Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_485/2025

Sentenza del 3 ottobre 2025

II Corte di diritto pubblico

Composizione

Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,

Hänni, Kradolfer,

Cancelliera Ieronimo Perroud.

Partecipanti al procedimento

A.________,

ricorrente,

contro

Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, Sezione della popolazione,

Residenza governativa, 6501 Bellinzona,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, Residenza governativa, 6501 Bellinzona.

Oggetto

Revoca del permesso di domicilio UE/AELS e commutazione in un permesso di dimora UE/AELS,

ricorso contro la sentenza emanata il 30 luglio 2025

dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2025.80).

Fatti:

A.a. A.________, cittadina italiana (1965), è titolare dalla nascita di un permesso di domicilio trasformato, in seguito all'entrata in vigore il 1° giugno 2002 dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC), in un permesso di domicilio UE/AELS. Ha un figlio (2004), ugualmente al beneficio di un permesso di domicilio, che non vive con lei.

A.b. A.________ ha interessato le autorità giudiziarie a quattro riprese (decreti d'accusa del 1994, 2002, 2003 e 2004), ragione per cui il 25 giugno 2003 è stata ammonita dalla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino. Dal profilo professionale ha lavorato quale rappresentante, impiegata di commercio e cameriera, alternando anche dei periodi di disoccupazione. Dal 2002 non svolge più un'attività lucrativa reale ed effettiva. Da maggio 2003 a ottobre 2004 è stata a carico della pubblica assistenza, dalla quale dipende in maniera continua da dicembre 2007. Ella è quindi nuovamente stata ammonita il 3 agosto 2004.

A.c. Il 16 ottobre 2017 la Sezione della popolazione ha, per la terza volta, ammonito A.________, a causa segnatamente dei suoi debiti - a suo carico una procedura esecutiva in corso di fr. 588.50 e 72 attestati di carenza beni (ACB) per un totale di fr. 39'748.95 - e l'ha avvertita che in caso di peggioramento della sua situazione debitoria o di nuova infrazione all'ordine pubblico, sarebbe stata valutata la possibilità di revocarle il permesso di domicilio UE/AELS. La decisione, confermata dal Consiglio di Stato il 12 settembre 2018, è stata invece annullata su ricorso dal Tribunale cantonale amministrativo in data 13 luglio 2020, perché difettavano i necessari accertamenti riguardo alla natura dell'indebitamento.

B.a. Dopo averla invitata a determinarsi, la Sezione della popolazione ha revocato il 25 marzo 2024 il permesso di domicilio UE/AELS di A.________ e l'ha rimpiazzato con un permesso di dimora UE/AELS della durata di dodici mesi, vincolato a diverse misure. Ella doveva segnatamente partecipare a programmi di formazione o perfezionamento professionale per migliorare le sue possibilità di trovare un lavoro. Doveva poi cercare di trovare un lavoro per garantire la propria sussistenza e, a tal fine, presentare almeno 10 candidature al mese. Doveva altresì, nei limiti delle sue possibilità, sanare la sua situazione debitoria rispettivamente mettere fine all'ottenimento dell'aiuto sociale. È stata inoltre resa attenta al fatto che in caso di non adempimento delle citate condizioni, l'autorizzazione di soggiorno avrebbe allora potuto essere revocata rispettivamente non rinnovata e le sarebbe stato fissato un termine per lasciare la Svizzera. Se invece le stesse fossero state adempiute e se ella fosse bene integrata, avrebbe allora potuto, al più presto cinque anni dopo la crescita in giudicato della revoca, chiedere di riottenere un permesso di domicilio.

A sostegno della propria decisione la Sezione della popolazione ha ritenuto che A.________, nonostante fosse stata ammonita, continuava a dipendere dell'aiuto sociale: ella aveva percepito prestazioni per complessivi fr. 387'138.45, oltre a indebitarsi in maniera temeraria ed a rimanere professionalmente inattiva e ciò anche prendendo atto del fatto che era inabile al lavoro al 40 % per malattia.

B.b. La decisione è stata confermata su ricorso dapprima dal Consiglio di Stato, il 5 febbraio 2025, e poi dal Tribunale cantonale amministrativo, con sentenza del 30 luglio 2025.

Il 1° settembre 2025 A.________ si è rivolta al Tribunale federale chiedendo che la decisione del 25 marzo 2024 sia annullata e che ella possa mantenere il suo permesso di domicilio UE/AELS.

Non è stato ordinato alcun atto istruttorio.

Diritto:

Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF) e verifica con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 149 II 66 consid. 1.3).

1.1. La ricorrente, che non è patrocinata, si è limitata a inoltrare un "ricorso". Tale imprecisione non comporta comunque alcun pregiudizio per lei nella misura in cui il gravame adempie le esigenze formali del tipo di ricorso effettivamente esperibile (DTF 138 I 367 consid. 1.1; sentenza 2C_317/2024 del 21 giugno 2024).

1.2. Giusta l'art. 83 lett. c n. 2 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico è inammissibile contro le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto.

Nella fattispecie, la vertenza sfugge alla sopramenzionata clausola d'eccezione. In effetti, tale rimedio è ricevibile contro una decisione di commutazione, ossia contro una decisione che revoca un permesso di domicilio e lo rimpiazza con un permesso di dimora, dato che vi è di principio un diritto a conservare il permesso di domicilio (sentenza 2C_633/2024 del 7 febbraio 2025 consid. 1.1 e richiamo). Nel contempo la ricorrente è di nazionalità italiana e può di principio richiamarsi all'Accordo del 21 giugno 1999 sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) al fine di risiedere in Svizzera al beneficio di un'autorizzazione di soggiorno (sentenza 2C_633/2024, già citata, consid. 1.1 e richiamo). La verifica dell'esistenza effettiva di un diritto di soggiorno attiene invece al merito (DTF 147 I 268 consid. 1.2).

1.3. Diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) emessa in ultima istanza cantonale da un tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF), il ricorso, presentato da una persona legittimata ad agire (art. 89 cpv. LTF) ed interposto nei termini (art. 100 cpv. 1 LTF) è, in linea di principio, ammissibile quale ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi degli artt. 82 segg. LTF.

1.4. Le conclusioni della ricorrente, volte all'annullamento della decisione di prima istanza, sono inammissibili. A causa dell'effetto devolutivo dei gravami interposti in precedenza, tale atto è stato sostituito dalla sentenza del Tribunale amministrativo cantonale, di modo che solo quest'ultima pronuncia può essere oggetto di disamina (DTF 146 II 335 consid. 1.1.2; sentenza 2C_224/2024 del 4 marzo 2025 consid. 1.3 e rinvio).

2.1. Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto federale (art. 106 cpv. 1 LTF). Nondimeno, considera in via di principio solo gli argomenti proposti (art. 42 cpv. 2 LTF; DTF 142 III 364 consid. 2.4), salvo in caso di violazioni manifeste del diritto, rilevate d'ufficio (DTF 142 III 364 consid. 2.4). Giusta l'art. 42 LTF, un ricorso davanti a questa Corte deve contenere conclusioni, motivi e indicazione dei mezzi di prova (cpv. 1); nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto (cpv. 2). La parte ricorrente deve di conseguenza confrontarsi almeno sommariamente con i considerandi del giudizio impugnato, esponendo in quale misura lo stesso sarebbe lesivo del diritto (DTF 143 II 283 consid. 1.2.2; 142 I 99 consid. 1.7.1). Esigenze più severe valgono poi in relazione alla violazione di diritti fondamentali, che dev'essere motivata in modo circostanziato ed esaustivo, pena l'inammissibilità (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 143 II 283 consid. 1.2.2; 142 III 364 consid. 2.4). Critiche appellatorie non sono ammesse (DTF 141 IV 317 consid. 5.4).

2.2. Per quanto concerne i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sugli accertamenti dell'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene se sono stati eseguiti violando il diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, ossia arbitrario (art. 105 cpv. 2 LTF; DTF 145 IV 154 consid. 1.1), ciò che dev'essere dimostrato con una critica precisa e circostanziata (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 140 III 264 consid. 2.3).

2.3. Dato che la ricorrente non li mette validamente in discussione - con una motivazione conforme all'art. 106 cpv. 2 LTF, che ne dimostri un accertamento rispettivamente un apprezzamento arbitrario - i fatti che emergono dalla sentenza impugnata vincolano nel caso concreto il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF; sentenza 2C_555/2021 del 16 novembre 2021 consid. 2.2 e rinvio).

Pronunciandosi sulla commutazione contestata, il Tribunale cantonale amministrativo ha osservato che l'interessata non lavorava dal 2002, che i programmi di attività di pubblica utilità AUP seguiti negli ultimi anni non le avevano ancora permesso di reinserirsi professionalmente, che era a carico della pubblica assistenza dal 2007, che le somme percepite erano considerevoli (fr. 415'675.65 al 5 febbraio 2025), che i suoi debiti erano aumentati e che non era dato da vedere come poteva affrancarsi entro breve termine della sua situazione debitoria. Ne ha quindi concluso che l'ipotesi di revoca di cui all'art. 63 cpv. 1 lett. c della legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI; RS 142.20), secondo cui un permesso di domicilio può essere revocato se vi è dipendenza durevole e considerevole dalla pubblica assistenza e se vi è il rischio che la situazione si protrae nel futuro, era data in concreto. La Corte cantonale ha tuttavia ritenuto che tale provvedimento risultava inadeguato tenuto conto delle concrete circostanze, segnatamente del fatto che la ricorrente viveva in Svizzera dalla nascita, ovvero da 60 anni, paese ove risiedeva anche una parte dei suoi famigliari, ossia il figlio, la madre e una sorella. Ha poi anche considerato che l'interessata, nel limite delle sue possibilità, stava provvedendo a rimborsare i debiti privati contratti nel corso degli anni. Ricordando le esigenze da adempiere affinché un permesso di domicilio, invece di essere revocato, potesse essere commutato, in virtù dell'art. 63 cpv. 2 LStrI, in un permesso di dimora, i Giudici ticinesi hanno quindi confermato che una simile commutazione, con l'aggiunta di diverse misure, rispettava nella fattispecie il principio della proporzionalità. Per finire hanno constatato che l'art. 8 CEDU (RS 0.101) non risultava leso siccome la ricorrente non veniva allontanata dalla Svizzera.

In questa sede la ricorrente non rimette a giusto titolo in discussione che l'art. 8 CEDU, il quale tutela la vita privata e familiare (vedasi DTF 149 I 207 consid. 5.3; 144 I 266 consid. 3.9; 144 II 1 consid. 6.1 e rispettivi richiami), non è in concreto leso siccome non viene allontanata dal nostro Paese.

Rimane da esaminare se a ragione la Corte cantonale ha confermato la revoca del permesso di domicilio UE/AELS di cui la ricorrente era titolare e la sua sostituzione con un permesso di dimora UE/AELS, vincolato a diverse condizioni.

5.1. Il 1° gennaio 2019 è entrato in vigore il nuovo regime della commutazione di cui all'art. 63 cpv. 2 LStrI, secondo il quale un permesso di domicilio può essere revocato e rimpiazzato da un permesso di dimora se non sono soddisfatti i criteri d'integrazione di cui all'art. 58a della legge. Detta norma è applicabile alla presente causa siccome la procedura oggetto di disamina è stata avviata dopo tale data (art. 126 cpv. 1 LStrI; sentenza 2C_723/2022 del 30 novembre 2022 consid. 3 e richiami). Come già spiegato da questa Corte, la commutazione può essere applicata anche alle autorizzazioni di soggiorno rilasciate prima del 1° gennaio 2019, ossia sotto l'egida della previgente legge federale sugli stranieri (DTF 148 II 1 consid. 5.3; sentenza 2C_633/2024, già citata, consid. 5.1 e riferimenti). In tal caso, tenuto conto del divieto di retroattività, la commutazione deve fondarsi su fatti che hanno iniziato dopo il 1° gennaio 2019 o persistono dopo tale data; in caso contrario, vi sarebbe una retroattività (propriamente detta) inammissibile. Deve quindi esservi un deficit d'integrazione attuale e di una certa rilevanza. In effetti è solo in una simile costellazione che è dato un interesse pubblico sufficientemente importante alla commutazione dei permessi di domicilio concessi sotto l'egida del diritto previgente (DTF 148 II 1 consid. 5.3). Gli elementi fattuali realizzatisi prima del 1° gennaio 2019 possono essere presi in considerazione al fine di valutare la nuova situazione alla luce di quella preesistente, di modo da poter accertare globalmente l'origine e la persistenza del deficit d'integrazione. In ogni caso una commutazione deve ossequiare il principio della proporzionalità (DTF 148 II 1 consid. 2.6).

5.2. Non essendo l'autorizzazione di domicilio disciplinata nell'Accordo sulla libera circolazione delle persone, i motivi previsti dal diritto interno sono pertanto applicabili (art. 2 cpv. 2 LStrI; artt. 5 e 23 cpv. 2 dell'ordinanza del 22 maggio 2002 sull'introduzione della libera circolazione delle persone [OLCP; RS 142.203]) alla commutazione di un permesso di domicilio UE/AELS in un permesso di dimora UE/AELS, non comportando peraltro quest'ultimo procedimento una limitazione dei diritti sgorganti dall'ALC (sentenza 2C_633/2024, già citata, consid. 5.2 e riferimenti di giurisprudenza e di dottrina).

5.3. Ai sensi dell'art. 63 cpv. 2 LStrI, un permesso di domicilio può essere revocato e rimpiazzato da un permesso di dimora se non sono soddisfatti i criteri d'integrazione di cui all'articolo 58a della legge. Detti criteri sono: il rispetto della sicurezza e dell'ordine pubblici (lett. a); il rispetto dei valori della Costituzione federale (lett. b); le competenze linguistiche (lett. c) e la partecipazione alla vita economica o l'acquisizione di una formazione (lett. d). Essi sono concretizzati dagli artt. 77a segg. dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa (OASA; RS 142.201, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2019) e vengono interpretati sulla base della giurisprudenza sviluppata sotto l'egida del previgente art. 50 cpv. 1 lett. a LStr riguardo alla nozione "d'integrazione riuscita" (sentenza 2C_633/2024, già citata, consid. 5.3 e riferimenti). Conformemente a questa giurisprudenza, non vi è un'integrazione riuscita quando la persona straniera non esercita un'attività lavorativa che gli permette di provvedere al proprio sostentamento ed è a carico della pubblica assistenza per un periodo relativamente lungo. In altre parole per essere considerata integrata è essenziale che la persona straniera sovvenga ai propri bisogni, non sia a carico dell'aiuto sociale e non sia indebitata in maniera sproporzionata. Per valutare l'integrazione di una persona, l'influenza del suo indebitamento dipende dall'ammontare dei debiti, della loro causa e del quesito di sapere se ella li ha rimborsati o s'impegna a provvedervi in modo regolare ed efficace; si deve pertanto tenere conto dell'evoluzione della situazione finanziaria (sentenza 2C_490/2023 del 31 maggio 2024 consid. 6.1 e riferimenti). Da questa prassi, applicabile anche in relazione all'art. 63 cpv. 2 LStrI, discende che l'integrazione di una persona straniera va esaminata effettuando una valutazione complessiva delle circostanze del caso (sentenza 2C_633/2024, già citata, consid. 5.3 e richiami). Infine non va dimenticato che una commutazione può essere decisa quando le condizioni per pronunciare la revoca dell'autorizzazione di soggiorno sono adempiute ma la stessa appare sproporzionata (sentenza 2C_76/2025 del 22 aprile 2025 consid. 5.3 § 2 a contrario).

5.4. Dinanzi al Tribunale federale la ricorrente non rimette in discussione che le condizioni poste dalla legge per potere procedere alla commutazione del permesso di domicilio UE/AELS di cui fruiva in un permesso di dimora UE/AELS sono date. A ragione. Come emerge dai fatti constatati in modo vincolante dalla Corte cantonale (art. 105 cpv. 1 LTF), ella non ha più avuto un'attività lucrativa reale ed effettiva dal 2002. Inoltre dal 2007 dipende in maniera continua dall'assistenza pubblica, di modo che ora ha ingenti debiti assistenziali: se, quando la Sezione della popolazione si è pronunciata (il 25 marzo 2024) gli stessi ammontavano a fr. 387'148.45, quando la Corte cantonale ha emanato il proprio giudizio detti debiti raggiungevano la somma totale di fr. 415'675.65. Inoltre quando è stata decisa la commutazione, la ricorrente aveva 72 attestati di carenza beni (ACB) a suo carico per un totale di fr. 39'748.95. Anche se la ricorrente ha iniziato a rimborsare i suoi debiti privati (cfr. scritti dell'8 agosto 2025 relativo all'annullamento di un attestato carenza beni del 2002 in seguito al pagamento del debito rispettivamente del 1° febbraio 2024 concernente il pagamento rateale di oneri LAMal arretrati), tuttavia gli elementi forniti non permettono di giungere alla conclusione che ella possa liberarsi entro breve termine dalla sua situazione debitoria, la quale appare invero destinata a perdurare. È quindi manifesto che vi è un deficit d'integrazione, attuale e di una certa importanza, dovuto alla sua situazione finanziaria. Tuttavia tenuto conto del fatto che ella vive in Svizzera dalla nascita, è a giusto titolo che le autorità migratorie ticinesi hanno scelto di commutare la sua autorizzazione di soggiorno invece di revocarla. Non vi è quindi alcuna violazione del diritto federale determinante.

5.5. L'argomentazione della ricorrente non permette di giungere ad una differente conclusione. Ella infatti si limita a contestare la proporzionalità della misura. In primo luogo considera "ingiusto" che quanto rimproveratole dal profilo penale, risalente a più di 20 anni fa, sia ancora trasmesso alle autorità. Aggiunge poi che grazie alle diverse attività di pubblica utilità effettuate negli ultimi anni contribuisce all'economia ticinese, anche se in maniera "trasversale". Per quanto concerne i debiti privati, osserva di provvedere regolarmente a pagamenti mensili rateali. Afferma poi di essere sempre alla ricerca di un posto di lavoro, sebbene a causa di problemi di salute subentrati negli ultimi anni non sia facile. In queste condizioni, revocarle il permesso di domicilio UE/ALES e sostituirlo con un permesso di dimora UE/AELS vincolato a condizioni sarebbe, secondo lei, sproporzionato. Sennonché l'argomentazione è priva di pertinenza.

Per quanto concerne le condanne penali risalenti a più di 20 anni, le stesse contrariamente a quanto addotto, non sono state considerate nell'ambito della valutazione della sua situazione. Per il resto quanto addotto dalla ricorrente non è idoneo - di fronte alla sua situazione finanziaria caratterizzata da una mancanza di mezzi finanziari propri e, quindi, da una dipendenza costante da anni dalla pubblica assistenza - per fare apparire il provvedimento litigioso sproporzionato. Ciò tanto più che ella avrà anche la possibilità, adempiute le esigenze legate alla concessione del permesso di dimora UE/AELS, di potere chiedere nel futuro il rilascio di un (nuovo) permesso di domicilio UE/AELS.

Per quanto precede il ricorso, in quanto ammissibile, si rivela infondato e come tale va respinto.

Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 prima frase LTF) e andrebbero quindi poste a carico della ricorrente. Vista la particolarità del caso si rinuncia tuttavia eccezionalmente a riscuoterle (art. 66 cpv. 1 seconda frase LTF). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti (art. 68 cpv. 3 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

In quanto ammissibile, il ricorso è respinto.

Non si prelevano spese giudiziarie.

Comunicazione alla ricorrente, alla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nonché alla Segreteria di Stato della migrazione SEM.

Losanna, 3 ottobre 2025

In nome della II Corte di diritto pubblico

del Tribunale federale svizzero

La Presidente: F. Aubry Girardin

La Cancelliera: Ieronimo Perroud