zwei Hochhäusern dar. Dieser Gestaltungsplan wurde am 18. Juni 2023 (zusammen mit der revidierten Ortsplanung) von den Stimmberechtigten der Stadt Arbon angenommen; gegen ihn sind verschiedene Rekurse hängig (vgl. dazu Verfahren 1C_230/2026).

Gegen das Baugesuch (einschliesslich Projektänderung) erhob der Thurgauer Heimatschutz (THS) Einsprache. Am 8. Mai 2023 erteilte der Stadtrat die Baubewilligung und wies u.a. die Einsprache des THS ab, soweit darauf eingetreten werden könne.

Dagegen erhob der THS "als Sektion und Vertreter des Vereins Schweizer Heimatschutz" mit Eingabe vom 3. Juni 2023 Rekurs beim Departement für Bau und Umwelt des Kantons Thurgau (DBU). Dieses überwies die Sache aufgrund des Ausstandes des Departementschefs (früherer Stadtpräsident der Gemeinde Arbon) an das Departement für Inneres und Volkswirtschaft (DIV) zur Weiterbearbeitung.

Im Rekursverfahren liess sich die A.________ AG vernehmen und beantragte u.a. den Erlass eines Vorentscheides zur Frage der Legitimation des THS und zur Parteistellung des Schweizer Heimatschutzes (SHS). Mit Vorentscheid vom 26. November 2024 stellte das DIV fest, dass der THS und der SHS zur Rekurserhebung legitimiert seien.

Dagegen gelangten die A.________ AG und die B.________ AG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau. Dieses hiess die Beschwerde am 11. März 2026 gut, soweit darauf einzutreten sei, und stellte fest, dass dem THS und dem SHS keine Rekurslegitimation zukomme.

Dagegen haben der THS und der SHS am 8. Mai 2026 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass sowohl der THS als auch der SHS im Rekursverfahren (Nr. 187/2023) rechtsmittelberechtigt seien. Eventuell sei die Sache zur Vornahme weiterer Abklärungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Die A.________ AG und die B.________ AG (Beschwerdegegnerinnen) beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das DIV schliesst auf Gutheissung der Beschwerde, das Verwaltungsgericht auf deren Abweisung. Die Gemeinde hatte ursprünglich auf eine Vernehmlassung verzichtet; mit Eingabe vom 25. Juni 2026 beantragt sie die Abweisung der Beschwerde.

Es wurde keine Replik eingereicht.

Erwägungen:

Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid stellt fest, dass weder der THS noch der SHS zum Rekurs gegen die streitige Baubewilligung befugt seien. Zwar handelt es sich formell um einen Vorentscheid; dem DIV als Rekursinstanz bleibt indessen kein Entscheidungsspielraum mehr, d.h. es darf die Rekurse nicht mehr materiell behandeln, sondern muss einen Nichteintretensentscheid fällen. Der angefochtene Entscheid ist daher prozessual einem Endentscheid i.S.v. Art. 90 BGG gleichzustellen (vgl. Urteil 1C_346/2025 vom 24. Oktober 2025 E. 1.2 mit Hinweisen).

Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Entscheid, der ihnen die Rekurslegitimation abspricht, besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung (Art. 89 Abs. 1 BGG).

Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher grundsätzlich (vorbehältlich genügend begründeter Rügen) einzutreten.

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet dieses grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es allerdings nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG); hierfür gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 139 I 229 E. 2.2 mit Hinweisen).

Die Auslegung und Anwendung kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht (von vorliegend nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen) nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots. Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Es weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f. mit Hinweisen).

Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).

Zu prüfen ist zunächst die Beschwerdeberechtigung des THS.

3.1. Rechtsgrundlage für dessen Rekurs- und Beschwerdeberechtigung ist das Thurgauer Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Natur und der Heimat vom 8. April 1992 (NHG/TG; RB 450.1); Art. 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) ist mangels gesamtschweizerischer Tätigkeit des THS nicht anwendbar. Auch Art. 12 Abs. 5 NHG berechtigt die kantonalen Sektionen nicht dazu, Rekurs oder Beschwerde im eigenen Namen zu erheben (vgl. unten E. 7.3). § 24 NHG/TG lautet:

§ 24 NHG/TG Spezielle Rechtsmittelberechtigung

1 Kantonal tätigen Organisationen, welche sich gemäss ihren Statuten seit mindestens zehn Jahren dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, steht die Rechtsmittelberechtigung im Rahmen von § 7 Abs. 1 erster Satz und § 10, § 12 und § 13 zu, soweit die Interessen des Natur- und Heimatschutzes berührt sind.

(...)

3.2. Es ist unstreitig, dass der THS grundsätzlich zu den rechtsmittelberechtigten thurgauischen Organisationen gehört (vgl. Anh. 1 der Verordnung des Regierungsrates zum Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Natur und der Heimat vom 29. März 1994 [RRV NHG; RB 450.11]). Streitig ist dagegen, ob die Interessen des Natur- und Heimatschutzes im Rahmen von § 7 Abs. 1 erster Satz und § 10 NHG/TG berührt sind (die §§ 12 und 13 fallen vorliegend nicht in Betracht). Diese Bestimmungen lauten:

§ 7 Abs. 1 NHG/TG Eingriffe in Objekte

1 Eingriffe in Objekte, die nach § 10, § 12 oder § 16 geschützt sind, bedürfen einer Bewilligung. (...)

§ 10 NHG/TG Geschützte Objekte

1 Die Gemeinden sichern Schutz und Pflege erhaltenswerter Objekte in erster Linie durch Reglemente oder Nutzungspläne nach PBG. Zum gleichen Zweck können die Gemeindebehörden Anordnungen über erhaltenswerte Einzelobjekte durch Entscheid treffen.

1bis (...)

2 Die Anordnungen der Gemeinden können in Eingliederungs- oder Gestaltungsvorschriften, Abbruchverboten, Nutzungsbeschränkungen, umfassenden Eingriffsverboten oder Bewirtschaftungsvorschriften bestehen. Sie haben den Grundsatz der Verhältnismässigkeit in sachlicher und örtlicher Hinsicht zu wahren, wobei insbesondere die übergeordneten raumplanerischen Ziele, die noch vorhandene Bausubstanz und die wirtschaftliche Zumutbarkeit zu berücksichtigen sind.

Die in § 10 Abs. 1 genannten erhaltenswerten Objekte werden in § 2 NHG/TG wie folgt umschrieben:

§ 2 NHG/TG Erhaltenswerte Objekte

1 Erhaltenswerte Objekte können namentlich sein:

(...)

4. Siedlungen, Siedlungsteile, Baugruppen sowie Bauten, Bauteile oder Anlagen samt Ausstattung und Umgebung von kulturgeschichtlicher Bedeutung, die sich zum Beispiel durch architektonisch-formale oder handwerkliche Qualitäten auszeichnen

(...)

2 Hinweise auf erhaltenswerte Objekte ergeben sich vor allem aus Inventaren, Sach- und Richtplänen des Bundes, des Kantons und der Gemeinden.

Das DIV bejahte in seinem Vorentscheid die Rekurslegitimation des THS aus zwei Gründen:

4.1. Zum einen ging es davon aus, dass bei der Ausarbeitung der in den Jahren 1996/1999 erlassenen Nutzungsplanung der Stadt Arbon keine rechtsgenügliche Auseinandersetzung mit den Schutzzielen des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) erfolgt sei. Arbon sei als Ortsbild von nationaler Bedeutung im ISOS aufgenommen. Die Bauparzelle befinde sich in der Umgebungsschutzzone I (U-Zo I, "Teilweise aufgeschüttetes Seeufer mit aufwändig gestalteter Grünanlage und Promenade") mit der Aufnahmekategorie "a" ("unerlässlicher Teil des Ortsbildes") und dem Erhaltungsziel "a" ("Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche"). Bis zum Bundesgerichtsentscheid Rüti vom 1. April 2009 (BGE 135 II 209) und der am 1. Juli 2010 in Kraft getretenen Änderung der altrechtlichen Verordnung vom 9. September 1981 über das ISOS [aVISOS; SR 451.12] habe die Auffassung vorgeherrscht, dass dem ISOS nur im Rahmen der Erfüllung einer Bundesaufgabe Bedeutung zukomme, nicht aber für die kommunale Nutzungsplanung. Dem geltenden Baureglement seien denn auch keinerlei Massnahmen für die Umsetzung der konkreten Schutzziele des ISOS zu entnehmen; auch aus den entsprechenden Planungsberichten gehe nicht hervor, dass dem ISOS-Schutz Bedeutung beigemessen worden sei. Die Stadt Arbon sei denn auch im Rahmen der kürzlich vorgenommenen Revision der Rahmennutzungsplanung selbst davon ausgegangen, dass die bisherige Zonierung der Parzelle Nr. 1800 (Zentrumszone ohne Gestaltungsplanpflicht) die ISOS-Schutzziele unzureichend umsetze und habe die Parzelle neu der Kernzone K3 zugewiesen und mit einer Gestaltungsplanpflicht überlagert. In dieser Situation sei der THS befugt, im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens das Fehlen eines rechtsgenüglichen Schutzes nach § 10 Abs. 1 NHG/TG zu rügen und die akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung bzw. der Zonierung der Bauparzelle Nr. 1800 zu verlangen.

4.2. Zum anderen seien die Bauten auf der nördlich an die Bauparzelle angrenzenden Parzelle Nr. 1451 ("Villa Bär") sowie auf den westlich der Bauparzelle, auf der gegenüberliegenden Seite der Bahnhofstrasse, befindlichen Parzellen Nrn. 2216, 2217, 2464, 2465, 2367 und 2366 ("Rosasco-Komplex") im kantonalen Hinweisinventar Bauten als "wertvoll" klassiert und von der Gemeinde rechtskräftig unter Schutz gestellt worden. Der Denkmalschutz schliesse auch die Umgebung des Denkmals mit ein (§ 2 Abs. 1 Ziff. 4 NHG/TG). Der THS mache geltend, das strittige Vorhaben beeinträchtige die umliegenden Schutzobjekte bzw. missachte deren Umgebungsschutz; damit wende er sich gegen einen Eingriff nach § 7 NHG/TG in diese nach § 10 NHG/TG geschützten Objekte, wozu er befugt sei.

4.3. Das Verwaltungsgericht verneinte dagegen die Rekurslegitimation unter beiden Gesichtspunkten (vgl. nachfolgend E. 5 und E. 6).

In Bezug auf das ISOS erwog es, die ideellen Organisationen seien nach § 24 i.V.m. § 10 NHG/TG grundsätzlich zur Anfechtung planerischer Massnahmen befugt, soweit die Interessen des Natur- und Heimatschutzes berührt seien, und könnten insbesondere geltend machen, das ISOS werde unzureichend berücksichtigt. Vorliegend gehe es indessen (anders als im Parallelverfahren betr. Gestaltungsplan Riva) nicht um den Erlass eines Nutzungsplans, sondern um die Erteilung einer Baubewilligung. Diese basiere noch auf der bisherigen Nutzungsplanung aus dem Jahr 1996/1999. Entgegen der Ansicht des DIV sei die bestehende Nutzungsplanung der Gemeinde bereits rechtsgenüglich mit dem ISOS abgestimmt gewesen, weshalb ihre akzessorische Überprüfung nicht verlangt werden könne. Dies ergebe sich aus dem Kantonalen Richtplan (KRP) in der für den Baubewilligungsentscheid relevanten Fassung von 2017. Dieser habe zwar einen Planungsauftrag 1.10 A zur grundeigentümerverbindlichen Sicherung von Ortsbildschutzgebieten enthalten; dieser Auftrag habe sich jedoch einzig an die in Anhang A3 (in der Fassung vom Juni 2009) aufgeführte Gemeinde Egnach gerichtet. Für alle anderen, lediglich in der Rubrik "Ausgangslage" erwähnten Gemeinden (darunter die Gemeinde Arbon) hätten somit nach KRP keine Pendenzen in Sachen Ortsbildschutz bestanden.

5.1. Der THS rügt zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Er habe im Rekursverfahren vorgebracht, dass für das streitige Bauprojekt nach § 72 Abs. 2 des Thurgauer Planungs- und Baugesetzes vom 21. Dezember 2011 (PBG/TG; RB 700) eine Gestaltungsplanpflicht bestehe, unter Berufung auf das Präjudiz in TVR 2015 Nr. 14, wonach zur Herbeiführung der planerischen Baureife der vorgängige Erlass eines Gestaltungsplans erforderlich sei, wenn das Baugrundstück gemäss ISOS in einer Umgebungszone mit dem Erhaltungsziel "a" liege und die Vorgaben der kommunalen Nutzungsplanung bzw. die Bestimmungen des kommunalen Baureglements zum Schutz des Ortsbildes gemäss ISOS nicht ausreichten. Dies begründe die Rekurslegitimation nach § 24 i.V.m. § 10 Abs. 1 NHG/TG, weil es um den (fehlenden) planerischen Schutz erhaltenswerter Objekte gehe. Das Verwaltungsgericht habe sich zu dieser Frage nicht geäussert.

Das Verwaltungsgericht war allerdings der Auffassung, die bisherige Rahmennutzungsplanung sei rechtsgenüglich mit dem ISOS abgestimmt gewesen; damit hat es zumindest implizit eine Gestaltungsplanpflicht nach der zitierten Rechtsprechung verneint. Zu prüfen ist im Folgenden, ob diese Begründung vor dem Willkürverbot standhält.

5.2. Der THS verneint dies. Er macht geltend, das Verwaltungsgericht sei im Parallelentscheid betreffend den Gestaltungsplan Riva (Urteil VG.2025.7 vom 11. März 2026 E. 3.5.3) selbst davon ausgegangen, dass die im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung bestehende Nutzungsplanung der Gemeinde noch nicht rechtsgenüglich mit dem ISOS abgestimmt gewesen sei, weshalb es widersprüchlich sei, dem THS im vorliegenden Fall die Rekursbefugnis abzusprechen. Nichts anderes ergebe sich aus der kantonalen Richtplanung. Der bei Erteilung der Baubewilligung noch geltende (zwischenzeitlich revidierte) KRP sei ebenfalls noch vor dem Urteil Rüti erlassen worden; weder das ISOS noch das Urteil Rüti seien daher in der Botschaft des Regierungsrats vom 23. Juni 2009 erwähnt worden. Ohnehin sei der Richtplan nur behörden- und nicht grundeigentümerverbindlich und habe von den ideellen Organisationen nicht angefochten werden können.

5.3. Die Beschwerdegegnerinnen teilen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts. Die vormalige, der Baubewilligung zugrunde liegende Rahmennutzungsordnung gelte als mit dem ISOS ausreichend abgestimmt. Dass die neue totalrevidierte Rahmennutzungsordnung der Stadt Arbon zu anderen Ergebnissen führe, vermöge hieran nichts zu ändern.

5.4. Es erscheint indessen evident, dass die bisherige Zonierung der Parzelle Nr. 1800 (Zentrumszone, ohne überlagernde Schutzzone und ohne Gestaltungsplanpflicht) den Erhaltungszielen des ISOS (Erhaltung der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche") und den Erhaltungshinweisen ("kein Baugebiet, strenge Gestaltungsvorschriften für standortgebundene Bauten, spezielle Vorschriften für Veränderungen an Altbauten") widerspricht. Ob sich die Gemeinde 1996/1999 mit dem ISOS - oder zumindest mit den darin verkörperten öffentlichen Interessen der Freihaltung des Seeufers als unerlässlicher Teil des Ortsbilds - auseinandergesetzt und eine Interessenabwägung vorgenommen hat, wurde vom Verwaltungsgericht nicht näher geprüft.

Dieses stellte vielmehr ausschliesslich auf den KRP ab. Dessen Kapitel 1.10 "Kulturgüter" stammt zwar aus dem Jahr 2017; der Anhang, auf den er für den Ortsbildschutz verweist, datiert jedoch aus dem Jahr 2009, als Kanton und Gemeinden noch davon ausgingen, das ISOS sei bei der kommunalen Nutzungsplanung nicht zu berücksichtigen. Im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids war bereits die Teilrevision 2022/2023 des KRP abgeschlossen (vom Bundesrat genehmigt am 10. März 2025). Darin wurde das Kapitel "Kulturgüter" vollständig überarbeitet. In der Botschaft des Regierungsrats vom 5. Dezember 2023 (S. 5) wurde die Aussage des bisherigen KRP, wonach die Ortsbilder des Anhangs A3 bereits rechtsgenüglich umgesetzt worden seien, ausdrücklich als nach heutiger Rechtslage nicht richtig und korrekturbedürftig bezeichnet. Dementsprechend figuriert die Gemeinde Arbon im neuen Anhang 3 "Ortsbildschutzgebiete" als Adressatin des Planungsauftrags 1.10 B zur Berücksichtigung der Erhaltungsziele gemäss VISOS.

Selbst wenn aber noch auf die frühere Version des KRP abzustellen wäre, so ist dieser, als Richtplan, nur für die Behörden verbindlich und nicht für Private, einschliesslich der beschwerdeberechtigten Verbände. Machen diese - wie hier - eine ungenügende Berücksichtigung des ISOS in der kommunalen Zonenplanung geltend, genügt der blosse Verweis auf den Richtplan nicht, um diesen Vorwurf zu entkräften.

5.5. Die Begründung für die Verneinung der Legitimation gemäss § 24 i.V.m. § 10 NHG/TG erscheint somit unhaltbar. Dagegen steht nicht fest, dass die Beschwerdebefugnis nicht mit anderer Begründung willkürfrei verneint werden könnte. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Anforderungen an die akzessorische Überprüfung von Zonenplänen streng sind und es praxisgemäss nicht schon genügt, dass diese vor dem Urteil Rüti bzw. der am 1. Juli 2010 in Kraft getretenen ausdrücklichen Berücksichtigungspflicht in Art. 4a aVISOS datieren (Urteile 1C_262/2024 vom 22. August 2025 E. 4.5; 1C_572/2022 vom 2. November 2023 E. 3.1.3 und 3.1.5), jedenfalls sofern keine eigentliche Missachtung der Interessen des Ortsbild- und Denkmalschutzes vorliegt (vgl. Urteile 1C_572/2022 vom 2. November 2023 E. 3.1.6 mit Hinweisen; 1C_488/2015 vom 24. August 2016 E. 4.5.5).

Eine vorfrageweise Überprüfung der Zonenordnung fällt u.U. in Betracht, wenn das ISOS im Zeitpunkt des Erlasses der Zonenordnung noch nicht in Kraft war oder später wesentlich revidiert wurde. Vorliegend trat die erste Fassung des ISOS Thurgau am 1. April 1987, d.h. vor der Ortsplanung Arbon von 1996/1999, in Kraft und wurde 2005/2006 für die Publikation revidiert (Eidgenössisches Departement des Innern, ISOS, Band Thurgau Orte A-E, 2008, S. 21). Welchen Inhalt die Erstfassung hatte und inwiefern die publizierte Fassung davon abweicht, ist nicht bekannt.

Ob es für die Rekurslegitimation der kantonalen Heimatschutzverbände genügt, eine vorfrageweise Überprüfung der Zonenordnung im Lichte des ISOS zu verlangen, oder ob höhere Anforderungen an deren Plausibilisierung zu stellen sind, ist eine Frage des kantonalen Rechts, das vom Bundesgericht nicht frei geprüft werden kann. Die Sache ist daher zu neuer Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird auch neu prüfen müssen, ob der THS befugt ist, eine Gestaltungsplanpflicht gemäss § 72 PBG/TG geltend zu machen (oben E. 5.1).

Die Rückweisung könnte u.U. unterbleiben, wenn die Legitimation des THS nach § 24 i.V.m. § 7 NHG/TG zu bejahen wäre.

6.1. Das Verwaltungsgericht verneinte einen Eingriff in ein Schutzobjekt gemäss § 7 NHG/TG. Es erwog, nach dem Wortlaut dieser Bestimmung betreffe die darin statuierte Bewilligungspflicht lediglich direkte Eingriffe in geschützte Objekte; auf der Bauparzelle gebe es jedoch kein nach §§ 10, 12 oder 16 NHG/TG geschütztes Objekt. Indirekte Eingriffe in Form der Erstellung neuer Bauten in der Umgebung von geschützten Objekten (ohne dass die Objekte selber mittels baulicher Massnahmen tangiert würden) seien nicht angesprochen.

Selbst wenn aber auch indirekte Eingriffe erfasst würden, könne vorliegend nicht von einer relevanten Beeinträchtigung der Umgebung eines unter Denkmalschutz stehenden Objekts ausgegangen werden. Der Rosasco-Komplex sei vom Baugrundstück durch die relativ breite und vielbefahrene Bahnhofstrasse getrennt. Die Villa auf der Liegenschaft Nr. 1451 sei als Einzelobjekt umgeben von einer grosszügigen Gartenanlage; der Abstand von der Südfassade zum Baugrundstück betrage mehr als 10 m. Der Wirkungskreis dieser Objekte werde daher nicht oder höchstens unerheblich eingeschränkt. Würde die Umgebung des Rosasco-Komplexes oder der Villa Bär eines umfassenderen, über die jeweilige (n) Liegenschaft (en) hinausgehenden Umgebungsschutzes bedürfen, wäre dies mittels raumplanerischer Massnahmen, etwa in Form einer entsprechenden Schutzzone oder Freihaltezone, zu bewerkstelligen gewesen. Derartige raumplanerischen Massnahmen seien jedoch nicht festgelegt worden, insbesondere nicht zulasten der Parzelle Nr. 1800.

6.2. Die Beschwerdeführer erachten dies als willkürlich und rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil die Vorinstanz den Umgebungsschutz für die Schutzobjekte (Rosasco-Komplex und Villa Bär) verneint habe, ohne sich mit den Datenblättern des Hinweisinventars der Denkmalpflege und den darin umschriebenen Schutzzielen auseinanderzusetzen. In diesen werde unter dem Titel "Schutzziele" jeweils Folgendes festgehalten: "Situationswert/Umgebung: Zu erhalten und zu pflegen ist die ortsbauliche Situation mit ihrer charakteristischen Umgebung, in welcher das wertvolle Objekt wirkt und wahrgenommen wird".

§ 7 NHG/TG unterscheide seinem Wortlaut nach nicht zwischen direkten und indirekten Eingriffen. Eine solche Unterscheidung lasse sich auch nicht aus den Materialien ableiten und würde diametral der bundesgerichtlichen Rechtsprechung widersprechen, wonach der wirksame Schutz eines Bauwerks oder eines architektonisch wertvollen Ensembles ohne gleichzeitigen Schutz seiner Umgebung undenkbar sei (mit Hinweis auf BGE 109 I 185 E. 3b). § 10a Ziff. 2 NHG/TG verlange denn auch, dass Schutzanordnungen der Gemeinde auch die Umgebung erfassten, soweit dies für den wirksamen Schutz des Objekts notwendig sei. Die Rosasco-Häuser verfügten auf der eigenen Parzelle über keinen nennenswerten Umschwung, sondern stünden unmittelbar an der Grundstücksgrenze. Der von ihnen beanspruchte Umgebungsschutz erstrecke sich daher zwangsläufig auf das in nächster Nähe gelegene Grundstück Nr. 1800. Dies bedeute nicht, dass diese Parzelle nicht überbaut werden dürfe, wohl aber, dass jede neue Baute gebührend Rücksicht auf die denkmalgeschützten Häuser zu nehmen habe. Das Vorgehen des Verwaltungsgerichts, den Umgebungsschutz der Schutzobjekte als Vorfrage für die Legitimation materiell zu prüfen und zu verneinen, sei unhaltbar, denn diese Frage sei gerade Gegenstand des beim DIV hängigen Rekurses; zu ihr habe sich die zuständige Rekursbehörde noch gar nicht geäussert. Zur Diskussion dieser denkmalpflegerischen Frage sei der THS klar legitimiert.

Weiter sei das ISOS - auch bei Verneinung einer Bundesaufgabe - nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im Baubewilligungsverfahren zu berücksichtigen. Darunter falle insbesondere die ästhetische Generalklausel in Art. 25 Abs. 5 BauR/Arbon. Im Baubewilligungsverfahren habe sich der Stadtrat mit dem ISOS auseinandergesetzt (vgl. Ziff. 4.5.2 der Baubewilligung) und es seien Stellungnahmen der Ortsbildkommission und der kantonalen Denkmalpflege eingeholt worden. Die Interessen des Heimatschutzes hätten daher eine gewichtige Rolle bei der Beurteilung des Baugesuchs gespielt, weshalb es willkürlich sei, die Rekurslegitimation des THS zu verneinen.

6.3. Die Beschwerdegegnerinnen teilen die Auffassung der Vorinstanz, wonach der Umgebungsschutz der kommunalen Schutzobjekte (Rosasco-Komplex, Villa Bär) nicht auf die Bauliegenschaft ausgreife, da dieser ansonsten gegenüber der Eigentümerschaft von Parzelle Nr. 1800 förmlich hätte verfügt werden müssen.

6.4. Der Wortlaut von § 7 Abs. 1 NHG/TG ist nicht eindeutig, ebenso wenig wie die vom Verwaltungsgericht zitierte Passage der Botschaft des Regierungsrats vom 2. November 2021 zur Änderung des NHG/TG (zumal die Beschwerdeführer nachweisen, dass sich diese auf eine frühere Fassung von § 10a Ziff. 2 NHG/TG bezog). § 2 Abs. 1 Ziff. 4 NHG/TG sieht indessen vor, dass Bauten "samt Umgebung" zu den erhaltenswerten Objekten zählen, und § 10a Ziff. 2 NHG/TG verlangt, dass kommunale Schutzanordnungen auch die Umgebung mitumfassen, "soweit diese für den wirksamen Schutz des Objekts notwendig ist". Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach indirekte Eingriffe in die Umgebung geschützter Objekte nie einen Eingriff i.S.v. § 7 Abs. 1 NHG/TG darstellen, würde in vielen Fällen einen wirksamen Denkmalschutz verunmöglichen und erscheint daher willkürlich.

6.5. Zwar trifft es zu, dass die im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung geltende Zonenordnung keine speziellen Anordnungen zum Schutz der Umgebung der Rosasco-Häuser bzw. der Villa Bär für die Parzelle Nr. 1800 enthielt. Immerhin aber verlangte Art. 24 Abs. 5 BauR/Arbon, dass sich Umbauten sowie zulässige Neu- und Ersatzbauten in den Charakter des Ortsbildes einfügen und dieses in positivem Sinne ergänzen. Im Baubewilligungsentscheid (S. 10) rechtfertigte die Gemeinde den Verzicht auf einen Gestaltungsplan mit Blick auf diese Bestimmung, die einen äquivalenten Schutz gewähre. § 10 Abs. 2 NHG/TG erwähnt als mögliche Schutzanordnung ausdrücklich auch den Erlass von Eingliederungsvorschriften. Diese ermöglichen die Rücksichtnahme auf schützenswerte Bauten und Ensembles in der Umgebung und können im Einzelfall zu Baubeschränkungen führen, selbst wenn das Bauvorhaben die Regelbauweise einhält (vgl. z.B. BGE 114 Ia 343 E. 4b und 4c; Urteile 1C_465/2018 vom 18. Februar 2019 E. 3.3; 1C_42/2018 vom 8. August 2018 E. 2.5; 1C_434/2012 vom 28. März 2013 E. 3.3). Die Bestimmungen des Baureglements sind auch für die Beschwerdegegnerinnen verbindlich. Die Feststellung der Vorinstanz, wonach keinerlei raumplanerischen Massnahmen für den Umgebungsschutz festgelegt worden seien, erscheint daher offensichtlich unrichtig. Es leuchtet auch nicht ein, weshalb es für die Legitimation der Heimatschutzverbände einen Unterschied machen soll, ob die Gemeinde eine Gestaltungsplanpflicht vorsieht (wie nunmehr in der neuen Rahmennutzungsordnung der Gemeinde Arbon) oder stattdessen im Baureglement hohe Anforderungen an die Einordnung von Neubauten in das Ortsbild stellt.

6.6. Ob die projektierten Bauten den Charakter des Ortsbildes wahren und dieses in positivem Sinne ergänzen oder die geschützten Objekte in der Umgebung beeinträchtigen, ist eine Frage der materiellen Begründetheit des Rekurses; für die Rekurslegitimation nach § 24 NHG/TG genügt es, dass Interessen des Heimatschutzes berührt sind. Dies ist schon deshalb zu bejahen, weil das ISOS bei der Anwendung unbestimmter Begriffe des Baurechts, wie namentlich von Ästhetikklauseln und Einordnungsvorschriften, zu berücksichtigen ist (vgl. BGE 135 II 209 E. 2.1; Urteil 1C_572/2022 vom 2. November 2023 E. 3.1.1 mit Hinweisen). Erst recht ist dies der Fall, wenn eine Bundesaufgabe zu bejahen sein sollte und damit das ISOS im Baubewilligungsverfahren direkt anzuwenden wäre (vgl. dazu unten E. 8).

Im Folgenden ist noch die Beschwerdebefugnis des SHS gemäss Art. 12 NHG zu prüfen. Diese setzt insbesondere voraus, dass es sich um eine Bundesaufgabe i.S.v. Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG handelt (vgl. unten E. 8). Die Vorinstanz liess dies offen, weil sie davon ausging, es liege ein Ausschlussgrund gemäss Art. 12c Abs. 2 NHG vor. Nach dieser Bestimmung kann eine Organisation keine Beschwerde mehr erheben, wenn sie sich an einem Einspracheverfahren nach Bundesrecht oder kantonalem Recht nicht beteiligt hat.

7.1. Das Verwaltungsgericht erwog, gemäss Art. 12 Abs. 5 NHG könnten die nach Art. 12 Abs. 1 NHG beschwerdeberechtigten Organisationen ihre rechtlich selbstständigen kantonalen Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsgebiet generell zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von Beschwerden ermächtigen. Eine derartige allgemeine Ermächtigung sei in Art. 7 Ziff. 1 der Statuten des SHS enthalten. Gemäss dieser Statutenbestimmung seien die Sektionen des SHS befugt, "in ihrem Gebiet im Namen des SHS Einsprache zu erheben". Die Einsprache des THS sei jedoch im eigenen Namen und nicht (auch) im Namen des SHS erhoben worden. Damit habe sich der SHS nicht am Einspracheverfahren betreffend das vorliegend streitige Baugesuch beteiligt, mit der Folge, dass er seine Teilnahme an den nachfolgenden Rechtsmittelverfahren verwirkt habe (Art. 12c Abs. 2 NHG). Dies könne durch nachträgliche Erklärungsversuche oder die Fiktion einer "stillschweigenden Vertretung" (so das DIV) nicht korrigiert werden. Nichts anderes lasse sich aus dem bundesgerichtlichen Entscheid 1C_176/2016 vom 10. Mai 2017 ableiten, weil im damaligen Fall die Statuten von Pro Natura die Sektionen generell zur Erhebung von Einsprachen ermächtigt hätten, ohne den Zusatz, dass dies im Namen der gesamtschweizerischen Organisation erfolgen müsse.

7.2. Die Beschwerdeführer machen dagegen geltend, es genüge nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass der THS in den Statuten des SHS zur Einspracheerhebung ermächtigt sei; dies sei unstreitig der Fall. Nicht erforderlich sei, dass die Einsprache explizit auch im Namen des SHS erhoben worden sei.

7.3. In der Tat hat das Bundesgericht mehrfach entschieden, dass es für den Erhalt der Beschwerdebefugnis genügt, wenn die kantonale Sektion Einsprache gegen ein Projekt erhebt, sofern sie gemäss Art. 12 Abs. 5 NHG generell zur Einspracheerhebung für die gesamtschweizerische Organisation ermächtigt ist (Urteile 1C_158/2025 vom 1. April 2026 E. 1; 1C_176/2016 vom 10. Mai 2017 E. 3.1). Daran ist festzuhalten. PETER M. KELLER ( in: Keller/Zufferey/Fahrländer, NHG-Kommentar, 2. Aufl. 2019, Art. 12 N. 17) führt dazu aus, es wäre überspitzt formalistisch zu verlangen, dass Unterorganisationen, die generell zur Erhebung von Einsprachen ermächtigt worden seien, diese ausdrücklich im Namen der gesamtschweizerischen Organisation erheben müssten. Anders ist die Rechtslage bei Beschwerden, weil für diese eine Einzelermächtigung erforderlich ist (Urteile 1C_17/2020 vom 3. Februar 2022 E. 2.2; 1C_531/2008 vom 10. März 2009 E. 3.5; KELLER, a.a.O.; so auch NICOLAS WISARD zum gleichlautenden Art. 55 USG, in: Moor/Favre/Flückiger, Commentaire LPE, 2010, N. 70 zu Art. 50 USG).

7.4. Es gibt keinerlei Anhaltspunkte, dass der SHS durch die gewählte Formulierung die generelle Ermächtigung der kantonalen Sektionen auf ausdrücklich im Namen des SHS erhobene Einsprachen beschränken wollte. Der SHS bestätigte vielmehr mit Schreiben vom 6. Mai 2026, dass die Sektion gestützt auf Art. 7 Ziff. 1 der Statuten zu ihrem Vorgehen befugt gewesen sei. Insofern spielt der vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Unterschied in der Formulierung der Statuten im vorliegenden und im Fall 1C_176/2016 keine Rolle.

7.5. Nach dem Gesagten hat der SHS sein Rekurs- und Beschwerderecht nach Art. 12c Abs. 2 NHG nicht verwirkt.

Allerdings besteht das Beschwerderecht nach Art. 12 Abs. 1 NHG nur, wenn eine Bundesaufgabe vorliegt.

8.1. Das DIV bejahte dies, weil das strittige Bauvorhaben die Errichtung von zwei Schutzräumen mit insgesamt 118 Schutzplätzen gemäss Art. 61 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 2019 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (BZG; SR 520.1) vorsehe, was nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Bundesaufgabe darstelle (mit Hinweis auf Urteil 1A.231/1998 vom 12. Juli 1999 E. 1b/bb, in: URP 2000 659; RDAF 2000 I 141; vgl. auch BGE 131 II 545 E. 2.2). Die Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass für das Bauvorhaben eine Ausnahmebewilligung zur Unterschreitung des Gewässerraums erteilt worden sei, was nach ständiger Rechtsprechung eine Bundesaufgabe begründe. Die Vorinstanz liess die Frage offen.

8.2. Die Parzelle Nr. 1800 grenzt an den Bodensee. Im Kanton Thurgau erfolgt die Festlegung des Gewässerraums i.S.v. Art. 36a GSchG durch kommunale Gewässerraumlinien (Art. 34 Abs. 1 des Thurgauer Gesetzes über den Wasserbau und den Schutz vor gravitativen Naturgefahren vom 19. April 2017 [WBSNG/TG; RB 721.1]), gestützt auf die vom Kanton erarbeiteten behördenverbindlichen Grundlagen (§ 2 WBSNG/TG). Vorliegend soll dies im Rahmen des Verfahrens für den Gestaltungsplan Riva erfolgen. Bis dahin gelten vorläufig die Übergangsbestimmungen zur Änderung der Gewässerschutzverordnung vom 4. Mai 2011 (GSchV; SR 814.201). Danach sind die Vorschriften für Anlagen nach Art. 41c Absätze 1 und 2 GSchV bei stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche von mehr als 0,5 ha auf einem Streifen von 20 m Breite entlang dem Gewässer anwendbar (Abs. 2 lit. c). Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. Die Behörde kann jedoch in den in Art. 41c Abs. 1 Satz 2 lit. a-d GSchV genannten Fällen Ausnahmen bewilligen, sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.

8.3. Bis zur definitiven Gewässerraumfestlegung bleibt auch der kantonale Gewässerabstand gemäss § 76 PBG/TG zu beachten; dieser beträgt für Bauten und Anlagen gegenüber Seen, Weihern und Flüssen 30 m. Am 2. September 2022 erteilte das Amt für Umwelt die Zustimmung zur Unterschreitung dieses Abstands. Es erwog, zwar hielten die beiden geplanten Mehrfamilienhäuser den gesetzlichen Gewässerabstand ein, die Umgebungsgestaltung und deren Anlagen lägen jedoch teilweise innerhalb dieses Abstands. Gemäss der Fachkarte "behördenverbindlicher Raumbedarf der Gewässer" sei für den Bodensee eine minimale Breite von 15 m zum gesetzlich festgelegten Hochwasserprofil erforderlich; dies entspreche den Anforderungen von Art. 41b Abs. 2 GSchV. Innerhalb dieses Abstands befinde sich lediglich ein Zaun aus der Umgebungsgestaltung. Dieser Unterschreitung des Gewässerabstands stehe kein erhebliches öffentliches Interesse entgegen.

8.4. Für das Vorliegen einer Bundesaufgabe ist nach dem oben (E. 8.2) Gesagten nicht der gesetzliche Gewässerabstand (30 m), sondern der Gewässerraum (übergangsrechtlich: 20 m) massgeblich. In diesen kommt zumindest der projektierte Zaun zu stehen. Aus den Bauakten (Plan Nr. 33.302, Grundleitungen Umgebung) ergibt sich überdies, dass verschiedene neue Entwässerungsleitungen im Gewässerraum vorgesehen sind, die ebenfalls einer Ausnahmebewilligung bedürfen (Urteil 1C_453/2020 vom 21. September 2021, nicht in BGE 148 II 198, aber in URP 2022 167 veröffentlichte E. 9.3).

8.5. Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Gewässerraum nach Art. 41c Abs. 1 GSchV als bundesrechtlich geregelte Spezial- bzw. Ausnahmebewilligung mit engem Bezug zum Natur- und Heimatschutz stellt eine Bundesaufgabe i.S.v. Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2 NHG dar (BGE 143 II 77 E. 3.1 mit Hinweisen; Urteile 1C_158/2025 vom 1. April 2026 E. 1; 1C_567/2020 vom 1. Mai 2023 E. 5.3, in: URP 2023 521; je mit Hinweisen). Liegt schon deshalb eine Bundesaufgabe vor, braucht nicht entschieden zu werden, ob und inwiefern auch die Erstellung von Pflichtschutzräumen eine Bundesaufgabe begründet.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.

9.1. Die Rekurslegitimation des SHS ist zu bejahen.

9.2. Der THS ist nach dem oben (E. 5) Gesagten jedenfalls insofern zum Rekurs befugt, als er eine Beeinträchtigung der umliegenden Schutzobjekte (Rosasco-Komplex, Villa Bär) geltend macht. Ob er auch befugt ist, die zum Zeitpunkt der Baubewilligung geltende Ortsplanung infrage zu stellen bzw. den Erlass eines Gestaltungsplans zu verlangen, kann das Bundesgericht aufgrund seiner beschränkten Kognition nicht beurteilen. Es rechtfertigt sich daher, die Sache hinsichtlich des Umfangs der Rekurslegitimation des THS an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Der THS kann auf die Weiterführung des Verfahrens verzichten, wenn er die Rekurslegitimation des SHS als ausreichend erachtet und daher auf eine weitere Teilnahme am Rekursverfahren verzichtet.

9.3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdegegnerinnen kosten- und entschädigungspflichtig. Das Verwaltungsgericht wird in seinem neuen Entscheid die Kosten und Entschädigungen des vorinstanzlichen Verfahrens neu verteilen müssen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 11. März 2026 aufgehoben. Es wird festgestellt, dass der Schweizer Heimatschutz (SHS) im Rekursverfahren Nr. 187/2023 vor dem Departement für Inneres und Volkswirtschaft rechtsmittelberechtigt ist. Im Übrigen wird die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdegegnerinnen auferlegt.

Die Beschwerdegegnerinnen haben die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Arbon, dem Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau, dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und dem Amt für Umwelt des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. September 2026

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Die Gerichtsschreiberin: Gerber