A.                            Le 27 novembre 2011, la population de quinze communes du district du Val-de-Ruz (toutes sauf Valangin) a ratifié l'adoption, par les conseillers généraux de ces communes, de la convention de fusion qui leur était soumise. Cette convention prévoyait notamment l'entrée en fonction des autorités de la nouvelle commune au 1^er janvier 2013 (art. 10 al. 2), avec possibilité pour ces autorités de se réunir dès "leur élection validée", leurs actes et décisions ne prenant toutefois effet que dès le 1^er janvier 2013 (art. 10 al. 3). Les nouvelles autorités pouvaient en particulier adopter, "dès la validation de leur élection", des actes relatifs à l'organisation et au fonctionnement de la nouvelle commune (art. 25 al. 3).

                        Après élection du conseil général de Val-de-Ruz, lors des élections communales ordinaires du 13 mai 2012, ce conseil a tenu une séance constitutive le 27 juin 2012 et il a élu à cette occasion A., ainsi que B., C., D. et E. en tant que conseillers communaux à plein temps (bien que le procès-verbal de cette élection inaugurale ne figure pas sur un site internet officiel, en particulier celui de la nouvelle commune, la tenue de la séance constitutive est relatée dans plusieurs communiqués et il n'y a aucune raison de douter de la validité de cette élection).

B.                            Par courrier du 16 novembre 2012, X. a déclaré "dénoncer la violation de l'article 10 […] de la convention de fusion des quinze communes du Val-de-Ruz, soumise au peuple le 27 novembre 2011, par les cinq futurs conseillers communaux qui s'octroient prématurément des salaires". A son avis, "les conseillers de communes complices ont obtempéré à des décisions d'un comité de fusion qui n'a aucune compétence légale, usant du vice de forme et de procédures démocratiques". Il soulignait que son intervention allait "dans le sens du pur respect des intérêts de la Collectivité du Val-de-Ruz" et non la défense de ses intérêts privés.

C.                            Le 21 novembre 2012, le procureur général a répondu au dénonciateur que les conseils communaux disposaient d'une certaine autonomie en matière de crédit et qu'il était peu probable que les montants en jeu excèdent les limites de cette autonomie, de sorte que le Ministère public n'avait pas de raison de penser qu'une infraction, qui serait un acte de gestion déloyale, aurait été commise. Il a donc décidé de ne pas entrer en matière sur la dénonciation, en précisant qu'à son avis, son interlocuteur n'avait pas qualité pour recourir, faute d'être lésé directement par l'éventuelle infraction, mais que s'il s'estimait néanmoins lésé en tant que contribuable, le délai de recours était de dix jours dès notification de la décision.

D.                            Par lettre du 3 décembre 2012, X. déclare faire usage de son droit de recours. Il précise que le crédit de 26.50 francs par habitant "imaginé par le Comité de pilotage" pour la période de transition, "ne respecte aucun règlement de fonctionnement des communes et n'a rien à voir avec la compétence individuelle des communes". Il souligne que le salaire des conseillers communaux doit obligatoirement passer par l'acceptation du conseil général.

E.                            Le 10 décembre 2012, le procureur général a écrit au conseil communal de la commune de Cernier pour lui demander de le renseigner sur les crédits votés dans les différentes communes du district afin d'assurer l'indemnisation des membres du futur conseil communal. Le conseil communal de Cernier a répondu le 20 décembre 2012, en précisant que certaines communes avaient déjà, antérieurement, accordé une certaine somme au soutien financier du processus de fusion mais que, ces fonds étant insuffisants à couvrir les tâches de la période transitoire, le comité de transition avait recommandé aux conseils communaux d'allouer une somme d'argent supplémentaire. Un canevas d'arrêté avait été envoyé au quinze exécutifs communaux, dont quatorze auraient donné suite à la proposition. Le conseil communal précisait encore que, jusqu'à la fin de l'année 2012, les cinq nouveaux conseillers communaux étaient engagés par la commune de Cernier, laquelle gérait l'argent mis à disposition par les communes contributrices.

                        Sur la base de cette réponse, le procureur général, a confirmé, le 7 janvier 2013, sa décision de non-entrée en matière, ce dont il a informé l'autorité de céans en lui suggérant de joindre le probable nouveau recours à celui déjà déposé.

F.                     X. a effectivement réagi, le 17 janvier 2013, au courrier précité. A son avis, la réponse de la commune de Cernier "est inexacte, voire mensongère", puisqu'elle se fonde sur un arrêté du conseil communal "et non un arrêté, en bonne et due forme du conseil général soumis au délai référendaire". Il ajoute que "pour les trois mois de transition les cinq Conseillers se sont fait attribuer généreusement et naïvement un budget de CHF 190'000", alors même que le futur responsable des finances déclarait, lors d'une séance tenue le 19 décembre 2012, que le montant des salaires n'était pas encore défini. Il maintient donc qu'il y a eu violation de la convention de fusion et tromperie de la population.

                        Ultérieurement, le 31 janvier 2013, le recourant a déposé copie des divers arrêtés pris par les conseils communaux de treize communes (seuls les conseils communaux de Fontainemelon et Villiers n'ont, apparemment, pas pris d'arrêté semblable). A chaque fois, le montant nouvellement alloué est de 10'000 francs, mais il s'ajoute parfois à une somme déjà accordée par la commune pour la fusion.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            Le recours initial est intervenu dans le délai utile de dix jours (art. 396 CPP). La confirmation de recours du 17 janvier 2013 – à considérer éventuellement comme un nouveau recours contre la confirmation de non-entrée en matière du 7 janvier 2013 – respecte également le délai précité. Quant au courrier du 31 janvier 2013, il intervient hors délai mais comporte une documentation utile à la compréhension des faits et dont l'autorité de recours aurait pu, voire dû requérir la production, en sorte que ces documents seront versés au dossier.

                        Ce qui précède ne signifie pas encore que le ou les recours soient recevables.

2.                            a) Les ordonnances de non-entrée en matière et de classement peuvent faire l'objet d'un recours en vertu des articles 310 al.2, 322 al.2 et 393 al.1 let. a CPP, de la part de "toute partie qui a un intérêt juridiquement protégé à [leur] annulation ou à [leur] modification" (art. 392 al.2 CPP). La notion de partie ici visée doit être comprise au sens des articles 104 et 105 CPP. L'article 104 al.1 let. b CPP reconnaît notamment cette qualité à la partie plaignante, soit, selon l'article 118 al.1 CPP, au "lésé qui déclare expressément vouloir participer à la procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil". Conformément à l'article 115 al. 1 CPP, est considéré comme lésé, "toute personne dont les droits ont été touchés directement par une infraction". L'article 105 CPP reconnaît  également la qualité de partie à d'autres participants à la procédure, tels notamment les dénonciateurs (al. 1 let. b), lorsqu'ils sont directement touchés dans leurs droits. La qualité de partie leur est alors accordée dans la mesure nécessaire à la sauvegarde de leurs intérêts (al. 2).

                        En règle générale, seul peut se prévaloir d'une atteinte directe, le titulaire du bien juridique protégé par la disposition pénale qui a été enfreinte (arrêt du TF du 24.01.2012 [1B_489/2011], c.2.1; ATF 129 IV 95 c.3.1). En revanche, lorsque l'incrimination d'un comportement protège en première ligne l'intérêt collectif, les particuliers ne sont considérés comme lésés que si leurs intérêts privés ont été effectivement touchés par les actes en cause, au point que leur dommage apparaît comme la conséquence directe de l'acte dénoncé (ATF 129 IV 95 précité). Interprétant l'article 105 al.2 CPP, le Tribunal fédéral a récemment souligné que la qualité de partie à la procédure ne pouvait être reconnue, au sens de cette disposition, qu'aux participants directement touchés dans leurs droits, ce qui suppose une atteinte directe, immédiate et personnelle, contrairement à une atteinte de fait ou indirecte (ATF 137 IV 280, c.2.2.1 et 2.2.2).

                        b) En l'espèce, le recourant dit et répète qu'il agit pour la sauvegarde de l'intérêt public. Il ajoute, le 17 janvier 2013, se sentir lésé et abusé, en tant que citoyen. De toute évidence, il ne s'agit pas là d'une atteinte directe et immédiate, au sens de la jurisprudence précitée. Que la commune de Chézard-Saint-Martin consacre 48'500 francs à l'organisation de la nouvelle commune, comme initialement décidé (et sans apparemment que le recourant n'y voie d'infraction) ou qu'elle porte sa contribution à 57'006.65 francs, comme arrêté par le conseil communal le 19 septembre 2012, la situation de X. ne s'en trouvera affectée que dans une mesure très modeste, indirecte et aucunement plus marquée que celle des autres contribuables de la commune. Il n'a donc pas qualité de partie, au sens de l'article 105 al. 2 CPP, de sorte que son recours est irrecevable, comme le procureur  général l'en avertissait.

3.                            Si, par hypothèse, le recours était recevable, il serait manifestement mal fondé.

                        Certes, lorsque les futurs conseillers communaux de Val-de-Ruz doivent mener une activité antérieure à l'entrée en fonction officielle des autorités communales, celle-ci – quand bien même elle était logiquement prévue à l'article 10 al. 3 de la convention de fusion – ne peut pas être rétribuée selon un tarif approuvé par des autorités non encore compétentes, ce que chacun aura compris bien avant que le recourant ne le souligne.

                        D'un point de vue juridique, il faut sans doute considérer les futurs conseillers communaux, dans cette période transitoire, comme des mandataires agissant au service de la fusion et de l'organisation de la future commune. Leur rétribution dépend donc, dans cette période, des décisions prises par les diverses anciennes communes, dont on voit bien qu'elles ont différé dans une assez large mesure, sans que l'on sache (mais là n'est pas la question, dans le contexte du présent recours) dans quelle mesure des compensations pourraient intervenir ultérieurement. Une infraction ne serait envisageable – et imputable sans doute pas aux mandataires susmentionnés, mais aux organes des anciennes communes – que si des fonds étaient engagés à cette fin sans respecter les anciennes règles de fonctionnement des communes. Or rien de tel ne ressort du dossier. Le recourant se méprend, outre la nature du mandat politique (qui n'équivaut pas à un contrat de travail entre la commune et ses conseillers communaux), sur la compétence relative aux engagements financiers. Selon l'article 30 ch. 2 let. c de la loi sur les communes, le conseil communal décide "les participations et garanties prévues aux articles 50 et 51 lorsqu'elles n'excèdent pas ses compétences financières". L'article 74 du règlement sur les finances et la comptabilité des communes reprend la même règle, en réservant toutefois l'autorisation du Conseil d'Etat sans que la loi ne fournisse une base évidente à une telle condition supplémentaire. Quant aux règlements généraux des anciennes communes, ils comportaient des règlementations analogues, la limite de compétence financière du conseil communal étant par exemple fixée à 20'000 francs à l'article 4.10 du règlement général de la commune de Cernier; à 20'000 francs également à l'article 4.10 du règlement général de Fenin-Villars-Saules et à 10'000 francs par le règlement général (article 4.10 renvoyant à l'article 3.6.4) de la commune du recourant, soit Chézard-Saint-Martin. Même si on ignore le détail du raisonnement budgétaire suivi (coût mensuel et durée de l'engagement provisoire, compris entre deux et quatre mois selon les divers textes au dossier), les différents conseils communaux ont respecté leur seuil de compétence. S'ils assument la responsabilité politique d'une telle option, face à la population de leur commune, il n'y a là aucun indice de comportement illégal.

4.                            Vu l'issue du recours, les frais de justice seront mis à la charge du recourant, comme il en a été averti et conformément à la loi (article 428 CPP).

Par ces motifs,
l'Autorité de recours en matière pénale

1.    Déclare le recours irrecevable.

2.    Condamne le recourant aux frais de justice, par 400 francs.

Neuchâtel, le 25 avril 2013  

Art. 104 CPP

Parties

 

¹ Ont la qualité de partie:

a. le prévenu;

b. la partie plaignante;

c. le ministère public, lors des débats ou dans la procédure de recours.

² La Confédération et les cantons peuvent reconnaître la qualité de partie, avec tous les droits ou des droits limités, à d'autres autorités chargées de sauvegarder des intérêts publics.

Art. 105 CPP

Autres participants à la procédure

 

¹ Participent également à la procédure:

a. les lésés;

b. les personnes qui dénoncent les infractions;

c. les témoins;

d. les personnes appelées à donner des renseignements;

e. les experts;

f. les tiers touchés par des actes de procédure.

² Lorsque des participants à la procédure visés à l'al. 1 sont directement touchés dans leurs droits, la qualité de partie leur est reconnue dans la mesure nécessaire à la sauvegarde de leurs intérêts.

Art. 115 CPP

¹ On entend par lésé toute personne dont les droits ont été touchés directement par une infraction.

² Sont toujours considérées comme des lésés les personnes qui ont qualité pour déposer plainte pénale.

Art. 118 CPP

Définition et conditions

 

¹ On entend par partie plaignante le lésé qui déclare expressément vouloir participer à la procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil.

² Une plainte pénale équivaut à une telle déclaration.

³ La déclaration doit être faite devant une autorité de poursuite pénale avant la clôture de la procédure préliminaire.

⁴ Si le lésé n'a pas fait spontanément de déclaration, le ministère public attire son attention dès l'ouverture de la procédure préliminaire sur son droit d'en faire une.