Arrêt du Tribunal Fédéral

Arrêt du 23.10.2012 [9C_466/2012]

A. X., né en 1941, est au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité et de prestations complémentaires versées par le canton du Valais où il a vécu depuis 1992. Il a été hospitalisé du 29 février au 10 mars 2008 à l'hôpital C. (VS), puis transféré à la clinique A., à [...] VS. N'étant plus en mesure de vivre seul à sa sortie de clinique pour des raisons de santé, il est entré dans le courant du mois de mai 2008, d'entente avec sa fille qui habite à [...] NE, au home T., à [...] NE, où il séjourne depuis lors. Les prestations complémentaires ont continué à être versées par la Caisse de compensation du canton du Valais (CCCV). Compte tenu des difficultés à s'occuper seul de ses affaires, X. a été mis sous curatelle volontaire par décision du 23 juin 2009 rendue par l'Autorité tutélaire du district du Locle, puis sous tutelle par ordonnance du 10 mars 2010 de la même autorité. Constatant une augmentation importante des dettes de son pupille principalement en raison des frais de séjour en home non entièrement pris en charge par les prestations complémentaires versées par la CCCV, le curateur de X. a entrepris des démarches dès le mois de septembre 2009 en vue d'obtenir les prestations complémentaires de la part de la Caisse cantonale neuchâteloise de compensation (CCNC).

Par décision du 8 juillet 2010, la CCNC a refusé d'octroyer à l'intéressé des prestations complémentaires au motif que le séjour dans un home ne fonde aucune nouvelle compétence en regard de l'article 26 du Code civil (CC), le canton du Valais restant dès lors compétent pour fixer et verser lesdites prestations. Malgré l'opposition formée à l'encontre de cette décision, la CCNC a maintenu sa position dans sa décision sur opposition du 4 août 2010.

B. X. interjette recours devant le Tribunal administratif contre cette décision, en concluant, sous suite de dépens, à son annulation ainsi qu'à celle de la décision du 8 juillet 2010, et à ce qu'il soit constaté que le canton de Neuchâtel est compétent pour l'octroi de prestations complémentaires dès le mois de juin 2008. Il fait valoir que, conformément à l'article 26 CC qui contient une présomption réfragable, un nouveau domicile est valablement constitué lorsqu'une personne entre de son plein gré dans un établissement afin d'en faire le centre de son existence. Il considère dès lors s'être valablement constitué un nouveau domicile dans le canton de Neuchâtel en entrant au home T. de manière volontaire et en ayant sa capacité de discernement. Il précise n'avoir gardé aucun lien avec le canton du Valais depuis son départ, et avoir cherché, par ce déménagement, à se rapprocher de sa fille et à vivre durablement dans le canton de Neuchâtel. Il estime ainsi avoir droit à des prestations complémentaires versées par le canton de Neuchâtel depuis le 1^er juin 2008, qui correspond au premier jour du mois suivant son arrivée dans le canton.

C. Dans ses observations, la CCNC conclut au rejet du recours.

D. Dans le cadre de l'instruction de la présente procédure, les dossiers de l'Autorité tutélaire du district du Locle et de la CCCV ont été requis et produits.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

b) Depuis le 1^er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).

2. Le canton de domicile du bénéficiaire est compétent pour fixer et verser les prestations complémentaires (art. 21 LPC). Le domicile au sens de cette disposition se détermine conformément aux articles 23 à 26 CC (art. 13 LPGA en relation avec l'art. 4 al. 1 LPC). Le domicile de toute personne est au lieu où elle réside avec l’intention de s’y établir (art. 23 al. 1 CC), ce qui suppose qu'elle fasse du lieu en question le centre de ses intérêts personnels et professionnels (ATF 133 V 309 cons. 3.1; 127 V 237 cons. 1; 125 III 100 cons. 3). Deux éléments doivent donc être réalisés pour la constitution du domicile volontaire: le premier, la résidence, soit un séjour effectif d'une certaine durée en un endroit déterminé, est objectif et externe, tandis que le second, soit la volonté de rester dans un endroit de façon durable, est subjectif et interne. Pour cet élément, ce n'est cependant pas la volonté interne de la personne concernée qui importe, mais les circonstances reconnaissables pour des tiers, qui permettent de déduire qu'elle a cette volonté (ATF 133 V 309 cons. 3.1 p. 312 et les arrêts cités). L'intention de se constituer un domicile volontaire suppose que l'intéressé soit capable de discernement au sens de l'art. 16 CC. Cette exigence ne doit pas être appréciée de manière trop sévère (ATF 127 V 237 cons. 2c p. 240) et peut être remplie par des personnes présentant une maladie mentale, dans la mesure où leur état leur permet de se former une volonté (arrêt du TF non publié du 21.10.1992 [I 282/91]; Eugen Bucher, Commentaire bernois, ad art. 23 CC, n. 28).

Aux termes de l'art. 26 CC, le séjour dans une localité en vue d'y fréquenter les écoles, ou le fait d'être placé dans un établissement d'éducation, un hospice, un hôpital, une maison de détention, ne constituent pas le domicile. Cette disposition contient une présomption réfragable que le séjour dans une localité en vue d'y faire des études ou dans l'un des établissements mentionnés n'entraîne pas le transfert à cet endroit du centre des intérêts. Lors du placement dans un établissement par des tiers, on devra donc exclure régulièrement la création d'un domicile à cet endroit, l'installation dans l'établissement relevant de la volonté de tiers et non de celle de l'intéressé. Il en va en revanche autrement lorsqu'une personne majeure et capable de discernement décide de son plein gré, c'est-à-dire librement et volontairement, d'entrer dans un établissement pour une durée illimitée et choisit par ailleurs librement l'établissement ainsi que le lieu de séjour. Dans la mesure où, lors de l'entrée dans un établissement qui survient dans ces circonstances, le centre de l'existence est déplacé en ce lieu, un nouveau domicile y est constitué. L'entrée dans un établissement doit aussi être considérée comme le résultat d'une décision volontaire et libre lorsqu'elle est dictée par "la force des choses (Zwang der Umstände)", tel le fait de dépendre d'une assistance ou d'avoir des difficultés financières (ATF 133 V 309 cons. 3.1 p. 312 et les arrêts cités). Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a admis que pour les personnes qui vivent dans un home ou un établissement, le transfert de domicile découlant du droit civil au sens de l'article 25 al. 1 CC dans un autre canton conduit à un changement de compétence à raison du lieu des autorités qui versent les prestations complémentaires (ATF 138 V 23 cons. 3). Il a rappelé à cette occasion que si cette situation pouvait certes désavantager les communes qui comptent de tels établissements sur leur territoire, il appartenait au législateur d'y remédier en prévoyant une solution qui s'écarte de la notion de domicile civil (ATF précité cons. 3.1.2; 133 V 309 cons. 3.3; 127 V 237 cons. 2d).

3. a) En l'espèce, il ressort du dossier que le recourant a vécu depuis le 1^er octobre 1992 à […] VS, dans le canton du Valais. Ses papiers y étaient déposés et il y était taxé fiscalement. Il logeait dans une caravane installée dans le camping de cette commune, vraisemblablement depuis le 1^er janvier 2000. Il a été hospitalisé du 29 février au 10 mars 2008 à l'hôpital C. (VS), service de gériatrie, en raison d'un état d'incurie et d'une situation de grande précarité sociale. Les médecins consultés ont relevé des troubles cognitifs importants d'origine multifactorielle interférant de manière significative avec son quotidien. Ils en ont conclu, d'entente avec les proches de l'intéressé, à la nécessité de prononcer une mesure de représentation légale à son encontre et à l'impossibilité de vivre de manière autonome. Ainsi, à sa sortie d'hôpital, il a été placé au service de psychogériatrie de la clinique A., à [...] VS. Courant mai 2008, il a quitté le canton du Valais pour s'installer, avec l'aide de sa fille, au home T., à [...] NE. Le contrat de location pour la place de camping a été résilié au mois de mars 2008 et ses papiers ont été transférés de la commune de […] VS à celle de […] NE le 1^er juillet 2008. Un certificat médical établi par le Dr D., médecin référant au home T., relève que l'intéressé était capable de discernement au mois de mai 2009, bien que présentant une intelligence limite et un alcoolisme grave (rapport du 05.05.2009). Ainsi l'intéressé a été en mesure d'accepter de se soumettre à une curatelle volontaire, en raison des difficultés à gérer seul ses affaires (décision du 23.06.2009 de l'Autorité tutélaire du district du Locle). Son état de santé ayant empiré, il a été soumis le 17 février 2010 à une expertise psychiatrique auprès du CNP, consultation ambulatoire, dont il est ressorti qu'une tutelle devait être instituée. Celle-ci a été prononcée le 10 mars 2010 par l'Autorité tutélaire du district du Locle.

b) Ces éléments de fait font clairement ressortir que l'assuré a quitté le canton du Valais dans le courant du mois de mai 2008 pour se rapprocher de sa fille qui habite à [...] NE et s'établir au home T., à [...] NE. Il a résilié le contrat de bail pour sa caravane et ne semble plus posséder de lien avec ce canton où il vivait d'ailleurs depuis un certain temps déjà dans un grand isolement social. Une pleine capacité de discernement ayant été attestée par le Dr D. au mois de mai 2009, il faut en conclure qu'il l'avait également à l'époque de son déménagement et qu'en conséquence il a choisi en toute liberté de venir s'installer dans le canton de Neuchâtel en raison des liens familiaux qu'il possède encore. Le fait qu'il n'ait eu que peu de contact avec sa fille les années précédentes n'est pas décisif, dans la mesure où la péjoration de son état de santé les a rapprochés depuis 2008. Les différents rapports médicaux démontrent qu'aucune amélioration notable de son état de santé n'est à attendre, loin de là. Cette situation n'est ainsi pas passagère et au moment où la décision sur opposition a été rendue, l'assuré séjournait déjà depuis deux ans dans le home T. Il s'ensuit que les éléments tant objectif que subjectif de la constitution d'un nouveau domicile sont réalisés. D'une part, X. réside de manière effective au home T. depuis le mois d'avril 2008. D'autre part, encore capable de discernement au moment de son déménagement dans le canton de Neuchâtel, il a choisi de son plein gré de s'y installer de façon durable, en prenant toutes les dispositions pour quitter le canton du Valais. Il a marqué ainsi sa volonté, reconnaissable pour les tiers, de faire de son nouveau lieu de vie le centre de ses intérêts. Tous ces éléments amènent l'Autorité de céans à considérer que la présomption selon laquelle le séjour du recourant dans le home T. n'entraîne pas la constitution d'un nouveau domicile est renversée. Il s'ensuit que le recourant s'est valablement constitué un nouveau domicile à [...] NE et qu'en application de l'article 21 LPC, le canton de Neuchâtel est compétent pour fixer et verser les prestations complémentaires.

4. Reste à déterminer le début du droit du recourant aux prestations complémentaires, qu'il revendique à partir du 1^er juin 2008.

a) En cas de changement de domicile du bénéficiaire de prestations complémentaires, le canton compétent pour verser la prestation complémentaire est l’ancien canton de domicile, jusqu’à l’extinction du droit à la prestation complémentaire mensuelle, puis le nouveau canton de domicile, à compter du début du droit à la prestation complémentaire mensuelle (art. 54a OPC-AVS/AI). Ainsi, si un assuré, qui a déjà bénéficié d’une prestation complémentaire versée mensuellement dans un canton, transfère son domicile dans un autre canton, le droit à la prestation complémentaire s’éteint dans l’ancien canton à la fin du mois au cours duquel l’assuré le quitte. Dans le nouveau canton de domicile, le droit à la prestation complémentaire prend naissance le premier jour du mois suivant. Pour un même mois, il ne peut en tout cas être versé qu’une seule prestation complémentaire mensuelle. En cas de transfert du domicile dans un autre canton, la communication faite par l’organe des prestations complémentaires de l’ancien canton à l’organe du nouveau canton de domicile est réputée constituer une demande écrite de prestation complémentaire (Directives concernant les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI, DPC, valables dès le 01.01.2009, n° 7013 et 7015).

b) En l'espèce, le principe du changement de domicile ayant été admis pour le recourant, il y a lieu de retenir que son droit aux prestations complémentaires s'est éteint à la fin du mois de mai 2008 dans le canton du Valais et qu'un nouveau droit a pris naissance le 1^er juin suivant dans le canton de Neuchâtel. Bien que la communication du changement de domicile par la CCCV n'ait pas été effectuée, on ne saurait en tenir rigueur à l'assuré, de sorte que son droit aux prestations complémentaires dans le canton de Neuchâtel doit bien lui être reconnu à compter du 1^er juin 2008. Cela étant, il y a lieu de rendre attentive la CCNC de veiller à informer la CCCV du paiement en vue d'éviter des paiements à double (DPC, n° 8034 et 8042).

5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis. La décision sur opposition du 4 août 2010 ainsi que celle du 8 juillet 2010 doivent être réformées, en ce sens que le droit aux prestations complémentaires doit être accordé à X. à partir du 1^er juin 2008. Il est statué sans frais. Le recourant qui obtient gain de cause, a par ailleurs droit au remboursement de ses frais et débours dans la mesure fixée par le tribunal; leur montant est déterminé sans égard à la valeur litigieuse (art. 61 let. g LPGA).

Il y a lieu en l'espèce de se fonder sur le mémoire d'honoraires déposé par le mandataire le 18 avril 2012 (art. 55, 58 de l'arrêté temporaire fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, du 22.12.2010). Me N. réclame des honoraires, frais et TVA compris, de 866 francs, correspondant à 3 heures d'activité au tarif horaire de 265 francs. Bien que le tarif horaire généralement admis par la Cour de céans se monte à 250 francs, le montant demandé peut être admis, vu que l'activité déployée n'est pas excessive.

6. Conformément à l'article 12 alinéa 1 LAPCA, la requête d'assistance est adressée par écrit à l'autorité saisie, ou que le requérant se propose de saisir. En l'occurrence, le recourant a adressé une demande d'assistance judiciaire dans le cadre du litige qui l'oppose à l'intimée non pas à cette dernière, mais à l'Autorité tutélaire du district du Locle qui la lui a accordé par ordonnance du 4 mai 2010. La question de savoir si cette autorité était compétente pour se prononcer en lieu et place de la CCNC peut demeurer ouverte dans la mesure où les dépens accordés au recourant couvrent pleinement les honoraires et frais de son mandataire pour la procédure de recours (art. 49 de l'arrêté précité), de sorte que l'assistance judiciaire est de toute manière sans objet.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Réforme la décision sur opposition du 4 août 2010 et la décision du 8 juillet 2010 rendues par la CCNC, en ce sens que le droit aux prestations complémentaires est accordé à X. à partir du 1^er mai 2008.

3. Alloue à X. une indemnité de dépens de 866 francs (frais et TVA compris) à la charge de la CCNC.

4. Dit qu'il n'est pas perçu de frais.

5. Dit que l'assistance judiciaire est sans objet.

Neuchâtel, le 4 mai 2012

Art. 23 CC

Domicile

a. Définition

¹ Le domicile de toute personne est au lieu où elle réside avec l’intention de s’y établir.

² Nul ne peut avoir en même temps plusieurs domiciles.

³ Cette dernière disposition ne s’applique pas à l’établissement industriel ou commercial.

Art. 26 CC

Séjour dans des établissements

Le séjour dans une localité en vue d’y fréquenter les écoles, ou le fait d’être placé dans un établissement d’éducation, un hospice, un hôpital, une maison de détention, ne constituent pas le domicile.

Art. 21 LPC

Organisation et procédure

¹ Le canton de domicile du bénéficiaire est compétent pour fixer et verser les prestations complémentaires. Le séjour dans un home, un hôpital ou tout autre établissement ne fonde aucune nouvelle compétence; il en va de même du placement dans une famille d’une personne, interdite ou non, décidé par une autorité ou un organe de tutelle.

² Les cantons désignent les organes chargés de recevoir et d’examiner les demandes, de fixer et de verser les prestations. Ils peuvent confier ces tâches aux caisses cantonales de compensation, mais non aux autorités compétentes en matière d’aide sociale.

³ Les cantons informent les ayants droit potentiels de manière adéquate.

⁴ Les prestations complémentaires peuvent être versées conjointement avec la rente de l’AVS ou de l’AI.

Art. 13 LPGA

Domicile et résidence habituelle

¹ Le domicile d’une personne est déterminé selon les art. 23 à 26 du code civil¹.

² Une personne est réputée avoir sa résidence habituelle au lieu où elle séjourne² un certain temps même si la durée de ce séjour est d’emblée limitée.

¹ RS 210
² Rectifié par la Commission de rédaction de l’Ass. féd. (art. 33 LREC; RO 1974 1051).