A. Engagé par l'Etat de Neuchâtel en qualité d'aspirant gendarme le 1^er janvier 1994, X., né en 1971, a été nommé gendarme dès le 1^er janvier 1995. Nommé appointé à partir du 1^er janvier 2000, il a été mis au bénéfice de la classe 6 des traitements, avec 13 échelons, plus les allocations légales (arrêté du 20.12.1999). Il a démissionné le 28 décembre 2000, avec effet au 31 mars 2001.

Le 1^er janvier 2004, le prénommé a été engagé par la Direction de police à [...] en qualité de d'appointé à la Police locale en classe de traitements 8 + 3 HP (haute paie). Il a été nommé en qualité d'appointé au sein du Service […] de la Police locale dès le 1^er janvier 2005, poste colloqué en classe 7 + 2 HP.

Le 4 septembre 2006, la Commune de [...] et le Département de la justice, de la santé et des finances ont conclu un contrat de prestations relatif à la prise en charge et à la gestion des activités de police sur le territoire de la Commune de [...], aux termes duquel le personnel du corps de police de la Ville de [...] est transféré à la police cantonale selon une liste annexée (art. 8 du contrat).

X. ayant accepté son transfert à la police neuchâteloise à la fonction de Gendarme-PS-Proximité avec le grade de caporal et le traitement correspondant à la classe 6 et 9 échelons, il a été nommé en cette qualité dès le 1^er janvier 2007 (arrêté du 16.01.2007). Le 19 janvier 2007, le Service des ressources humaines a informé l'intéressé que le nombre d'échelons avait été revu à la baisse (8) pour tenir compte de la contribution de solidarité. Par courrier électronique du 11 février 2007, celui-ci s'est plaint auprès du chef des services généraux de la police cantonale du traitement inéquitable dont il faisait l'objet par rapport à d'autres collègues et estimé que le salaire d'un caporal de gendarmerie avec environ dix ans de métier devait correspondre au moins à celui d'un appointé à savoir la classe 6 et 15 échelons. N'obtenant aucune réponse, X. a saisi le Département de la justice, de la sécurité et des finances (DJSF) le 4 octobre 2011 et sollicité une décision formelle sur la question de l'échelon dans lequel il est colloqué. Il lui a été répondu que, dans la mesure où il entendait obtenir des prestations pécuniaires découlant de ses rapports de service, il lui appartenait d'agir en justice par la voie de l'action de droit administratif.

B. Le 12 avril 2012, devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal, X. interjette recours pour déni de justice, subsidiairement ouvre action de droit administratif en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de la décision du Service des ressources humaines du 19 janvier 2007 et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants, subsidiairement à ce qu'il soit dit que l'Etat de Neuchâtel ne peut procéder à une inégalité de traitement entre lui et les autres caporaux ayant le même nombre d'années de service et les mêmes responsabilités et que, partant, cette inégalité doit être régularisée dès le 1^er janvier 2007. Il fait valoir, en bref, qu'il a contesté sa classification en ce qu'elle avait trait à l'échelon et que le DJSF a refusé de rendre une décision et que, si la voie subsidiaire de l'action de droit administratif est ouverte, son recours doit être converti d'office en action. Sur le fond, il relève que lors de son transfert à la police cantonale, il a acquis le grade de caporal, qui s'obtient après dix années de service, et que cette nomination, qui ne s'est pas accompagnée de l'octroi de deux échelons supplémentaires comme le prévoit le règlement concernant les traitements de la fonction publique, a entraîné des responsabilités plus importantes. Il considère dès lors que l'échelon doit être déterminé en tenant compte de ses années de service depuis son entrée dans la police en 1994, tout en précisant que les caporaux qui ont le même nombre d'années de service et les mêmes responsabilités que lui bénéficient actuellement de l'échelon 22 ou 23.

C. Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du recours contre la décision du 19 janvier 2007, respectivement au rejet de l'action. Sur le fond, il relève en résumé que le salaire que X. réalisait avant son transfert à la police cantonale a été transposé dans l'échelle cantonale des traitements, que ce procédé a été appliqué à tous les agents de la police communale transférés à la police cantonale, que l'Etat n'a pas à assumer la diminution de traitement consentie par l'intéressé au moment de son engagement à la police communale par rapport à celui qu'il percevait en 2001 à la police cantonale et que sa nomination en qualité de caporal ne donnait pas lieu à l'octroi d'échelons supplémentaires.

D. Les parties ont répliqué et dupliqué.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Selon la jurisprudence désormais établie du Tribunal administratif (RJN 2008, p. 262 cons. 1b et les références citées), auquel la Cour de droit public a succédé, tout litige relatif au traitement des fonctionnaires est un litige qui porte sur des prestations pécuniaires découlant des rapports de service au sens de l'article 58 let. a LPJA, sujet à l'action de droit administratif.

Il s'ensuit que le recours n'est pas recevable mais qu'il y a en revanche lieu d'entrer en matière sur l'action – condamnatoire non chiffrée – déposée en les formes prévues par la loi (art. 60 al. 1 LPJA)

b) En cas de rémunérations inégales dont le caractère discriminatoire n'est pas fondé sur le sexe, seul vaut la garantie générale d'égalité de traitement qui ne confère pas de droit subjectif à un salaire égal, mais seulement le droit à l'élimination de l'inégalité, et donc pas de droit au paiement d'un salaire avec effet rétroactif, mais seulement la possibilité d'obtenir, pour l'avenir, la régularisation de l'inégalité de manière appropriée et dans un délai raisonnable (ATF 131 I 105 p. 110-111 cons. 3.6 et 7; arrêt du TF du 12.04.2006 [2P.287/2005] cons. 2.3). Or, la législation cantonale sur le statut de la fonction publique ne prévoit pas de garantie plus large que ce qui précède et ne comporte au demeurant aucune disposition prévoyant le droit au paiement d'un salaire rétroactif. Le demandeur ne peut donc pas obtenir, dans le cadre de l'action fondée sur une inégalité de traitement, l'allocation d'une prétention pour une période antérieure au dépôt de sa demande (RJN 2008, p. 262).

La demande se révèle ainsi mal fondée dans la mesure où elle tend à ce que l'Etat régularise l'inégalité de traitement pour une période antérieure à son dépôt le 12 avril 2012.

2. a) Le principe de l'égalité de traitement, et donc de l'article 8 al. 1 Cst. féd., est violé lorsque dans un rapport de travail de droit public, un travail de même valeur est rémunéré de manière inégale. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe de l'égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi les multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui vaudront pour la rémunération des fonctionnaires. Le droit constitutionnel n'exige pas que les rémunérations soient uniquement fonction de la qualité du travail fourni, ou des exigences effectivement posées. Les inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement motivées, et donc apparaître objectivement défendables. Aussi le Tribunal fédéral a-t-il reconnu que l'article 8 Cst. féd. n'est pas violé lorsque les différences de rémunération reposent sur des motifs objectifs tels que l'âge, l'ancienneté, l'expérience, les charges familiales, les qualifications, le type et la durée de la formation, les horaires, les performances, les attributions ou les responsabilités endossées (ATF 123 I 1 p. 7 ss cons. 6a à 6c, 124 II 436 cons. 7a). Ceci est aussi valable dans le cadre de l'application du droit : les autorités sont tenues, selon le principe de l'égalité de traitement, de traiter de manière égale les situations semblables pour lesquelles les faits pertinents sont les mêmes, à moins qu'un motif objectif ne justifie un traitement différent (ATF 131 I 105 p. 107 cons. 3.1 et les références, JT 2006 I 597-598; ATF 129 I 161 p. 165 cons. 3.2 et les références, arrêt du TF du 02.04.2008 [1C_358/2007] cons. 5).

Le droit constitutionnel cantonal n'offre pas une protection plus étendue (art. 8 al. 1 Cst.NE; Bauer, Constitution annotée de la République et canton de Neuchâtel, no 1 ad art. 8, p. 45 et la référence).

b) On parle d'inégalité de traitement dès lors qu'une autorité traite de façon différente deux situations qui sont tellement semblables qu'elles requièrent un traitement identique (distinction insoutenable) ou lorsqu'elle traite d'une façon identique deux situations qui sont tellement différentes qu'elles requièrent un traitement différent (assimilation insoutenable; ATF 129 I 113 cons. 5.1 et les références).

a) En l'espèce, le demandeur ne remet pas en cause la collocation de sa fonction de Gendarme-PS-Proximité, avec le grade de caporal, dans la classe 6 de l'échelle des traitements. Il ne conteste pas non plus avoir été traité comme tous les policiers transférés à la police cantonale, à savoir que son salaire à la police locale a été transposé dans l'échelle des traitements cantonale, ainsi d'ailleurs que le stipulait le contrat de prestations du 4 septembre 2006 (art. 10 al. 3). Il se plaint en revanche d'une inégalité de traitement objectivement injustifiée dans la mesure où des agents de la police cantonale qui ont le même grade que lui, les mêmes responsabilités et la même expérience ont actuellement 22 ou 23 échelons alors que lui-même n'en a que 13. Le demandeur semble toutefois perdre de vue que cette différence n'est pas le résultat d'une distinction insoutenable mais qu'elle correspond objectivement à la progression salariale qui aurait été la sienne – en admettant par hypothèse l'augmentation automatique d'un échelon par année – s'il n'avait pas démissionné de la police cantonale le [...] 2000, alors qu'il bénéficiait, en qualité de gendarme avec le grade d'appointé, de la classe 6 et de 13 échelons. On ne saurait par ailleurs faire supporter à l'Etat les conséquences pour l'intéressé de son choix d'intégrer, dès le [...] 2004, une police locale avec une rémunération mensuelle brute (5'305.20 francs) inférieure à celle qu'il percevait quatre ans plus tôt à la police cantonale (5'802.60 francs selon l'échelle des traitements bruts de l'administration cantonale neuchâteloise de l'année 2000 [classe 6, échelon 13]) et, par voie de conséquence, à celle qu'il aurait perçue en 2004 si, par hypothèse, il n'avait pas démissionné (6'496.90 francs selon l'échelle des traitements bruts de l'administration cantonale neuchâteloise de l'année 2004 [classe 6, échelon 17]).

Il apparaît ainsi que la différence de rémunération dont se prévaut le demandeur n'est manifestement pas constitutive d'une violation de l'égalité de traitement prohibée par l'article 8 Cst. féd.

b) Quant à la promotion du demandeur au grade de caporal dès le 1^er janvier 2007, elle ne consistait pas en une nomination à une fonction plus élevée au sens de l'article 14 al. 1 LSt, qui aurait justifié que le nouveau traitement soit fixé selon les règles applicables au traitement initial (art. 23 du règlement concernant les traitements de la fonction publique [RTFP]). Car, indépendamment du grade (sergent, caporal ou appointé), la fonction de gendarme sans commandement (art. 23 al. 1 let. k du règlement d'exécution de la loi sur la police cantonale, du 25 mai 2005, en vigueur jusqu'au 30.06.2009; 58 al. 3 du règlement d'exécution de la loi sur la police neuchâteloise, du 13.5.2009) est colloquée en classe 6 de l'échelle des traitements cantonale (Tableau des fonctions des différents services de l'administration cantonale, du 14.11.2001).

4. Il suit de ce qui précède que la demande est entièrement mal fondée.

a) Selon la jurisprudence de la Cour de droit public, la procédure en matière de rapports de service est onéreuse lorsque la valeur litigieuse de l'action dépasse 30'000 francs (arrêt de la CDP du 21.04.2011 [CDP.2008.184], cf. également arrêt de la CDP du 18.05.2011 [CDP.2010.191] cons. 6b).

b) Le demandeur n'ayant pas conclu au paiement d'une somme d'argent déterminée, la Cour de céans fixera la valeur litigieuse, selon son appréciation, à 40'000 francs. Ce montant représente environ la perte de salaire que l'intéressé aurait subie de 2007 à 2011, selon l'échelle annuelle des traitements bruts "fonctionnaires", en fonction de l'échelon 15, auquel celui-ci prétendait en 2007 (courrier électronique du 11.02.2007) et en tenant compte de l'octroi d'un échelon automatique annuel.

Les frais doivent être fixés en application du décret fixant les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), du 06.11.2012, qui s'applique à toutes les causes pendantes devant les autorités à son entrée en vigueur le 1^er janvier 2013 (art. 71, 73 al. 1), en particulier selon les articles 12 ss par renvoi de l'article 48. Au regard d'une valeur litigieuse évaluée à 40'000 francs, l'émolument forfaitaire de décision sera arrêté à 2'000 francs et les débours (art. 49) à 200 francs.

Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens (art. 48 LPJA).

Par ces motifs,
LA Cour de droit public

1. Déclare le recours irrecevable.

2. Rejette la demande.

3. Met les frais de la cause par 2'200 francs à la charge du demandeur.

4. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 5 mars 2013