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Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 16.06.2014 [1C_388/2013] |
A. Depuis le 25 mars 1981, l'entreprise A. SA est au bénéfice d'une concession d'extraction de matériaux dans la partie neuchâteloise du lac de Neuchâtel (zones de dragage de Vaumarcus, Saint-Aubin, Cortaillod, Saint-Blaise et La Tène), qui a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2012 (décision du Conseil d'Etat du 22.01.1997). Préalablement à l'octroi d'une nouvelle concession, l'Etat de Neuchâtel a exigé de la requérante l'établissement d'un plan d'affectation cantonal sous le pilotage du Service de l'aménagement du territoire (SAT) et en coordination notamment avec le Service de l'environnement et de l'énergie (SENE). Signé le 7 décembre 2010 par le Département de la gestion du territoire (DGT), le plan cantonal d'exploitation des matériaux lacustres (PAC), dont le but est de réglementer l'extraction, le traitement et l'immersion de matériaux lacustres dans la partie neuchâteloise du lac de Neuchâtel, a été mis à l'enquête publique du 7 janvier au 7 février 2011, tandis qu'une séance d'information publique se tenait le 13 janvier 2011. Il a suscité de nombreuses oppositions que le Conseil d'Etat a levées par décisions du 4 avril 2012, après avoir tenté en vain une conciliation. Il a retenu que si l'information à la population au sens de l'article 4 LAT avait, à tort, été mise en œuvre postérieurement à la mise à l'enquête publique du PAC, les intéressés avaient néanmoins été en mesure de faire valoir leurs intérêts dans le cadre de leurs oppositions au PAC qu'ils ont pu compléter après la séance d'information publique organisée le 13 janvier 2011. Sur le fond, il a considéré que l'étude d'impact sur l'environnement (EIE), plus particulièrement l'étude du bruit réalisée par le bureau B. le 27 novembre 2009 (annexe 12 EIE) avait appliqué à juste titre les valeurs limites d'immission, puisque l'extension du périmètre de la zone de dragage de Saint-Aubin ne constituait pas une nouvelle installation mais une modification d'une installation existante. Se référant aux limites d'immission à prendre en considération en fonction des degrés de sensibilité (DS I, II, III ou IV), il a constaté que les normes de l'OPB n'était pas dépassées. Il a ajouté que la situation actuelle n'était plus comparable à celle qui prévalait en 2002 et qui avait conduit la Ière Cour civile du Tribunal cantonal à admettre l'action en cessation du trouble d'un riverain, une expertise judiciaire confiée à l'EMPA ayant conclu au dépassement de la valeur limite d'immission (RJN 2003, p. 114).
A. X1, X2 , X3 et X4, X5 et X6, X7, X8, X9, X10, X11, X12, X13 et X14, X15, X16, X17, X18, X19, collectivement, d'une part, et l'Association des propriétaires riverains du lac de Neuchâtel à la Béroche et sur le Littoral neuchâtelois, d'autre part, tous représentés par le même mandataire, interjettent recours devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre ces décisions. Sollicitant la jonction des causes, ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions du Conseil d'Etat et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour qu'elle organise une séance d'information au sens des articles 4 LAT, 6 et 25 LCAT, ainsi qu'une expertise. Subsidiairement, ils demandent à la Cour, statuant au fond, qu'elle déclare que les valeurs limites de planification sont applicables et, à titre plus subsidiaire, qu'elle fixe la distance à respecter depuis les habitations riveraines du lac de Neuchâtel à Gorgier/Chez-le-Bart pour l'exploitation des matériaux lacustres, le cas échéant par expertise. Ils invoquent tout d'abord une violation de leur droit d'être entendus au motif que l'expertise qu'ils ont requise n'a pas été mise en œuvre. Ils font valoir par ailleurs que la violation du droit à l'information, qui est une procédure distincte de celle de l'opposition, ne peut pas être guérie. Sur le fond, ils estiment que les valeurs limites de planification doivent être respectées car l'extension du périmètre de dragage de Saint-Aubin est une nouvelle installation et qu'en conséquence l'éloignement des installations d'extraction doit être fixé à 500 mètres, ainsi qu'en a décidé la Ière Cour civile du Tribunal cantonal en 2003 dans un jugement dont il n'y a pas lieu de s'écarter. Ils reprochent par ailleurs aux autorités inférieures de ne pas avoir effectué une pesée entre l'intérêt des propriétaires riverains à voir leur santé préservée et l'intérêt exclusivement économique de l'entreprise A. SA. Ils requièrent la mise en œuvre d'une expertise tendant à mesurer les pressions acoustiques polluantes générées par l'extraction envisagée à proximité des habitations riveraines du lac de Neuchâtel à Gorgier/Chez-le-Bart.
B. Dans leurs observations respectives, tant le Conseil d'Etat, que le DGT, que l'entreprise A. SA concluent au rejet du recours, sous suite de frais, voire de dépens.
La Commune de Gorgier ne formule pas d'observations ni ne se prononce sur les mérites du recours.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. a) Interjetés dans les formes et délai légaux, les recours sont recevables.
b) Les recours reposant sur les mêmes faits matériels et posant des questions juridiques similaires, il est justifié de joindre les deux procédures et de les traiter en un arrêt unique (ATF 131 V 461 cons. 1).
2. a) Tel qu'il est garanti par l'article 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (arrêt du TF du 30.01.2013 [1C_461/2012] cons. 3.1).
b) Dans la mesure où il porte sur le résultat de l'appréciation anticipée des preuves à laquelle a procédé le Conseil d'Etat, le grief de violation du droit d'être entendu se confond ici avec celui de constatation inexacte (y compris arbitraire) ou incomplète des faits pertinents, que les recourants soulèvent également. Il se justifie donc de l'examiner avec le fond du litige (arrêt du TF du 21.05.2012 [9C_907/2011] cons. 3.3).
3. a) En vertu de l'article 4 al. 1 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure. Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans (al. 2). Bien que cette disposition donne un mandat législatif aux cantons – que le canton de Neuchâtel a concrétisé succinctement en ce qui concerne les plans d'affectation cantonaux à l'article 25 al. 4 LCAT ("L'information à la population est assurée par le département.") – elle n'en est pas moins applicable directement. Relevant que les autorités compétentes disposent d'une large marge de manœuvre dans l'application de l'article 4 al. 2 LAT, la Haute Cour a jugé que, parallèlement à la publication des projets, qui permet à chacun de faire part de son opinion, l'article 4 LAT exige comme garantie minimale non seulement que les autorités de planification réceptionnent les propositions et les oppositions, mais aussi qu'elles y répondent matériellement (ATF 135 II 286 cons. 4.1, JT 2010 I, p. 720). La participation au sens de l'article 4 LAT assure au citoyen une possibilité d'influence qui est à distinguer des instruments de démocratie directe et de protection juridique. Comme la procédure de consultation, elle appartient à ces formes institutionnelles qui ne créent aucune obligation juridique mais une simple influence politique. L'information et la participation garantissent à la pondération des intérêts une assise suffisante, forment une base importante pour décider de manière appropriée de la planification et contribuent ainsi, du point de vue qualitatif, à une bonne planification. C'est pourquoi elles doivent intervenir à un moment où la pesée définitive des intérêts est encore possible (ATF 135 précité cons. 4.2.3).
b) En l'espèce, la procédure d'information et de participation au sens de l'article 4 LAT a été mise en œuvre par le biais d'une séance d'information publique le 13 janvier 2011, soit parallèlement à la mise à l'enquête publique du PAC qui se déroulait du 7 janvier au 7 février 2011. Aussi critiquable que ce procédé puisse apparaître aux yeux des recourants, il ne justifierait la répétition de la procédure de participation que si les exigences minimales garanties par l'article 4 LAT n'avaient pas été respectées. Tel n'est manifestement pas le cas. Eu égard à la finalité du droit de participation et à la grande marge de manœuvre dont disposait le département dans sa mise en œuvre, il y a lieu de considérer que la séance d'information publique organisée le 13 janvier 2011 était adéquate et qu'elle a atteint son objectif. Elle a en effet permis à toutes les personnes intéressées de se faire une opinion sur le PAC et de présenter, à cette occasion ou dans le cadre du délai de la mise à l'enquête publique qui arrivait à échéance 25 jours plus tard – soit durant une période où la pesée des intérêts était encore possible – d'éventuelles objections, observations ou propositions. Etant donné que l'autorité de planification était tenue de les recevoir, de les examiner et d'y répondre et qu'il n'est pas prétendu qu'elle s'y serait refusée, la répétition de la procédure de participation ne poursuivrait aucun but utile et constituerait une vaine formalité qui allongerait inutilement la procédure. Quant aux personnes directement touchées par le PAC, elles avaient tout loisir d'utiliser les moyens de protection juridique à leur disposition – ce que la plupart d'entre elles ont d'ailleurs fait – si elles estimaient ne pas avoir obtenu les garanties suffisantes ou des réponses satisfaisantes dans le cadre de la procédure d'information et de participation.
4. Selon l'article 5 de la loi sur l'extraction de matériaux (LEM), l'ouverture et l'exploitation de gisements de matériaux à des fins industrielles, commerciales ou d'intérêt public, ainsi que la reprise d'une exploitation abandonnée ou l'extension d'une exploitation en activité doivent faire l'objet de plans spéciaux dits "plans d'extraction". Ces plans sont établis par la commune, éventuellement par le canton, sur la base d'un projet concret d'exploitation (art. 7 al. 1 LEM). Les dispositions de la loi sur l'aménagement du territoire concernant la procédure d'adoption et de sanction des plans d'aménagement cantonaux et communaux sont applicables (al. 2). Lorsque l'exploitation est soumise à l'étude d'impact sur l'environnement, celle-ci est mise en œuvre dès l'élaboration du plan (art. 8 al. 1 LEM). Une telle étude s'impose lorsque, comme en l'espèce, l'extraction prévue de gravier, de sable ou d'autres matériaux de lacs, de cours d'eau ou de nappes d'eau souterraines dépasse 50'000 m3 par an (ch. 30.4 de l'Annexe 1 à l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [OEIE)]. L'étude doit notamment porter sur les nuisances dues au bruit d'une installation. Selon l'article 11 al. 1 de la loi sur la protection de l'environnement (LPE), les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions). Indépendamment de nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2). Les émissions seront limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). En vertu de l'article 7 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB), les émissions de bruit d'une nouvelle installation fixe seront limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (let. a) et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne dépassent pas les valeurs de planification (let. b). En vertu de l'article 8 OPB, lorsqu'une installation fixe déjà existante est modifiée, les émissions de bruit des éléments d'installation nouveaux ou modifiés devront être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable (al. 1). Lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (al. 2). Les transformations, agrandissements et modifications d'exploitation provoqués par le détenteur de l'installation sont considérés comme des modifications notables d'une installation fixe lorsqu'il y a lieu de s'attendre à ce que l'installation même entraînera la perception d'immissions de bruit plus élevées (al. 3). On relèvera que l'article 8 al. 2 OPB exprime, pour les cas de transformation d'installations existantes, le principe énoncé à l'art. 11 al. 3 LPE, tandis que l'article 8 al. 1 OPB rappelle le principe de l'article 11 al. 2 LPE.
5. En l'espèce, le Conseil d'Etat a considéré que l'installation que le PAC visait à réglementer, soit l'extraction, le traitement et l'immersion de matériaux lacustres, à l'intérieur de 5 zones de dragage sises dans la partie neuchâteloise du lac de Neuchâtel, n'était pas nouvelle. Il a retenu, d'une part, que l'entreprise A. SA bénéficiait d'une concession d'exploitation depuis 1981 et, d'autre part, que l'extension du périmètre de dragage de la zone de Saint-Aubin ne constituait pas une installation nouvelle par rapport à la zone de dragage d'origine et qu'elle ne transformait pas une installation existante peu bruyante en une installation provoquant des nuisances. Il en résultait, selon lui, que les valeurs limites d'immission avaient été à bon droit appliquées dans le cadre de l'étude d'impact sur l'environnement, respectivement dans l'étude de bruit menée. La Cour de céans partage cette analyse. La date déterminante pour distinguer les installations nouvelles au sens de l'article 25 LPE, des installations déjà existantes au sens des articles 16 ss LPE et 8, 13 ss OPB a en effet été fixée au 1er janvier 1985 (ATF 123 II 325 cons. 4c/cc). Il a certes été jugé qu'il était concevable d'appliquer le régime des nouvelles installations par exemple dans un cas de transformation d'un établissement public existant, lorsque le régime d'exploitation précédent ne provoquait pas, ou presque pas de nuisances, et que l'on prévoit que l'établissement modifié sera bruyant (cf. ATF 123 II 325 cons. 4c/aa; arrêt du TF du 09.03.2007 [1A.240/2005] cons. 4.2). Dans le cas particulier, l'installation litigieuse, respectivement la méthode d'extraction des matériaux lacustres ne sont pas modifiées et demeureront potentiellement bruyantes, la modification consistant principalement dans l'extension du périmètre de la zone de dragage de Saint-Aubin, dans laquelle n'évoluera toutefois toujours qu'une seule drague. Les recourants n'apportent aucun argument pertinent qui s'opposerait à cette appréciation. Ils se limitent à soutenir que l'octroi d'une nouvelle concession constitue une nouvelle installation en se fondant sur la directive de la Confédération sur l'étude de l'impact sur l'environnement, édictée par l'Office fédéral de l'environnement (directive OFEV). On ne peut toutefois pas transposer dans l'OPB la notion d'installation nouvelle retenue dans cette directive, dont l'objectif est exclusivement de déterminer les installations qui sont obligatoirement soumises à l'étude d'impact sur l'environnement. Cela étant, l'extension prévue du périmètre de la zone de dragage de Saint-Aubin, qui représente un agrandissement de l'exploitation au sens de l'article 8 al. 3 OPB, doit être qualifiée de modification notable selon l'article 8 al. 2 OPB. Si l'extension de ce périmètre d'extraction ne va pas entraîner la perception d'immissions de bruit plus élevées, il va en tous les cas représenter une nuisance pour un nombre plus élevé de personnes. L'obligation de limiter les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission s'impose dès lors.
6. Il n'est pas contesté que, selon l'annexe 6 de l'OPB (valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers), la valeur limite d'immission de jour en fonction d'un degré de sensibilité II attribué à la zone dans lesquelles sont situées la plupart des parcelles des recourants est fixée à 60 dB. Selon le rapport d'impact sur l'environnement, du 2 août 2010 (ci-après : RIE), qui intègre l'étude de bruit du 27 novembre 2009, l'extraction des matériaux lacustres dans la zone de dragage de Saint-Aubin n'entraînera pas de dépassement de la limite de 60dB, en fonction d'une durée de travail journalière moyenne de 5 heures, si la drague est positionnée à 260 mètres au minimum des zones affectées en degré de sensibilité II (à 300 mètres pour 7 heures de travail; à 340 mètres pour 9 heures et à 390 mètres pour 12 heures; RIE p. 52). Si les recourants ne remettent pas en cause la méthode utilisée pour fixer ces distances, dont il apparaît d'ailleurs qu'elle est conforme à l'annexe 6 de l'OPB, ils contestent néanmoins ces dernières au motif qu'elles diffèrent de celles du rapport acoustique que l'EMPA avait déposé dans le cadre d'une procédure en cessation de trouble qui opposait, en 2001, un riverain à l'entreprise concessionnaire (RJN 2003, p. 114). Cet argument ne saurait toutefois être qualifié de motif impérieux qui devrait conduire la Cour de céans à s'écarter du RIE que le SENE a approuvé (ATF 132 II 257 cons. 4.4.2, 131 II 470 cons. 3.1, JT 2006 I 723 cons. 3.1; arrêt du TF du 19.07.2010 [1C_429/2009] cons. 2.2). Ce d'autant plus que l'étude de bruit réalisée a pris en compte, pour les mesures réalisées en 2009, les corrections appliquées par l'EMPA en 2002 (RIE ch. 5.2, p. 48; annexe 12 ch. 2.3, p. 3) et que la différence entre les valeurs d'immission mesurées en 2009 et celles mesurées en 2002 s'expliquait par les travaux d'insonorisation qui avaient été entrepris en 2006 sur la drague Odyssée et qui réduisaient le niveau sonore de 3dBA par rapport à 2002 (RIE ch. 5.2.1.6 p. 51; annexe 12, remarques, p. 4). Il n'y a ainsi pas lieu de douter de la pertinence de l'étude de bruit menée. C'est dès lors au terme d'une appréciation anticipée des preuves dénuée d'arbitraire que le Conseil d'Etat a écarté la requête tendant à une nouvelle expertise. Pour les mêmes motifs, les preuves proposées par les parties n'ont pas à être administrées, les pièces du dossier s'étant révélées suffisantes pour trancher le litige.
Il suit de ce qui précède qu'en ce qui concerne la protection contre le bruit, l'extraction des matériaux dans la zone de dragage de Saint-Aubin ne dépassera pas le seuil des valeurs limites d'immission de l'OPB à partir duquel l'atteinte serait nuisible ou incommodante pour les riverains. C'est le lieu de rappeler ici que l'extraction dans les zones de dragage devra faire l'objet d'un permis d'exploiter (art. 14 ss LEM; 4 du règlement du PAC), qu'à cette occasion le DGT devra contrôler que les dispositions prises pour l'exploitation répondent aux exigences du plan d'extraction (art. 16 al. 1 LEM) et qu'il est prévu que les distances à respecter conformément au RIE, qui varient en fonction de la durée de travail journalière moyenne et du degré de sensibilité au bruit attribué, seront déterminées dans le cadre de l'octroi du permis d'exploiter (art. 22 al. 2 du règlement du PAC).
7. Mal fondés, les recours doivent ainsi être rejetés. Les recourants qui succombent supporteront les frais de la cause (art. 47 al. 1 LPJA). A. SA, qui procède avec l'aide d'un mandataire, a droit à des dépens (art. 48 LPJA). Me C. n'ayant pas déposé un état de ses honoraires et frais, les dépens seront fixés sur la base du dossier (art. 66 al. 2 TFrais). Tout bien considéré, l'activité déployée par ce mandataire devant la Cour de céans pour les deux causes jointes n'excède pas 5 heures. Eu égard au tarif usuellement appliqué par la Cour de céans de l'ordre de 250 francs l'heure, des débours à raison de 10 % des honoraires (art. 65 TFrais) et de la TVA au taux de 8 %, l'indemnité de dépens doit être fixée à 1'485 francs.
Par ces motifs,
LA COUR DE DROIT PUBLIC
1. Prononce la jonction des causes CDP.2012.139 et CDP.2012.140.
2. Rejette les recours.
3. Met à la charge des recourants les frais de procédure qu'ils ont avancés.
4. Alloue à A. SA une indemnité de dépens de 1'485 francs à la charge des recourants solidairement.
Neuchâtel, le 21 mai 2013
Art. 4 LAT
Information et participation
1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.
2 Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans.
3 Les plans prévus par la présente loi peuvent être consultés