VERWALTUNGSGERICHT DES KANTONS GLARUS

Urteil vom 23. Februar 2023

I. Kammer

Besetzung: Gerichtspräsident MLaw Colin Braun, Verwaltungsrichter Ernst Luchsinger, Verwaltungsrichterin Jolanda Hager und Gerichtsschreiberin MLaw Paula Brändli

in Sachen

VG.2022.00074

gegen

und

betreffend

Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland

Die Kammer zieht in Erwägung:

I.

1.

1.1 Auf der in der Landwirtschaftszone liegenden Parz.-Nr. 01 (Grundbuch […]) steht ein militärisches Materiallager. Am 28. Juni 2012 ersuchte A.______ die Gemeinde Glarus Süd um Bewilligung für einen Umbau des Materiallagers sowie dessen Umnutzung zu Wohnzwecken. Das Departement Bau und Umwelt (DBU) verweigerte dieses Vorhaben, was vom Verwaltungsgericht (Verfahren VG.2013.00084) bestätigt wurde.

1.2 A.______ ersuchte am 7. Mai 2014 sodann um Bewilligung einer zivilen Umnutzung des Materiallagers, welche von der Gemeinde Glarus Süd sowie dem DBU nicht genehmigt wurde. Am 25. August 2015 gelangte er erneut an die Gemeinde Glarus Süd und beantragte die Bewilligung für eine Nutzungsänderung des militärischen Materiallagers in ein ziviles Brennholzlager. Am 4. April 2016 stellte er überdies ein Rodungsgesuch. Sowohl die Nutzungsänderung als auch das Rodungsgesuch wurden von der Gemeinde Glarus Süd bzw. vom DBU abgelehnt, was vom Regierungsrat, vom Verwaltungsgericht (Verfahren VG.2020.00077) und schliesslich vom Bundesgericht (Verfahren 1C_1/2021) geschützt wurde.

2.

2.1 A.______ beantragte dem Departement Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Glarus (DVI) am 23. Dezember 2020, dass ihm als Person im Ausland der Erwerb der Parz.-Nr. 01 (Grundbuch […]) bewilligt werde. In der Folge wurde das Verfahren während des bundesgerichtlichen Verfahrens bezüglich Rodungs- und Umnutzungsbewilligung sistiert.

2.2 Nach Wiederaufnahme des Verfahrens reichte A.______ auf Verlangen des DVI am 8. Dezember 2021 gemeinsam mit dem provisorischen Kaufzuschlag der armasuisse Immobilien ein Gesuch um Genehmigung nach. Nachdem er vom DVI um Darlegung der künftigen Nutzungsweise ersucht worden war und am 30. August 2022 hierzu eine Stellungnahme eingereicht hatte, lehnte das DVI die Bewilligung zum Grundstückerwerb am 17. Oktober 2022 ab.

3.

A.______ gelangte mit Beschwerde vom 10. November 2022 ans Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung der Verfügung des DVI vom 17. Oktober 2022. Das DVI beantragte am 8. Dezember 2022 die Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten von A.______. Die am 18. November 2022 ins Verfahren beigeladene Gemeinde Glarus Süd schloss am 19. Dezember 2022 auf Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge zu Lasten von A.______. Die von Amtes wegen ins Verfahren beigeladene armasuisse Immobilien verzichtete am 28. November 2022 auf eine Stellungnahme. Das ebenfalls ins Verfahren beigeladene Departement Sicherheit und Justiz des Kantons Glarus (DSJ) liess sich innert Frist nicht vernehmen.

II.

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 16. Dezember 1983 (BewG) i.V.m. Art. 5 Abs. 2 des Vollziehungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 4. Mai 1986 (VG BewG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Gemäss Art. 107 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. a) sowie die unrichtige Rechtsanwendung einschliesslich eines Missbrauchs des Ermessens (lit. b) gerügt werden. Das Verwaltungsgericht überprüft überdies die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (Art. 9 Abs. 3 VG BewG).

2.

2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, für ein bewilligungspflichtiges Rechtsgeschäft knüpfe das einschlägige Gesetz grundsätzlich an drei Voraussetzungen an, welche im vorliegenden Fall nicht gegeben seien. Obwohl er und die Notariate von einem bewilligungsfreien Erwerb ausgegangen seien, habe er aufgrund eines Hinweises des Notariats beim Beschwerdegegner um eine Bewilligung ersucht. Der Erwerb von Grundstücken, die für einen wirtschaftlichen Zweck genutzt würden, sei aber ohne Bewilligung möglich. Dabei spiele es keine Rolle, ob das Grundstück dem Unternehmen des Erwerbers diene, einer Drittperson für die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit vermietet oder verpachtet oder auch als blosse Kapitalanlage erworben werde. Das BewG erlaube keine kantonalen Einschränkungen für einen Erwerb. Vorliegend werde die streitbetroffene Parzelle seit 2012 als Holzlager genutzt, was sich aus der Abbildung des Verkaufsgegenstands ergebe. Auch das Verwaltungsgericht habe in einem früheren Verfahren festgestellt, dass ein gewerbliches Objekt vorliege. Demgegenüber bejahe der Beschwerdegegner zwar, dass es sich um eine Betriebsstätte im Sinne von Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG handle. Er führe aber aus, dass der wirtschaftliche Zweck im vorliegenden Fall fehle, ohne dies nachvollziehbar zu begründen. Es werde nicht dargelegt, ob der Erwerb auch zur Vermietung und Verpachtung möglich sei, obwohl er dies im Antrag explizit ausgeführt und sogar auf Rückfrage hin nochmals präzisiert habe. Ein wirtschaftlicher Zweck liege vor, wenn die Vorgaben gemäss BewG eingehalten seien. Dies werde auch in den Vorgaben zur Vermietung und Verpachtung durch den Bund explizit erwähnt. Im Ergebnis sei ein Erwerb zur Vermietung oder Verpachtung somit gesetzlich vorgesehen. Der wirtschaftliche Zweck sei schliesslich vorwiegend ein Begriff des Vereinsrechts, wonach eine nachhaltige Tätigkeit gegeben sei, wenn Einnahmen oder andere wirtschaftliche Vorteile erzielt würden.

2.2 Der Beschwerdegegner macht geltend, der Beschwerdeführer sei offenkundig als Person im Ausland und der geplante Kauf als Rechtsgeschäft im Sinne des BewG zu qualifizieren. Indessen scheine er davon auszugehen, dass er keine Erwerbsbewilligung benötige, obwohl er einen diesbezüglichen Antrag gestellt habe. Voraussetzung für das Wegfallen der Bewilligungspflicht sei, dass das Grundstück direkt einem wirtschaftlichen Zweck diene und dies selbst dann, wenn es an eine Drittperson verpachtet oder vermietet werde. Das frühere Urteil des Verwaltungsgerichts erhelle, dass der Beschwerdeführer hinsichtlich der beabsichtigten Nutzung unschlüssig sei. Er habe bereits Nutzungsänderungen des militärischen Materiallagers zu Wohnzwecken sowie zu einem Brennholzlager beantragt. Das Verwaltungsgericht habe jedoch festgestellt, dass für die Umnutzung ausserhalb der Bauzone eine Baubewilligungspflicht bestehe und hierfür weder eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 und Art. 24a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) noch eine Rodungsbewilligung erteilt werden könne, wobei Letzteres vom Bundesgericht bestätigt worden sei. Der Beschwerdeführer habe nicht schlüssig aufgezeigt, wie das Grundstück durch ihn selbst oder durch eine Drittperson als Betriebsstätte genutzt werden könne. Er führe weder ein Gewerbe noch sei erkennbar, wie das Grundstück wirtschaftlich nutzbar sei, wobei eine Holzlagerung noch keine wirtschaftliche Nutzung und für sich alleine auch keine Betriebsstätte im Sinne des BewG darstelle. Weiter sei nicht erkennbar, wie das Grundstück für einen wirtschaftlichen Zweck vermietet oder verpachtet werden könne. Folglich bestehe keine Ausnahme von der Bewilligungspflicht und ohne Bewilligungsgrund könne diese nicht erteilt werden.

2.3 Die Beigeladene 2 hält fest, sie habe sich bereits im vorinstanzlichen Verfahren gegen das Begehren des Beschwerdeführers ausgesprochen, da diesem mehrere Anträge für zivile Nutzungen nicht bewilligt und auch die dagegen erhobenen Rechtsmittel negativ beantwortet worden seien. Um ein Grundstück nach Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG bewilligungsfrei erwerben zu können, hätte er darlegen müssen, dass er ein nach kaufmännischer Art geführtes Gewerbe, einen Handwerksbetrieb oder aber einen freien Beruf ausübe, wobei das streitbetroffene Grundstück dieser Tätigkeit dienen müsse. Er sei vom Beschwerdegegner mehrfach hierzu aufgefordert worden. Dem sei er aber nicht nachgekommen. Er habe zwar ausgeführt, dass die Liegenschaft in der Vergangenheit bereits zur Holzlagerung und damit auch gewerblich genutzt worden sei. Er habe aber nicht aufgezeigt, wie er diese künftig im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit nutzen werde. Schliesslich könne er sich nicht auf Art. 2 lit. b BewG berufen, da die Liegenschaft in der Landwirtschaftszone liege und eine zivile Umnutzung als Wohnbaute nicht bewilligungsfähig sei. Damit sei kein bewilligungsfreier Erwerb möglich. Da schliesslich kein Bewilligungsgrund vorliege, was der Beschwerdeführer auch nicht substantiiert bestreite, habe der Beschwerdegegner zu Recht keine Bewilligung erteilt.

3.

3.1 Personen im Ausland bedürfen für den Erwerb von Grundstücken einer Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörde (Art. 2 Abs. 1 BewG). Keiner Bewilligung bedarf der Erwerb gemäss Art. 2 Abs. 2 BewG. Dies ist der Fall, wenn das Grundstück als ständige Betriebsstätte eines Handels-, Fabrikations- oder eines anderen nach kaufmännischer Art geführten Gewerbes, eines Handwerksbetriebes oder eines freien Berufes dient (lit. a); das Grundstück dem Erwerber als natürlicher Person als Hauptwohnung am Ort seines rechtmässigen und tatsächlichen Wohnsitzes dient (lit. b) oder eine Ausnahme nach Art. 7 BewG vorliegt (lit. c). Die Bewilligung wird gemäss Art. 3 BewG nur aus den Gründen erteilt, die dieses Gesetz vorsieht (Abs. 1), wobei die Kantone zur Wahrung ihrer unterschiedlichen Interessen zusätzliche Bewilligungsgründe und weitergehende Beschränkungen vorsehen können, soweit das BewG sie dazu ermächtigt (Abs. 2). Besteht eine Bewilligungspflicht, ist für den Übergang des Eigentums am Grundstück ein Bewilligungsgrund erforderlich und es darf kein zwingender Verweigerungsgrund vorliegen (BGer-Urteil 2C_1103/2018 vom 18. Mai 2020 E. 2.1).

3.2 Art. 22 BewG statuiert eine Untersuchungspflicht der Bewilligungsbehörde und der kantonalen Beschwerdeinstanz, die den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen haben und nur auf Vorbringen abstellen dürfen, die sie geprüft und über die sie nötigenfalls Beweis erhoben haben (Abs. 1). Damit obliegen die Beweiserhebung, die Beweiswürdigung und die rechtliche Beurteilung der Bewilligungsbehörde. Dies kann von der gesuchstellenden Person auch nicht durch die Vorlage einer notariellen Bescheinigung vorweggenommen werden (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2014.00406 vom 15. Januar 2015 E. 4.2.2). Die Behörden können Auskunft über alle Tatsachen verlangen, die für die Bewilligungspflicht oder die Bewilligung von Bedeutung sind (Abs. 2). Die Untersuchungspflicht der Behörde wird dementsprechend durch eine Mitwirkungspflicht der Verfahrensbeteiligten relativiert, wodurch die Behörde zu Ungunsten des Erwerbers entscheiden kann, wenn er die notwendige und zumutbare Mitwirkung verweigert (vgl. BGer-Urteil 2C_54/2013 vom 28. März 2013 E. 3.1, mit Hinweisen). Der Umfang der Beweiserhebung hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Indessen hat die Behörde aber zumindest die Richtigkeit der Angaben der gesuchstellenden Person zu überprüfen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2014.00406 vom 15. Januar 2015 E. 4.1, mit Hinweisen). Mangels abweichender Bestimmung im BewG als Spezialgesetz ist als Beweismass der volle Beweis erforderlich. Dies bedeutet, dass das Gericht am Vorliegen einer Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat und das Gegenteil als unwahrscheinlich erscheint (Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/Luzern/Bern 2021, Rz. 727 ff.).

4.

4.1 Das streitbetroffene Grundstück liegt in der Landwirtschaftszone und ist teilweise bewaldet. Darauf befindet sich ein militärisches Materiallager. Im Zusammenhang mit dem Grundstück wurden in der Vergangenheit mehrere Verfahren geführt. Dabei wurde bereits verbindlich festgestellt, dass keine Ausnahmebewilligung für die Umnutzung der Parzelle zu Wohnzwecken erteilt werden kann (vgl. VGer-Urteil VG.2013.00084 vom 29. Januar 2014 E. 5). Sodann wurde dem Beschwerdeführer keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 und 24a RPG für die Nutzungsänderung in ein ziviles Holzlager gewährt. Eine Bewilligung nach Art. 24c RPG wurde nicht vertieft geprüft, da hierfür zusätzlich eine Rodungsbewilligung gemäss Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG) notwendig gewesen wäre, welche nicht genehmigt werden konnte (VGer-Urteil VG.2020.00077 vom 3. Dezember 2020 E. 6.2 ff.; BGer-Urteil 1C_1/2021 vom 30. Juli 2021 E. 4). Im Ergebnis wurden dem Beschwerdeführer somit bereits mehrere Möglichkeiten zur Umnutzung des streitbetroffenen Grundstücks untersagt.

4.2 Bei einem Grundstückserwerb gestützt auf das BewG ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob hierfür eine Bewilligungspflicht besteht. Dies ist der Fall, wenn kein Ausnahmetatbestand nach Art. 2 Abs. 2 BewG gegeben ist. Vorliegend fallen die Wohnnutzung nach Art. 2 Abs. 2 lit. b BewG sowie die Ausnahmen nach Art. 2 Abs. 2 lit. c i.V.m. Art. 7 BewG von vornherein ausser Betracht. Der Beschwerdeführer macht denn auch lediglich geltend, dass der Erwerb nach Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG bewilligungsfrei sei, weil er das Grundstück betrieblich nutzen werde. Soweit er aber den Standpunkt vertritt, dass er nicht im Voraus konkret darlegen müsse, wie er das Grundstück künftig nutzen wolle, ist ihm nicht zu folgen. Dies entspricht nämlich weder den Beweisregeln (vgl. E. II/3.2) noch dem Zweck des BewG, welches vorsieht, dass nur bei gewissen, klar definierten und belegten Nutzungsweisen eine Ausnahme von der Bewilligungspflicht besteht.

4.3 Mit Blick auf das oben Dargelegte darf für die Annahme einer Ausnahmeregelung gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG kein Zweifel darüber bestehen, dass das Grundstück als ständige Betriebsstätte genutzt werden wird, worunter nur Grundstücke fallen, welche direkt der wirtschaftlichen Tätigkeit eines entsprechenden Unternehmens bzw. freien Berufs dienen. Auch Land ausserhalb der Bauzone kann unter diesem Titel erworben werden, wenn es der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit wie etwa einem Land- oder Holzwirtschaftsbetrieb dient (vgl. Bundesamt für Justiz [BJ], Wegleitung für die Grundbuchämter: Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Bern Juli 2009, Ziff. 41.3). Die wirtschaftliche Tätigkeit muss jedoch auf der Liegenschaft stattfinden und der Betriebsstättenbegriff ist grundsätzlich restriktiv zu verstehen (vgl. BGE 147 II 281 E. 4.3 ff., mit Hinweisen).

4.4 Der Beschwerdeführer hat trotz mehrfacher Aufforderung nicht näher dargelegt, inwieweit er das Grundstück als Betriebsstätte nutzen wolle. Da es bis anhin nicht der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit, sondern einem militärischen Zweck gedient hat, kann er aus der bisherigen Nutzung sodann nichts zu seinen Gunsten ableiten. Dabei ergibt sich weder aus den Akten noch wird substantiiert dargelegt, dass das Gebäude seit 2012 bereits als Holzlager genutzt worden sei. Vielmehr wurde das Gebäude gemäss Verkaufsanzeige als Magazin ausgewiesen. Mit Blick darauf erscheint es naheliegend, dass damit wohl eher ein Munitions- und kein Holzlager gemeint war, wobei die darin ebenfalls genannte Holzkonstruktion sich offensichtlich auf das Baumaterial und nicht den Nutzungszweck bezieht. Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, er wolle das Grundstück als Holzlager nutzen. Inwiefern dies im Rahmen eines Gewerbes gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG geschehen solle, führt er nicht näher aus, obschon ihm eine Rodung sowie eine Umnutzung zur Holzwirtschaft bereits rechtskräftig verwehrt wurden. Eine zonenkonforme landwirtschaftliche Nutzung wurde schliesslich nicht geltend gemacht. Aufgrund der Bewaldung und der verweigerten Rodungsbewilligung erscheint eine solche aber ohnehin als ausgeschlossen.

4.5 Der Beschwerdeführer führt weiter aus, dass er das Grundstück als Kapitalanlage erwerben bzw. an eine Drittperson verpachten oder vermieten wolle. Diese Möglichkeiten besteht zwar grundsätzlich. Ein solches Vorgehen hat aber ebenfalls den Anforderungen von Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG zu genügen. Dies bedeutet, dass die Drittperson den darin enthaltenen Zweck verfolgen oder das Grundstück als Kapitalanlage einem solchen dienen muss (vgl. BJ, Ziff. 41.1). Der Beschwerdeführer hat auch diesbezüglich nicht dargelegt, inwiefern eine Drittperson das streitbetroffene Grundstück wirtschaftlich nutzen würde. Da diese Möglichkeiten überdies stark eingeschränkt sind und hauptsächlich mit den Eigenschaften des Grundstücks, nämlich der Bewaldung sowie der Zonenordnung zusammenhängen, erscheint eine wirtschaftliche Nutzung i.S.v. Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG auch für eine Drittperson unwahrscheinlich bis unmöglich. In Bezug auf den Erwerb als Kapitalanlage konnte der Beschwerdeführer schliesslich nicht belegen, inwiefern er das Grundstück einem Kapitalanlagezweck zuführen wolle. Da die Nutzung einerseits stark eingeschränkt ist und andererseits eine Wertsteigerung ohne jegliche Verwertung von Erträgen weder substantiiert wird noch realistisch erscheint, ist ein Kapitalanlagezweck ebenfalls als unwahrscheinlich bis unmöglich zu taxieren.

4.6 Die Qualifikation des streitbetroffenen Grundstücks als nicht einer wirtschaftlichen Tätigkeit dienend liegt schliesslich im pflichtgemässen Ermessen des Beschwerdegegners, worin das Gericht nicht ohne Not eingreift. Eine solche ist vorliegend nicht ersichtlich, zumal der Beschwerdeführer weder eine potentielle wirtschaftliche Tätigkeit belegt noch eine solche als wahrscheinlich oder möglich erscheint. Damit ist der Ausnahmetatbestand gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. a BewG nicht erfüllt, weshalb der Erwerb des streitbetroffenen Grundstücks der Bewilligungspflicht unterliegt.

5.

Bei einem bewilligungspflichtigen Erwerb ist schliesslich das Vorliegen eines Bewilligungsgrunds zu prüfen. Im vorliegenden Fall ist keiner der in Art. 8 ff. BewG enthaltenen Gründe ersichtlich, was vom Beschwerdeführer denn auch nicht geltend gemacht wird. So ging er selbst einzig vom Vorliegen einer Ausnahme von der Bewilligungspflicht aus. Mit dem Fehlen eines Bewilligungsgrundes erübrigt sich schliesslich die Prüfung von Verweigerungsgründen gemäss Art. 14 BewG.

6.

Zusammenfassend ist der Kaufvertrag zwischen dem Beschwerdeführer und der Beigeladenen 1 bewilligungspflichtig. Da kein Bewilligungsgrund gemäss Art. 8 ff. BewG gegeben ist, ist die Bewilligung vom Beschwerdegegner zu Recht verweigert worden.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

III.

1.

Nach Art. 134 Abs. 1 lit. c VRG hat die Partei, welche im Beschwerde-, Klage- oder Revisionsverfahren unterliegt, die amtlichen Kosten zu tragen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten von pauschal Fr. 2'000.- dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem von ihm bereits geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.

2.

Da die Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich von Behörden gehört und keine besonderen Umstände ersichtlich sind, welche ein Abweichen vom in Art. 138 Abs. 4 VRG statuierten Grundsatz gebieten würden, hat der Beschwerdegegner keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. VGer-Urteil VG.2022.00040 vom 27. Oktober 2022 E. III/2).

Demgemäss erkennt die Kammer: