A. X. née en 1986, ressortissante de [...] au bénéfice d'un permis C, a déposé le 8 janvier 2010 une demande de prestations de l'assurance-chômage en raison de la résiliation par elle-même et pour raison de santé de son contrat de travail d'ouvrière auprès de l'entreprise H. SA à [...], avec effet au 28 février 2010. Elle a fait l'objet le 10 mai 2010 d'une première suspension de 6 jours de son droit aux indemnités pour recherches insuffisantes d'emploi durant le délai de résiliation. Elle a été en incapacité de travail pour raison de maladie du 17 août au 20 août 2010 (certificat médical du 18.08.2010), incapacité prolongée ensuite jusqu'au 25 août 2010 selon inscription manuscrite reportée sur le même certificat, puis encore jusqu'au 9 septembre 2010 selon certificat médical du 13 septembre 2010.
Durant cette période, l'Office régional de placement du Littoral neuchâtelois (ci-après : ORP) l'a assignée pour un poste de contrôleuse de qualité auprès de l'entreprise A. SA à [...]. N'ayant reçu aucune nouvelle de cet employeur potentiel, l'ORP a transmis le 6 septembre 2010 ce dossier à l'OJSU pour examen d'une éventuelle sanction. Les 23 août puis 21 septembre 2010, l'assurée a déposé auprès de sa caisse de chômage les formulaires "indications de la personne assurée" (IPA) pour les mois d'août et septembre 2010. Le 22 septembre 2010, l'entreprise A. SA a confirmé à l'ORP qu'elle avait reçu le 14 septembre 2010 une postulation de X. datée du 13 septembre et qu'elle avait eu un entretien avec elle le 16 septembre. Egalement invitée à se déterminer sur les faits, l'assurée a adressé à l'OJSU, le 17 septembre 2010, une copie de sa lettre de postulation et le certificat médical du 13 septembre 2010. Sur la base de ces renseignements, l'OJSU a renoncé le 23 septembre 2010 à sanctionner par une suspension du droit aux indemnités le fait que l'assurée n'avait pas réagi immédiatement à l'assignation du 30 août 2010 de l'ORP. Il a par contre constaté que l'assurée n'avait pas indiqué dans le formulaire IPA de septembre 2010 son incapacité de travail du 26 août au 9 septembre 2010. Pour fourniture d'informations fausses ou incomplètes, l'OJSU a prononcé à l'encontre de l'assurée une sanction de 5 jours indemnisables.
Par lettre recommandée du 30 septembre 2010, X. s'est opposée à cette suspension. Elle a précisé qu'elle avait déposé à la CCNAC à la fin du mois de septembre sa feuille IPA avec le certificat médical d'incapacité de travail dans sa première version du 13 septembre 2010 et que la préposée lui avait demandé de le faire compléter par le médecin avec l'indication de la date du recouvrement de sa capacité de travail, ce qu'elle avait immédiatement fait. Reconnaissant s'être trompée dans la réponse à la question 4 de l'IPA, elle relève toutefois que la CCNAC était en possession du certificat médical dès septembre.
Par décision sur opposition du 2 novembre 2010, l'OJSU a maintenu qu'il était du devoir de chaque assuré de remplir correctement le formulaire IPA et que la remise d'un certificat médical n'était pas suffisante. La suspension de 5 jours a donc été confirmée.
B. Par mémoire du 18 novembre 2010, X. interjette recours auprès du Tribunal administratif contre cette dernière décision. Elle maintient ses explications précédentes et relève que la jurisprudence sur laquelle s'appuie l'OJSU concerne un cas où l'assuré avait caché une activité rémunérée. Elle conclut donc à l'annulation de la sanction prononcée.
C. Par mémoire du 3 décembre 2010, l'OJSU a conclu au rejet du recours sans formuler d'observations. La CCNAC ne s'est pas déterminée.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. a) Depuis le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art. 47, 83 OJN).
b) Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 30 al. 1 let. e LACI, le droit de l'assuré est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser. Le cas de suspension visé à l'art. 30 al. 1 let. e LACI est réalisé dès l'instant où l'assuré n'a pas rempli la formule IPA de manière correcte, complète et conforme à la vérité (arrêt du TF du 14.01.2003 [C 242/01] cons. 2.1.1, in DTA 2004 p. 190, arrêt du TF 10.11.2010 [8C_457/2010], cons. 4). Ce cas de suspension englobe toute violation du devoir de l'assuré de donner des informations correctes et complètes de même que la communication de tous les éléments importants pour la fixation de l'indemnité; peu importe que ces renseignements inexacts ou incomplets soient ou non à l'origine d'un versement indu de prestations ou de leur calcul erroné (ATF 130 V 385 cons. 3.1.2 p. 387; arrêt du TF du 27.03.2007 [C 288/06] cons. 2, in DTA 2007 p. 210, arrêt du TF 10.11.2010 précité, cons. 4). Contrairement à la situation envisagée à l'article 30 al. 1 let. f LACI, le critère subjectif de l'intention, soit le fait d'agir avec conscience et volonté, n'est pas une condition d'application de l'article 30 al. 1 let. e LACI (arrêt du TF du 27.03.2007 précité cons. 2 et les références, arrêt du TF 10.11.2010 précité, cons. 4).
3. Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (Kummer, Grundriss des Zivilprozessrechts, 1984, p. 36; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, p. 278 ch. 5). Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 353 p. 360 cons. 5b, 125 V 193 p. 195 cons. 2, 130 III 321 p. 324 cons. 3.2 et 3.3 et les références citées). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319 p. 322 cons. 5a; cf. également arrêt du TF du 01.07.2008 [9C_365/2007] cons. 5.3).
4. En l'espèce, il est établi que la recourante n'a pas rempli correctement la formule IPA relative au mois de septembre 2010. Il en allait d’ailleurs parfaitement de même de celle d’août 2010, puisque la recourante était en incapacité de travail depuis le 17 août 2010, ce qui semble avoir totalement échappé à l’intimé. Les indications données sur la formule IPA sont des informations essentielles pour l'indemnisation de l'assuré. Pour éviter tout risque de confusion ou d'erreur de la part de la caisse, elles doivent être exactes indépendamment de renseignements supplémentaires communiqués à l'administration sous une autre forme (arrêt du TF du 10.11.2010 précité, cons. 5). Dans ces circonstances, il importe peu de savoir si l'autorité a eu connaissance de la réalisation des faits par d’autres moyens, notamment en présence d’un gain intermédiaire, par l'intermédiaire de l'employeur par exemple. Le fait que l’assuré reconnaisse immédiatement son erreur et qu’il affirme qu’il n’a pas cherché à tromper l'autorité, voire qu’il rembourse sans délai les prestations éventuellement touchées à tort n'est pas décisif. Compte tenu de la jurisprudence en la matière (citée au cons. 2 ci-dessus), son omission justifie en effet en principe et à elle seule une suspension de son droit à l'indemnité au sens de l'article 30 al. 1 let. e LACI, à tout le moins pour faute légère au sens de l'article 45 al. 2 let. a OACI, qui prévoit dans ce cas une suspension du droit à l'indemnité de 1 à 15 jours (cf. sur ces points l'arrêt CDP 2010.179 du 29.02.212 et l'arrêt non publié CDP 2010.401 du 13.01.2012).
5. Cette sévère jurisprudence du Tribunal fédéral ne saurait toutefois être poussée à l’absurde. En l’espèce, l’intimé avait connaissance de la période d’incapacité de travail de la recourante depuis le 21 septembre au plus tard, soit avant même que celle-ci ne dépose sa formule IPA de septembre 2010. Pour sa part la CCNAC en avait connaissance également depuis le 17 septembre 2010 au plus tard, selon la transmission de l’ORP de même date. C’est au surplus à la demande de la caisse que le certificat médical du 13 septembre 2010 a été complété par le médecin traitant avec l’indication de la date de reprise possible du travail. Soutenir en conséquence qu’une croix faussement apposée dans la formule IPA de septembre 2010, déposée le 21 septembre 2010 justifie une sanction de 5 jours de suspension d’indemnités est dénué de tout sens.
Certes, comme l'a rappelé à plusieurs reprises l'Autorité de céans, la fixation de la durée de la suspension relève du large pouvoir d'appréciation de l'autorité de première instance et l'autorité de recours n'intervient qu'en cas d'arbitraire ou d'abus manifeste du pouvoir d'appréciation. La Cour de céans ne dispose en effet pas en matière d'assurance-chômage d'un pouvoir d'examen en opportunité (art. 33 let. d LPJA) de sorte qu'elle ne peut sanctionner en matière de suspension du droit aux indemnités, prononcé selon l'article 56 OACI, qu'un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal administratif non publié du 23.05.2008 [TA.2008.98] cons. 2d). Au demeurant, dans ce domaine, le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides motifs (ATF 123 V 150 cons. 2). En l’espèce toutefois, l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée est patent et l’arbitraire de ses décisions viole clairement l’interdiction du formalisme excessif découlant des articles 9 et 29 al. 1 Cst., qui impliquent qu’il convient de ne pas imposer des contraintes formelles exagérées aux administrés, qui, pour la plupart, n’ont pas de formation juridique (Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, no 1504). Le simple respect du principe de la bonne foi, qui découle des mêmes garanties constitutionnelles, conduit aux mêmes conclusions.
6. Les décisions de l’intimé des 23 septembre 2010 et 2 novembre 2010 doivent donc manifestement être annulées. La procédure est gratuite. La recourante qui agit seule et n’allègue pas de frais particuliers n’a pas droit cependant à des dépens.
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Admet le recours.
2. Annule les décisions de l’intimé des 23 septembre 2010 et 2 novembre 2010.
3. Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 30 avril 2012
Art. 30 LACI
Suspension du droit à l'indemnité1
1 Le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci:2
a.
est sans travail par sa propre faute;
b.
a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d’indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l’assurance;
c.
ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
d.3
n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
e.
a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l’obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d’aviser, ou
f.
a obtenu ou tenté d’obtenir indûment l’indemnité de chômage;
g.4
a touché des indemnités journalières durant la phase d’élaboration d’un projet (art. 71a, al. 1) et n’entreprend pas, par sa propre faute, d’activité indépendante à l’issue de cette phase d’élaboration.
2 L’autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l’al. 1, let. c, d et g, de même qu’au sens de l’al. 1, let. e, lorsqu’il s’agit d’une violation de l’obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l’office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.5
3 La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l’indemnité. Le nombre d’indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d’indemnités journalières au sens de l’art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l’al. 1, let. g, 25 jours.6 L’exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.7
3bis Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.8
4 Lorsqu’une caisse ne suspend pas l’exercice du droit du chômeur à l’indemnité, bien qu’il y ait motif de prendre cette mesure, l’autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.
1
Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er
janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).
2 Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er
janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).
3 Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er
juillet 2003 (RO 2003
1728; FF 2001
2123).
4
Introduite par le ch. I de la LF du 23 juin 1995 (RO 1996 273; FF 1994
I 340). Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur
depuis le 1er juillet 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).
5 Nouvelle
teneur selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er
janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).
6 Nouvelle
teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis
le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).
7 Nouvelle
teneur de la phrase selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis
le 1er juillet 2003 (RO 2003 1728; FF 2001 2123).
8 Introduit
par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er
janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).
Art. 45 OACI
Début et durée de la suspension
(art. 30, al. 3 et 3bis, LACI)1
1 La suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité prend effet à partir du premier jour qui suit:
a. la cessation du rapport de travail lorsque l'assuré est devenu chômeur par sa propre faute ou lorsqu’il ne s’est pas suffisamment efforcé de trouver un travail convenable avant de tomber au chômage;
b. …2
c. l'acte ou la négligence qui fait l'objet de la décision;
d. une suspension ou un temps d'attente déjà en cours.
2 La durée de la suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité est de:
a. 1 à 15 jours en cas de faute légère;
b. 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne;
c. 31 à 60 jours en cas de faute grave.3
2bis Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité pendant le délai-cadre d'indemnisation, la durée de suspension est prolongée en conséquence.4
3 Il y a faute grave lorsque l'assuré abandonne un emploi réputé convenable sans être assuré d'obtenir un nouvel emploi ou lorsqu'il refuse un emploi réputé convenable sans motif valable.5
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 6 nov. 1996, en vigueur depuis le 1er janv. 1997 (RO 1996 3071).
2 Abrogée par le ch. I de l'O du 25 avril 1985 (RO 1985 648).
3 Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 6 nov. 1996, en vigueur depuis le 1er janv. 1997 (RO 1996 3071).
4 Introduit par le ch. I de l'O du 6 nov. 1996, en vigueur depuis le 1er janv. 1997 (RO 1996 3071).
5 Introduit par le ch. I de l'O du 11 déc. 1995 (RO 1996 295).