Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_33/2025
Arrêt du 13 août 2026
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Haag, Président,
Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Rouiller.
Participants à la procédure
1. A.A.________,
2. C.________,
3. D.________,
tous les trois représentés par
Me Yves Nicole, avocat,
recourants,
contre
Direction générale du territoire et du logement du canton de Vaud,
Service juridique,
avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne Adm cant VD,
Direction générale de l'environnement du canton de Vaud (DGE-DIRNA), Unité droit et études d'impact,
avenue de Valmont 30B, 1014 Lausanne,
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
Hôtel de Ville,
place Pestalozzi 2, 1401 Yverdon-les-Bains.
Objet
Ordre de cessation d'activités et de remise en état,
recours contre l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud du 4 décembre 2024 (AC.2022.0306).
Faits :
A.
Début 1982, une piste de motocross a été aménagée, sur les parcelles n os 6215, 6216, 6217, 6219 et 6220 de l'ancienne commune de Gressy, fusionnée à Yverdon-les-Bains le 1er juillet 2011, ainsi que sur le domaine public (DP) communal 581, au lieu-dit Trésil. Ces parcelles sont colloquées en zone agricole et en aire forestière selon le plan de zones de la commune de Gressy approuvé par le Conseil d'État du canton de Vaud le 31 mars 1982.
Les parcelles n os 6215 et 6219 appartiennent à A.A.________, les parcelles n os 6216 et 6220 à C.________, et la parcelle n o 6217 à D.________.
La piste est aménagée pour l'essentiel dans une clairière pentue, bordée de tous côtés par la forêt.
B.
B.a. En avril 1982, une autorisation provisoire a été délivrée par l'ancien Service des automobiles, cycles et bateaux (aujourd'hui le Service des automobiles et de la navigation; ci-après: SAN) à B.A.________ (père de A.A.________) pour des séances d'entraînement au motocross pendant les mois d'avril et mai, les mercredis, vendredis et samedis de 14h à 20h. Le Secrétariat général de l'ancien Département des travaux publics (aujourd'hui le Département des institutions, du territoire et du sport; ci-après: DITS) a reçu copie de cette autorisation provisoire.
Du 25 juin au 25 juillet 1982, la Municipalité de Gressy a mis à l'enquête publique le projet d'utilisation d'une piste pour motocross sur "un terrain de B.A.________ de Bullet au lieu-dit Le Trésyl".
En octobre 1982 et suite à la levée des oppositions suscitées par la mise à l'enquête publique, le SAN a octroyé à B.A.________ une autorisation pour des séances d'entraînement de motocross. Sa durée de validité était limitée au 31 août 1983. Le Secrétariat général de l'ancien Département des travaux publics, l'ancien Conservateur de la faune et l'ancien Conservateur de la nature ont reçu copie de cette autorisation.
En octobre 1983, le SAN a renouvelé cette autorisation; elle était désormais valable jusqu'au 31 août 1984, mais renouvelable tacitement d'année en année sous réserve d'une intervention de la Municipalité de Gressy. Le Secrétariat général de l'ancien Département des travaux publics, l'ancien Conservateur de la faune et l'ancien Conservateur de la nature ont reçu copie de cette autorisation.
En mars 1984, le SAN a informé B.A.________, en lien avec une autre piste de motocross à Bullet, qu'il n'était plus nécessaire d'obtenir une autorisation cantonale pour des manifestations qui n'empruntaient pas la voie publique et qui, de surcroît, n'auraient pas le caractère d'une course.
B.b. En novembre 1991, l'Inspecteur forestier a avisé B.A.________ qu'il ne disposait d'aucun dossier relatif à la piste de motocross alors que celle-ci s'étendait en forêt, et lui demandait une copie des autorisations et correspondances y relatives. Il a également contacté la Municipalité de Gressy pour savoir si la piste avait fait l'objet d'une autorisation communale. L'Inspecteur forestier a au surplus signalé l'existence de la piste de motocross à l'ancien Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT, devenu le Service du développement territorial [ci-après: SDT] puis, depuis avril 2020, la Direction générale du territoire et du logement [ci-après: DGTL]).
En décembre 1991, le SAT a indiqué à la Municipalité de Gressy qu'il ne disposait pas de dossier de mise à l'enquête relatif à la piste de motocross. Dès lors qu'une telle piste, située en aire forestière et en zone agricole, ne pouvait être dispensée d'enquête, le SAT priait la Municipalité de procéder à une telle enquête, afin qu'il puisse se déterminer sur l'octroi de l'autorisation spéciale.
B.c. En 1994, un projet de plan partiel d'affectation (PPA "Trésil") visant à régulariser la piste a été élaboré, sans aboutir.
B.d. En 1996, la Municipalité de Gressy a confirmé à B.A.________ que l'horaire était limité à deux périodes pour l'entraînement, soit le mercredi de 14h à 19h et le samedi de 14h à 18h30.
B.e. En 1997, et après plusieurs échanges avec B.A.________ relatifs notamment à l'empiétement des pistes sur l'aire forestière, l'Inspecteur forestier a délivré un permis de coupe; il lui a rappelé que le permis de coupe était assorti de l'obligation de fermer physiquement les tronçons de piste interdits en forêt et de procéder aux travaux de reboisement nécessaires.
Cette même année, une caution jusqu'à concurrence de 3'000 fr. a été établie par B.A.________ en garantie des frais de remise en état qu'il pourrait devoir au canton.
B.f. En 2004, le trajet de la piste a été sensiblement modifié.
B.g. En 2012, l'Inspecteur des forêts a rappelé à A.A.________ que la piste, qui n'était au bénéfice que d'une autorisation annuelle ancienne, devrait être régularisée à terme, au plus tard lors de la révision du plan général d'affectation de la commune d'Yverdon-les-Bains ou d'une révision partielle portant sur ce secteur.
B.h. En 2017, dans le cadre des travaux de révision générale de sa planification, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a interpelé l'ancien SDT quant au devenir de la piste de motocross. Le SDT a alors consulté les différents services cantonaux concernés, qui ont formulé des préavis négatifs le 6 juin 2017. Le 19 juillet 2017, le SDT a transmis les préavis à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains pour que celle-ci se détermine sur l'opportunité d'une planification spéciale "zone d'activités de plein air". Il a alors suspendu l'instruction du dossier dans l'attente de l'issue de la planification.
Le 3 juillet 2019, la caution établie en 1997 a été remplacée par une caution similaire, au nom de A.A.________ succédant à son père B.A.________.
B.i. Le 15 mai 2020, l'Inspecteur forestier a dénoncé les exploitants de la piste pour avoir installé au début 2020 une citerne de 59'000 litres, semi-enterrée en zone agricole, directement à la lisière de la forêt. Celle-ci devait servir à stocker de l'eau pour arroser la piste avant les entraînements afin d'éviter un excès de poussière en cas de sécheresse.
B.j. Le 29 mai 2020, les exploitants ont été informés que la DGTL avait ouvert une procédure relative à la légalité de la piste de motocross.
C.
Dans le cadre d'un projet de plan d'affectation (ci-après: PA) "Trésil", envisagé pour le secteur en cause, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a soumis à la DGTL un dossier pour examen préliminaire. Ce dossier comprenait notamment un rapport du bureau Impact-Concept SA qui concluait en substance que l'adoption du PA "Trésil" et la légalisation du motocross de Gressy ne modifieraient pas la configuration actuelle du site et respecteraient la législation relative à la protection de l'environnement.
La DGTL a rendu un avis préliminaire négatif, considérant le projet comme incompatible avec le cadre légal cantonal et fédéral. En particulier, la piste n'était pas une installation imposée par sa destination en zone agricole et impliquait un défrichement en zone forestière.
Au vu de cet avis préliminaire, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a, le 14 juillet 2021, décidé de ne pas poursuivre la procédure de planification du PA "Trésil".
D.
Par décision du 31 août 2022, la DGTL a ordonné la cessation de toutes activités en lien avec la pratique du motocross sur les parcelles n os 6215, 6216, 6217, 6219 et 6220 et la remise en état du terrain.
Après avoir tenu audience sur place le 13 novembre 2023, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP) a, par arrêt du 4 décembre 2024, rejeté le recours formé par A.A.________, C.________ et D.________ contre la décision du 31 août 2022. Elle a en substance considéré que la piste était illicite, la seule autorisation du SAN ne pouvant suffire à autoriser une piste de motocross impliquant des aménagements soumis à permis de construire et la passivité des autorités cantonales compétentes de l'époque ne pouvant être assimilée à une autorisation. Le site ne pouvait pas être régularisé au sens des art. 24 ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Finalement, rien ne permettait de déroger au principe selon lequel les constructions et installations illicites réalisées hors de la zone à bâtir doivent faire l'objet d'une remise en état.
E.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________, C.________ et D.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La CDAP conclut au rejet du recours et se réfère aux considérants de son arrêt. La Municipalité d'Yverdon-les-Bains s'en remet à justice. La DGE conclut au rejet du recours. La DGTL se réfère à sa décision du 31 août 2022 et à ses déterminations cantonales. Consulté, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) considère que l'arrêt attaqué ne prête pas le flanc à la critique et conclut au rejet du recours. Les recourants répliquent et persistent dans leurs conclusions.
Par ordonnance du 10 février 2025, le Président de la I re Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif présentée par les recourants.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit de l'aménagement du territoire (art. 82 let. a LTF), le recours en matière de droit public est en principe recevable, aucune des exceptions de l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure devant l'instance précédente et sont particulièrement touchés par l'ordre de cessation d'activité et de remise en état visant les parcelles dont ils sont propriétaires. Ils peuvent ainsi se prévaloir d'un intérêt personnel et digne de protection à l'annulation de l'arrêt attaqué. Ils bénéficient dès lors de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il convient d'entrer en matière.
2.
On comprend que les recourants ne contestent pas que les autorisations aient été délivrées par une autorité incompétente. Ils font toutefois valoir que l'autorité précédente, en confirmant l'ordre de remise en état, a violé le principe de la bonne foi (
2.1. Le principe de la bonne foi est explicitement prévu à l'art. 5 al. 3 Cst. et implique notamment que les organes de l'État s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art. 9
in fine Cst. (ATF 150 I 1 consid. 4.1; 138 I 49 consid. 8.3.1 et les arrêts cités).
Le principe de la bonne foi protège le justiciable, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Un renseignement ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que le justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme compétente, (2) que les renseignements fournis par l'autorité se rapportent à une affaire concrète touchant le justiciable, (3) que celui-ci n'ait pas pu se rendre compte facilement de l'inexactitude des renseignements obtenus, (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que le contexte juridique à ce moment-là soit toujours le même qu'au moment où les renseignements ont été donnés (ATF 150 I 1 consid. 4.1; 148 II 233 consid. 5.5.1; 146 I 105 consid. 5.1.1). Dans tous les cas, l'intérêt à une correcte application du droit ne doit pas se révéler prépondérant sur la protection de la bonne foi (ATF 150 I 1 consid. 4; 149 V 203 consid. 5.1; 137 II 182 consid. 3.6.2).
La recevabilité d'un grief d'ordre constitutionnel suppose l'articulation de critiques circonstanciées, claires et précises, répondant aux exigences de motivation prévues par l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 146 I 62 consid. 3; 143 IV 500 consid. 1.1).
Le Tribunal fédéral examine en principe librement si un ordre de remise en état, qui constitue une restriction du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst., répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 147 I 393 consid. 5.3.2).
2.2. En l'espèce, les recourants considèrent qu'il n'était pas possible, à l'époque, de se rendre compte que le SAN n'était pas compétent pour délivrer l'autorisation nécessaire. Partant, ils soutiennent que la première condition permettant la protection du principe de la bonne foi, à savoir que l'autorité qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que le justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme compétente, est remplie, tout comme l'ensemble des autres conditions. En confirmant l'ordre de remise en état, la CDAP aurait dès lors violé le principe de la bonne foi.
2.3. En premier lieu, il convient de souligner, avec la CDAP, que les autorisations nécessaires n'ont jamais été délivrées par les autorités compétentes. Si les autorités compétentes n'ont jamais réagi alors même qu'elles avaient reçu une copie desdites autorisations et qu'aucun constat formel d'illicéité n'a été fait jusqu'en 2022, la précarité de la situation a toutefois été rappelée aux recourants. Ces derniers ne pouvaient ainsi ignorer que le maintien de la piste de motocross n'était pas garanti. Au surplus, les recourants ne contestent pas que l'installation litigieuse impliquait des aménagement soumis à permis de construire. Or, la compétence du SAN pour autoriser de tels aménagements apparaît d'emblée douteuse.
En particulier, et contrairement à ce que soutiennent les recourants, le fait que la LAT, dans sa version en vigueur au début des années 1980, ne spécifiait pas qu'une autorisation de construire hors zone à bâtir devait être délivrée par "l'autorité cantonale compétente", mais seulement par "une autorité cantonale", ne constitue pas une raison suffisante pour considérer le SAN comme compétent. En effet, il ressort bien plutôt de cette formulation qu'une autorisation de construire,
a fortiori d'aménager une piste de motocross, hors zone à bâtir ne saurait être délivrée par une autorité communale, mais nécessite l'approbation d'une autorité cantonale, dont la désignation incombe aux cantons (cf. notamment le Message du 22 mai 1996 relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 1996 III 485 ss, p. 516 s. ch. 209). L'interprétation qu'en font les recourants ne peut dès lors être suivie.
Au surplus, le fait qu'un permis de coupe ait été délivré ne saurait au demeurant être assimilé ni à une assurance concrète à laquelle les recourants pouvaient se fier, ni à une autorisation de construire.
En tout état, et comme le souligne la CDAP, l'intérêt public à la remise en état du site est largement prépondérant sur l'intérêt à la protection de la bonne foi des recourants, notamment au vu de la surface conséquente de l'installation litigieuse, de sa proximité avec un cours d'eau et la forêt, ainsi que de sa situation dans un secteur sensible du point de vue des valeurs naturelles et paysagères. Or, les recourants ne contestent pas la pesée des intérêts effectuée par l'autorité précédente. Le Tribunal fédéral ne saurait dès lors s'écarter de l'appréciation des circonstances effectuée par la CDAP. Partant, l'application du principe de la bonne foi dans le cas d'espèce ne saurait conduire à l'annulation de l'ordre de remise en état. Le grief doit être écarté.
3.
Les recourants reprochent encore à l'autorité précédente d'avoir violé le principe de la proportionnalité (36 al. 3 Cst.). On comprend que ce grief est soulevé en lien avec le refus de régulariser l'installation litigieuse.
La CDAP a considéré qu'au vu des dimensions du site et de ses incidences sur l'environnement, une planification spéciale était nécessaire. Dès lors, les art. 24 ss LAT ne pouvaient être appliqués et une régularisation était exclue. Elle a au surplus précisé qu'il importait peu à cet égard que l'activité sur le site soit ou non considérée comme une manifestation sportive soumise à étude d'impact sur l'environnement (ci-après: EIE).
En l'espèce, les recourants ne répondent pas à cette argumentation. Ils se contentent en effet d'affirmer que la piste de motocross n'a pas à faire l'objet d'une planification de détail, dès lors que, n'étant pas destinée à des manifestations sportives, elle n'est pas soumise à EIE. Ce faisant, ils ne font qu'opposer leur compréhension de la situation à celle de l'autorité précédente, sans étayer leur raisonnement. Ils se limitent au surplus à mentionner l'art. 36 al. 3 Cst. sans expliquer en quoi celui-ci serait violé. Une telle manière de procéder ne satisfait pas les exigences de motivation découlant des art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF et ce grief doit partant être déclaré irrecevable.
4.
Finalement, et en lien avec l'absence de péremption du droit d'exiger la remise en état, les recourants soutiennent que le présent cas constitue une situation particulière, liée à la protection de la confiance légitime, dans laquelle il devrait être renoncé à exiger la remise en état.
4.1. Les constructions et installations illégales qui ne peuvent pas faire l'objet d'une autorisation a posteriori doivent en principe être démolies (ATF 136 II 359 consid. 6). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, et à l'inverse de ce qui prévaut pour les zones à bâtir, l'obligation de rétablir un état conforme au droit ne s'éteint pas après 30 ans s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de la zone à bâtir (ATF 147 II 309 consid. 4 et 5). En particulier, une utilisation illégale, qui contrevient au principe fondamental de la séparation du territoire bâti et non bâti, ne doit pas se poursuivre indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (ATF 147 II 309 consid. 5.5). Il peut toutefois être tenu compte de situations particulières, liées à la protection de la confiance légitime, par le biais de solutions spécifiques, notamment par la fixation d'un délai de remise en état plus long, jusqu'à l'amortissement des investissements réalisés ou afin de donner le temps de trouver un nouveau lieu d'exploitation (ATF 147 II 309 consid. 5.6).
L'art. 25 al. 5 LAT, qui introduit un délai de prescription de 30 ans pour demander le rétablissement d'une situation conforme au droit, y compris hors zone à bâtir, est entré en vigueur le 1er janvier 2026; cette disposition ne saurait toutefois être appliquée immédiatement à défaut d'un intérêt public majeur l'exigeant (arrêt 1C_458/2025 précité consid. 2.2.2). De jurisprudence constante, il n'y avait pas non plus lieu d'appliquer cette disposition de manière anticipée (arrêts 1C_458/2025 précité consid. 2.2; 1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 3; 1C_667/2023 du 3 juin 2024 consid. 4.5.3).
4.2. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, le cas d'espèce ne constitue pas une situation exceptionnelle devant conduire à ce qu'une utilisation illégale du sol, contraire au principe fondamental de séparation entre territoire bâti et non-bâti, puisse être maintenue à l'avenir et pour une durée indéterminée. En effet, il a été vu ci-dessus que l'application du principe de la bonne foi devait en l'espèce être écartée (cf. consid. 2 ci-dessus). Il ne saurait dès lors être retenu que l'inaction de l'autorité compétente ait créé un état de confiance légitime tel qu'il se justifierait de renoncer à exiger le rétablissement d'une situation conforme au droit.
En tout état, et comme le relève la CDAP, la jurisprudence du Tribunal fédéral n'indique pas qu'une telle situation particulière pourrait donner lieu à une renonciation de l'ordre de remise en état, comme semblent le soutenir les recourants, mais bien plutôt qu'elle pourrait entraîner une éventuelle prolongation du délai octroyé pour procéder à la remise en état. À cet égard, les recourants ne soutiennent pas que leurs investissements ne seraient pas amortis et ne donnent aucune indication sur les perspectives de retrouver un terrain exploitable pour une activité de motocross.
Il n'apparaît pas non plus, et les recourants ne le prétendent pas, qu'un intérêt public majeur exigerait l'application immédiate de l'art. 25 al. 5 LAT. Les recourants ne remettent pas non plus en question la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle cette disposition ne devait pas être appliquée de manière anticipée.
Le grief en lien avec la péremption du droit d'exiger la remise en état doit dès lors être rejeté.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Conformément à l'
Il n'y a pas lieu de fixer un nouveau délai de remise en état dès lors que l'arrêt cantonal renvoie déjà la cause à la DGTL pour ce faire.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, à l'Office fédéral du développement territorial, à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, ainsi qu'à la Direction générale du territoire et du logement, à la Direction générale de l'environnement (DGE-DIRNA) et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.
Lausanne, le 13 août 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Haag
La Greffière : Rouiller