A.                            Le 28 juin 2006, X₁ a demandé des prestations d'aide sociale qu'elle a obtenues à partir du 1^er juillet 2006 de la part du Service d'action sociale de [...] (ci-après: le service). Le 31 août 2006, l'intéressée a donné naissance à un enfant, fils de X₂, son concubin depuis environ deux ans. Le couple a ainsi été considéré comme stable dès le 1^er septembre 2006. X₂, rentier AI, a également bénéficié de prestations d'aide sociale dès le 1^er octobre 2006.

                        En octobre 2006 précisément, X₂ a régulièrement été aperçu au volant d'un véhicule immatriculé au nom de la société F. à [...], dont il est apparu que X₁ était la gérante. Par courrier du 8 novembre 2006, le service a informé les intéressés que les justificatifs et les informations qu'ils avaient fournis concernant leur situation financière et personnelle étaient insuffisants et incomplets et que par conséquent l'aide en leur faveur était suspendue dès le 31 octobre 2006. Divers justificatifs ont été requis de leur part.

                        Suite à la plainte déposée par le service à l'encontre des intéressés, le Ministère public a condamné X₁ et X₂ à une amende pour avoir bénéficié de prestations d'aide sociale respectivement du 1^er juillet au 30 octobre 2006 et du 1^er octobre au 30 octobre 2006 sans déclarer l'activité déployée pour la société F. en violation des articles 32 et 73 LASoc. Ceux-ci n'ont pas fait opposition aux ordonnances pénales du 13 mai 2008.

                        Par courrier du 4 août 2008, le service a réclamé à X₁ et X₂ la restitution d'un montant global de 6'995.50 francs correspondant à l'aide sociale accordée pour la période du 1^er juillet au 31 octobre 2006. Après avoir tenté, sans succès, de procéder par la voie des poursuites, le service a encore invité les intéressés par écrit du 21 août 2008 à prendre contact avec lui afin de signer une reconnaissance de dette et d'établir les modalités de remboursement.

                        Cette lettre étant restée sans suite, le service a, par décisions séparées du 24 avril 2009, exigé de X₁ le remboursement de 6'501 francs pour l'aide perçue du 1^er juillet au 31 octobre 2006 et de X₂ le remboursement de 494.95 francs pour l'aide dont il a bénéficié durant le mois d'octobre 2006. Le service a également exigé le remboursement des frais de poursuites et de mainlevée.

                        Saisi d'un recours des intéressés, le Département de la santé et des affaires sociales (ci-après: le département) a joint les causes et a très partiellement admis le recours, en ce sens que les frais de poursuites et de mainlevée ont été laissés à la charge de l'Etat.

B.                            X₁ et X₂ défèrent cette décision qu'ils jugent incorrecte et diffamatoire au Tribunal administratif. Invités par l'autorité judiciaire à préciser leurs griefs, ils contestent en substance que les montants réclamés en remboursement aient été perçus indûment. Ils soutiennent qu'ils ont fourni tous les justificatifs et documents demandés, qu'ils n'ont pas omis de renseigner sur leurs activités dans la mesure où la personne chargée de leur dossier ne leur a posé des questions qu'au sujet d'éventuels revenus, qu'il n'a pas été prouvé que X₁ réalisait un revenu avec son commerce, et qu'au contraire, celui-ci leur coûtait de l'argent. Ils expliquent ne pas avoir contesté l'ordonnance pénale car les articles 32 et 73 LASoc leur semblaient en partie corrects dans la mesure où ils n'ont jamais nié avoir eu une entreprise. Ils concluent que même s'ils avaient déclaré dès le départ leur activité au magasin, ils auraient eu droit à une aide financière puisqu'ils n'en tiraient aucun avantage financier. Ils ne comprennent par ailleurs pas les moyens mis en œuvre pour le remboursement de cette somme « relativement peu importante et qui au bout du compte se soldera certainement par deux actes de défaut de bien! ».

C.                            Dans ses observations, le département conclut au rejet du recours et requiert que les frais soient mis à la charge des recourants pour cause de témérité.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            a) Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

b) Depuis le 1^er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).

2.                            Le jugement pénal ne lie en principe pas l'autorité administrative. Afin d'éviter dans la mesure du possible des décisions contradictoires, la jurisprudence a toutefois admis, s'agissant de se prononcer sur l'existence d'une infraction, que l'autorité administrative ne devait pas s'écarter sans raison sérieuse des faits constatés par le juge pénal ni de ses appréciations juridiques qui dépendent fortement de l'établissement des faits, en particulier lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés (ATF 124 II 103 cons. 1c/bb ; 123 II 97 cons. 3c/aa ; 121 II 214 cons. 3a et les arrêts cités). Si les faits retenus au pénal lient donc en principe l'autorité et le juge administratifs, il en va différemment des questions de droit, en particulier de l'appréciation de la faute (arrêt du TF du 31.03.2008 [1C_71/2008] cons. 2.1).

                        b) En l'espèce, suite à une réquisition faite à l'office de surveillance du service de l'emploi et sur la base des rapports établis par celui-ci, le Ministère public a retenu, dans ses ordonnances pénales du 13 mai 2008, que X₁ et X₂ avaient bénéficié de prestations d'aide sociale respectivement du 1^er juillet au 30 octobre 2006 et du 1^er octobre au 30 octobre 2006 sans déclarer l'activité déployée pour la société F. Dès lors qu'il n'a pas été fait opposition à ces ordonnances, que les recourants déclarent eux-mêmes dans leur mémoire qu'ils considèrent les faits retenus dans celles-ci comme étant corrects, et qu'en effet rien ne laisse paraître que tel ne serait pas le cas, il n'y a pas lieu de s'écarter des constatations de faits du Ministère public. Cela étant, pour les raisons qui seront exposées ci-dessous, le service ne pouvait se contenter de se référer aux ordonnances susmentionnées pour justifier le remboursement des prestations en cause.

3.                            a) La personne qui sollicite une aide matérielle est tenue de renseigner l'autorité sur sa situation personnelle et financière de manière complète et de produire les documents nécessaires. Elle doit, en outre, donner à l'autorité la possibilité de prendre toute information utile. A défaut, l'autorité peut refuser d'intervenir (art. 32 LASoc). Le bénéficiaire est tenu de signaler sans retard à l'autorité d'aide sociale, tout changement dans sa situation pouvant entraîner la modification de l'aide (art. 42 al. 1 LASoc). L'aide matérielle fournie aux personnes majeures est remboursable notamment lorsque l'aide a été obtenue indûment à la suite d'indications fausses ou incomplètes et lorsque l'équité l'exige, dans d'autres circonstances ou pour d'autres motifs (art. 43 let. a et c LASoc). Le remboursement est du ressort du service, dans les cas prévus à l'article 43 al. 1 let. b et c (art. 48 al. 1 let. a LASoc) et de l'autorité qui a accordé l'aide dans les autres cas (art. 48 1 let. b LASoc). Le service intervient d'office ou à la demande de l'autorité qui a accordé l'aide (art. 48 al. 2 LASoc). Lorsqu'elle estime que les conditions de remboursement sont réalisées, l'autorité compétente fait valoir son droit auprès du débiteur. En cas de contestation, elle rend une décision (art. 49 LASoc).

                        b) En l'espèce, les recourants contestent avoir perçu indûment les prestations en cause dans la mesure où il ne leur a été posé des questions qu'au sujet d'éventuels revenus alors que leur activité ne leur a pas permis d'en réaliser. Le premier point de cette argumentation n'est pas pertinent. En effet, l'article 32 LASoc, intitulé « obligation de renseigner du demandeur », pose clairement l'obligation pour le requérant de collaborer à l'établissement des faits propres à rendre au moins vraisemblable le besoin d'aide qu'il fait valoir. Sa formulation [« La personne qui sollicite une aide matérielle est tenue de renseigner l'autorité sur sa situation personnelle et financière de manière complète (…) »] implique que les « indications fausses ou incomplètes » prévues par l'article 43 al. 1 let. a LASoc comprennent également les informations non révélées par omission. L'obligation de renseigner ne se résume pas à répondre aux questions expressément posées. Au contraire, elle suppose que tout élément pertinent ou potentiellement important soit communiqué à l'autorité compétente. On ne saurait par ailleurs raisonnablement exclure de la notion de « situation personnelle et financière » l'exercice d'une activité à but lucratif. Le fait de ne pas mentionner l'exercice d'une activité potentiellement lucrative constitue une indication fausse et incomplète au sens de l'article 43 al. 1 let. a LASoc et, quoi qu'en disent les recourants, il ne leur appartenait pas de décider si cette information était pertinente ou non. Il s'ensuit qu'en omettant sciemment de signaler l'exercice d'une activité susceptible d'influencer leur droit à l'aide sociale, les recourants ont gravement contrevenu à leur devoir de collaborer.

                        c) Cela dit, à la lecture de l'article 43 al. 1 let. a LASoc, les déclarations fausses ou incomplètes d'un bénéficiaire de l'aide sociale n'entraînent pas à elles seules l'obligation de rembourser les prestations d'assistance reçues. Selon le texte clair de cette disposition, il faut encore qu'en raison de ces déclarations fausses ou incomplètes, l'autorité d'aide sociale ait été amenée à lui fournir une aide matérielle à laquelle il n'aurait pas eu droit autrement. Il en découle que les prestations ne sont pas perçues indûment par le seul fait que le devoir d'information a été violé; l'exercice de l'activité dissimulée doit en outre avoir généré des revenus ayant une incidence sur le droit à l'aide sociale. Ainsi, pour déterminer si l'aide a été obtenue indûment et, dans l'affirmative, dans quelle mesure, il y a lieu de fixer l'étendue des revenus perçus puis de recalculer le montant de l'aide auquel le bénéficiaire aurait eu droit sur cette base. Ce n'est qu'après avoir porté ce résultat en déduction de l'aide effectivement reçue qu'il est possible de déterminer si le bénéficiaire en cause a reçu des prestations indûment et, le cas échéant, pour quel montant (arrêt du TF du 02.02.2011 [8C_132/2010] cons. 2.3 et 2.4 concernant l'article 30 de la loi cantonale fribourgeoise sur l'aide sociale du 14 novembre 1991).

                        En l'occurrence, s'il est manifeste que les recourants n'ont pas annoncé l'activité déployée pendant la période durant laquelle ils ont perçu des prestations d'aide sociale, les éléments figurant au dossier ne permettent pas d'établir s'ils en ont tiré des revenus suffisamment élevés de manière à exclure totalement le droit à l'aide sociale. Les seules informations au sujet des revenus générés par l'activité commerciale pour la société F. menée par les recourants figurent dans les rapports de l'office de surveillance du service de l'emploi du 18 septembre 2007 et du 6 mai 2008. Ceux-ci renseignent sur les résultats des comptes annuels de la société F. de 2005 (-2'942.35 francs) et de 2006 (+4'241.10 francs), sur le solde du compte […] au nom de X₁ société F. au 31 décembre 2005 (26'277.82 francs), au 30 novembre 2006 (1'056.22 francs) et au 31 décembre 2006 (3'991.67 francs avec intérêts) ainsi que sur le solde du compte personnel de X₁ au 30 novembre 2006 (330.55 francs). Il ressort desdits rapports qu'un montant de 4'055 francs a été crédité sur le compte […] au nom de X₁ société F. suite à un virement provenant d'un compte ouvert auprès de la banque D. au nom de X₁ société F. Il n'a cependant été procédé à aucune investigation à ce sujet. Enfin, selon lesdits rapports, X₁ a été taxée en 2006 sur un revenu imposable de 37'300 francs et sur une fortune imposable de 16'000 francs alors que X₂ l'a été sur un revenu imposable de 20'200 francs et une fortune de 0 francs. Aucune taxation fiscale ne figure toutefois au dossier. Il résulte de ce qui précède que, tel qu'il a été constitué, le dossier ne permet pas de déterminer quels ont été les revenus exacts des recourants de juillet à octobre 2006 et, partant, d'examiner leur droit à l'aide sociale ainsi que, le cas échéant, de calculer le montant précis des prestations à rembourser.

4.                            a) En vertu de l'article 14 LPJA, l'autorité doit instruire d'office la cause en recherchant quelle est la réalité des faits décisifs, le cas échéant après administration des preuves. Il y a cependant des limites à son devoir d'investigation. Les parties ont l'obligation de collaborer à l'établissement des faits. Elles ont d'ailleurs intérêt à prouver autant que possible les faits qu'elles allèguent, les conséquences de l'absence éventuelle de preuves d'un fait devant, en vertu de la règle générale de l'article 8 du code civil, être supporté par celui qui entend en déduire un droit (RJN 1999, p. 256; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 81).

                        b) Il résulte du considérant précédant que le service n'a pas suffisamment établi les faits. En effet, bien que les recourants aient enfreint leur devoir de collaborer en n'annonçant pas leur activité auprès de la société F. et en ne fournissant pas tous les documents demandés par le service dans son courrier du 8 novembre 2006, celui-ci aurait dû requérir de la part de ces derniers les renseignements permettant de compléter les informations figurant dans les rapports de l'office de surveillance du service de l'emploi du 18 septembre 2007 et du 6 mai 2008 de manière à pouvoir procéder aux calculs nécessaires pour l'examen du droit à l'aide sociale.

                        Dans ces circonstances, il convient d'admettre le recours et de renvoyer la cause au Service d'action sociale de [...] afin qu'il procède au sens du considérant 3c) et rende sur cette base une nouvelle décision.

5.                            Il est statué sans frais la procédure étant gratuite (art. 36 LASoc). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Admet le recours.

2.    Annule la décision du Département de la santé et des affaires sociales du 26 mars 2010 et celle du Service d'action sociale de [...] du 24 avril 2009.

3.    Renvoie la cause au Service d'action sociale de [...] au sens des considérants.

4.    Statue sans frais et n'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 12 janvier 2012