Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 23.08.2012 [2C_173/2012]

A. X. (1965) s'est annoncé au contrôle des habitants du Locle le 19 mars 2009 pour un domicile secondaire, son domicile principal se trouvant à [...], dans le canton du Valais. Le préposé au contrôle des habitants de la Ville du Locle (ci-après le préposé) a estimé que Le Locle paraissait être son domicile principal et réservé une évaluation approfondie du dossier sur la base d'informations requises par le biais d'un questionnaire. En remplissant ce document, X. a indiqué être divorcé, père de deux enfants (1999 et 2002) vivant au Locle, être originaire de [...] et [...] (VS), domicilié à [...] (VS), exercer la profession de contrôleur de gestion auprès de la société V. SA à 100 % avec lieu de travail à La Chaux-de-Fonds ou dans les filiales de l'entreprise. Il a précisé vivre au Locle dans une maison de 4 pièces acquise et occupée conjointement avec B., sa partenaire enregistrée. Il passait 4 jours / nuits par semaine au Locle, au maximum 150, ne se rendait pas systématiquement à son travail depuis Le Locle, parfois depuis le Valais, faisait (encore) partie de l'association S., qui nécessitait peu d'engagement de sa part, vivait à [...] (VS) dans le chalet […], comportant 4 pièces, depuis mai 2007, y passait environ 200 jours par an selon ses déplacements professionnels, y élevait des daims, aidait à l'organisation du grand raid, exerçait des activités immobilières, était membre du ski club et de la société de développement. Dans la lettre d'accompagnement au questionnaire, X. a indiqué en substance qu'il avait acquis l'immeuble du Locle sans intérêt particulier pour l'endroit, pour des raisons pratiques, que son ex-épouse était malade chronique et pouvait être hospitalisée pour un à deux mois, de sorte qu'il était plus pratique qu'il soit à proximité pour s'occuper des enfants, scolarisés au Locle. Au Valais, il avait bénéficié d'une aide fédérale et cantonale pour la rénovation de son chalet, qu'il habitait depuis 2007, ce qui présupposait que son domicile soit fixé à [...] (VS). Son employeur lors de l'octroi de l'aide était le même qu'aujourd'hui, et il résidait alors partiellement en France. Pour améliorer son revenu, il avait décidé d'effectuer des transactions immobilières en parallèle, à titre indépendant, en Valais. Son emploi auprès de la société V. SA l'obligeait à se déplacer auprès des sociétés du groupe, y compris à l'étranger. Sa famille et ses amis habitaient principalement au Valais, où il exerçait des activités annexes et recherchait un poste de travail. X. a produit les pièces afférentes aux subventions reçues pour son chalet à [...] (VS), dont il ressort que les logements ayant bénéficié de l'aide fédérale et cantonale doivent être occupés en permanence pendant 20 ans par les personnes remplissant les conditions requises. Il joint un décompte d'aide financière de l'Office fédéral du logement de décembre 2007 / janvier 2008. Il ressort de ces pièces qu'il a engagé une partie de sa prévoyance dans cette acquisition.

Dans une prise de position intermédiaire du 24 avril 2009, le préposé a estimé que ces arguments ne renversaient pas la présomption que le centre des intérêts personnels de X. se situait au Locle, compte tenu notamment du partenariat cantonal enregistré, de l'acquisition d'une maison d'habitation avec sa partenaire, du domicile et du lieu de scolarisation de ses enfants, de son emploi de longue date à La Chaux-de-Fonds ou dans les filiales de l'entreprise, du fait qu'il était né à La Chaux-de-Fonds et avait eu son domicile civil dans le canton de Neuchâtel de 1965 à 2004. Seuls le reliaient à [...] (VS) l'acquisition d'un petit chalet en 2006, puis l'octroi de subventions pour des transformations en 2008. Il a imparti un délai à X. pour annoncer son départ de [...] (VS) et déposer ses papiers au Locle.

Par lettre du 2 mai 2009, X. s'y est refusé, répétant que son domicile fiscal devait rester à [...] (VS) pour 20 ans. L'acquisition d'un immeuble au Locle était moins onéreuse qu'une location et n'impliquait pas le déplacement de ses centres d'intérêts. Cadre auprès de son employeur, il suivait un horaire de travail de 10 heures par jour qui lui laissait peu de temps pour des loisirs au Locle alors qu'au Valais, il avait une vie sociale et associative. La maison du Locle était une résidence transitoire, il recherchait un travail en Valais et était prêt à se défaire de ce bien.

Le préposé a rendu une décision le 15 mai 2009 en déclarant "accepter" à dater du 5 janvier 2009 et jusqu'au 5 janvier 2010, l'inscription de X. au registre des habitants de la commune du Locle au titre de domicile secondaire, et "prévoir" la constitution de sa résidence au Locle en tant que domicile principal au sens de l'art. 23 CC et de l'art. 3 de la loi cantonale sur le contrôle des habitants, dès le 6 janvier 2010, si aucun élément nouveau, concret et documenté ne lui parvenait dans l'intervalle. Il a transmis le dossier à l'autorité fiscale pour sa propre évaluation.

X. a déféré cette décision au Département de la justice, de la sécurité et des finances (ci-après DJSF) par recours du 29 mai 2009 Il a repris l'argumentation développée antérieurement, produit des documents additionnels et proposé l'audition de témoins. Il a estimé avoir démontré que son domicile se trouvait à [...] (VS), où des subventions lui avaient été accordées alors que les circonstances étaient les mêmes qu'actuellement et où il était tenu de rester pendant 20 ans. Sa résidence à [...] (VS) n'avait pas à être continue, son domicile pouvait y être maintenu même avec une interruption pour un certain temps si sa volonté de conserver ce lieu comme centre d'existence résultait de certains rapports avec celui-ci. [...] (VS) était le centre de son existence et de ses relations personnelles, l'acquisition au Locle résultait de réflexions économiques. Il pouvait avoir un domicile différent de celui de son amie avec qui il n'était pas marié. Les raisons fiscales à la base de la décision attaquée ne devaient pas interférer avec la constitution de son domicile au sens du droit civil. Il a conclu à l'annulation de la décision du 15 mai 2009 et à la constatation qu'il était domicilié à [...] (VS), sous suite de frais et dépens.

Dans ses observations du 24 juin 2009, le préposé s'est étonné du recours du fait que la décision entreprise n'imposait pas le dépôt des papiers dans l'immédiat, puisqu'il avait admis la situation temporaire du recourant qui indiquait rechercher activement un emploi au Valais. La seconde étape donnerait lieu à une nouvelle évaluation de sa part, raison pour laquelle il avait employé le conditionnel.

Par décision du 29 mars 2010, le chef du DJSF a rejeté le recours. Il a rappelé le déroulement de la procédure et les faits invoqués par les parties. En droit, il a rappelé la notion de domicile selon le droit civil et la garantie de libre établissement de l'article 24, alinéa 1 de la Constitution fédérale, ainsi que les définitions de l'établissement et du séjour de la loi fédérale d'harmonisation des registres du 23 juin 2006 (LHR). Il a appliqué la loi cantonale sur le contrôle des habitants du 3 février 1998 (LCdH), dont l'article 3 précise qu'une personne ne peut avoir qu'un domicile et qu'elle est réputée l'avoir dans la commune où est déposé son acte d'origine ou le document requis ou, à défaut d'un tel dépôt, lorsqu'elle réside dans la commune avec l'intention de s'y établir et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels. Il a relevé que les définitions de l'établissement et du séjour de la LHR s'appuyaient sur la notion de domicile au sens du droit civil ainsi que sur la pratique des cantons et des communes et que les notions d'établissement, de domicile et de séjour en matière de contrôle des habitants étaient des notions de police qui devaient être distinguées du domicile civil de l'art. 23 CC, comme les domiciles spéciaux. Dans la mesure où les critères utilisés étaient analogues, voire identiques, la détermination du domicile et du séjour au sens de ces normes de police n'était pas sans influence sur la fixation des différents autres domiciles. Le Département a rappelé la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière fiscale en matière de domicile lorsque séjour et travail ne concordent pas et l'a appliquée aux éléments du dossier. Il a retenu que pour la période du 5 janvier 2009 au 5 janvier 2010, puis dès le 6 janvier 2010, X. avait indiqué passer la majorité de ses nuitées (200) à [...] (VS), 4 nuits par semaine au Locle mais pas plus de 150 par an, qu'il était en tractation pour un poste en Valais et qu'il déclarait participer à la vie locale et associative de [...] (VS), mais sans prouver qu'il avait de la famille en ce lieu, y exerçait des activités immobilières et participait à l'élevage de daims comme il l'avait allégué. Il faisait partie des sociétés de développement et de tir, mais ne précisait pas en quoi il participerait d'une quelconque manière à la vie locale de [...] (VS) ni de quelle manière il entretiendrait des relations étroites avec des personnes en ce lieu. L'octroi de l'aide fédérale et valaisanne pour la rénovation de son chalet et les obligations y afférentes ne permettaient pas de démontrer l'existence de liens personnels et sociaux plus forts en Valais qu'au Locle. Vis-à-vis des tiers, X. paraissait habiter au Locle, même s'il se rendait souvent en Valais, il y possédait un immeuble qu'il occupait avec sa partenaire et y rencontrait ses enfants scolarisés au Locle. Son lieu de travail était La Chaux-de-Fonds. C'est donc à juste titre que le préposé l'avait inscrit tout d'abord au titre de séjour puis, faute d'éléments justifiant une appréciation différente, au titre de domicile après l'écoulement d'une année.

B. X. recourt contre cette décision le 28 avril 2010 devant le Tribunal administratif. En complément aux faits et moyens de son recours devant le DJSF, qu'il reprend, il indique avoir fondé une société immobilière dont les activités se situent complètement en Valais. Il propose l'audition de nombreux témoins dont il produit des attestations intitulées "preuves testimoniales", portant sur le fait que ses deux enfants ne dorment jamais dans la maison du Locle, y mangent rarement, passent un week end sur deux avec lui en Valais, que ses amis habitent principalement en Valais, que ses centres d'intérêts, ses activités accessoires et ses loisirs se déroulent principalement en Valais où il a intégré la vie villageoise de [...] (VS) et participe à l'aménagement des pistes de ski pour les compétitions, aux travaux hebdomadaires d'entretien du bisse de […] (VS), à la remise en état de la piste de ski de fond et du téléski de […] (VS) pour enfants, aux travaux d'entretien de la société de tir, qu'il tient la buvette à […] (VS) pour le Grand Raid et le Club gymnastique de [...] (VS) et participe activement aux manifestations de l'UDC locale à laquelle il a adhéré. Il se réserve de produire ultérieurement une attestation sur sa participation active à l'élevage des daims, mentionne les coordonnées d'autres couples amis qu'il rencontre au Valais et certifie qu'il transférera à moyen terme la totalité de ses activités professionnelles en Valais, selon déposition de sa compagne. Il estime avoir ainsi démontré son attachement à [...] (VS) et sa volonté d'y rester de façon durable, d'y résider le plus possible, d'y transférer ses activités professionnelles et d'y résider effectivement, y constituant ainsi son domicile. Il reproche au préposé d'avoir constaté les faits de manière manifestement inexacte, sans tenir compte du fait que l'octroi de subventions était conditionné par son domicile à [...] (VS), alors que sa situation n'a pas changé entre l'octroi de ces subsides et la décision attaquée. Il fait également grief à la décision d'avoir violé l'article 23 CC en ce sens que la continuité de la résidence n'est pas un élément déterminant pour fixer le domicile, celui-ci pouvant être maintenu alors même que la résidence est interrompue pendant un certain temps, pourvu que la volonté de conserver le lieu du domicile actuel comme le centre d'existence résulte de certains rapports avec celui-ci. Il répète que l'acquisition d'une quote-part de maison au Locle découle d'un calcul économique du fait que cette solution est moins onéreuse qu'une location, et qu'il peut avoir un domicile distinct de celui de son amie. Il reproche à l'intimé d'avoir refusé de fixer son domicile à [...] (VS) pour des raisons fiscales, une approche qui ne doit pas interférer avec la constitution d'un domicile au sens du droit civil. Ses activités professionnelles se déroulent à La Chaux-de-Fonds et non au Locle et il estime avoir justifié par les témoignages écrits produits qu'il a ses centres d'intérêts en Valais, de sorte que son domicile doit y être fixé. Il reproche au préposé et au DJSF de n'avoir apporté aucune preuve en sens contraire et conclut à l'annulation de la décision du 29 mars 2010, à la constatation que son domicile est à [...] (VS), sous suite de frais à la charge de l'Etat, cas échéant de la Ville du Locle, et de dépens.

C. Dans sa détermination du 20 mai 2010, le DJSF déclare n'avoir pas d'observations à formuler quant au recours et se référer intégralement aux considérants de la décision attaquée, concluant au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Dans sa détermination du 21 mai 2010, le préposé déclare s'en remettre quant à la recevabilité du recours et conclut à son rejet. Il relève que la principale préoccupation du recourant semble être l'octroi de la subvention en Valais qui serait liée au maintien d'un domicile dans ce canton et relève que cet élément n'empêche pas un changement de domicile. Les éléments qui rattachent le recourant au Locle sont à ses yeux l'acquisition d'une maison individuelle, en copropriété avec une personne avec laquelle il est pacsé, la présence de ses deux enfants au Locle, pour lesquels il est plus pratique qu'il soit à proximité, l'établissement de son employeur de longue date à La Chaux-de-Fonds et sa résidence quasi continue, au cours de sa vie, dans le canton de Neuchâtel, plus récemment en France voisine. Il relève que les attestations d'amis ou de proches que le recourant a versées au dossier ne consistent qu'en la signature d'extraits choisis du recours et ne remettent pas en cause la domiciliation du recourant au Locle au vu des autres éléments rappelés. A ses yeux, le recourant n'a produit aucun élément nouveau qui justifierait que sa situation soit revue en 2010.

D. Par lettre du 22 mai 2010, le recourant produit une attestation de la caisse de compensation du canton de Valais rappelant son obligation de verses des cotisations AVS/AI/APG/AF/AFI et AC pour son activité indépendante depuis le 01.01.2009 et une attestation de H., La Chaux-de-Fonds, selon laquelle il a tenu la buvette à [...] (VS) lors du Grand Raid / Club gymnastique de [...] (VS).

E. Le 5 juin 2010, le recourant se détermine sur la prise de position de la Ville du Locle. Il fait valoir que la législation fédérale et cantonale concernant l'octroi de subventions est stricte et ne permet pas un changement de domicile. Il relève que rien n'a changé depuis l'octroi de cette subvention si ce n'est qu'il dort désormais au Locle et plus en France voisine. Il demande que l'Office fédéral du logement et l'Office valaisan pour le développement régional soient entendus et puissent prendre connaissance du dossier et propose l'audition de l'ensemble des témoins qui se sont exprimés par attestation. Il relève que la Ville du Locle n'indique pas dans quelle mesure ses déclarations et celles de témoins seraient inexactes et reproche aux autorités précédentes d'avoir omis de tenir compte du fait qu'il possède et dirige une société immobilière en Valais, qu'il développe pour en faire son activité professionnelle principale. Il dispose pour cette entreprise d'un site internet, de panneaux publicitaires, de fichiers acheteurs et vendeurs, d'un contrat-type de courtage, de cartes de visites et d'une comptabilité. Ces éléments, ainsi que ses comptes bancaires, sont à disposition. Il déclare être prêt à poursuivre la procédure.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Interjeté dans les formes et délais légaux, le recours est recevable.

b) Depuis le 1^er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN). Le litige porte sur une décision du Département de la justice, de la sécurité et des finances du 29 mars 2010 confirmant une décision du 15 mai 2009 du préposé au contrôle des habitants du Locle admettant la présence au titre de séjour ou domicile secondaire du recourant du 5 janvier 2009 au 5 janvier 2010, réservant une décision ultérieure portant sur le domicile depuis le 6 janvier 2010. La compétence de la Cour de droit public ressort de ressort de l'article 38 de la loi concernant l'harmonisation des registres officiels des personnes et le contrôle des habitants du 3 novembre 2009 (LHRCH), et au jour du dépôt du recours, de l'article 37 de la loi sur le contrôle des habitants (LCdH) du 3 février 1998, la voie du recours au DJSF étant ouverte selon l'article premier du règlement d'exécution de la loi sur le contrôle des habitants du 23 décembre 1998.

2. Comme l'indique la décision attaquée, l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes (loi sur l'harmonisation des registres, LHR; RS 431.02) et de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 novembre 2007 sur l'harmonisation des registres (OHR, RS 431.021) a astreint les cantons, jusque là seuls responsables du contrôle des habitants de nationalité suisse, à adopter un certain nombre de critères uniformes. Pour le canton de Neuchâtel, l'adaptation de la législation cantonale s'est faite par la loi concernant l'harmonisation des registres officiels de personnes et le contrôle des habitants du 3 novembre 2009 (LHRCH; RSN 132.0), applicable dès le 1^er janvier 2010, et par son règlement d'application du 2 juin 2010 (RHRCH; RSN 132.01). Le but de la LHR, qui fait partie de la législation fédérale en matière de statistiques, est essentiellement l'amélioration des informations statistiques disponibles sur le plan fédéral et elle contient un certain nombre de définitions de fond qui doivent être reprises par les cantons à cette fin. Le message du Conseil fédéral au projet de loi justifie cette démarche par la spécificité des domaines du contrôle des habitants, qui relève des cantons, et de la statistique, dont les besoins nécessitent des données uniformisées pour tout le pays. L'introduction de la nouvelle loi doit permettre qu'ils enregistrent à l'avenir toutes les personnes établies ou séjournant dans la commune selon des critères identiques. Le message relève que les notions de commune d'établissement et de commune de séjour n'ont jamais été définies à l'échelon national, lacune comblée par la nouvelle réglementation, qui s'appuie sur la définition du code civil suisse ainsi que la pratique des cantons et des communes. L'article 3 LHR définit les notions de communes d'établissement et de séjour: la commune d'établissement est la commune dans laquelle une personne réside, de façon reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels, une personne étant réputée établie dans la commune où elle a déposé le document requis, étant précisé qu'elle ne peut avoir qu'une commune d'établissement (let. b), et la commune de séjour est celle dans laquelle une personne réside dans un but particulier sans intention d'y vivre durablement, mais pour une durée d'au moins trois mois consécutifs ou répartis sur une même année, notamment la commune dans laquelle une personne séjourne pour y fréquenter les écoles ou est placée dans un établissement d'éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention (let. c). L'article 3 de la loi cantonale concernant l'harmonisation des registres officiels de personnes et le contrôle des habitants du 3 novembre 2009 (LHRCH) reprend sous le titre de "Domicile" les critères de l'établissement de l'article 3 let. b LHR, précisant à l'alinéa 2 qu'une personne ne peut avoir qu'un domicile, par conséquent qu'une commune d'établissement. L'article 4 définit le séjour selon les ternes de l'article 3 let. c LHR. La LHRCH a remplacé au 1^er janvier 2010 l'ancienne loi sur le contrôle des habitants du 3 février 1998 (RSN 132.0 dans la version applicable jusqu'au 31 décembre 2009), dont l'article 3 disposait, sous le titre "Domicile", qu'une personne ne pouvait avoir qu'un domicile, réputé se trouver dans la commune où était déposé son acte d'origine ou le document requis, et qu'à défaut d'un tel dépôt, le domicile était considéré se trouver dans la commune où la personne résidait avec l'intention de s'y établir et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels. La législation cantonale a donc transcrit les définitions d'"établissement" et de "séjour" du droit fédéral en "domicile" et "séjour", en reprenant la terminologie de l'ancienne LCdH. En ce qui concerne le "domicile", le maintien de l'ancienne terminologie est peu heureux puisque les efforts d'harmonisation sémantiques fédéraux restent vains, mais ne prête pas à conséquence dans le présent cas. En effet, la décision du 15 mai 2009 a été prise en application de l'ancienne LCdH, et se fonde à juste titre sur le domicile. Par ailleurs, la notion de domicile en matière d'établissement n'est pas complètement identique avec la notion de domicile du code civil, ce que le Tribunal fédéral avait déjà constaté sous l'ancien droit, et le "domicile" de la LHRCH se réfère à la notion d'établissement, qui est le concept préconisé par la législation fédérale d'harmonisation.

3. Comme le relève la décision attaquée en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral en rapport avec les concepts d'établissement et le séjour au sens de la LHR (spécialement arrêts du 23.09.2008 [2C_478/2008] cons. 3.5, et du 11.02.2009 [9C_946/2008] cons. 4.1), il s'agit de notions de police qui doivent être distinguées du domicile civil de l'article 23 CC, même si elles s'appuient sur cette dernière notion. Elles doivent également être distinguées des domiciles spéciaux tels que le domicile politique et le domicile d'assistance. L'établissement et le séjour, le domicile civil de l'art. 23 CC et les domiciles spéciaux sont déterminés par des autorités différentes dans des procédures distinctes. Pour ce faire, les autorités compétentes se servent toutefois de critères analogues sinon identiques, de sorte que la détermination de l'établissement et du séjour n'est pas sans influence sur la fixation des différents domiciles. En particulier, contrairement à ce qui vaut pour le domicile civil, il n'existe pas d'obligation d'être établi quelque part, de sorte que, dans des cas certes exceptionnels, l'établissement peut faire défaut. Lorsque quelqu'un quitte l'endroit où il réside sans s'établir ailleurs, on ne saurait par conséquent, sans autres liens avec cet endroit, considérer qu'il demeure établi là où il l'était précédemment (Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992 p. 337 ss, 339 s, cités in ATF du 23.09.2008 [2C/478/2008] / [2C_572/2008]). Il ne saurait donc y avoir d'établissement fictif, seule la résidence effective étant de nature à constituer l'établissement. L'arrêt précité du 23.09.2008 [2C_478/2008] contient au considérant 4.5 une liste de différents domaines où la notion de "domicile", de résidence ou d'établissement joue un rôle, sans que l'inscription au registre des habitants soit en tous les cas déterminante.

La jurisprudence antérieure à la LHR allait dans le même sens en ce qui concerne le rapport entre le domicile en matière de police des habitants et le domicile civil. L'arrêt du Tribunal fédéral du 03.08.2007 [2P.49/2007] applique le droit antérieur à la LHR et a la même teneur que la jurisprudence citée ci-dessus (en particulier cons. 2.2). Il traite de la liberté d'établissement d'un citoyen suisse et précise que la liberté d'établissement concerne le domicile au sens du droit de police, lequel ne se recouvre pas complètement avec le domicile du droit civil, le domicile politique ou le domicile d'assistance, quand bien même la détermination du domicile de police peut influencer la fixation des autres domiciles. En ce qui concerne l'établissement au sens du droit de police, qui peut, en certaines circonstances et contrairement aux autres domiciles, être donné à plusieurs endroits simultanément, le Tribunal fédéral répète qu'il est indispensable de déterminer un endroit auquel l'intéressé se considère comme ayant établi des relations de durée et d'intensité suffisantes et que certaines conditions doivent être remplies. Il rappelle l'obligation de s'annoncer à l'endroit qui se révèle être le lieu d'établissement au sens du droit de police et d'y remplir les formalités y relatives de sorte que lorsqu'un ressortissant suisse est établi à plusieurs endroits, il est de ce fait soumis à une obligation multiple de s'annoncer. L'un de ces endroits se révèlera toutefois être celui de l'établissement principal. Le Tribunal fédéral précise qu'une personne qui est établie à plusieurs endroits ne peut être astreinte à choisir un lieu déterminé comme son domicile principal au sens du droit de police que s'il ressort manifestement des circonstances de fait déterminantes que ses relations personnelles sont prépondérantes à cet endroit à l'égard des autres et qu'il faut présumer que le centre de ses intérêts vitaux s'y trouve. Si cela ne peut être constaté, le lieu d'établissement au sens du droit de police est celui dans lequel l'établissement a été annoncé précédemment (arrêt du Tribunal fédéral précité du 03.08.2007 [2P.49/2007] cons. 2.2 et 2.3).

4. Dans le présent cas, le recourant a acquis le 9 janvier 2009, à teneur du registre foncier, un immeuble en copropriété au Locle avec sa partenaire, avec laquelle il est lié par un partenariat enregistré. Du fait de sa présence au Locle, le recourant était tenu de s'annoncer au contrôle des habitants selon l'article 11 LCdH et de produire, s'il voulait être inscrit comme en séjour au Locle, une déclaration de domicile au sens de l'article 16 al. 1 LCdH de la commune d'[...] (VS). Il s'est annoncé le 19 mars 2009 pour un domicile secondaire au Locle. Conformément à l'article 10 al. 1 let. a, c et d LCdH, le préposé était en charge de recevoir sa déclaration d'arrivée, de délivrer selon les cas le permis de domicile, l'attestation de séjour et la déclaration de domicile et de statuer, faute d'accord, sur une contestation portant sur le domicile ou le séjour, après l'avoir entendu. C'est dans ce cadre qu'il a procédé à l'inscription du recourant dans le registre de la Ville du Locle, au titre de séjour du 5 janvier 2009 au 5 janvier 2010, en réservant une décision ultérieure de domicile depuis le 6 janvier 2010, pour autant que d'autres éléments ne lui soient pas parvenus pour infirmer cette appréciation.

Dans la mesure où l'inscription du recourant en séjour (domicile secondaire) est admise entre le 5 janvier 2009 et le 5 janvier 2010, ce qui correspond à sa demande du 19 mars 2009, le recourant n'a pas d'intérêt à contester la décision pour cette période, et le recours est irrecevable sur ce point. En ce qui concerne la période postérieure au 5 janvier 2010, soit dès le 6 janvier 2010 à ce jour, la décision est formulée de manière conditionnelle, et l'intimé indique dans ses observations qu'il s'étonne du recours à mesure qu'il entendait que "la seconde étape" donne lieu à une nouvelle évaluation de sa part, raison pour laquelle il avait "employé le conditionnel". On peut donc se demander si la décision du 15 mai 2009 est valable pour la période postérieure au 5 janvier 2010, ou si une seconde décision formelle, sans emploi du conditionnel, aurait dû être rendue. Pour répondre à cette question, il faut tenir compte du fait que la décision porte sur une période antérieure pour laquelle elle se prononce définitivement, sur un point qui n'était pas litigieux, mais qu'elle énonce déjà quelle sera l'appréciation de l'autorité pour la phase ultérieure, toutes circonstances de fait restant égales par ailleurs. La décision est soumise à une condition, la production d'éléments nouveaux, mais si elle n'est pas réalisée, elle déploiera tous ses effets, éventuellement sans autre mesure. A lire le libellé de la décision, on peut la comprendre dans ce sens, alors que le préposé, dans sa détermination du 24 juin 2009 devant le DJSF, sous-entend que le recours est sans objet à mesure qu'il doit rendre une nouvelle décision. Le DJSF ne se prononce pas à ce sujet, alors même que sa décision est postérieure à celle qu'aurait pu rendre le préposé pour la période consécutive au 6 janvier 2010, et celui-ci n'en a rendu aucune par la suite. Il faut donc admettre que la décision du 15 mai 2009 vaut également pour la période postérieure au 6 janvier 2010. Une décision conditionnelle sous l'angle du droit administratif est possible (ATF 111 V 219 cons. 1, p. 223; Moor, Droit administratif, vol. II, 2^ème éd., Berne 2002, p. 78), et le recourant l'a bien comprise comme déployant ses effets de principe pour la période "conditionnelle".

5. Etant "établi" ou en "séjour" au sens de l'article 3 LHR, et "domicilié" ou en séjour, selon la LHRCH dans plusieurs cantons, le recourant devait s'annoncer dans chacun d'entre eux. Le préposé devait déterminer son "domicile" (ou établissement) principal au sens du droit de police en fonction des circonstances de fait déterminantes en établissant et en retenant la prépondérances de ses relations personnelles au Locle par rapport à [...] (VS) de manière à admettre qu'il avait fait de ce lieu le centre de ses intérêts vitaux (arrêt précité du 03.08.2007 [2P.49/2007] cons. 2.3).

Le préposé a retenu sans être contredit que le recourant avait vécu presque toute sa vie à La Chaux-de-Fonds, avec une interruption en France voisine, et avait acquis en 2009 un immeuble au Locle, qu'il occupe personnellement avec la compagne avec laquelle il est pacsé. Celle-ci, ressortissante française, est apparemment domiciliée au Locle. Le préposé a retenu que le recourant partait généralement de là pour se rendre à son travail, auprès d'un employeur de longue date de La Chaux-de-Fonds, et que ses enfants étaient domiciliés et scolarisés au Locle. Il a considéré que la détention à [...] (VS) d'un chalet acquis en 2006 et rénové avec des subventions cantonales et communales ainsi que l'existence de rapports sociaux et amicaux au Valais ne suffisaient pas à établir la prépondérance du canton du Valais. Le recourant a produit de nombreuses pièces pour infirmer cette conclusion, qu'il convient d'apprécier.

Il fait valoir que l'octroi de subventions fédérales et cantonales l'oblige à maintenir son domicile fiscal à [...] (VS) pour vingt ans, mais cette affirmation n'est pas confirmée par les pièces produites. La confirmation du Département de l'économie et du territoire, Office pour le développement régional et le logement du 27 juin 2006 rappelle que les logements ayant bénéficié de l'aide fédérale et cantonale doivent être occupés en permanence pendant 20 ans par des personnes remplissant les conditions requises, sans se référer ni au domicile fiscal (qui ne joue aucun rôle dans le présent cas) ni au domicile civil. L'aide fédérale et cantonale porte sur 33'600 francs et la sanction d'une violation de ses conditions d'octroi n'aurait pas d'autre conséquence que l'obligation de restituer ces montants. L'octroi de ces aides ne donne aucun droit à maintenir, quelles que soient les circonstances, le domicile ou l'établissement au lieu du bien ainsi subventionné, sans égard aux circonstances de fait réelles qui fondent l'établissement ou le séjour, ou encore le domicile au sens de police des habitants.

Contrairement à l'avis du recourant, l'octroi de ces subventions n'a pas été fait alors que les circonstances de fait étaient identiques à celles qui prévalaient en 2009 et 2010. Certes, son employeur et son lieu de travail étaient les mêmes, mais le recourant s'était à l'époque établi à […] (VS), ou y disposait pour le moins d'une adresse postale utilisée par l'autorité valaisanne. Il indique avoir également résidé en France voisine pendant cette période, sans que ces élément n'aient empêché sa domiciliation à [...] (VS). Il ne ressort pas du dossier que l'autorité qui a octroyé les aides financières ait effectivement connu toutes les particularités des séjours et résidences du recourant à l'époque, ni quelles circonstances ont été considérées comme déterminantes. Ces questions n'ont pas besoin d'être résolues de manière incontestable puisque, quelles qu'elles aient été, elles se sont modifiées par la suite en entraînant une appréciation différente de la situation. Avant 2009 et selon ses dires, le recourant ne logeait pas en Suisse mais en France voisine, apparemment avec sa partenaire actuelle. Il ne détenait pas au Locle de bien immobilier en propriété, et n'y avait pas à teneur du dossier loué de pied à terre. Or, il est manifeste que le seul lieu de travail en un endroit, s'il crée des liens, n'est pas prépondérant, alors que le fait d'y dormir et d'y vivre en semaine accroît ces liens de manière significative. Que le recourant ait dormi à quelques kilomètres de là avant 2009, en France voisine, n'est pas comparable à sa situation après l'acquisition d'un immeuble au lieu de travail. Les circonstances prévalant dès 2009 étaient donc différentes de celles valables lors de l'octroi des aides fédérale et cantonale.

Le recourant tente de relativiser les liens qui découlent de son emploi à La Chaux-de-Fonds en faisant valoir que son lieu de travail effectif varie en fonction des engagements qu'il assume auprès des diverses filiales et sociétés du groupe. Il a produit devant le DJSF une attestation de son employeur du 2 juin 2009 confirmant qu'il est amené dans le cadre de son activité de contrôleur de gestion à se rendre dans les différentes usines du groupe W. Les relevés des notes de frais requis par l'autorité de céans ne font toutefois pas ressortir que son lieu de travail se situe de manière prépondérante au siège de filiales du groupe en Suisse romande, voire à l'étranger et non à La Chaux-de-Fonds. Le recourant fait valoir que seule une partie des déplacements y figure, mais il n'a produit ni le relevé requis, ni d'attestation de son employeur ou de règlement du personnel permettant d'admettre une activité externe importante. Il n'a pas non plus produit sa déclaration d'impôt valaisanne, requise, qui aurait dû contenir un certificat de salaire susceptible d'apporter à ce sujet quelque éclaircissement. Il indique par ailleurs dans sa lettre du 6 janvier 2012 que pour la période concernée, il a été accueilli par l'entreprise C. à Bienne et l'entreprise F. au Sentier, des lieux de travail qui n'empêchent pas son retour au Locle après les longues journées de travail dont il fait état. Le recourant signale une activité concurrente dans le secteur immobilier qu'il aurait montée en Valais, depuis le 12 janvier 2007, à la date de la réservation du logo d'accès internet. Il la qualifie de raison individuelle, mais précise s'être associé à parts égales à un entrepreneur général, R., propriétaire de la société O. Sàrl, décédé le 8 novembre 2010, dont les activités ont été reprises partiellement par sa veuve, A., puis son fils B. en 2012. Il indique dans sa lettre du 6 janvier 2012 n'avoir pas tenu de comptabilité avant l'exercice 2009 et produit le compte PP de l'exercice 2010 incluant le comparatif de l'exercice précédent. Le bilan n'est pas produit. Le compte de résultats fait état pour l'année 2010 d'un chiffre d'affaires de 110'300 francs dont la nature (courtages, locations, autres?) n'est pas précisée et des frais de 76'406.51 francs, dégageant un bénéfice de 33'893,49 francs. L'exercice 2009 s'est soldé par une perte de 10'636,06 francs, les chiffres de l'exercice 2011 ne sont pas connus. Ces pièces ne permettent pas de se représenter concrètement le type d'activité exercée et la provenance du chiffre d'affaires déclaré, de sorte qu'on ne peut les relier à l'action de l'un ou de l'autre des associés ou à un lieu déterminé. Les tâches dont le recourant affirme se charger, soit la recherche de vendeurs et d'acheteurs, la publication des annonces publicitaires dans la presse, la création et l'envoi de flyers, l'insertion des biens immobiliers sur les sites internet, la mise à jour du site internet de l'entreprise, la planification des visites et des contact avec les notaires pour la signature des contrats de vente, peuvent être assumées en-dehors de sa présence au Valais. Par ailleurs, le bénéfice retiré actuellement de cette entreprise demeure marginal par rapport au revenu du travail réalisé par le recourant de sorte que cette activité ne paraît pas prépondérante.

En ce qui concerne le cercle de ses relations et amitiés, le recourant produit plusieurs attestations propres à établir que le centre de ses relations personnelles se trouve au Valais. Ces attestations reprennent, comme le relève le préposé, le texte d'allégués du recours et peuvent être appréciés comme une confirmation préparée par le recourant plutôt que comme le descriptif d'une situation particulière. Il n'est pas nié par le préposé que le recourant dispose d'un cercle d'amis et de connaissances au Valais, et il paraît évident qu'à son âge et compte tenu de ses centres d'intérêts, il se soit investi dans certaines activités de la vie locale comme l'entretien des pistes de ski ou le téléski pour enfants, le tir, puis dans la vie politique. On ne peut toutefois considérer sans autre que ses centres d'intérêts, activités accessoires et loisirs se situent en Valais (témoignages T₁, [...] (VS), et T₂, [...] (VS)), parce qu'il a cessé toute activité sportive avec un ami dans le canton de Neuchâtel depuis trois ans (témoin T₃ de La Chaux-de-Fonds) et que ses amis habitent principalement en Valais (témoins T₂, T₄, T₅ et A. à [...] (VS)), parce que ces appréciations impliquent la comparaison de deux situations dont ces témoins n'ont pas entièrement connaissance, l'un des paramètres étant situé dans le canton de Neuchâtel et échappant à leur connaissance. L'attestation des époux G., voisins du Locle, n'est pas plus probante lorsqu'ils confirment non seulement que le recourant n'est pas au Locle trois jours par semaine, mais qu'il se trouve au Valais ou à son lieu de travail, ce sur quoi ils ne disposent pas d'informations fiables. Quoi qu'il en soit et quelles que soient les amitiés conservées par le recourant dans les Montagnes neuchâteloises, et on relèvera à cet égard qu'un certain nombre de témoignages d'activités au Valais sont apportés par des personnes domiciliées à La Chaux-de-Fonds, ces relations doivent surtout être considérées comme importantes parce que le recourant cultive en ce lieu ses rapports de couple avec sa partenaire, dans la mesure limitée que lui laisse un emploi du temps professionnel chargé, et ses rapports avec ses enfants avant et après qu'il les emmène avec lui au Valais. Il a indiqué s'être établi au Locle pour être à proximité en cas de défaillance de leur mère, ce qui démontre, et c'est tout à son honneur, l'importance que leur bien-être a à ses yeux et le rôle actif qu'il entend jouer en tant que père.

6. En conclusion et compte tenu de tous ces éléments, le préposé et le DJSF ont correctement appliqué le droit en retenant que le "domicile" ou l'établissement du recourant au sens du droit de police des habitants se trouvait au Locle depuis le 6 janvier 2010.

7. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable et les décisions du 15 mai 2009 et 29 mars 2010 sont confirmées. Le recourant qui succombe supportera les frais de procédure compensés par son avance de 770 francs. Compte tenu du sort de la cause, il n'y a pas lieu à allocation de dépens.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.

2. Met à la charge du recourant les frais de procédure par 770 francs, montant compensé par son avance de frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 23 janvier 2012