A.                            X. est employée à la commune de [...] (ci-après : la commune). Après qu'elle eut exprimé le désir d'obtenir une réévaluation salariale, ses supérieurs lui ont proposé le poste de cheffe de l'Office de l'état civil de[…], prochainement vacant. Etant donné qu'elle ne dispose pas du brevet fédéral requis pour la fonction d'officier d'état civil, elle a été informée par la commune – qui avait préalablement soumis cette question au préposé à la surveillance de l'état civil – qu'elle pouvait être nommée à ce poste mais devait ensuite effectuer la formation exigée dans un certain délai. L'intéressée a accepté cette proposition. Par lettre du 4 janvier 2011, la commune lui a fait savoir que le conseil communal l'avait nommée avec effet au 1^er mai 2011, provisoirement, "à la fonction d'Officière d'état civil, responsable de l'office d'état civil, à 100 %".

D'autres personnes étaient candidates à ce poste et la nomination d'une personne ne possédant pas la formation adéquate a fait l'objet de critiques au sein des offices d'état civil du canton. Dans une lettre du 14 février 2011 au conseil communal, le préposé à la surveillance de l'état civil a exprimé diverses réserves et conditions relatives à l'entrée en fonction de X. Lors d'un entretien du 14 mars 2011 avec le chef des ressources humaines de la commune, le vice-chancelier et chef du service de la population, et le préposé à la surveillance de l'état civil, elle a été informée que sa nomination en tant qu'officier de l'état civil responsable de l'office ne serait pas validée par l'Etat. Le préposé à la surveillance de l'état civil a confirmé à la commune par e-mail du 23 mars 2011 "que notamment en vertu de l'article 4 de l'ordonnance sur l'état civil, X. ne peut prétendre à la nomination respectivement à la fonction de chef d'Office de l'état civil de [...], tant et aussi longtemps que celle-ci n'est pas titulaire du brevet fédéral d'officier d'état civil".

Par lettre du 6 avril 2011, la commune a fait savoir à l'intéressée que dès lors le conseil communal annulerait sa nomination. X. ayant mis en doute la régularité de cette manière de procéder, le conseil communal a rendu une décision formelle en date du 31 mai 2011, par laquelle il a principalement constaté que la nomination de la prénommée à la fonction d'officier de l'état civil est nulle de plein droit, subsidiairement confirmé formellement la révocation de cette décision. Il a au surplus confirmé que l'intéressée conservait ses fonctions actuelles au contrôle des habitants sans modification. Il a exposé, en résumé, que l'attribution du poste de cheffe de l'office d'état civil aurait représenté pour l'intéressée une promotion à un poste de cadre accompagnée d'une augmentation de traitement, qui n'a malheureusement pas pu avoir lieu compte tenu du refus de ratification par l'autorité cantonale.

B.                            X. interjette recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, concluant à l'annulation de celle-ci, à ce qu'il soit constaté que sa nomination est valable et conforme au droit, et à ce que la Commune de […]l soit condamnée à lui verser 1'750.95 francs à titre de différence salariale et 1'000 francs à titre de dédommagement pour tort moral. Elle fait valoir, en bref, que sa nomination était possible et compatible avec les exigences du droit fédéral relatives aux offices d'état civil; que tel avait également été l'avis du préposé à la surveillance; qu'en conséquence la nomination ne peut pas être déclarée nulle de plein droit et qu'il n'y avait pas d'erreur de droit susceptible de justifier la révocation; que les règles du CO peuvent s'appliquer, ce qui conduit à admettre la résiliation des rapports de service avant même l'entrée en fonctions, mais en respectant les délais de congé qui auraient été applicables si les rapports de travail avaient débuté; qu'elle peut ainsi prétendre à l'équivalent de trois mois de salaire supplémentaires dont elle a été privée par rapport à son salaire au Contrôle des habitants.

C.                            Dans ses observations sur recours, le conseil communal conclut au rejet de celui-ci.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2.                            L'objet de la contestation est la décision du 31 mai 2011, qui ne porte pas sur des prétentions salariales ou autres indemnités en faveur de l'intéressée. Par conséquent, la Cour de céans ne peut pas se prononcer dans le cadre de la présente procédure sur les conclusions d'ordre patrimonial de la recourante. Celles-ci sont irrecevables, d'autant plus qu'elles relèvent, par principe, non pas de la procédure de recours mais de celle de l'action de droit administratif (art. 58 let. a LPJA).

3.                            a) Selon le statut du personnel communal de la commune de [...], du 7 décembre 1987, le personnel communal comprend le personnel nommé (fonctionnaires soumis au droit public) et le personnel surnuméraire soumis principalement au droit privé. L'article 4 dispose que la nomination, la promotion, la mutation, le licenciement et la révocation du fonctionnaire sont du ressort du conseil communal. D'après l'article 6, la nomination peut être subordonnée à des conditions particulières telles que l'âge, la santé, la situation personnelle (al. 1). Elle peut dépendre d'exigences professionnelles en relation avec la fonction ou du résultat d'un examen ou d'un stage (al. 2). Sont réservées les conditions découlant des législations fédérale et cantonale pour les fonctions régies par elles (al. 3). D'après l'article 8, en règle générale, la nomination est faite à titre provisoire pour une année (al. 1). A l'expiration de ce délai, le conseil communal peut confirmer la nomination à titre définitif, maintenir la nomination à titre provisoire durant six mois au plus, résilier l'engagement (al. 2).

b) Le règlement sur l'état civil (REC; RSN 212.120) a pour but de définir les modalités d'application des dispositions fédérales en matière d'état civil et actes d'origine dans le canton de Neuchâtel (art. 1). L'article 11 REC prévoit que chaque arrondissement de l'état civil est dirigé par un officier de l'état civil, assisté d'un ou de plusieurs suppléants, tous nommés par le conseil communal ou les conseils communaux de l'arrondissement (al. 1). Cette nomination est soumise à la ratification du Conseil d'Etat (al. 2). Les conditions pour être nommé en qualité d'officier de l'état civil ou de suppléant sont régies par la législation fédérale (art. 12). L'entrée en fonction d'un nouvel officier d'état civil ou d'un suppléant ne peut intervenir qu'après une formation arrêtée par l'autorité de surveillance (art. 13 al. 1).

c) L'Ordonnance fédérale sur l'état civil, du 28 avril 2004 (OEC; RS 2011.112.2) dispose à l'article 4 que les officiers de l'état civil doivent remplir les conditions suivantes : détenir la nationalité suisse, avoir l'exercice des droits civils, être titulaire du brevet fédéral d'officier de l'état civil (al. 3). Une personne qui n'est pas titulaire du brevet fédéral peut être nommée ou élue officier de l'état civil, à condition d'obtenir ce titre dans un certain délai, fixé d'entente avec l'autorité de surveillance. Dans des cas fondés, ce délai peut exceptionnellement être prolongé d'entente avec l'autorité de surveillance (al. 4). Jusqu'à l'obtention du brevet, l'autorité de surveillance décide en accord avec le chef de l'office de l'état civil des tâches que la personne peut exécuter selon les connaissances théoriques et pratiques qu'elle a acquises (al. 5). Les cantons peuvent poser d'autres conditions à la nomination ou à l'élection des officiers de l'état civil (al. 6).

4.                            a) En l'espèce, la nomination envisagée de la recourante comme officier d'état civil a fait l'objet d'un échange préalable, oral, entre le ou les responsables communaux et le préposé à la surveillance de l'état civil, dont le dossier ne contient pas de traces et dont le contenu précis ne peut pas être déterminé, de sorte qu'il est impossible d'établir s'il y a eu méprise sur le sens de la question posée ou sur la réponse donnée, ou si le préposé a changé d'avis en s'opposant ultérieurement à cette nomination. Les explications figurant à ce sujet dans la lettre du préposé à la surveillance, du 14 février 2011 manquent elles-mêmes de clarté sur ce point notamment. Cela n'est, quoi qu'il en soit, pas décisif. On peut en effet se contenter de constater, sur la base du contenu de cette lettre et du message du préposé à la surveillance du 23 mars 2011 à la commune, que ce n'est pas la désignation comme officier de l'état civil (moyennant formation) en soi, mais la fonction de cheffe de l'office de […]que le préposé préavisait négativement, et que la recourante a décliné expressément la proposition, subsidiaire, de l'activité subalterne qu'elle serait admise à exercer au sein de l'office parce qu'elle ne représenterait aucune promotion salariale et comporterait une obligation de se former, sans garantie pour la suite de son activité professionnelle.

Ce préavis négatif s'inscrit dans les exigences liées à l'article 4 al. 4 et 5 OEC, la désignation comme cheffe d'un office de l'état civil comportant des tâches qui ne se recouvrent pas entièrement avec celles d'autres collaborateurs de l'office, fussent-ils suppléants, et des responsabilités particulières. Or, seule la nomination de l'intéressée comme cheffe d'office n'avait un sens pour elle et aux yeux de la commune, puisqu'il s'agissait de remplacer le chef d'office démissionnaire et de permettre une promotion de la prénommée.

b) Indépendamment des arguments de la recourante relatifs à la prétendue absence de validité de la décision ici attaquée, les parties ne soutiennent pas qu'une entrée en fonction de l'intéressée conforme à l'acte de nomination serait encore envisageable de fait. Cela doit être exclu, en effet, vu la position du préposé à la surveillance et compte tenu, a fortiori, de l'exigence supplémentaire de la ratification ultérieure par le Conseil d'Etat exigée par l'article 11 al. 2 REC.

Se pose dès lors la question des conséquences de cette situation. La constatation de la nullité ou, à défaut, la révocation de l'acte de nomination est un problème complexe en droit; l'une et l'autre dépendent de conditions diverses liées à la nature de l'acte en cause, à la gravité du vice qui l'entache et aux effets de l'invalidation éventuelle. En outre, la révocation ou l'annulation d'une décision ou d'un contrat de droit administratif supposent généralement une pesée des intérêts respectifs de la collectivité de la personne concernée (par exemple Moor, Droit administratif, vol. II, 2^e édition, p. 326 ss, 392 ss). On peut cependant s'abstenir de déterminer en l'espèce si l'on est en présence d'un vice qui affectait l'acte, lorsqu'il a été pris, si gravement qu'il devrait être qualifié de nul, c'est-à-dire d'inexistant, car il ne fait pas de doute que les conditions d'une révocation sont en tout cas remplies pour que l'invalidation de l'acte s'impose déjà pour le motif que celui-ci est désormais sans effets, juridiques et de fait, du moins quant à son objet. Elle se justifie donc par un intérêt public prépondérant manifeste, qui est celui de ne pas laisser subsister une apparence de validité d'un acte en réalité caduc. Une décision communale soumise à l'approbation du canton exigée par la loi ne peut, si cette approbation est exclue, déployer d'effets et n'entre pas en force, ce qui permet de la déclarer nulle ou de la révoquer (ATF 111 Ib 213).

c) Quoique la recourante n'invoque pas le principe de la protection de la bonne foi, on pourrait s'interroger sur son application dans le cas d'espèce. Ce principe protège la confiance légitime que le citoyen a placée dans les assurances reçues de l'autorité ou dans tout autre comportement adopté par celle-ci et suscitant une expectative déterminée (ATF 126 II 377 cons. 3a, 122 II 113 cons.3b/cc, 128 II 112 cons. 10b/aa). Pour que, en vertu de l'article 9 Cst., le citoyen soit en droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux assurances reçues, il faut que cinq conditions cumulatives soient remplies : l'autorité doit être intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées (a), l'autorité doit avoir agi ou être censée avoir agi dans les limites de sa compétence (b), l'administré doit avoir eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite (c), l'administré doit s'être fondé sur l'acte en question pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice (d) et la loi ne doit pas avoir changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (e). Certaines de ces conditions pourraient être considérées comme remplies en l'espèce, mais celle qui exige que l'administré ait pris des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice ne l'est pas, puisque la recourante conserve son ancien poste. En outre, même lorsque les conditions de la protection de la bonne foi sont remplies, l'autorité n'est pas nécessairement tenue de déroger à la loi afin de traiter le citoyen conformément aux assurances données ou aux expectatives créées. La loi doit être appliquée lorsque l'intérêt public à son respect l'emporte sur l'intérêt privé de l'administré à un traitement illégal. Dans cette hypothèse cependant, l'administré est en droit de réclamer une indemnité pour le dommage causé (arrêt du TF du 06.02.2003 [2A.466/2002]).

5.                            Il résulte de ce qui précède que la décision entreprise doit être confirmée et que le recours est mal fondé dans la mesure où il n'est pas irrecevable. Conformément à la pratique de la Cour de céans en matière de rapports de service de la fonction publique, il est statué sans frais. Vu l'issue du litige, il n'y a pas lieu à dépens.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Rejette le recours dans la mesure où il n'est pas irrecevable.

2.    Dit qu'il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.

Neuchâtel, le 7 octobre 2011

Art. 4¹ OEC

Officiers de l'état civil

¹ Les cantons fixent pour chaque arrondissement le nombre d’officiers de l’état civil. Ils élisent ou nomment un officier chef d’office et règlent la suppléance.

² Un officier de l’état civil peut prendre en charge plusieurs arrondissements.

³ Les officiers de l’état civil doivent remplir les conditions suivantes:

a.

détenir la nationalité suisse;

b.

avoir l’exercice des droits civils;

c.

être titulaire du brevet fédéral d’officier de l’état civil.

⁴ Une personne qui n’est pas titulaire du brevet fédéral peut être nommée ou élue officier de l’état civil, à condition d’obtenir ce titre dans un certain délai, fixé d’entente avec l’autorité de surveillance. Dans des cas fondés, ce délai peut exceptionnellement être prolongé d’entente avec l’autorité de surveillance.

⁵ Jusqu’à l’obtention du brevet, l’autorité de surveillance décide en accord avec le chef de l’office de l’état civil des tâches que la personne peut exécuter selon les connaissances théoriques et pratiques qu’elle a acquises.

⁶ Les cantons peuvent poser d’autres conditions à la nomination ou à l’élection des officiers de l’état civil.

¹ Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 4 juin 2010, en vigueur depuis le 1^er janvier 2011 (RO 2010 3061).