Rechtsprechung Luzern

Instanz:	Regierungsrat
Abteilung:	-
Rechtsgebiet:	Volksrechte
Entscheiddatum:	19.01.1993
Fallnummer:	RRE Nr. 165
LGVE:	1993 III Nr. 10
Leitsatz:	Initiativrecht und Nutzungsplanung. §§ 46 und 62 GG. Eine Initiative auf Änderung eines Nutzungsplanes ist nicht schon deshalb ungültig, weil nach ihrer Annahme ein Planungsverfahren mit Anhörung der Grundeigentümer und eine zweite Volksabstimmung nötig sind.
Rechtskraft:	Diese Entscheidung ist rechtskräftig.
Entscheid:	1. Am 29. August 1990 reichte das Initiativkomitee "Pro Hirschmatt/Neustadt" bei der Stadtkanzlei eine Initiative mit 1174 gültigen Unterschriften ein. Die in Form des ausgearbeiteten Entwurfs abgefasste Initiative verlangte im wesentlichen einen grösseren Wohnanteil im Bebauungsplan B 129 Hirschmatt/Neustadt. Die Unterschriftenlisten wurden innert 60 Tagen seit der Veröffentlichung der Initiative eingereicht. Mit Beschluss vom 5. September 1990 hat der Stadtrat festgestellt, dass das Volksbegehren zustande gekommen ist. Mit B+A 21/1991 vom 1. Mai 1991 überwies er die Initiative zum Entscheid über die Gültigkeit dem Grossen Stadtrat. Dieser erklärte das Begehren am 13. Juni 1991 a1s ungültig, weil es gegen übergeordnetes Recht verstosse. Im wesentlichen begründete der Rat seinen Entscheid damit, dass mit der Annahme der Initiative unmittelbar Bau- und Nutzungsvorschriften erlassen würden. Damit würde das im Planungs- und Baugesetz vorgesehene Verfahren zur Änderung von Nutzungsplänen umgangen und namentlich das verfassungsmässige Grundrecht auf rechtliches Gehör der Grundeigentümer (Art. 4 BV) verletzt. 2. Am 9. Juni 1991 reichte das Initiativkomitee "Pro Hirschmatt/Neustadt" beim Regierungsrat eine Stimmrechtsbeschwerde ein und beantragte: "1. Der Entscheid des Grossen Stadtrates vom 13. Juni 1991 sei aufzuheben und die Initiative sei gü1tig zu erk1ären; 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfo1gen zu1asten des Staates bzw. der Stadt Luzern." Zur Begründung führte es im wesent1ichen aus, die Initiative verstosse nicht gegen übergeordnetes Recht und der Grosse Stadtrat sei bei seinem Entscheid überspitzt formalistisch vorgegangen. In seiner Vernehmlassung vom 21. August 1991 beantragte der Stadtrat von Luzern, die Stimmrechtsbeschwerde sei abzuweisen und der Entscheid des Grossen Stadtrates vom 13. Juni 1991 zu bestätigen. Zur Begründung führte er im wesent1ichen aus, die Initiative sei als ausformulierter Entwurf eingereicht worden. Bei der Annahme der Initiative würden die Bestimmungen deshalb unmittelbar in Kraft treten, was die Anwendung der Verfahrensvorschriften des Planungs- und Baugesetzes unmöglich mache. Im übrigen könne die Entwurfsinitiative nicht in eine Anregungsinitiative umgewandelt werden. Die weiteren Ausführungen des Stadtrates und des Initiativkomitees sind - soweit von Bedeutung - den Erwägungen zu entnehmen. 3. Die formulierte Initiative "Grösserer Wohnanteil im Bebauungsplan B 129 Hirschmatt/Neustadt" verstösst gegen die kantonalen Vorschriften über das Ortsplanungsverfahren nach den §§ 61 ff. des Planungs- und Baugesetzes (PBG), wenn das kommunale Initiativverfahren das Ortsplanungsverfahren aussch1iesst und dem kommunalen Initiativverfahren nicht der Vorrang zukommt. Die Gemeindeordnung der Stadt Luzern erlaubt Initiativen in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs (Art. 15 Abs. l GO) und definiert diese üblichen Initiativformen übereinstimmend mit Lehre und Rechtsprechung in Art. 15 Abs. 2 wie folgt: "Durch die Anregung wird der Grosse Stadtrat verpflichtet, einen referendumspflichtigen Beschluss zu erlassen. Der ausgearbeitete Entwurf enthält den Text einer referendumspflichtigen Vorlage, woran der Grosse Stadtrat inhaltlich nichts ändern darf." Stimmt der Grosse Stadtrat einer formulierten Gemeindeinitiative zu, ist diese einem eigenen Beschluss des Grossen Stadtrates gleichgestellt (Art. 16 Abs. 2 der Gemeindeordnung, GO). Lehnt der Grosse Stadtrat die formulierte Gemeindeinitiative ab, so empfiehlt er den Stimmberechtigten die Verwerfung (Art. 16 Abs. 2 GO). In diesem Fall ist die Volksabstimmung vom Stadtrat anzuordnen (Art. 16 Abs. 4, Art. 13 Abs. 1 Ziff. 4 GO). Dieses Verfahren nach der Gemeindeordnung deckt sich offensichtlich nicht mit dem kantonalrecht1ichen Ortsplanungsverfahren nach den §§ 61 ff. PBG, we1che die öffent1iche Auflage des Zonenplanes und des Bau- und Planungsreglementes, die Einsprachemöglichkeit, die Behandlung der Einsprachen, die Abstimmung der Stimmberechtigten, die Beschwerdemöglichkeit, die Genehmigung der Bauvorschriften durch den Regierungsrat usw. vorsieht. Eine Ortsplanung im Initiativverfahren nach der Gemeindeordnung widerspricht damit offenkundig den höherrangigen kantonalen Vorschriften über das Ortsplanungsverfahren. 4. Damit stellt sich die Frage, ob sich gleichrangiges kantonales Verfahrensrecht für Gemeindeinitiativen findet und wie sich dieses allenfalls zum kantonalen Ortsplanungsverfahrensrecht verhält. Nach § 46 des Gemeindegesetzes (GG) können die Stimmberechtigten die Abstimmung über ein Sachgeschäft der Gemeinde verlangen, das der Volksabstimmung unterliegt. Das trifft für den Erlass von kommunalem Raumplanungsrecht zu. Nach § 17 PBG ist der Erlass von Zonenplänen sowie Bau- und Zonenreg1ementen, worum es bei der fraglichen Gemeindeinitiative geht, Sache der Stimmberechtigten. Der Kanton hat nicht geregelt, wie zu verfahren ist, wenn eine Gemeindeinitiative zustandegekommen ist. Er hat lediglich in § 62 Abs. 2 c GG bestimmt, dass das Verfahren der Gemeindeinitiative sinngemäss nach den Vorschriften des Grossratsgesetzes zu ordnen ist. Bei dieser Rechtslage stellt sich das Problem einer harmonisierenden Interpretation gleichgeordneten Rechts nicht, ebensowenig nach einem allfälligen Vorrang konkurrenzierenden Rechts. Hingegen fordert die kantonalrechtlich garantierte Gemeindeinitiative, auch soweit sie die Raumplanung betrifft, eine Verfahrensregelung, notfalls durch Lückenfüllung, die mit dem kantonalen Verfahrensrecht für Ortsplanungen harmoniert. Denn mit einer initiativrechtlichen kommunalen Verfahrensordnung, welche den Anforderungen übergeordneten Verfahrensrechts nicht genügt, kann eine kantonalrechtlich garantierte Gemeindeinitiative nicht ausgeschlossen werden. Im vorliegenden Fall ist demnach durch Lückenfüllung eine Verfahrensordnung aufzustellen, welche die Gemeindeinitiative ohne Verletzung kantonalen oder eidgenössischen Verfahrensrechts ermöglicht. 5. Nach § 62 Abs. 2c des Gemeindegesetzes ist das kommunale initiativrechtliche Verfahren entsprechend den Vorschriften des Grossratsgesetzes (§§ 82 a ff.) zu ordnen. Nun sehen aber auch die Bestimmungen des Grossratsgesetzes nicht die Verfahrensrechte wie das Ortsplanungsverfahren nach den §§ 61 ff. PBG vor. Daraus darf aber nicht geschlossen werden, kommunale initiativrechtliche Verfahrensvorschriften dürften nicht Regelungen enthalten, die den Anforderungen des kantonalen Ortsplanungsverfahrens entsprechen. Denn die Vorschriften der §§ 82 a ff. des Grossratsgesetzes beschlagen nur Verfassungs- und Gesetzesinitiativen, nicht auch Initiativen im Bereich der Zonenplanung. Das ergibt sich aus der Abschnittsüberschrift vor § 82 a des Grossratsgesetzes. Der spezielle Fall der Raumplanung war von vornherein nicht Regelungsgegenstand des Grossratsgesetzes, da die Raumplanung grundsätzlich in die Kompetenz der Gemeinden fiel. Die initiativrechtlichen Verfahrensvorschriften des Grossratsgesetzes lassen sich darum auch nicht sinngemäss auf die ortsplanerischen Gemeindeinitiativen anwenden. Folglich schliesst § 62 Abs. 2c GG auch nicht aus, in Lückenfüllung eine taugliche Verfahrensordnung zu bestimmen, welche die Spezialitäten des Ortsplanungsverfahrens nach den §§ 61 ff. PBG übernimmt. So bleibt zu prüfen, wie eine formulierte Ortsplanungsinitiative im Wege der Lückenfüllung verfahrensmässig zu behandeln ist, damit die Verfahrensgarantien der §§ 61 ff. PBG gewahrt bleiben. Der formulierten Ortsplanungsinitiative kommt verpflichtende Wirkung nur als Vorlage für die Durchführung des Ortsplanungsverfahrens zu. Lehnt die zuständige Gemeindebehörde die Vorlage ab, ist sie im Wortlaut den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorzulegen. Nehmen die Stimmberechtigten die Vorlage an, hat die zuständige Behörde die formulierte Initiative öffentlich aufzulegen und das Verfahren nach den §§ 61 ff. PBG durchzuführen. Das gleiche gilt, wenn die zuständige Behörde die formulierte Initiative als eigenen Beschluss übernimmt. Nach Abschluss des öffentlichen Auflageverfahrens hat die zuständige Behörde nach Abwägung aller raumplanungsrechtlich relevanter Gesichtspunkte wie im ordentlichen Ortsplanungsverfahren den Stimmberechtigten die allenfalls abgeänderte Vorlage zu unterbreiten und bei Annahme vom Regierungsrat genehmigen zu lassen. Dessen Rechte und Pflichten sind selbstverständlich zufolge der formulierten Initiative nicht eingeschränkt. Füllt man die Lücke des kommunalen Verfahrensrechts bei formulierten Ortsplanungsinitiativen auf die dargelegte Weise, so bleibt die formulierte Initiative zwar weniger verbindlich als eine formulierte Gesetzesinitiative, die im ordentlichen Verfahren zu behandeln ist. Sie enthält aber immer noch eine grössere Verbindlichkeit als eine nicht formulierte Initiative, indem die Vorlage des Ortsplanungsverfahrens durch die Initianten und nicht durch die zuständige Behörde festgelegt wird. Das aufgezeigte Verfahren rechtfertigt sich schliesslich im Hinblick darauf, dass so das Volksrecht der Initiative auch auf dem Gebiet der Raumplanung und in Übereinstimmung mit dem übergeordneten Verfahrensrecht ermöglicht wird. 6. Die Initiative ist also unter dem Gesichtspunkt des streitgegenständlichen höherrangigen Verfahrensrechts zulässig. Bei dieser Sachlage ist die angefochtene Ungültigerklärung des Grossen Stadtrates aufzuheben und die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dem Antrag der Beschwerdeführer auf Gültigerklärung der Initiative ist indessen nicht stattzugeben, da die Vorinstanz die Gültigkeit noch nicht unter allen relevanten Aspekten überprüft hat, namentlich auch nicht auf die inhaltliche Zulässigkeit. 7. Bei dieser Sach- und Rechtslage erübrigt es sich, auf die weiteren Argumente des Initiativkomitees einzugehen. Immerhin sei jedoch erwähnt, dass der Stadtrat den Grundsatz von Treu und Glauben nicht verletzt hat, weil er den Initianten im Vorprüfüngsverfahren die Ungültigkeit nicht angezeigt hat. Zunächst ist festzuhalten, dass die Frage der Gültigkeit nicht einfach zu beantworten ist. Im Vorprüfungsverfahren geht es um eine formelle Prüfung. Die Frage der Gültigkeit liegt in der Zuständigkeit des Grossen Stadtrates und darf im Vorprüfungsverfahren, für das der Stadtrat zuständig ist, gar nicht beurteilt werden. Zulässig wäre lediglich ein Hinweis auf eine mögliche Ungültigkeit. Dieser wäre vor allem dann am Platz, wenn es sich offensichtlich um ein ungültiges Begehren handeln würde. 8. Soweit das Stimmrechtsgesetz die Stimmrechtsbeschwerden nicht ordnet, gilt das Verwaltungsrechtspflegegesetz sinngemäss (§ 166 StRG). Den Gemeinden und andern dem Kanton nachgeordneten Gemeinwesen werden von kantonalen Instanzen nach § 198 VRG amtliche Kosten auferlegt, wenn sie unter eigenem Namen oder durch die Behörde in einem Rechtsmittelverfahren als Partei beteiligt und am Rechtsstreit wirtschaftlich interessiert sind (§ 199 Abs. 2 VRG). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Im übrigen können die kantonalen Rechtsmittelinstanzen den Gemeinden amtliche Kosten auferlegen, wenn ihren Behörden grobe Verfahrensmängel und offenbare Rechtsverletzungen zur Last fallen (§ 199 Abs. 3 VRG). Der Ungültigkeitsentscheid des Grossen Stadtrates ist weder mit groben Verfahrensmängeln behaftet, noch beinhaltet er offenbare Rechtsverletzungen. Analoges gilt für die Frage der beantragten Parteientschädigung. Auf die Erhebung amtlicher Kosten (§ 199 Abs. 3 VRG) ist deshalb zu verzichten, und eine Parteientschädigung kann nicht zugesprochen werden (§ 201 Abs. 2 VRG). 9. Der vorliegende Entscheid ist kantonal letztinstanzlich und kann beim Bundesgericht lediglich mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten werden.