A. Une employée de l'Etat de Neuchâtel, en proie à une procédure dans le cadre de son emploi, soupçonnait des tiers de s'être introduits dans sa messagerie électronique pour en extraire des courriels adressés à différents autres employés de l'Etat.
En préambule de sa plainte, X. sollicitait la récusation de M. le Procureur général C. au double motif notamment que celui-ci avait désigné A.(sa supérieure hiérarchique) dans le cadre d'une commission qu'il présidait et qu'il s'était entretenu de la situation de la plaignante avec G., cheffe de l'entité Y. A ce titre, il pourrait devoir être entendu en qualité de témoin, voire comme personne appelée à donner des renseignements. La plaignante précisait: "J'imagine […] mal qu'un Procureur, dépendant du Procureur général, instruise et entende cas échéant ce dernier, il apparaît ainsi que c'est l'ensemble des collaborateurs du Ministère public qui doivent être récusés".
Le jour de la réception de la plainte, soit le 25 avril 2013, le Procureur général C. s'est entretenu téléphoniquement, entretien qu'il a confirmé par un courriel du 25 avril 2013 à 10h52, avec D., chef du Service informatique de l'Entité neuchâteloise (SIEN), afin notamment de "lui demander de sauvegarder à toutes fins utiles le compte Outlook de X.". Le courriel de confirmation précisait: "Des instructions complémentaires vous seront transmises ultérieurement par le procureur qui sera chargé de l'enquête.". Une note du Procureur général retraçant l'entretien téléphonique figure au dossier et est datée du 26 avril 2013.
Le prochain acte documenté au dossier est un courrier adressé le 2 mai 2013 par le procureur suppléant extraordinaire E. à la Cour de droit public du Tribunal cantonal pour solliciter la production du dossier lié au licenciement de X. L'instruction de la cause a depuis lors été menée par le procureur suppléant extraordinaire E., qui a notamment entendu D. le 28 mai 2013 et F. ingénieur système au SIEN, le 3 juillet 2013.
B. Le 14 août 2013, le mandataire constitué par la plaignante s'est adressé au Ministère public – Parquet général pour solliciter différentes mesures d'instruction, étendre sa plainte à la violation du secret de fonction et solliciter que "le dossier soit transmis à un Procureur suppléant extraordinaire, hors canton, indépendant du Ministère public, en particulier du Parquet général". Selon lui, "la personne même qui instruit cette affaire ne peut pas avoir d'accointances si proches avec la sphère judiciaire neuchâteloise, de sorte qu'il est requis ici avant toute chose la récusation du Procureur général et du Parquet général en cette affaire".
Le 11 septembre 2013, le procureur suppléant extraordinaire E. a indiqué que le courrier de la plaignante du 14 août 2013 ne contenait pas suffisamment de faits susceptibles de justifier une extension de la procédure en cours (i.e. pour introduction indue dans la messagerie électronique de la plaignante), puisqu'il ne suffisait pas d'alléguer la commission d'une infraction (i.e. violation du secret de fonction) mais qu'il convenait de décrire de manière suffisante et substantielle le déroulement des faits sur lesquels porte la plainte. Le procureur rappelait la possibilité de déposer une plainte pénale étayée et indiquait que celle-ci ferait a priori l'objet d'une procédure distincte, dans le cadre de laquelle la nécessité d'une récusation serait examinée. Le procureur précisait en outre:
"Pour la procédure en cours, votre courrier ne contient pas de motifs justifiant que je me récuse. Le seul fait que A., qui est principalement soupçonnée par votre mandante, a été engagée par une commission dont fait partie le Procureur général ne justifie en effet pas la récusation de celui-ci, et a fortiori pas la mienne, étant rappelé que le Procureur Général n'est ni le supérieur hiérarchique ni l'autorité de surveillance de la Secrétaire générale des autorités judiciaires.
Je refuse donc de me récuser et continuerai d'assumer la direction de la procédure en cours."
C. Selon le dossier en main de l'autorité de recours, aucun acte d'instruction n'a été effectué suite au courrier du procureur suppléant extraordinaire du 11 septembre 2013 (hormis la restitution à la Cour de droit public des dossiers référencés CDP.2012.257 et 2012.294), avant que celui-ci ne transmette le 21 octobre 2013 le dossier à l'autorité de recours en matière pénale "pour décision au sens de l'article 59 CPP". Le procureur dépose des observations, mais ne présente pas de conclusions formelles, précisant s'en remettre à la décision de l'autorité de céans.
D. Le 29 octobre 2013, l'autorité de recours en matière pénale a annoncé aux parties que la direction de la procédure serait assumée par sa présidente et que la cour serait choisie parmi les magistrats ordinaires de l'autorité de céans.
E. Le 6 novembre 2013, la requérante indique n'avoir aucune raison de s'opposer au courrier précité. Elle sollicite toutefois la suspension de la procédure du fait qu'une autre plainte pourrait avoir des influences sur la cause. Le Ministère public s'est opposé, par courrier du 12 novembre 2013, à la suspension de la procédure.
Le 22 novembre 2013, la présidente de l'autorité de recours en matière pénale a refusé de suspendre la procédure, dans la mesure où il paraissait indispensable – afin que la procédure pénale puisse avancer – de savoir si la demande de récusation était fondée ou non, sans égard aux infractions sur lesquelles porterait l'instruction.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. En l'espèce, ni la demande de récusation contenue dans la plainte datée du 1er novembre 2012, ni celle la confirmant le 14 août 2013 n'indiquent sur la base de quelle lettre de l'article 56 CPP la récusation est sollicitée. Au vu de l'état de fait décrit, peuvent entrer en ligne de compte la lettre a (intérêt personnel dans l'affaire, pour ce qui concerne le Procureur général, en tant qu'il serait visé par une éventuelle violation du secret de fonction) et la lettre f (motif de prévention générale, concernant tous les procureurs, du fait des personnes visées nommément ou susceptibles de l'être par la plainte).
Selon l'article 59 al. 1 let. b CPP, lorsqu'un motif de récusation au sens de l'article 56 let. a ou f CPP est invoqué ou qu'une personne exerçant une fonction au sein d'une autorité pénale s'oppose à la demande de récusation d'une partie qui se fonde sur l'un des motifs énumérés à l'article 56 let. b à e CPP, le litige est tranché sans administration supplémentaire de preuves et définitivement par l'autorité de recours, lorsque le ministère public, les autorités pénales compétentes en matière de contraventions et les tribunaux de première instance sont concernés. L'Autorité de recours en matière pénale est dès lors compétente.
2. Aussi surprenant que cela puisse paraître, il ne ressort pas clairement des demandes successives lequel ou lesquels des procureurs sont visés par la demande de récusation, puisque s'il est nommément question de M. le Procureur général C., il est ensuite question du "Ministère public – Parquet général", puis encore de tous les procureurs, avec récusation de "l'ensemble des collaborateurs du Ministère public", la requérante sollicitant que le dossier soit "transmis à un Procureur suppléant extraordinaire, hors canton, indépendant du Ministère Public, en particulier du Parquet Général". La Cour examinera successivement la demande de récusation en rapport avec les trois cercles de personnes ainsi visées.
3. La demande de récusation, en tant qu'elle concerne M. le Procureur général C., est désormais sans objet puisque celui-ci n'assume pas la direction de la procédure. Il n'y a pas d'indications au dossier, et la requérante ne le prétend du reste pas, qu'il effectue ou a effectué des actes dans le cadre de la procédure initiée par la plainte datée du 1er novembre 2012, hormis les mesures conservatoires qu'il a ordonnées immédiatement – à savoir durant la matinée même – à réception de la plainte (téléphone à D., chef du Service informatique de l'Entité neuchâteloise, en vue de conserver les données du profil Outlook de la plaignante, confirmé par écrit). Or à cette occasion, le Procureur général a expressément indiqué à son interlocuteur que "[d]es instructions complémentaires [lui] ser[aie]nt transmises ultérieurement par le procureur qui sera chargé de l'enquête", preuve qu'il n'entendait pas s'occuper de ce dossier, dans lequel sa récusation était demandée. Le mandataire de la requérante s'est certes dit "surpris" de constater que le procureur général lui-même avait écrit au chef du service informatique de l'Etat de Neuchâtel, sans toutefois demander l'annulation de ces actes de procédure comme l'article 60 al. 1 CPP lui en offre la possibilité dans le délai de cinq jours après la connaissance du motif de récusation. On verrait d'ailleurs mal quel intérêt existerait à l'annulation de ces mesures conservatoires, dont la portée est restée très limitée pour ce qui est du maintien du profil outlook, déjà effacé. Elles tendaient en effet à préserver les intérêts de la plaignante, également pour ce qui est de l'injonction à une stricte confidentialité, à l'égard notamment de personnes qui pourraient devoir être entendues voire prévenues. Du reste, à suivre la plainte du 1er novembre 2012, aucun collaborateur du Ministère public ne pourrait s'occuper de celle-ci, ce qui aurait de facto exclu toute mesure conservatoire urgente, résultat que la récusation générale de cette autorité ne poursuivait certainement pas. Le moyen est donc irrecevable, faute d'intérêt juridique actuel et d'objet à la demande de récusation visant le Procureur général.
4. Le même constat d'irrecevabilité doit être fait s'agissant de la récusation du Parquet général, puisque le procureur en charge de la direction de la procédure n'est pas l'un des magistrats dépendant de cette entité. Il s'agit en effet d'un magistrat suppléant extraordinaire qui, s'il n'a pas été nommé pour les besoins de la cause, n'en est pas pour autant rattaché au Parquet général, mais au Ministère public dans son ensemble. En cela, c'est sous l'angle de la récusation générale de cette instance qu'il convient d'examiner la question.
5. Selon la doctrine générale, la récusation – qui doit rester l'exception - de tout un tribunal ne peut intervenir que dans des cas exceptionnels. Une motivation globale de la demande de récusation n’est pas suffisante (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol II, N. 1257, p. 584). Selon la jurisprudence, l’article 29 al. 1 Cst. féd. – qui dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement – permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative ou d’un tribunal dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité, de manière à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée ; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale, étant précisé que seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération et que les impressions purement individuelles d’une des personnes impliquées ne sont pas décisives (arrêt du TF du 01.02.2011 [2C_643/2010], cons. 5.5.1 et les références citées; voir aussi ATF 138 I 425, 428 ss, cons. 4.2). Dans un arrêt rendu sous le nouveau code de procédure pénale fédéral, cité à bon escient par le procureur, le Tribunal fédéral a constaté que les motifs de récusation énumérés à l'article 56 CPP se rapportaient tous à la situation d'un magistrat pris individuellement et non pas à l'autorité prise dans son ensemble. Le texte de l'article 58 al.1 CPP, en relation avec l'article 56 CPP, ne permettait pas les demandes de récusation visant l'ensemble d'une autorité. En revanche, il a laissé ouverte la question de savoir si une demande de récusation formellement déposée contre l'autorité dans son ensemble devait être traitée comme une demande de récusation visant chaque membre de cette autorité, lorsque la requête faisait valoir un ou des motifs de récusation valant pour tous ces membres individuellement (arrêt du TF du 14.4.2011 [1B_86/2011], cons.3.3.2). Dans une affaire subséquente où le justiciable avait sollicité la récusation de l'ensemble du Ministère public tessinois, au motif notamment que ses membres se trouvaient dans un rapport de subordination avec le procureur général, le Tribunal fédéral a considéré la motivation du recours comme insuffisante. Le recourant n'avait en effet pas démontré en quoi le magistrat suppléant auquel la procédure avait été confiée - et encore moins les autres procureurs - manquait concrètement au devoir d'impartialité (arrêt du TF du 18.6.2013 [1B_189/2013], cons.2.4). Le Tribunal fédéral a cependant précisé que l'existence de liens de collégialité, et même d'amitié, entre les intéressés ne pouvait constituer un motif de récusation que lorsque leur intensité et leur qualité étaient d'une nature telle qu'il faille tenir le magistrat pour influencé dans la conduite du procès et dans ses décisions ("Del resto, oltre alla collegialità, anche un'eventuale amicizia tra gli interessati, circostanza peraltro neppure addotta dal ricorrente, può essere motivo di ricusa solo se fra essi esiste un legame che per la sua intensità e qualità è di natura tale da fare temere che il giudice sia influenzato nella conduzione del processo e nella sua decisione" (arrêt [1B_189/2013] précité, cons.3.2, avec référence à l'ATF 138 I 1, cons. 2.4).
En l'espèce, c'est une argumentation semblable que présente la requérante lorsqu'elle soutient que " la personne même qui instruit cette affaire ne peut pas avoir d'accointances si proches avec la sphère judiciaire neuchâteloise", pour en conclure que " le dossier [devrait être] transmis à un Procureur suppléant extraordinaire, hors canton, indépendant du Ministère public, en particulier du Parquet général", précisant mal imaginer "qu'un Procureur, dépendant du Procureur général, instruise et entende cas échéant ce dernier". On se trouve donc dans la situation où un motif de récusation au sens de l'article 56 let. f CPP est censé exister pour chacun des membres du Ministère public neuchâtelois. Selon le dictionnaire Larousse en ligne, le terme "accointances", dont l'usage est surtout péjoratif et au pluriel, désigne une "relation, liaison avec d'autres personnes, avec un milieu déterminé". S'il est exact que les différents membres des autorités judiciaires et en particulier du Ministère public entretiennent ce que l'on peut qualifier de relations au sens large, ne serait-ce que dans l'exécution de leurs tâches quotidiennes, que ce soit entre eux ou avec d'autres personnes au sein des autorités judiciaires (on pense en particulier à la secrétaire générale des autorités judiciaires) ou encore avec d'autres services de l'Etat (on pense aux employés du SIEN), rien ne permet de retenir que, sur le principe, ces relations revêtiraient la dimension d'"accointances", au sens précité. La requête de récusation en reste au stade d'une simple allégation, non développée et encore moins rendue vraisemblable voire prouvée. Par ailleurs, s'il n'est pas d'emblée exclu – selon l'orientation que pourrait prendre l'instruction pénale initiée suite à la plainte de la requérante ou suite à celle qu'elle pourrait encore déposer pour violation du secret de fonction – que le procureur suppléant extraordinaire soit amené à auditionner l'un ou l'autre des magistrats de l'ordre judiciaire ou dans l'hypothèse la plus extrême à le mettre en prévention, cela n'implique pas que cette seule perspective fasse obstacle à l'accomplissement de ces actes en toute indépendance. On rappellera à cet égard que les magistrats de l'ordre judiciaire, soumis à la surveillance du Conseil de la magistrature notamment, sont assermentés par le Grand conseil (art.6 LMSA) et que la loi leur impose des devoirs (art.11 ss LMSA), en particulier d'indépendance (y compris les uns envers les autres, d'où notamment les règles d'incompatibilité à raison de la personne de l'art.10 LMSA), d'impartialité et de secret de fonction. Ces devoirs s'imposent également aux magistrats suppléants extraordinaires (art.42 LMSA). Se limitant à des considérations très générales sur la prévention des autorités judiciaires lorsqu'une affaire concerne une (ex-)employée de ces autorités, la requête ne les rend aucunement vraisemblables. Elle ne dit rien de spécifique s'agissant du procureur en charge de la direction de la procédure, hormis qu'il se trouverait soumis aux instructions du Procureur général, ce qui est clairement en contradiction avec l'article 11 LMSA. A teneur de la loi d'organisation judiciaire du reste, la seule tâche spécifique – sous réserve de compétences qui lui seraient attribuées par d'autres lois – du Procureur général est celle de définir la politique criminelle du canton (art. 52 al. 3 OJN) et ne comprend pas un pouvoir hiérarchique d'instruction ou de surveillance sur les procureurs (ordinaires ou suppléants extraordinaires), mais bien au contraire une identité des missions, pour lesquelles les procureurs se suppléent les uns les autres notamment en cas de récusation (art. 53 OJN), ce qui implique précisément l'absence d'instructions.
6. La requête de récusation doit donc être rejetée, aux frais de la requérante et sans allocation de dépens.
Par
ces motifs,
l'Autorité de recours en matière pénale
1. Rejette la demande de récusation.
2. Arrête les frais de la présente procédure à 500 francs et les met à la charge de la requérante.
3. N'alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 12 décembre 2013
Art. 56 CPP
Motifs de récusation
Toute personne exerçant une fonction au sein d'une autorité pénale est tenue de se récuser:
a. lorsqu'elle a un intérêt personnel dans l'affaire;
b. lorsqu'elle a agi à un autre titre dans la même cause, en particulier comme membre d'une autorité, conseil juridique d'une partie, expert ou témoin;
c. lorsqu'elle est mariée, vit sous le régime du partenariat enregistré ou mène de fait une vie de couple avec une partie, avec son conseil juridique ou avec une personne qui a agi dans la même cause en tant que membre de l'autorité inférieure;
d. lorsqu'elle est parente ou alliée avec une partie, en ligne directe ou jusqu'au troisième degré en ligne collatérale;
e. lorsqu'elle est parente ou alliée en ligne directe ou jusqu'au deuxième degré en ligne collatérale avec le conseil juridique d'une partie ou d'une personne qui a agi dans la même cause en tant que membre de l'autorité inférieure;
f. lorsque d'autres motifs, notamment un rapport d'amitié étroit ou d'inimitié avec une partie ou son conseil juridique, sont de nature à la rendre suspecte de prévention.
Art. 59 CPP
Décision
1 Lorsqu'un motif de récusation au sens de l'art. 56, let. a ou f, est invoqué ou qu'une personne exerçant une fonction au sein d'une autorité pénale s'oppose à la demande de récusation d'une partie qui se fonde sur l'un des motifs énumérés à l'art. 56, let. b à e, le litige est tranché sans administration supplémentaire de preuves et définitivement:
a. par le ministère public, lorsque la police est concernée;
b. par l'autorité de recours, lorsque le ministère public, les autorités pénales compétentes en matière de contraventions et les tribunaux de première instance sont concernés;
c. par la juridiction d'appel, lorsque l'autorité de recours et des membres de la juridiction d'appel sont concernés;
d. par le Tribunal pénal fédéral lorsque l'ensemble de la juridiction d'appel est concerné.
2 La décision est rendue par écrit et doit être motivée.
3 Tant que la décision n'a pas été rendue, la personne concernée continue à exercer sa fonction.
4 Si la demande est admise, les frais de procédure sont mis à la charge de la Confédération ou du canton. Si elle est rejetée ou qu'elle est manifestement tardive ou téméraire, les frais sont mis à la charge du requérant.