A. Le Syndicat intercommunal pour l'épuration des eaux usées (ci-après : le syndicat) prévoit de réaliser un bassin de rétention à […] sur l'article [a] du cadastre, propriété de S. Il a obtenu à cet effet du Conseil d'Etat le droit d'exproprier (décision du Conseil d'Etat du 15.03.2000) et du Département de la gestion du territoire l'autorisation de renoncer à la mise à l'enquête publique et d'adresser un avis personnel à S. (décision du département du 03.05.2000). Celui-ci a fait opposition à l'avis personnel qui lui a été adressé par le syndicat, ce qui a donné lieu à une procédure de conciliation devant le Département de la gestion du territoire. Lors d'une séance du 6 septembre 2000, dirigée par le conseiller juridique du département et réunissant les représentants du syndicat et son mandataire, S., un conseiller communal de […], un ancien conseiller communal de cette commune, et les ingénieurs en charge du projet, les parties présentes ont passé un accord dont la teneur était la suivante :

"1. Le principe d'une indemnisation en nature est admis par les parties.

L'emprise définitive estimée à environ 2'000 m² sur la parcelle [a] du cadastre de […], propriété de l'exproprié, sera compensée par un échange sur la parcelle [b], propriété de la Commune de [...].

Le rapport d'échange sera fixé par expertise, confiée d'un commun accord à M. L. ou à M. B., du service de la vulgarisation agricole, à […].

Les parties déclarent se soumettre aux conclusions de l'expertise.

2. Le solde éventuel de l'art. [b] sera acheté par l'exproprié au prix fixé par l'expert.

Ce dernier tiendra compte du fait que ce terrain sera préalablement drainé aux frais de la Commune de […].

3. En cas d'incertitude sur la délimitation de l'art. [b], les bornes seront rétablies par le géomètre cantonal, aux frais de la Commune.

4. L'indemnité pour perte de cultures résultant de l'emprise du chantier, d'environ 1600m², sera également fixée dans la même expertise.

5. L'exproprié se déclare d'accord avec le passage de la canalisation nécessaire à l'amenée d'eau au bassin de rétention en bordure de son terrain.

L'indemnité de passage sera fixée par l'expert.

Le droit de passage de la conduite fera l'objet d'une servitude, inscrite au registre foncier.

Les frais de remise en état, après exécution des travaux, sont à la charge du Syndicat intercommunal pour l'épuration des eaux usées.

6. Tous les frais d'actes et de cadastre sont à la charge du Syndicat intercommunal pour l'épuration des eaux usées, à l'exception de l'impôt éventuel sur les gains immobiliers qui serait à la charge de l'exproprié.

7. L'exproprié autorise le Syndicat intercommunal pour l'épuration des eaux usées à commencer les travaux sur sa parcelle.

8. Le bassin de rétention sera clôturé et entretenu par la Commune de […].

9. Les mesures nécessaires à l'exécution de la présente transaction seront prises d'un commun accord par le Syndicat intercommunal pour l'épuration des eaux usées et la Commune de […].

10. Moyennant bonne et fidèle exécution des conditions figurant sous chiffres 1 à 8 ci-dessus, les parties admettent ne plus avoir aucune prétention à faire valoir l'une à l'égard de l'autre.

11. La présente transaction a valeur de décision au sens de l'art. 31 LEXUP."

Par lettre au département du 13 septembre 2000, le Conseil communal de [...] a déclaré contester formellement le contenu du procès-verbal du 6 septembre 2000, en faisant valoir que la commune n'était pas partie dans la procédure opposant le syndicat à S., qu'on lui imposait des conditions inacceptables sans son consentement et relevant partiellement d'une décision du conseil général, qu'un seul conseiller communal ne pouvait pas engager la commune et qu'il ne se considérait pas comme lié par ledit procès-verbal.

Le rapport d'expertise prévu par le ch. 1 du procès-verbal du 6 septembre 2000 a été établi par L. le 12 octobre 2000.

Par requête du 27 novembre 2003, le syndicat a demandé au département de dire et constater que la transaction du 6 septembre 2000 est valable en tant qu'elle concerne les engagements souscrits par lui-même et S., de donner acte à ce dernier qu'il est prêt à lui transférer une parcelle de 4165 m² à détacher de l'article [a], en compensation de la surface de terrain de 2050 m² expropriée sur l'article [b], et d'ordonner l'exécution de la transaction du 6 septembre 2000 en l'autorisant notamment à construire sans délai le bassin de rétention sous menace de sanctions pénales à l'égard de S. Par décision du 23 mars 2004, le département s'est déclaré incompétent pour statuer sur cette requête et l'a transmise à la Commission d'estimation en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, comme objet de sa compétence.

Ladite commission a tenté en vain une conciliation. Par décision du 17 février 2005, elle a autorisé l'expropriant à prendre possession, de façon anticipée, du fonds exproprié et à procéder aux travaux qui y sont prévus.

Reprenant l'affaire après une procédure pour déni de justice, la commission d'estimation a statué par décision du 6 novembre 2008, par laquelle elle a constaté que la transaction du 6 septembre 2000 valait prononcé d'estimation, qu'elle était intégralement valable et qu'elle était définitive et exécutoire. La commission a considéré, en résumé, que le procès-verbal du 6 septembre 2000 constituait un contrat de droit administratif (contrat d'expropriation au sens large); qu'il devait être interprété conformément aux règles de la bonne foi, qui conduisent en l'espèce à considérer que les différentes clauses qu'il contient forment un tout censé mettre fin au litige; que la commune ne saurait se défausser de ses engagements, le prétendu défaut de pouvoirs de représentation du conseiller communal signataire de l'accord n'étant pas opposable à S. ; que, au demeurant, même si on admettait que la commune n'était pas liée par la transaction du 6 septembre 2000, cela n'affecterait pas la validité de celle-ci ni l'obligation du syndicat d'en assurer l'exécution complète.

B. La Commune de [...] interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette dernière décision, concluant à l'annulation de celle-ci en ce qu'elle constate que la transaction du 6 septembre 2000 est intégralement valable et lie la commune quant à la vente du solde du bien-fonds [b] et qu'elle est définitive et exécutoire à ce sujet, d'une part, et à ce que soit réservé l'accord du conseil général de [...] pour la vente du solde de la parcelle [b], d'autre part. Elle fait valoir, en bref, que la commission d'estimation aurait dû distinguer, dans la transaction du 6 septembre 2000, la partie "compensation en nature" de la partie "vente", ce second élément ne pouvant raisonnablement pas avoir été compris par S. comme une compensation de sa parcelle puisqu'une expertise allait être ordonnée pour déterminer à quelle surface correspondrait la compensation de la surface nécessaire au bassin de rétention; qu'il s'agit là d'une promesse de vente qui n'est pas valable sans l'approbation du conseil général de la commune, ce qui est en contradiction avec la conclusion de la commission intimée. Par ailleurs, la recourante relève que selon la loi sur les communes toute promesse de transaction immobilière conclue par le conseil communal doit réserver l'approbation du conseil général et du Conseil d'Etat. Or, le procès-verbal du 6 septembre 2000 ne contient pas cette réserve, et dès lors que la commune n'est pas partie dans la procédure de conciliation entre le syndicat et l'exproprié mais un simple tiers, elle ne pouvait pas transiger; son implication dans la transaction du 6 septembre 2000 constitue donc un simple engagement hors procédure et le consentement du conseil général est indispensable. En outre, la recourante fait grief à la commission d'estimation d'avoir considéré que S. était de bonne foi. Selon elle, la problématique d'une éventuelle réserve relative à l'accord de principe des autorités communales ne pouvait pas échapper à ce dernier puisqu'elle a été soulevée par le juriste qui présidait la séance et qu'elle a été discutée par les parties; il aurait donc pu demander l'inscription d'une telle réserve au procès-verbal pour le cas où le conseil général refuserait la vente. Enfin, la recourante relève que la parcelle [b] est louée par un agriculteur, au bénéfice d'un droit de préemption, de sorte que si la vente du solde de cette parcelle n'est pas à proprement parler une compensation de terrain, le locataire a la faculté d'utiliser son droit de préemption.

C. La commission intimée renonce à se déterminer sur le recours. Dans ses observations, S. conclut au rejet de celui-ci. Le syndicat en fait de même.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. La Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé le 1^er janvier 2011 au Tribunal administratif et traite les causes qui lui ont été déférées (art. 47, 83 OJN).

Dirigé contre une décision de la Commission d'estimation en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (art. 110 let. c de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique [LEXUP]; RSN 710) et interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. La décision entreprise statue sur la requête du syndicat tendant en substance à faire constater que la transaction du 6 septembre 2000 est valable et exécutoire en ce qui concerne les engagements réciproques du syndicat et de S., sans égard à ceux de la commune. Dans la mesure où dite requête visait en outre à autoriser sans délai la construction du bassin de rétention sur la parcelle de l'exproprié, elle a été satisfaite par la décision d'envoi en possession anticipé rendue par la commission d'estimation le 17 février 2005.

Le litige est induit par le fait que la Commune de [...] remet en cause les engagements qu'elle, ou son conseiller communal délégué à la séance du 6 septembre 2000, aurait pris à teneur du procès-verbal de cette séance, et qu'en conséquence l'exproprié n'a pas obtenu à ce jour l'indemnisation telle qu'elle est prévue par cette transaction. Devant la Cour de céans, la contestation ne porte cependant pas sur l'exécution de la décision de la commission d'estimation ou de l'acte du 6 septembre 2000 – auquel cas le recours serait irrecevable (art. 29 let. c LPJA) – mais sur la constatation par la commission de l'existence et de l'étendue des droits et obligations résultant de la transaction (art. 3 al. 1 let. b et c LPJA).

3. a) Dans son argumentation, la recourante ne s'exprime pas sur les circonstances dans lesquelles la commune a été amenée à participer à la conciliation qui a abouti à l'acte du 6 septembre 2000, ni sur le mandat donné au conseiller communal qui a participé à cette négociation et a signé l'acte. On doit supposer, puisque la recourante ne prétend rien qui puisse mettre en doute cela, que le représentant de la commune est intervenu non pas à titre personnel mais à tout le moins par délégation du conseil communal. La recourante s'en prend en revanche aux motifs de la décision de la commission d'estimation, avançant comme principal grief que, l'acte du 6 septembre 2000 comportant une promesse de transaction immobilière de sa part sans réserver l'approbation du conseil général et du Conseil d'État, obligatoire selon l'article 52 al. 2 de la loi sur les communes (LCo; RSN 171.1), cet engagement n'est pas valable et ne pouvait donc pas être qualifié de définitif et exécutoire.

b) Selon l'article 27 al. 2 LCo, la commune est engagée par la signature du président (du conseil communal) et du secrétaire ou de leurs remplaçants. D’autre part, selon l'article 25 ch. 5 let. g LCo, le conseil général a notamment pour tâche de délibérer et voter sur toutes les propositions qui lui sont faites et qui se rapportent aux aliénations, échanges, acquisitions et grèvements d'immeubles. D'après l'article 52 LCo, une commune ne peut, sans l'autorisation du Conseil d'État, acquérir ou aliéner un immeuble (al. 1 let. a). Toute promesse de transaction immobilière conclue par le conseil communal doit réserver l'approbation du conseil général et du Conseil d'État (al. 2).

En ce qui concerne la Commune de [...], le procès-verbal du 6 septembre 2000 n'a été approuvé et signé que par le conseiller communal présent. Selon la commission intimée, "ce défaut de pouvoirs de représentation n'était toutefois pas perceptible par S. Le conseiller communal présent à l'audience de conciliation intervenait en effet ès qualité, comme représentant de la commune, et a signé le procès-verbal au nom de cette dernière. A aucun moment, il n'a évoqué le fait que son paraphe devrait être ratifié par une autre instance communale. De plus, l'intéressé était accompagné de l'un de ses anciens collègues, qui était précédemment en charge du dossier (…). Dans un tel contexte, l'exproprié était de bonne foi autorisé à penser que ses interlocuteurs disposaient des pouvoirs de représentation nécessaires pour conclure la transaction, d'autant plus qu'aucun élément ne lui permettait de deviner que ceux-ci pourraient outrepasser leurs compétences, étant rappelé qu'il entre dans les attributions générales du Conseil communal de prendre les mesures conservatoires dans les litiges intéressant la commune et, cas échéant, de transiger (art. 30 ch. 6 LCo)".

c) On est bien en présence, en l'espèce, d'une promesse de transaction immobilière au sens de l'art. 52 al. 2 LCo. Compte tenu des dispositions mentionnées plus haut, il est pour le moins surprenant que tant le conseiller communal présent que le syndicat – assisté d'un mandataire professionnel expérimenté – et le juriste de l'État qui présidait la séance de conciliation du 6 septembre 2000, aient considéré, après discussion, qu'une réserve quelconque, dans le texte de l'accord final, relative notamment aux compétences du conseil général et du Conseil d'État était inutile. Cela est d'autant plus incompréhensible qu'une éventuelle absence d'approbation par lesdits organes devait leur apparaître comme un vice manifestement susceptible de compromettre l'application de l'accord. Dans la présente procédure, ce n'est toutefois pas la réserve exigée - ou son absence - qui est déterminante en soi. Ce qui est décisif, bien plutôt, c’est d'abord que la transaction du 6 septembre 2000 ne peut engager la commune qu’à travers les signataires expressément désignés par la loi comme autorisés à représenter le conseil communal (art. 27 al. 2 LCo) et ensuite, puisqu’il s’agit d’une transaction immobilière, que cet engagement ne peut prendre effet qu’après approbation du conseil général et du Conseil d’Etat (art. 52 al. 2 LCo). Or, il est constant que le conseil communal n'est pas disposé à valider dans les formes requises l'accord donné par le conseiller communal le 6 septembre 2000. La transaction verbalisée le même jour n'engage donc, en principe, pas la commune.

Certes, comme le laissent aussi entendre les considérants de la commission intimée, c’est la question de savoir si l’exproprié peut obtenir que l'accord du 6 septembre 2000 soit déclaré intégralement valable qui est au centre du litige. L'intimée a examiné cette question sous l'angle du principe de la bonne foi, respectivement de la protection de la bonne foi. Selon les principes déduits de l'article 9 Cst, le citoyen a le droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux assurances (promesses, renseignements, communications, recommandations ou autres déclarations) reçues, si, cumulativement, l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées (a), si l'autorité a agi ou est censée avoir agi dans les limites de sa compétence (b), si l'administré a eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite (c), si l'administré s'est fondé sur l'acte en question pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice (d) et si la loi n'a pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (e). Toutefois, même lorsque les conditions de protection de la bonne foi sont remplies, l’autorité n’est pas nécessairement tenue de déroger à la loi afin de traiter le citoyen conformément aux assurances données ou aux expectatives créées. La loi doit être appliquée lorsque l’intérêt public à son respect l’emporte sur l’intérêt privé de l’administré à un traitement illégal. Dans cette hypothèse cependant, l’administré est en droit de réclamer une indemnité pour le dommage causé (voir par exemple, pour un rappel général de ces principes, l'arrêt du TF du 06.02.2003 [2A.466/2002], avec les références).

En l'occurrence, il apparaît que l'exproprié n'a pas été amené à prendre, du fait de la proposition de transaction qui lui a été soumise le 6 septembre 2000 et qu'il a acceptée, des dispositions qu'il ne pourrait plus modifier sans subir de préjudice. En effet, la commission intimée a considéré à juste titre que cet accord forme un tout, censé mettre un terme à la procédure par la conciliation (art. 31 ss LEXUP) et valant prononcé d'estimation. A supposer qu'il ne soit pas validé, les parties se retrouveraient dans la situation qui était la leur après l'opposition de l'exproprié du 4 juillet 2000 à l'avis personnel (art. 20 LEXUP) qui lui a été adressé le 7 juin 2000. Ni l'envoi en possession anticipé ordonné par la commission d'estimation le 17 février 2005, ni l'autorisation donnée par le conseil général au conseil communal le 29 octobre 2001 de transférer au syndicat la partie de l'art. [b] du cadastre (4165 m2) censée revenir à l'exproprié - en application du ch. 1 de la transaction du 6 septembre 2000 et de l'expertise du 12 octobre 2000 – ne constituent des actes de disposition de l'exproprié au sens de la condition (d) susmentionnée. Les exigences mises à la protection de la bonne foi de ce dernier ne sont ainsi pas remplies.

Pour ces motifs déjà, l'intimée ne pouvait pas constater la validité de l'accord du 6 septembre 2000.

d) Encore moins pouvait-elle qualifier cet accord de définitif et exécutoire. Car il nécessitait en outre l'acceptation du conseil général, dans la mesure où il stipule la promesse de vendre à l'exproprié le solde de la parcelle [b] (selon ch. 2 de l'accord), puis la ratification par le Conseil d'État. Sur ce point on relèvera que, lorsqu’une décision d’une autorité nécessite, selon la loi, l’approbation d’une ou de plusieurs autres instances supérieures, et qu'il s'avère que cette approbation ne peut pas être obtenue même a posteriori, la décision est affectée d’un vice grave parce qu’elle ne peut pas déployer d’effets (ATF 111 Ib 213 cons. 5b).

4. Cela étant, le recours se révèle fondé et conduit à l'annulation de la décision attaquée. Il appartiendra à la commission intimée d'examiner avec les parties si et dans quelle mesure celles-ci peuvent encore envisager, au regard des considérants du présent arrêt, soit de faire ratifier dans les formes requises par la loi l'acte du 6 septembre 2000, soit de trouver un nouvel accord en lieu et place de celui-ci. A défaut de possibilité d'aboutir à une telle solution, il incombera à l'intimée de statuer à nouveau sur le sort de la requête du 27 novembre 2003.

5. Il est statué sans frais (art. 47 al. 1 LPJA). Vu l’issue du litige, il n’y a pas lieu à dépens, les collectivités publiques ne pouvant y prétendre (art. 48 al. 1 LPJA).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Admet le recours en ce sens que la décision entreprise est annulée et la cause renvoyée à l’intimée pour qu’elle procède conformément aux considérants.

2. Statue sans frais et n’alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 14 octobre 2011