Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_355/2025
Urteil vom 15. Januar 2026
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Kradolfer,
Gerichtsschreiber Müller.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Fürsprecher Daniel Buchser,
gegen
Bundesamt für Polizei (fedpol), Guisanplatz 1A, 3003 Bern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Ausweise für Schweizer Staatsangehörige, Ungültigerklärung und Entzug,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung VI, vom 6. Juni 2025 (F-2298/2025).
Sachverhalt:
A.
Der Schweizer Staatsangehörige A.________ meldete sich am 30. September 2019 ins Ausland ab. Am 15. März 2020 meldete er sich bei der schweizerischen Botschaft in Abu Dhabi an und liess sich in das Auslandschweizerregister eintragen.
Die Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich (im Folgenden: Staatsanwaltschaft) führt gegen A.________ seit dem 14. September 2021 eine Strafuntersuchung wegen Veruntreuung, ungetreuer Geschäftsbesorgung und Betrugs. A.________ ist im automatisierten Polizeifahndungssystem RIPOL zur Verhaftung ausgeschrieben.
B.
Am 18. Juli 2024 beantragte die Staatsanwaltschaft beim Bundesamt für Polizei (fedpol), A.________ den Schweizer Pass per sofort zu entziehen und alle zuständigen Stellen anzuweisen, ihm keinen neuen Pass bzw. keine neue Identitätskarte auszustellen.
Mit Verfügung vom 27. Februar 2025 entzog das Bundesamt dem Beschwerdeführer den Schweizer Pass xxx und die Schweizer Identitätskarte yyy, beides ausgestellt am 15. Juni 2015 und gültig bis 14. Juni 2025, und erklärte sie für ungültig. Es ermächtigte die für seinen Aufenthaltsort zuständige Schweizer Vertretung, ihm ein nur für die direkte Rückreise in die Schweiz gültiges Ausweispapier auszustellen, falls er sich dazu bereit erkläre, in die Schweiz zu reisen. Zudem teilte es u.a. mit, dass die für ungültig erklärten Ausweise in der RIPOL-Sachfahndung, im Schengen-Fahndungssystem SIS und im INTERPOL-Fahndungssystem ASF-LSTD als "ungültig" vermerkt werden.
Dagegen erhob A.________ am 2. April 2025 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 6. Juni 2025 ab.
C.
Mit einer als "Beschwerde" bezeichneten Eingabe vom 27. Juni 2025 beantragt A.________ dem Bundesgericht, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Juni 2025 aufzuheben und von der Ungültigerklärung und dem Entzug seiner Ausweise abzusehen. Prozessual beantragte er, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
Mit Verfügung vom 16. Juli 2025 nahm die Abteilungspräsidentin das Gesuch um aufschiebende Wirkung als Gesuch um vorsorgliche Massnahmen entgegen und wies es ab.
Das Bundesamt nahm zur Beschwerde Stellung und beantragt deren Abweisung, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein Endentscheid (Art. 90 BGG) des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG) in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG), die unter keine Ausnahme nach Art. 83 BGG fällt. Die Eingabe ist somit als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten entgegenzunehmen. Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids, der seine Ausweise betrifft, zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG) und hat diese form- und fristgerecht eingereicht (Art. 42 und
2.
2.1. Die Beschwerde muss eine Begründung enthalten (Art. 42 Abs. 1 BGG). Darin ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt (Art. 42 Abs. 2 BGG), was eine Auseinandersetzung mit den vorinstanzlichen Erwägungen erfordert (BGE 148 IV 205 E. 2.6; 143 II 283 E. 1.2.2; 140 III 86 E. 2).
Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Verfahrensgarantien (Art. 29 BV), der Unschuldsvermutung (Art. 32 Abs. 1 BV) und der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) rügt, enthält die Beschwerde keine Begründung. Darauf ist nicht einzugehen.
2.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann u.a. die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten prüft es aber nur, wenn eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und qualifiziert begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 149 I 105 E. 2.1; 142 I 99 E. 1.7.2). Dazu ist klar und detailliert aufzuzeigen, welche Grundrechte durch den angefochtenen Akt inwiefern verletzt worden sein sollen (BGE 149 I 248 E. 3.1; Urteil 2C_856/2018 vom 8. Juli 2019 E. 2.1).
2.3. Seiner rechtlichen Beurteilung legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig - d.h. willkürlich (BGE 150 III 408 E. 2.4) - ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine solche Rüge ist qualifiziert zu begründen, andernfalls das Bundesgericht darauf nicht eingeht (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 I 50 E. 3.3.1; 147 I 73 E. 2.2).
2.4. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen vor Bundesgericht nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Dies gilt jedoch nur für unechte Noven, d.h. Tatsachen und Beweismittel, die bereits vor dem angefochtenen Entscheid eingetreten bzw. entstanden sind. Tatsachen und Beweismittel, die nach dem angefochtenen Entscheid eingetreten bzw. entstanden sind (echte Noven), sind vor Bundesgericht generell unzulässig (BGE 149 III 465 E. 5.5.1; 148 V 174 E. 2.2). Davon ausgenommen sind Noven, die sich darauf auswirken, ob und wie weit auf eine Beschwerde eingetreten werden kann (Urteile 2C_44/2024 vom 27. März 2025 E. 1.3; 2C_118/2023 vom 20. Februar 2024 E. 2.3; 1C_43/2023 vom 17. Januar 2024 E. 4.2).
Der Beschwerdeführer reichte als echtes Novum ein Schreiben der Staatsanwaltschaft vom 17. Juli 2025 ein, mit welchem diese mehrere von ihm gestellte Anträge zum Strafverfahren (u.a. Aufhebung der Sistierung, Abschluss der Untersuchung, Aufhebung des Haftbefehls) begründet abwies. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht dargelegt, inwiefern dieses Schreiben die Prozessvoraussetzungen des vorliegenden Verfahrens betreffend Ausweisentzug beeinflussen soll. Das echte Novum ist daher unbeachtlich.
3.
Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe den Sachverhalt willkürlich festgestellt.
3.1. Die Feststellung des Sachverhalts ist willkürlich, wenn sie eindeutig und augenfällig unrichtig ist, etwa wenn das Gericht Sinn und Tragweite eines Beweismittels offensichtlich verkannt, ohne sachlichen Grund ein wichtiges und entscheidwesentliches Beweismittel unberücksichtigt gelassen oder auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen unhaltbare Schlussfolgerungen gezogen hat. Dass eine andere Feststellung ebenfalls möglich wäre, genügt nicht, selbst wenn diese als die plausiblere erscheint (BGE 147 V 35 E. 4.2; 144 II 281 E. 3.6.2; 144 V 50 E. 4.2).
3.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz habe unterstellt, dass gegen ihn noch eine aktive Strafuntersuchung laufe. Tatsächlich sei die Untersuchung aber spätestens seit März 2025 materiell abgeschlossen. Die Staatsanwaltschaft führe keine Untersuchungshandlungen mehr durch und habe auch nicht dargetan, welche Untersuchungshandlungen noch geplant sein sollen. Damit scheint der Beschwerdeführer zu verkennen, dass der materielle Stand der Strafuntersuchung für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens, in dem die Zulässigkeit des Ausweisentzugs zu beurteilen ist, nicht entscheidend ist (dazu E. 4.5.3 hiernach). Die Rüge ist somit unzulässig (Art. 97 Abs. 1 BGG; E. 2.3 hiervor).
3.3. Zudem beanstandet der Beschwerdeführer, die Vorinstanz unterstelle ihm eine missbräuchliche Verwendung seiner Reisedokumente, ohne dass dafür Belege oder Anzeichen bestünden. Ein konkretes Verhalten, das ihm die Vorinstanz unterstellen soll, nennt er jedoch nicht. Soweit dieses Vorbringen überhaupt die Feststellung des Sachverhalts betrifft, ist es unzutreffend: Die Vorinstanz führte lediglich in ihren allgemein-rechtlichen Erwägungen aus, dass Art. 7 Abs. 2 lit. a des Ausweisgesetzes vom 22. Juni 2001 (AwG; SR 143.1) u.a. die Verhinderung des missbräuchlichen Verwendens von Ausweisen bezwecke. Weder unterstellte sie dem Beschwerdeführer, er habe tatsächlich ein Verhalten gezeigt, das sie als missbräuchlich bewertete, noch äusserte sie sich dahingehend, dass die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 2 lit. a AwG ein solches Verhalten voraussetze. Sie hat somit keine Tatsachen willkürlich festgestellt.
4.
Sodann rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung mehrerer Grundrechte sowie sinngemäss eine Falschanwendung von Art. 7 Abs. 2 lit. a AwG. In diesem Zusammenhang macht er auch geltend, der Entzug seiner Ausweise sei nicht verhältnismässig.
4.1. Einschränkungen von Grundrechten sind zulässig, wenn sie auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sind sowie den Kerngehalt des Grundrechts wahren (
4.2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV), der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV). Dafür gilt eine qualifizierte Begründungsobliegenheit (Art. 106 Abs. 2 BGG; E. 2.2 hiervor). Aus der Beschwerdebegründung geht jedoch nicht oder zumindest nicht klar hervor, inwiefern der Ausweisentzug den Beschwerdeführer in den einzelnen Grundrechten einschränken soll, d.h. welche wirtschaftliche Tätigkeit und welche Teilgehalte der Niederlassungs- und der persönlichen Freiheit davon in welcher Weise betroffen sein sollen. Es kann aber ohnehin offenbleiben, ob und wie weit der Schutzgehalt dieser Grundrechte tangiert ist, da ein allfälliger Grundrechtseingriff, wie sich zeigen wird, jedenfalls nach Art. 36 BV gerechtfertigt wäre.
4.3. Gemäss Art. 7 Abs. 2 lit. a AwG kann das Bundesamt für Polizei nach Rücksprache mit der zuständigen Strafverfolgungs- oder Strafvollzugsbehörde einen Ausweis entziehen oder für ungültig erklären, wenn sein Inhaber sich im Ausland befindet und in der Schweiz wegen eines Verbrechens oder Vergehens strafrechtlich verfolgt wird. Das AwG ist ein Gesetz im formellen Sinn und die Bestimmung legt die Voraussetzungen des Entziehens oder Ungültigerklärens von Ausweisen klar fest. Es besteht somit eine hinsichtlich Normstufe und Normdichte genügende gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV für die verfügten Massnahmen (vgl. Urteil 6B_587/2019 vom 27. Mai 2020 E. 2.4).
Die Vorinstanz hat ausserdem zutreffend erkannt, dass die Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 7 Abs. 2 lit. a AwG im vorliegenden Fall erfüllt sind: Der Beschwerdeführer lebt in Dubai und die Staatsanwaltschaft führt gegen ihn eine Strafuntersuchung wegen Veruntreuung (Art. 138 StGB), Betrugs (Art. 146 StGB) und ungetreuer Geschäftsbesorgung (Art. 158 StGB), mithin wegen Verbrechen und Vergehen (Art. 10 Abs. 2 und Abs. 3 StGB). Die Staatsanwaltschaft hat die Massnahmen zudem beim Bundesamt beantragt, womit auch die erforderliche Rücksprache mit der Strafverfolgungsbehörde gegeben ist. Demnach durfte das Bundesamt den Pass und die Identitätskarte des Beschwerdeführers entziehen und für ungültig erklären. Unter Vorbehalt der noch zu prüfenden Rüge des Rechtsmissbrauchs (E. 5 hiernach) hat die Vorinstanz somit Art. 7 Abs. 2 lit. a AwG nicht verletzt.
4.4. Die verfügten Massnahmen liegen sodann im öffentlichen Interesse: Mit den in Art. 7 Abs. 2 AwG vorgesehenen Massnahmen des Entzugs und der Ungültigerklärung von Ausweisen soll verhindert werden, dass beschuldigte Personen sich der Strafverfolgung oder dem Strafvollzug entziehen. Beschuldigte, die sich im Ausland aufhalten, sollen auf diese Weise dazu bewegt werden, in die Schweiz zurückzukehren und sich den Strafbehörden zu stellen (Urteil 2A.149/1991 vom 9. März 1992 E. 3b; darauf verweisend Botschaft vom 28. Juni 2000 zum Bundesgesetz über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige, BBl 2000 4765). Dieser Zweck lässt sich auch der Gesetzessystematik entnehmen (allgemein zur systematischen Normauslegung BGE 150 II 489 E. 3.2; 146 II 265 E. 5.1) : Art. 6 AwG, der die Ausstellung eines neuen Ausweises regelt, sieht in Abs. 5 explizit vor, dass die Ausstellung verweigert werden kann, wenn die antragstellende Person u.a. im Ausland strafrechtlich verfolgt wird und "Gründe zur Annahme bestehen, dass sie sich der Strafverfolgung oder dem Strafvollzug entziehen will" (dazu Urteil 2A.382/2005 vom 17. Juni 2005 E. 2.2.1; ferner 2A.480/1996 vom 20. März 1997 E. 2a, 3a). Analog dazu soll Art. 7 Abs. 2 AwG die Strafverfolgung und den Strafvollzug in der Schweiz unterstützen. Der Entzug und die Ungültigerklärung der Ausweise des Beschwerdeführers dienen somit dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Strafverfolgung (vgl. Art. 123 BV). Dies bestreitet der Beschwerdeführer übrigens nicht.
4.5. Strittig und zu prüfen bleibt, ob die Massnahmen verhältnismässig sind. Dies setzt voraus, dass sie für das im öffentlichen Interesse liegende angestrebte Ziel geeignet und erforderlich sowie dem Beschwerdeführer aufgrund einer Interessenabwägung zumutbar sind (BGE 150 I 106 E. 7.1; 149 I 49 E. 5.1; 146 II 335 E. 6.2.2). Erforderlich ist eine Massnahme, wenn das angestrebte Ziel nicht auch mit einem milderen Mittel erreicht werden könnte (BGE 149 I 291 E. 5.8; 147 I 346 E. 5.5).
4.5.1. Die Vorinstanz führte dazu aus, der Entzug und die Ungültigerklärung der Ausweise seien zur Erreichung des Zwecks einer effektiven Strafverfolgung geeignet. Damit lasse sich etwa unterbinden, dass strafrechtlich verfolgte Personen ihre Schweizer Ausweise im Ausland zu einer Ein- oder Weiterreise, für Banktransaktionen oder für Vertragsabschlüsse ausnutzen könnten, durch die sie der Strafverfolgung entzogen blieben. Sodann seien die Massnahmen erforderlich, denn weder die vom Beschwerdeführer angeführte Kooperation im Strafverfahren noch eine allfällige Meldepflicht oder ein Reiseverbot wären als mildere Mittel geeignet, die angestrebten Ziele zu erreichen. Zudem seien die Massnahmen zumutbar, da kein privates Interesse des Beschwerdeführers das öffentliche Interesse an einer effektiven Strafverfolgung aufwiege. Dem Beschwerdeführer stehe es jederzeit frei, sich von der zuständigen Schweizer Vertretung ein für die direkte Rückreise in die Schweiz gültiges Ausweispapier ausstellen zu lassen, um in die Schweiz zurückkehren zu können.
4.5.2. Was der Beschwerdeführer dagegen einwendet, richtet sich im Wesentlichen gegen die Strafuntersuchung als solche. So macht er namentlich geltend, es bestehe keine Kollusionsgefahr als Haftgrund, eine weitere Einvernahme von ihm als Beschuldigtem wäre ohne materiellen Nutzen, da er ohnehin die Aussage verweigern würde, und die Strafuntersuchung sei materiell bereits abgeschlossen. Die Strafverfolgung als solche sowie die einzelnen Untersuchungshandlungen der Staatsanwaltschaft bilden jedoch nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Dem Beschwerdeführer steht es offen, für die genannten Vorbringen sowie für den in der Beschwerde mehrfach geäusserten Vorwurf, die Staatsanwaltschaft habe das Beschleunigungsgebot verletzt, von den dafür vorgesehenen strafprozessualen Instrumenten Gebrauch zu machen. Im vorliegenden Verfahren ist darauf nicht einzugehen.
4.5.3. Für die hier zu beurteilenden Massnahmen kommt es nicht auf den materiellen Stand der Strafuntersuchung an, sondern auf die Voraussetzung von Art. 7 Abs. 2 lit. a AwG, dass der sich im Ausland befindliche Beschwerdeführer in der Schweiz wegen eines Verbrechens oder Vergehens strafrechtlich verfolgt wird. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Selbst wenn es zuträfe, dass die Strafuntersuchung materiell abgeschlossen ist, stünde dies dem Ausweisentzug nicht im Weg. Denn mit diesem soll nicht nur die Strafverfolgung im Sinne der Sachverhaltsermittlung sichergestellt werden, sondern auch das Urteilsverfahren sowie der Strafvollzug nach einer Verurteilung (vgl. Art. 7 Abs. 2 lit. b AwG; E. 4.4 hiervor). Im Hinblick darauf ist die Beurteilung der Verhältnismässigkeit durch die Vorinstanz nicht zu beanstanden. Namentlich sind die diskutierten milderen Mittel (Meldepflicht etc.) nicht geeignet, den Beschwerdeführer für die Sicherstellung des Strafverfahrens zur Rückkehr in die Schweiz zu bewegen, und weitere mildere Mittel zu diesem Zweck sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Die Rüge ist damit insgesamt unbegründet.
5.
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Rechtsmissbrauchsverbots.
5.1. Rechtsmissbrauch liegt u.a. vor, wenn die Rechtsausübung ohne schützenswertes Interesse erfolgt oder zu einem krassen Missverhältnis berechtigter Interessen führen würde oder wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die nicht in seinem Schutzbereich liegen (BGE 140 III 491 E. 4.2.4; 138 III 401 E. 2.2, 2.4.1; 137 I 247 E. 5.1.1). Rechtsmissbrauch ist mit Zurückhaltung anzunehmen, d.h. nur wenn er offensichtlich ist (BGE 151 II 494 E. 15.1; 144 III 407 E. 4.2.3; 131 II 265 E. 4.2).
5.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, der verfügte Ausweisentzug diene in Tat und Wahrheit einzig dem Versuch, eine unnötige und unbegründete Untersuchungshaft zu erzwingen, und verfolge damit ein sachfremdes Ziel. Für die Behauptung, mit dem Ausweisentzug solle eine Untersuchungshaft erzwungen werden, findet sich im vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt jedoch keine Grundlage. Der Beschwerdeführer rügt diesbezüglich auch keine willkürliche Feststellung (vgl. E. 2.3 hiervor). Im Übrigen hat die Vorinstanz den Zweck des Entzugs und der Ungültigerklärung eines Ausweises nach Art. 7 Abs. 2 AwG zutreffend erfasst und die Bestimmung dem Zweck entsprechend korrekt angewendet (E. 4.3 f. hiervor). Mit Blick auf die dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Straftaten - Veruntreuung, Betrug, ungetreue Geschäftsbesorgung - erfolgte der Ausweisentzug zudem weder ohne schützenswertes Interesse noch führte er zu einem krassen Missverhältnis berechtigter Interessen. Ein Rechtsmissbrauch ist somit nicht zu erkennen.
6.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. Der Beschwerdeführer hat als unterliegende Partei die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zu sprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung VI, mitgeteilt.
Lausanne, 15. Januar 2026
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: M. Müller