A. Par requête du 26 avril 1999, X. a demandé à la Commune de [...] le permis de construire concernant la transformation et l'agrandissement de l'immeuble locatif dont elle est propriétaire rue [...], sur l'article cadastral [a]de [...]. Le Conseil communal de [...] (ci-après : Conseil communal) a sanctionné les plans relatifs à ce projet, le 9 août 1999. Par décision du 7 septembre 1999 adressée à l'architecte de la requérante, la Commune de [...] a fixé la taxe compensatoire, pour quatre places de stationnement manquantes, au montant de 16'000 francs et la taxe d'équipement au montant arrondi de 22'000 francs. Par décision du 19 novembre 2001, le Département de la gestion du territoire (ci-après : département) a partiellement admis le recours interjeté par X. contre cette décision, qu'il a annulée s'agissant de la taxe d'équipement et confirmée s'agissant de la taxe de remplacement des places de parc. Par arrêt du 20 août 2004, le Tribunal administratif, saisi d'un recours, a annulé les décisions de la commune de [...] du 7 septembre 1999 et du département du 19 novembre 2001 et renvoyé la cause à la commune pour nouvelle décision. Il a partiellement admis le recours dans la mesure où il concernait la taxe d'équipement relative aux toitures sud et ouest et à la terrasse sise sur la façade sud, la décision du département étant au surplus confirmée, notamment en ce qui concerne la déduction à effectuer au titre de la taxe pour la transformation du premier et du deuxième étage et des combles.
Le 28 septembre 2006, le Conseil communal a rendu une nouvelle décision mettant à la charge de X. une taxe compensatoire pour places de stationnement manquantes de 16'000 francs, ainsi qu'une taxe d'équipement de 17'395 francs. Par décision du 21 novembre 2007, le Conseil d'Etat a rejeté le recours interjeté par X. contre cette décision, dans la mesure où il était recevable, estimant que, concernant la taxe compensatoire pour places de stationnement, tant l'arrêt du Tribunal administratif du 20 août 2004 que la décision du département du 19 novembre 2001 ont acquis force de chose décidée, le Conseil d'Etat ne pouvant pas entrer en matière sur les arguments relatifs à l'impossibilité d'aménager des places de parc. Concernant la taxe d'équipement, il a relevé que le Conseil communal a statué conformément aux considérants du Tribunal administratif et du département.
Par arrêt du 3 juin 2008, le Tribunal administratif a rejeté le recours interjeté par la prénommée contre la décision précitée, aux motifs que la seconde décision communale du 28 septembre 2006 est une simple confirmation de la décision du 7 septembre 1999 en tant qu'elle concerne la taxe de remplacement et qu'elle ne peut pas comme telle faire l'objet d'un recours quand bien même les voies et délai y sont indiqués. Considérant que les arguments dirigés contre cette taxe auraient déjà pu l'être dans le cadre d'un recours contre la première décision, confirmée le 19 novembre 2001 par le département, le tribunal a jugé que c'est à juste titre que le Conseil d'Etat n'est pas entré en matière sur ceux-ci, vu la force formelle et matérielle de la décision du département du 19 novembre 2001 (arrêt du TA du 03.06.2008 [TA.2007.438]). Le Tribunal fédéral a déclaré le recours interjeté par X. contre cet arrêt irrecevable (arrêt du TF du 17.11.2008 [2C_489/2008]).
Dans le cadre d'une poursuite introduite par la Commune de [...] à l'encontre de l'intéressée en paiement de la taxe compensatoire pour les places de parc, le président du Tribunal civil du district du Val-de-Ruz a prononcé, le 25 septembre 2009, la mainlevée définitive de l'opposition à concurrence de 16'000 francs avec intérêts à 5 % dès le 21 novembre 2007. Le 28 décembre 2009, indiquant avoir créé lesdites places de parc manquantes, l'intéressée a déposé une demande d'annulation de la poursuite en cause auprès du Tribunal civil du district du Val-de-Ruz et, parallèlement, une requête de révision de sa décision du 28 septembre 2006 auprès de la Commune de [...]. Par décision du 15 février 2010, le Conseil communal a déclaré la requête irrecevable, aux motifs que la décision du 7 septembre 1999 a acquis force formelle et matérielle de chose jugée, que l'autorité communale ne saurait entrer en matière sur la demande de révision sans mettre en péril les principes de légalité, d'intérêt public, de proportionnalité, d'égalité de traitement des administrés et de sécurité juridique et que le fait d'invoquer l'aménagement pour le moins tardif de nouvelles places de parc n'est pas susceptible d'entraîner une révision de la décision. X. a recouru contre cette décision, faisant valoir que la création des quatre places de parc manquantes constitue un fait nouveau. Son recours a été rejeté, par décision du 16 juin 2010 du Conseil d'Etat, lequel a considéré que la décision fixant la taxe compensatoire, fondée et entrée en force, ne peut être remise en cause, aucun fait nouveau ne pouvant justifier un réexamen ou une révision.
B. X. recourt contre cette décision auprès du Tribunal administratif concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que la Commune de [...] soit invitée à instruire la demande de révision et à rendre une décision sur le fond. Elle allègue avoir été empêchée, à l'époque, de créer la totalité des places de stationnement parce qu'elle avait dû réaliser une plate-bande, à l'extrémité nord de sa parcelle (no [a]), au bord de la route cantonale, de manière à freiner les écoulements d'eau provenant de la rue […]. La Commune ayant réalisé des aménagements sur le domaine public qui ont eu pour effet de limiter les écoulements d'eau, elle-même a pu procéder aux travaux de suppression de la plate-bande et de construction des quatre places de parc manquantes durant l'été 2009. Elle invoque par ailleurs le fait qu'elle a obtenu qu'un coffret d'induction électrique de l'entreprise R. installé sur son fonds soit déplacé, ce qui lui a aussi permis de gagner de la place. Dans ces circonstances, ces faits nouveaux qui ne sont pas complètement contestés obligent l'autorité communale à entrer en matière sur le fond.
C. Dans ses observations sur le recours, le Conseil d’Etat confirme ses motifs et conclut au rejet du recours sous suite de frais. Il relève que la recourante ne fait que reprendre, tel un "copié collé", les arguments déjà invoqués.
Le Conseil communal de [...] conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens. Il expose que la décision attaquée a acquis forces formelle et matérielle de chose jugée, qu'elle ne peut plus faire l'objet d'un réexamen et qu'elle ne peut être modifiée que sous l'angle restreint de la révision dite "procédurale", dont les conditions ne sont pas remplies.
D. Par courrier du 19 août 2011, la recourante a spontanément complété son recours, indiquant avoir récemment découvert, après consultation des plans originaux au cadastre, que sa parcelle comprend aussi le muret sis à l'extrémité ouest. Elle soutient que si elle avait connu ce fait au moment du permis de construire, elle aurait également pu utiliser cette partie de son terrain pour la création des places de parc supplémentaires. Le Conseil d'Etat s'est déterminé, le 31 août 2011, indiquant que cet écrit paraît sortir du cadre de l'objet de la contestation.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
Depuis le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).
2. a) Selon l'article 6 al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), du 27 juin 1979, l'autorité qui a pris la décision peut la reconsidérer ou la réviser, d'office ou sur requête, lorsque des faits nouveaux se sont produits ou ont été découverts (let. a), lorsque des connaissances scientifiques ont été modifiées (let. b), lorsque la loi a été changée (let. c) ou lorsqu'une erreur, dont la correction revêt une importance appréciable, a été commise par l'administration (let. d).
Indépendamment de la formulation de cette disposition, les principes déduits de l'article 29 al. 1 Cst. féd. exigent, selon la jurisprudence, qu'une autorité se saisisse d'une demande de réexamen si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision, ou si le recourant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision et dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque. En principe, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la demande de reconsidération ou de révision lorsque l'une des conditions prévues par l'article 6 al. 1 LPJA est remplie. Si l'autorité arrive à la conclusion que tel n'est pas le cas, elle doit rendre une décision d'irrecevabilité, contre laquelle l'administré peut recourir en alléguant que l'autorité a nié à tort que les conditions requises pour statuer n'étaient pas remplies. Si l'autorité entre en matière, instruit la demande et rend une nouvelle décision au fond, celle-ci peut faire l'objet d'un recours pour des motifs de fond. Enfin, si l'autorité se borne à confirmer sa première décision, sans complément d'instruction ni adjonction de motifs, sa prise de position doit être assimilée à une décision de refus d'entrer en matière (RJN 2007, p. 229 cons. 3, p. 231 et les références, ainsi que ATF 127 I 133 cons. 6, 124 II 1 cons. 3a, 120 Ib 42 cons. 2b, 113 Ia 146 cons. 3a, 109 Ib 246 cons. 4a, 100 Ib 368 cons. 3a). Les demandes de réexamen ne sauraient, toutefois, servir à remettre continuellement en cause des décisions administratives entrées en force de chose jugée (arrêt non publié de la CDP du 10.05.2011 [CDP.2010.178] cons. 2a; ATF 137 II 177 cons. 2.1, 120 Ib 42 cons. 2b).
b) En vertu de l'article 57 al. 2 LPJA, le Tribunal cantonal (savoir la Cour de droit public ou, antérieurement, le Tribunal administratif) procède à la révision de sa décision, à la demande d'une partie, notamment lorsqu'elle allègue des faits nouveaux importants ou produit de nouveaux moyens de preuve (let. a) ou prouve que la Cour n'a pas tenu compte de faits importants établis par pièces (let. b). Ces moyens n’ouvrent pas la révision lorsqu’ils eussent pu être invoqués dans la procédure précédant la décision sur recours ou par la voie du recours contre cette décision (al. 3).
La règle veut que, outre les autorités de recours judiciaires, les autorités administratives de première et seconde instances (ces dernières ne pouvant pas reconsidérer leurs décisions) sont tenues de procéder à un réexamen lorsque se présente un des cas de révision, dite procédurale, prévus par l'article 57 LPJA, applicables par analogie à leurs décisions, même si une autorité judiciaire s'est d'ores et déjà prononcée (Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 948; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 50-51, 207 et les références citées; Bovay, Procédure administrative, p. 291-292; arrêt non publié de la CDP du 10.05.2011 [CDP.2010.178] cons. 2b; arrêts du TA des 26.01.2010 [TA.2006.397] cons. 2 et 27.10.2009 [TA.2008.379] cons. 4; RJN 1989, p. 304; cf. aussi arrêts du TF des 07.10.2004 [2A.271/2004] et 16.08.2002 [2A.304/2002]).
En tant que moyen susceptible de donner lieu à une révision procédurale, le fait nouveau n’est pas celui qui survient après la décision mise en cause, mais un fait qui s’est produit auparavant qui n'était pas connu de l’auteur de la demande de révision malgré toute sa diligence et qu'il a été empêché sans sa faute d’alléguer dans la procédure précédente (Schaer, op. cit., p. 208, arrêt non publié de la CDP du 13.10.2011 [CDP.2010.213] cons. 2 in fine; RJN 1988, p. 254).
3. La recourante invoque l'impossibilité, à l'époque des travaux de transformation et d'agrandissement, d'aménager la totalité des places de parc en raison d'un problème d'écoulement d'eau. Elle explique qu'elle avait dû réaliser une plate-bande en bordure de sa parcelle pour freiner les écoulements d'eau, que grâce à des aménagements communaux effectués sur le domaine public réglant ce problème, elle a pu procéder aux travaux de suppression de la plate-bande et construire les quatre places de parc litigieuses durant l'été 2009. Comme l'a relevé le Conseil d'Etat dans ses écritures, ces arguments relatifs à l'impossibilité d'aménager les places de parc manquantes ont déjà été invoqués. Il ne s'agit donc pas de faits nouveaux importants susceptibles d'obliger l'autorité communale à entrer en matière sur le fond. Dans son arrêt du 3 juin 2008, le Tribunal administratif a en effet déjà considéré que ces griefs n'étaient pas pertinents dans la mesure où ils auraient pu être soulevés dans le cadre du recours contre la décision communale du 7 septembre 1999, que c'était à juste titre que le Conseil d'Etat, statuant sur recours, n'était pas entré en matière sur ceux-ci, vu la force formelle et matérielle de la décision du département du 19 novembre 2001 et qu'il n'y avait aucune violation du droit d'être entendu (arrêt du TA du 03.06.2008 [TA.2007.438] cons. 3 a et b et les références citées). D'ailleurs, une contribution de remplacement pour places de stationnement manquantes ne peut justement être exigée que si leur aménagement n'est pas possible (RJN 1983, p. 194, en bas).
Les mêmes considérations s'imposent au sujet de la présence d'un coffret d'induction électrique que la recourante allègue avoir pu faire déplacer et de sa récente découverte, après consultation des plans originaux au cadastre, du fait que sa parcelle comprend aussi le muret à l'extrémité ouest. C'est en vain que la recourante soutient que si elle avait connu ces faits au moment de l'octroi du permis de construire, cela lui aurait permis de créer les places de parc supplémentaires. On ne voit pas en quoi de telles circonstances pourraient constituer des faits nouveaux importants, au sens des dispositions légales applicables et de la jurisprudence susmentionnée. Il faut plutôt considérer que si elle avait fait preuve de la diligence requise, la recourante aurait pu invoquer ces faits à l'époque de la réalisation des travaux voire, le cas échéant, dans le cadre d'un recours contre la première décision communale du 9 septembre 1999, confirmée le 19 novembre 2001 par le département.
Partant, la réalisation proprement dite des places de stationnement litigieuses durant l'été 2009 est sans incidence sur l'issue du présent litige. En effet, la création pour le moins tardive des nouvelles places de parc - au demeurant aménagées sans respecter les procédures applicables au droit de la construction -, ainsi que les prétendues raisons qui auraient empêché leur création à l'époque représentent des circonstances de fait qui auraient pu être invoquées dix ans plus tôt, lors de l'octroi du permis de construire ou alors dans le cadre d'un recours contre la décision initiale du 7 septembre 1999. Cette décision communale reposant sur un état de fait entièrement révolu, elle a acquis force formelle et matérielle de chose jugée et ne peut pas être remise en cause, dans la mesure où aucun fait nouveau allégué ne s'avère pertinent pour justifier l'entrée en matière sur la demande de réexamen, respectivement de révision dite procédurale. C'est dès lors à bon droit que le Conseil communal l'a déclarée irrecevable et que le Conseil d'Etat a rejeté le recours.
4. Le recours interjeté devant la Cour de céans, mal fondé, doit être rejeté aux frais de la recourante qui succombe dans ses conclusions et qui n’a pas droit à l’allocation de dépens (art. 47 al. 1, 48 al. 1 a contrario LPJA).
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Rejette le recours.
2. Met les frais de procédure par 770 francs à la charge de la recourante, montant compensé par son avance de frais.
3. N’alloue pas de dépens.
Neuchâtel, le 21 février 2012
Art. 29 Cst. Féd. 1999
Garanties générales de procédure
1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
2 Les parties ont le droit d’être entendues.
3 Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l’assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l’assistance gratuite d’un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.