VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

 

 

 

Urteil vom 10. Januar 2019

 

 

II. Kammer

 

 

in Sachen

VG.2018.00104

 

 

 

A.______

Beschwerdeführerin

 

vertreten durch Rechtsanwalt B.______

 

 

 

gegen

 

 

 

IV-Stelle Glarus

Beschwerdegegnerin

 

 

betreffend

 

 

IV-Leistungen

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1 Am 21. Juni 2016 meldeten die Sozialen Dienste, Stützpunkt Mitte, A.______, geboren am […], bei der IV-Stelle Glarus zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung an. Nach medizinischen Abklärungen erteilte ihr die IV-Stelle am 8. September 2017 sowie am 10. Oktober 2017 Kostengutsprache für eine Eingliederungsmassnahme beim C.______. Ferner beauftragte die IV-Stelle die berufliche Abklärungsstelle D.______ am 10. Oktober 2017 mit einer bidisziplinären Abklärung von A.______, wobei das Gutachten am 27. März 2018 erstattet wurde. Überdies richtete ihr die IV-Stelle während der Eingliederungsmassnahme und der D.______-Abklärung ein Taggeld aus.

 

1.2 Mit Vorbescheid vom 11. April 2018 zeigte die IV-Stelle A.______ an, dass aufgrund der Verletzung der Schadenminderungspflicht zurzeit keine beruflichen Massnahmen möglich seien. Es sei vorgesehen, dass ihr Leistungsbegehren abgewiesen werde. Am 14. Juni 2018 erneuerte die IV-Stelle ihren Vorbescheid. Sie führte darin aus, dass das Leistungsbegehren von A.______ wegen der Verletzung der Mitwirkungspflicht voraussichtlich abgewiesen werde, woran sie mit Verfügung vom 27. August 2018 festhielt.

 

2.

In der Folge gelangte A.______ mit Beschwerde vom 27. September 2018 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 27. August 2018. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung, insbesondere betreffend Anspruch auf eine Invalidenrente, an die IV-Stelle zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der IV-Stelle. Am 3. Oktober 2018 ersuchte sie zudem um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung. Die IV-Stelle schloss am 28. November 2018 auf Abweisung der Beschwerde.

 

II.

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 69 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959 (IVG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

 

2.

2.1 Die Beschwerdegegnerin führte in der vorliegend angefochtenen Verfügung aus, dass die Beschwerdeführerin ihre Mitwirkungs- und Schadenminderungspflicht verletzt habe. Aufgrund ihrer Weigerung habe während der vierwöchigen D.______-Abklärung keine vollständige psychiatrische Untersuchung stattfinden können. Trotz ausgewiesener Indikation habe sie zudem jegliche therapeutische Unterstützung abgelehnt und es bestehe der Verdacht auf einen intermittierenden Substanzkonsum. Daher seien zurzeit keine beruflichen Massnahmen möglich.

 

2.2 Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, sie sei ihrer Schadenminderungspflicht rechtsgenüglich nachgekommen, soweit es ihr zumutbar gewesen sei. Sodann sei die Verletzung der Mitwirkungspflicht auf die vorhandene Persönlichkeitsstörung zurückzuführen. Des Weiteren habe die Beschwerdegegnerin verkannt, dass sie als nicht ausbildungsfähig zu gelten habe, weshalb Eingliederungsmassnahmen mangels gegebener Voraussetzungen nur beschränkt oder gar nicht durchführbar seien. Ferner sei falsch, dass während der D.______-Abklärung keine vollständige psychiatrische Abklärung habe stattfinden können. Dagegen spreche bereits, dass der D.______-Gutachter psychische Diagnosen habe stellen können. Im Übrigen sei für die Leistungsüberprüfung nicht massgeblich, dass der D.______-Gutachter eine dauerhafte Rentenzusprache nicht habe befürworten können. Vielmehr habe die Beschwerdegegnerin aufgrund der Akten zu prüfen, ob die Voraussetzungen für eine Leistungszusprache erfüllt seien, wobei eine solche im vorliegenden Fall nicht von vornherein ausser Betracht falle.

 

3.

3.1 Zu den Pflichten einer versicherten Person gehört die Pflicht zur Schadenminderung. In aktiver Hinsicht besagt diese, dass die versicherte Person alles Zumutbare unternehmen muss, um die Notwendigkeit von Sozialversicherungsleistungen abzuwenden oder zu verringern. Einerseits muss sie zum Gelingen von Schadenminderungsmassnahmen, die durch die Sozialversicherung selber organsiert werden, beispielsweise den gesetzlichen Eingliederungsmassnahmen der Invalidenversicherung, beitragen. Diesbezüglich besteht eine Mitwirkungspflicht. Andererseits muss sie auch aus eigenem Antrieb zumutbare Schadenminderungsmassnahmen treffen, die nicht durch die jeweilige Sozialversicherung organisiert oder finanziert werden. Damit trifft sie eine Pflicht zur Selbsteingliederung. In passiver Hinsicht besagt der Grundsatz der Schadenminderung sodann, dass die versicherte Person alles zu unterlassen hat, was zu einer Vergrösserung des Schadens führen könnte. Für den Bereich der Invalidenversicherung wird die Schadenminderungspflicht in Art. 21 Abs. 4 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000 (ATSG) und Art. 7 IVG konkretisiert. Danach muss die versicherte Person alles Zumutbare unternehmen, um die Dauer und das Ausmass der Arbeitsunfähigkeit und den Eintritt der Invalidität zu verhindern (Art. 7 Abs. 1 IVG). Weiter ist sie verpflichtet, aktiv an allen zumutbaren Eingliederungsmassnahmen teilzunehmen, worunter insbesondere medizinische Behandlungen, Integrationsmassnahmen, berufliche Massnahmen und Massnahmen zur Wiedereingliederung fallen. Art. 43 Abs. 2 ATSG hält weiter fest, dass die versicherte Person sich ärztlichen und fachlichen Untersuchungen zu unterziehen hat, soweit diese für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind. Gemäss Art. 7a IVG gilt jene Massnahme als zumutbar, die der Eingliederung der versicherten Person dient, wobei Massnahmen, die ihrem Gesundheitszustand nicht angemessen sind, auszunehmen sind (vgl. zum Ganzen Patrick Fässler, Schadenminderungsauflagen und Leistungsverweigerung im Abklärungsverfahren?, in SZS 62/2017 S. 137 ff.,140 ff., mit Hinweisen).

 

3.2 Sofern die versicherte Person den Pflichten gemäss Art. 7 IVG oder nach Art. 43 Abs. 2 ATSG nicht nachgekommen ist, können die Leistungen nach Art. 21 Abs. 4 ATSG gekürzt oder verweigert werden. Art. 21 Abs. 4 ATSG sieht dabei vor, dass die Leistungen vorübergehend oder dauernd gekürzt oder verweigert werden können, wenn sich eine versicherte Person einer zumutbaren Behandlung oder Eingliederung ins Erwerbsleben, die eine wesentliche Verbesserung der Erwerbsfähigkeit oder eine neue Erwerbsmöglichkeit verspricht, entzieht oder widersetzt. Sie muss jedoch vorher schriftlich gemahnt und auf die Rechtsfolgen hingewiesen werden und ihr ist eine angemessene Bedenkzeit einzuräumen. Die Einhaltung dieses Mahn- und Bedenkzeitverfahrens bei fehlender Mitwirkung an Eingliederungsmassnahmen ist zwingend erforderlich. Es ist selbst dann durchzuführen, wenn die versicherte Person einen fehlenden Eingliederungswillen zeigt und sich deshalb weitere Massnahmen als sinnlos erweisen (vgl. BGer-Urteil 8C_667/2015 E. 5.3). Sinn und Zweck des Verfahrens ist es, die versicherte Person in jedem Fall auf die möglichen nachteiligen Folgen ihres Widerstands gegen die vorgesehenen Massnahmen aufmerksam zu machen und sie so in die Lage zu versetzen, in Kenntnis aller wesentlichen Faktoren ihre Entscheidung zu treffen (BGE 122 V 218 E. 4b). Einzige Ausnahmen stellen die in Art. 7b Abs. 2 IVG abschliessend aufgezählten Tatbestände dar, die, falls erfüllt, die IV-Stelle berechtigen, die Leistungen in Abweichung von Art. 21 Abs. 4 ATSG unverzüglich und ohne Mahn- und Bedenkzeitverfahren zu kürzen oder zu verweigern. Es sind dies die Verletzung der Auskunfts-, Melde- und Anmeldepflicht sowie die unrechtmässige Leistungserwirkung mitsamt dem Versuch dazu (vgl. zum Ganzen Ulrich Meyer/Marco Reichmuth, in Erwin Murer/Hans-Ulrich Stauffer [Hrsg.], Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, S. 90 f.).

 

3.3 Bei der Sanktionierung gemäss Art. 7b IVG i.V.m. Art. 7 IVG und Art. 21 Abs. 4 ATSG gilt zu beachten, dass eine doppelte Schranke einzuhalten ist, nämlich die Zumutbarkeit der Schadenminderungsmassnahme einerseits, andererseits die Verhältnismässigkeit der Sanktion. Beim Entscheid über die Kürzung und die Verweigerung von Leistungen sind gemäss Art. 7b Abs. 3 IVG alle Umstände des Einzelfalls, insbesondere das Ausmass des Verschuldens, zu berücksichtigen. So liegt eine Verletzung namentlich nur dann vor, wenn das Verhalten der versicherten Person unentschuldbar ist. Subjektiv erfordert dies, dass die versicherte Person für ihr Handeln verantwortlich gemacht werden kann. Diese Voraussetzung fehlt beispielsweise, wenn die versicherte Person wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche nicht in der Lage ist, die Folgen ihres Tuns zu erkennen oder sich einsichtsgemäss zu verhalten (Bundesamt für Sozialversicherungen, Kreisschreiben über Invalidität und Hilflosigkeit in der Invalidenversicherung [KSIH], Rz. 7010, Fassung gültig ab dem 1. Januar 2015, Stand 1. Januar 2018; vgl. auch Fässler S. 154 f.).

 

4.

4.1 Die Beschwerdegegnerin teilte der Beschwerdeführerin am 7. September 2016 mit, dass eine psychiatrische Abklärung notwendig sei. Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass aufgrund der Akten verfügt oder die Erhebungen eingestellt sowie Nichteintreten beschlossen werden könne, sofern sie den Auskunfts- oder Mitwirkungspflichten in unentschuldbarer Weise nicht nachkomme. In der Vereinbarung für berufliche Eingliederungsmassnahmen vom 5. Oktober 2017 wurde sodann eine Schadenminderungs- und Mitwirkungspflicht festgehalten. Danach habe die Beschwerdeführerin aus eigenem Antrieb das ihr Zumutbare zur Verbesserung der Erwerbsfähigkeit oder zur Erlangung von neuen Erwerbsmöglichkeiten vorzukehren. Sie sei zur Mitwirkung verpflichtet und habe sich allen angeordneten zumutbaren Abklärungs-, Eingliederungs- und Wiedereingliederungsmassnahmen zu unterziehen und aktiv zum Erfolg beizutragen. Bei Verletzung dieser Rahmenbedingung könne die Beschwerdegegnerin ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren durchführen (Art. 7b Abs. 1 IVG). Die Mahnung sowie die Einräumung einer angemessenen Bedenkzeit mit Hinweis auf die Folgen der Pflichtverletzung habe in der Form einer Mitteilung ohne Rechtsmittel zu erfolgen, wobei ausnahmsweise von einem Mahn- und Bedenkzeitverfahren abgesehen werden könne (Art. 7b Abs. 2 IVG). Ferner führte die Beschwerdegegnerin in der Kostengutsprache für das Aufbautraining beim C.______ vom 10. Oktober 2017 u.a. aus, dass ein unentschuldigtes Fernbleiben eine Verletzung der Mitwirkungspflicht darstelle. Es gelte das Prinzip Eingliederung vor Rente, weshalb oberste Priorität die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt und die Vermeidung einer Invalidenrente sei.

 

4.2 Soweit die Beschwerdegegnerin die Abweisung des Leistungsbegehrens auf eine Verletzung der Schadenminderungs- und Mitwirkungspflicht stützen will, ist sie darauf hinzuweisen, dass sie vorgängig zwingend ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren durchzuführen hat, da kein Ausnahmetatbestand gemäss Art. 7b Abs. 2 IVG vorliegt, weil der Beschwerdeführerin keine Verletzung der Auskunfts-, Melde- und Anmeldepflicht sowie keine unrechtmässige Leistungserwirkung anzulasten ist (vgl. vorstehende E. II/3.2). Dass ein solches Verfahren vorliegend durchgeführt wurde, wird von der Beschwerdegegnerin nicht geltend gemacht. Vielmehr unterliess sie es gänzlich, die Beschwerdeführerin auf die möglichen nachteiligen Folgen ihres Widerstands aufmerksam zu machen, obschon sie in der Zielvereinbarung vom 5. Oktober 2017 noch explizit auf das Mahn- und Bedenkzeitverfahren hinwies (vgl. E. II/4.1). Erst aus den Vorbescheiden vom 11. April 2018 bzw. vom 14. Juni 2018 waren für die Beschwerdeführerin die Folgen erkennbar, was Art. 21 Abs. 4 ATSG jedoch nicht genügt. Könnte die Durchführung des Mahn- und Bedenkzeitverfahrens nämlich mittels Eröffnung eines Vorbescheids nachgeholt und die Pflichtverletzung geheilt werden, würde Art. 21 Abs. 4 ATSG seines Inhalts völlig entleert, was nicht Ziel des Gesetzgebers ist.

 

Nach dem Gesagten erfüllte die Beschwerdegegnerin mit ihrem Vorgehen die strengen Anforderungen an ein Mahn- und Bedenkzeitverfahren nach Art. 21 Abs. 4 ATSG nicht. Indem sie ein solches nicht ordnungsgemäss durchgeführt hatte, war eine Abweisung des Leistungsgesuchs der Beschwerdeführerin aufgrund der ihr vorgeworfenen Verletzung der Schadenminderungs- und Mitwirkungspflicht nicht zulässig, was zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung führt.

 

5.

Hinzuweisen bleibt darauf, dass die Beschwerdegegnerin sorgfältig zu prüfen hat, was sie zumutbarerweise von der Beschwerdeführerin verlangen kann. Erst wenn Letztere eine zumutbare Schadenminderung bzw. Mitwirkung (vgl. vorstehende E. II/3.1) auch nach Durchführung des Mahn- und Bedenkzeitverfahrens verweigert, fällt eine Leistungsverweigerung gestützt auf Art. 21 Abs. 4 ATSG i.V.m. Art. 7b Abs. 1 IVG in Betracht.

 

Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Die Verfügung vom 27. August 2018 ist aufzuheben und die Sache ist im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

 

III.

1.

Nach Art. 134 Abs. 1 lit. c des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) i.V.m. Art. 69 Abs. 1bis IVG hat die Partei, welche im Beschwerdeverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten von pauschal Fr. 600.- der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Sie ist überdies zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'800.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen (Art. 1 Abs. 1 IVG i.V.m. Art. 61 lit. g ATSG).

 

2.

2.1 Gemäss Art. 139 Abs. 1 VRG befreit die Behörde eine Partei, der die Mittel fehlen, um neben dem Lebensunterhalt für sich und ihre Familie die Verfahrenskosten aufzubringen, auf Gesuch hin ganz oder teilweise von der Kosten- und Vorschusspflicht, sofern das Verfahren nicht aussichtslos ist. Unter denselben Voraussetzungen weist sie der Partei auf Gesuch hin oder von Amtes wegen einen Anwalt als Rechtsbeistand zu, sofern ein solcher für die gehörige Interessenwahrung erforderlich ist (Art. 1 Abs. 1 IVG i.V.m. Art. 61 lit. f ATSG und Art. 139 Abs. 2 VRG). Der Nachweis der Bedürftigkeit obliegt nach Art. 139 Abs. 3 VRG der gesuchstellenden Partei.

 

2.2 Da die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen sind, ist das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

 

2.3 Die Beschwerdeführerin beantragt zudem die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung. Als Empfängerin von Sozialhilfe hat sie ohne Weiteres als mittellos zu gelten. Da sie vorliegend obsiegt, sind ihre Begehren nicht aussichtslos. Daneben erweist sich der Beizug eines Rechtsbeistands als erforderlich. Folglich ist ihr Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung gutzuheissen und ihr in der Person von Rechtsanwalt B.______ ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen. Dieser ist mit Fr. 1'800.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu entschädigen. Daran ist die Parteientschädigung seitens der Beschwerdegegnerin in gleicher Höhe anzurechnen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2.

Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wird gutgeheissen. Ihr wird in der Person von Rechtsanwalt B.______ ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.

3.

Der Rechtsbeistand wird zu Lasten der Gerichtskasse mit Fr. 1'800.- (inkl. Mehrwertsteuer) entschädigt. Daran angerechnet wird die Parteientschädigung seitens der Beschwerdegegnerin in gleicher Höhe.

und erkennt sodann:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 27. August 2018 wird aufgehoben und die Sache wird im Sinne der Erwägungen an diese zurückgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 600.- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.

Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 1'800.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

4.

Schriftliche Eröffnung und Mitteilung an:

 

[…]