Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_569/2023
Urteil vom 23. Dezember 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Hänni, Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Marti.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen, Abteilung Dienst für Finanzen und Informatik (Stipendien und Studiendarlehen),
Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Stipendien,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, vom 4. September 2023 (B 2023/84).
Sachverhalt:
A.
A.a. A.________ (geb. 1968) absolvierte seit Oktober 2019 die Ausbildung "Dipl. Psychologische Beraterin B.________" am B.________ in V.________. Am 10. September 2019 beantragte sie bei der Abteilung Stipendien und Studiendarlehen des Bildungsdepartements des Kantons St. Gallen (nachfolgend: Stipendienabteilung) ein Stipendium für das Ausbildungsjahr 2019/20. Mit Verfügung vom 3. Oktober 2019 lehnte die Stipendienabteilung ihr Gesuch ab.
A.b. Den gegen die Verfügung der Stipendienabteilung erhobenen Rekurs vom 18. Oktober 2019 wies das Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen am 7. Oktober 2020 ab. Zur Begründung hielt es im Wesentlichen fest, der Kurs "Dipl. Psychologische Beraterin B.________" sei nicht als Erstausbildung zu werten, die Ausbildung sei nicht anerkannt und auch eine Ausnahmebestimmung sei nicht anwendbar. Diesen Entscheid hob das kantonale Verwaltungsgericht am 27. Januar 2021 auf Beschwerde hin auf und es wies die Angelegenheit zur Prüfung eines Stipendienanspruchs an die Stipendienabteilung zurück. Auf eine dagegen vom Kanton St. Gallen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil 2C_226/2021 vom 24. August 2021 mangels Beschwerdebefugnis nicht ein.
B.
In der Folge sprach die Stipendienabteilung A.________ mit neuer Verfügung vom 21. September 2021 für das Ausbildungsjahr 2019/20 Fr. 4'850.-- und für das Ausbildungsjahr 2020/21 Fr. 6'100.-- zu. Zur Stipendienberechnung hielt sie fest, die Intensität der Ausbildung am B.________ entspreche im Ausbildungsjahr 2019/20 10 Kreditpunkten gemäss dem Europäischen System zur Übertragung und Akkumulierung von Studienleistungen (nachfolgend: ECTS) und im Ausbildungsjahr 2020/21 12 ECTS-Punkten. Ausgehend von 60 ECTS-Punkten bezogen auf ein Vollzeitstudienjahr kürzte die Stipendienabteilung den Stipendienanspruch entsprechend. Die dagegen von A.________ auf kantonaler Ebene erhobenen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (Rekursentscheid des Bildungsdepartements vom 5. April 2023; Urteil des Verwaltungsgerichts vom 4. September 2023). Das Verwaltungsgericht erwog zusammengefasst, die pauschalisierte Berechnung unter Berücksichtigung des Studienaufwands erweise sich als nachvollziehbar und ermögliche die Abgrenzung von ausbildungsbedingten Kosten der Weiterbildung von den übrigen - ausbildungsunabhängigen - Lebenshaltungskosten.
C.
Mit Eingabe vom 13. Oktober 2023 gelangt A.________ ans Bundesgericht. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts sei insofern aufzuheben, als ihr weitere, über die gutgesprochenen Fr. 10'950.-- hinausgehende Stipendien in der Höhe von Fr. 48'550.-- zu bezahlen seien. Eventualiter sei der angefochtene Entscheid zur erneuten Beurteilung zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht verlangt A.________, dass ihr die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wird.
Das Bildungsdepartement und das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 150 I 174 E. 1 m.w.H.).
1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen verfahrensabschliessenden Entscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a,
1.2. Eine Anspruchssubvention im Sinne von Art. 83 lit. k BGG liegt dann vor, wenn das einschlägige Recht genügend konkret die Bedingungen umschreibt, unter denen ein Beitrag zu gewähren ist, ohne dass es im Ermessen der rechtsanwendenden Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (BGE 145 I 121 E. 1.2; Urteile 2C_1017/2022 vom 28. Januar 2025 E. 1.2.2; 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.1). Dabei spielt es keine Rolle, ob der anspruchsbegründende Erlass ein Gesetz oder eine Verordnung ist oder ob die Berechtigung sich aus mehreren Erlassen ergibt (BGE 129 V 226 E. 2.2; Urteile 2C_1017/2022 vom 28. Januar 2025 E. 1.2.2; 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.1). Wenn die Bedingungen für die Gewährung genügend präzis sind, besteht ein Anspruch auf die Subvention, selbst wenn die Behörde im Rahmen der Bestimmungen über einen gewissen Beurteilungsspielraum verfügt, namentlich um den Betrag der Unterstützung festzulegen (BGE 110 Ib 297 E. 1; Urteile 2C_1017/2022 vom 28. Januar 2025 E. 1.2.2; 2C_799/2022 vom 30. April 2024 E. 1.3.1; 2C_711/2022 vom 9. Dezember 2022 E 1.3.1). Ist die anwendbare Norm als "Kann-Vorschrift" ausgestaltet, stellt dies ein Indiz dafür dar, dass kein Anspruch auf die Subvention besteht, auch wenn eine solche Formulierung dies nicht in allen Fällen ausschliesst (BGE 129 V 226 E. 2.2; Urteile 2C_1017/2022 vom 28. Januar 2025 E. 1.2.3; 2C_142/2022 vom 15. Dezember 2023 E. 1.4.5; 2C_8/2022 vom 28. September 2022 E. 1.3.2).
1.3. Art. 3 lit. c der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 (KV/SG, sGS 111.1) gewährleistet den Anspruch auf Beihilfen für die Aus- und Weiterbildung über den Grundschulunterricht hinaus nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der bewerbenden Person und ihrer Eltern. Gemäss Art. 1 Abs. 1 des Gesetzes über die staatlichen Stipendien und Studiendarlehen des Kantons St. Gallen vom 3. Dezember 1968 (StipG/SG; sGS 211.5) gewährt der Staat in ausreichendem Masse Stipendien und Studiendarlehen, soweit die vollen Kosten der Ausbildung oder Weiterbildung einem Bewerber oder seinen Eltern nicht zugemutet werden können. Hinsichtlich der Stipenberechtigung setzt Art. 1 Ingress der Stipendienverordnung des Kantons St. Gallen vom 13. Mai 2003 (StipV/SG; sGS211.51) konkret voraus, dass die infrage stehende Ausbildungsstätte und Ausbildung durch Bund, interkantonale Organe, Kanton St. Gallen oder Standortkanton anerkannt sind. Sodann sieht Art. 2 StipV/SG vor, dass die Stipendienabteilung im Einzelfall die Beitragsberechtigung für eine Ausbildung feststellen kann, wenn Aufnahmeverfahren, Lehrplan, Qualifikation der Lehrkräfte sowie Art des Abschlusses zweckmässig sind und eine Erst- oder Zweitausbildung wenigstens zwei Jahre oder eine Weiterbildung wenigstens sechs Monate dauert. Die Weiterbildung muss überdies fachlich anerkannt sein (Art. 4 StipG/SG). An Weiterbildungen werden in der Regel Studiendarlehen gewährt, wobei im Ausnahmefall in Ergänzung oder an Stelle von Studiendarlehen Stipendien gewährt werden können (Art. 3 Abs. 1 StipG/SG). Diesbezüglich konkretisiert Art. 9 StipV/SG, dass an Weiterbildungen Stipendien gewährt werden können, wenn die Ausbildung dem beruflichen Einstieg oder Wiedereinstieg dient, insbesondere nach einem längeren Einsatz für die Allgemeinheit oder in Erfüllung von Familienpflichten (lit. a), wenn eine zweite Berufsausbildung die erste Berufsausbildung ergänzt (lit. b) sowie bei einer unverschuldeten Notlage (lit. c).
1.4. Betreffend Weiterbildungen, wie hier eine infrage steht, regelt das kantonale Stipendienrecht nach dem Ausgeführten sowohl die Bedingungen für eine Beitragsberechtigung (Art. 1 und 2 StipV/SG sowie Art. 4 StipG/SG), als auch die Voraussetzungen, unter denen der Beitrag (ausnahmsweise) in Form von Stipendien entrichtet werden kann (Art. 3 Abs. 1 StipG/SG und Art. 9 StipV/SG). Obschon die hier insbesondere einschlägigen Bestimmungen von Art. 2 und 9 StipV/SG Kann-Formulierungen enthalten und Erstere der Stipendienabteilung ein gewisses Ermessen einräumt, erscheinen die Voraussetzungen der Stipendiengewährung gesamthaft betrachtet hinreichend konkret und präzise, so dass - wenn diese erfüllt sind - von einem entsprechenden Anspruch auszugehen ist (vgl. so bereits Urteil 2C_226/2021 vom 24. August 2021 E. 1). Folglich steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen.
1.5. Da auch die weiteren Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 42,
2.
2.1. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht, von kantonalen verfassungsmässigen Rechten und von interkantonalem Recht gerügt werden (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig - sprich willkürlich - sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang zudem entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 150 II 537 E. 3.1; 149 II 337 E. 2.3; 148 IV 356 E. 2.1).
3.
Unstreitig ist die Berechtigung der Beschwerdeführerin, Stipendien zu erhalten. Vor Bundesgericht streitig und zu prüfen ist jedoch deren Bemessung.
3.1. Unter dem Titel "Bemessungsgrundsatz" sieht Art. 17 der Interkantonalen Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen vom 18. Juni 2009 (Stipendienkonkordat; sGS 211.531) vor, dass Ausbildungsbeiträge einen Beitrag an den finanziellen Bedarf der Person in Ausbildung darstellen. Das kantonale Stipendiengesetz sieht sodann vor, dass sich die Höhe der Stipendien und der Studiendarlehen im Einzelfall einerseits nach den Kosten der Ausbildung oder Weiterbildung, der Reise zum Schul- oder Lehrort, der Unterkunft und der Verpflegung und anderseits nach den finanziellen und familiären Verhältnissen des Empfängers und seiner Eltern richten (Art. 9 Abs. 1 StipG/SG). Die Bemessung wird in Art. 15 ff. StipV/SG näher geregelt. Grundlage dafür bilden die Ausbildungskosten, d.h. Schul- und Studiengelder (Art. 15 StipV/SG), Material, Lehrmittel und Nebenkosten (Art. 16 StipV/SG), Reisekosten (Art. 17 StipV/SG) sowie Lebenshaltungskosten (Art. 18 f. StipV/SG). Ausserdem sind die Eigenleistungen der gesuchstellenden Person (Art. 22 ff. StipV/SG) und der Elternbeitrag (Art. 25 ff. StipV/SG) zu berücksichtigen. Gestützt darauf erfolgt eine Fehlbetragsberechnung (Art. 29 StipV/SG), wobei Höchst- sowie Mindestansätze gelten (Art. 30 und 30a StipV/SG).
3.2. Die Vorinstanz stellte fest, dass für das Ausbildungsjahr 2019/20 von einem Studienaufwand der Beschwerdeführerin von insgesamt 240 Arbeitsstunden (10 ECTS-Punkte) und für das Ausbildungsjahr 2020/21 von einem solchen von 293 Stunden (12 ECTS-Punkte) einschliesslich Selbststudium auszugehen sei. Die Weiterbildung der Beschwerdeführerin decke damit mit Blick auf die unbestritten gebliebenen Stundenaufwände ein Pensum im Bereich von 15 % ab. Gestützt auf diesen Studienaufwand und ausgehend von 60 ECTS-Punkten für ein Vollzeitpensum, das 1500 bis 1800 Arbeitsstunden entspreche, bestätigte die Vorinstanz, dass der unstreitig gebliebene maximale Stipendienbetrag (vgl. Art. 30 StipV/SG; vorstehende E. 3.1) für das Ausbildungsjahr 2019/20 von Fr. 29'000.-- und für das Ausbildungsjahr 2020/21 von Fr. 30'500.-- entsprechend der (geringeren) Intensität der Weiterbildung der Beschwerdeführerin zu kürzen sei. Damit schützte die Vorinstanz die verfügte Bemessung, wonach die Beschwerdeführerin Anspruch auf einen Sechstel (bei 10 ECTS-Punkte im Jahr 2019/20) bzw. einen Fünftel (bei 12 ECTS-Punkte im Jahr 2020/21) der Maximalbeträge habe. Diese Berechnung sei nachvollziehbar und entspreche - gemäss der Vorinstanz - dem Gesetzes- und Konkordatsrecht: Mit Blick auf den Wortlaut von Art. 1 ("... Kosten der Ausbildung oder Weiterbildung...") und von 12 StipG/SG ("... Geldleistungen für die Ausbildung oder Weiterbildung...") solle mit den Stipendien ausschliesslich der wegen einer Ausbildung ergänzungsbedürftige familiäre Unterhalt gedeckt werden. Das ergebe sich im Weiteren auch aus Art. 17 Stipendienkonkordat. Gemäss Vorinstanz erscheine die Berücksichtigung der Intensität der Weiterbildung anhand der Umrechnung des Stundenaufwands in ECTS-Punkte und Vergleich des Ergebnisses mit der Anzahl ECTS-Punkte bei Vollpensum schliesslich auch insofern sachgerecht, als je nach Intensität der Ausbildung und des damit verbundenen Arbeitsaufwands verschieden hohe Stipendien ausbezahlt würden und damit der rechtsgleichen Behandlung von Leistungsbezügern angemessen Rechnung getragen werde (angefochtenes Urteil E. 5.4.1 und 5.4.3).
3.3. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen zusammengefasst vor, die Vorinstanz verletze das kantonale verfassungsmässige Recht von Art. 3 Abs. 1 lit. c KV/SG. Sie macht in diesem Zusammenhang insbesondere geltend, es bestehe keine gesetzliche Grundlage für die vorgenommene Kürzung. Ausserdem rügt sie eine Verletzung der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV).
3.3.1. Der von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Art. 3 lit. c KV/SG gewährleistet einen Anspruch auf Beihilfen für die Aus- und Weiterbildung über den Grundschulunterricht hinaus nach Massgabe der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der bewerbenden Person und ihrer Eltern (s. vorstehende E. 1.3). Gemäss Botschaft sollte mit dieser Bestimmung eine sozialrechtliche Garantie staatlicher Leistungen und ein kantonales Grundrecht auf Bildungsbeihilfen garantiert werden, dessen Bedeutung sich darin zeige, dass die gesetzliche und administrative Ausgestaltung der unbestimmten Rechtsbegriffe Aus- und Weiterbildung sowie der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit durch Verwaltungs- und Bundesgericht überprüft werden und allenfalls korrigiert werden können (Botschaft und Verfassungsentwurf der Verfassungskommission vom 17. Dezember 1999 [zit. Botschaft KV/SG], Amtsblatt des Kantons St. Gallen Nr. 4a/2000, S.196 f.). Bereits die alte St. Gallische Kantonsverfassung enthielt in Art. 10 Abs. 2 einen verfassungsmässigen Rechtsanspruch auf Stipendien (s. Markus Müller, Das Stipendienrecht des Kantons St. Gallen mit Berücksichtigung der Stipendiengesetzgebung des Bundes, St. Gallen 1987, S. 134 f.).
3.3.2. Vor diesem Hintergrund ist mit der Beschwerdeführerin grundsätzlich davon auszugehen, dass Art. 3 lit. c KV/SG einen justiziablen Anspruch auf Bildungsbeihilfen verankert und als kantonales verfassungsmässiges Recht i.S.v. Art. 95 lit. c BGG angerufen werden kann (vgl. BGE 137 I 77 E. 1.3.1 m.w.H.). Bei sozialen Grundrechten, die wie Art. 3 lit. c KV/SG Ansprüche auf positive Leistungen des Staates begründen, nennt die Rechtsordnung - anstelle der bei den Freiheitsrechten üblichen Schranken - die Voraussetzungen, unter denen das Recht ausgeübt werden kann. Die Zulässigkeit von allfälligen durch den Gesetzgeber erlassenen einschränkenden Konkretisierungen sind in sinngemässer (Teil-) Anwendung von Art. 36 BV daran zu messen, ob sie mit dem verfassungsrechtlich garantierten Minimalgehalt noch zu vereinbaren sind (vgl. BGE 142 I 1 E. 7.2.4; 131 I 166 E. 5.2; 129 I 12 E. 6-9).
3.3.3. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, der angefochtene Entscheid verletze Art. 3 lit. c KV/SG, kann dem nicht gefolgt werden. Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 4 StipG/SG sowie Art. 1, 2 und 9 StipV/SG für ihre Weiterbildung ein Stipendienanspruch zusteht. Im Streit liegt lediglich die Bemessung der Höhe der Stipendien. Es mag zutreffen, dass das kantonale Recht für die Bemessung der Stipendien betreffend Weiterbildungen keine explizite Regelung enthält und die Vorinstanz vorliegend die Geltung der allgemeinen Bestimmungen von Art. 15 ff. StipV/SG (vorstehende E. 3.1) relativiert, indem sie dem beschränkten Studienaufwand der Weiterbildung Rechnung trägt. Wenn die Vorinstanz indes im Rahmen der Auslegung davon ausgeht, die erfolgte Kürzung sei insoweit gesetzmässig, als der Stipendienanspruch gemäss
3.3.4. Weiter vermag auch der Einwand einer Verletzung der Rechtsgleichheit nicht zu überzeugen. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere tangiert, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE 150 II 527 E. 7.2.1; 144 I 113 E. 5.1.1; 136 V 231 E. 6.1). Das Rechtsgleichheitsgebot verpflichtet die Verwaltungsbehörden auch im Vollzug, eine ungleiche Konkretisierung des Gesetzes nach Möglichkeit zu verhindern (vgl. Urteil 2C_272/2024 vom 18. März 2025 E. 7.4.3 m.H.).
Gemäss den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz (vorstehende E. 2.2 und 3.2) entspricht die von der Beschwerdeführerin absolvierte Weiterbildung am B.________ nur einem Bruchteil des Arbeitsaufwands, den Studierende im Vollzeitpensum zur Bewältigung eines Hochschulstudiums in der Regelzeit investieren müssten. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, liegt mit der Berücksichtigung der Intensität der Weiterbildung mittels ECTS-Punkten somit ein sachlicher Grund für die Kürzung vor, welche gerade eine rechtsgleiche Behandlung von Leistungsbezügern sicherstellen soll. Hinweise dafür, dass die streitige Bemessung nur bei der Beschwerdeführerin zur Anwendung gelangt und nicht auch für andere Leistungsbezüger gelten würde, die - wie z.B. Teilzeitstudierende - Studienleistungen in einem geringeren Umfang erwerben, bestehen keine.
3.4. Nach Gesagtem verletzt die streitige Stipendienbemessung weder kantonale verfassungsmässige Rechte (Art. 3 lit. c KV/SG) noch den Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV).
4.
Die Beschwerde ist damit unbegründet und abzuweisen. Da die vor Bundesgericht nicht vertretene Beschwerdeführerin bedürftig ist und ihre Beschwerde unter Berücksichtigung von Art. 3 lit. c KV/SG nicht als aussichtslos gelten konnte (Art. 64 Abs. 1 BGG), kann ihrem Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entsprochen werden. Es sind somit keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das Verfahren vor Bundesgericht wird gutgeheissen.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, mitgeteilt.
Lausanne, 23. Dezember 2025
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: C. Marti