A. Par décision du 13 juin 2012, le Service cantonal des automobiles et de la navigation (ci-après : SCAN) a retiré le permis de conduire suisse de X., ressortissant français, titulaire d'un permis d'établissement, pour une période d'un mois (faute moyennement grave), suite à une infraction à la loi sur la circulation routière commise le 24 mars 2012 à l'échangeur d'Härkingen (autoroutes A1/A2). L'intéressé avait été préalablement condamné pénalement le 9 mai 2012 par le Ministère public du canton de Soleure à une amende de 150 francs et aux frais de la cause par 200 francs. Ladite ordonnance pénale est entrée en force.

X. a contesté cette décision de retrait de permis devant le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département ou DGT) le 8 août 2012. Par décision incidente du 17 août 2012, mais distribuée à la poste de la Maladière le 20, le Service juridique de l'Etat (ci-après : le service juridique), chargé de l'instruction du dossier, l'a invité à fournir une avance de frais de 550 francs d'ici au 3 septembre 2012. Cet envoi effectué sous pli recommandé avec avis de réception n'a pas été retiré dans le délai de garde échéant au 27 août 2012 et le versement de l'avance de frais n'a pas été effectué.

Le 18 août 2012, date probablement inexacte puisqu'il s'agit d'un samedi, l'intéressé aurait pris contact téléphoniquement avec le DGT pour se renseigner sur le suivi de la procédure et il avait appris qu'une demande d'avance de frais lui serait prochainement envoyée. Il a ensuite écrit le 6 septembre 2012 à cette autorité (pli posté à une date ignorée, son enveloppe ne figurant pas au dossier officiel), en lui indiquant qu’il avait appris que ladite demande d’avance de frais lui avait été notifiée, qu'il avait été cependant absent jusqu'au 29 août et qu'il n'avait pu retirer l'envoi dans le délai de garde. Il sollicitait donc une nouvelle notification et l'exonération de l'avance de frais au regard de sa situation financière.

Par décision du 26 septembre 2012, le département a déclaré irrecevable le recours formé par X. contre la décision de retrait du permis de conduire faute de paiement de l'avance de frais dans le délai imparti. Il a retenu en bref que la demande d'avance de frais, même non retirée dans le délai de garde, devait être considérée comme valablement notifiée, que, partie à une procédure administrative, l'intéressé devait s'attendre à recevoir des notifications et prendre les dispositions nécessaires en cas d'absence et que ne l'ayant pas fait son recours était irrecevable.

B. Par mémoire du 17 octobre 2012, X. saisit la Cour de droit public d'un recours contre cette décision d'irrecevabilité en concluant à son annulation. Dans une première partie de son mémoire, il soutient que l'article 45 al. 5 LPJA est en contradiction avec l'alinéa 1 de cette disposition, que la décision du SCAN ne mentionne pas l'obligation de fournir une avance de frais en cas de recours, que la décision du DGT est contraire à l'article 4 (recte : al. 4 de l'art. 47) de la LPJA qui permet à l'autorité de recours la remise de l'avance (recte : la remise des frais) et que sa situation financière ne lui permettait pas de faire l'avance dans les délais impartis. Invoquant implicitement un excès du pouvoir d'appréciation, il fait encore valoir que l'autorité ne lui a pas accordé un délai raisonnable pour faire face à l'injonction de payer l'avance de frais. Dans la seconde partie de son mémoire, le recourant revient sur les circonstances de son infraction LCR, relève que le DGT ne s'est en rien prononcé sur le fond du litige et estime que vu les circonstances de l’accident, qu’il conteste d’ailleurs toujours, et vu son passé irréprochable de conducteur, un retrait de permis d’un mois n’est pas justifié.

C. Sans formuler d'observations, le département conclut au rejet du recours.

D. Le 24 juillet 2013, le recourant et l’intimé ont été invités par le juge instructeur à préciser à quelle date le pli du 6 septembre 2012 avait été remis à la poste, le timbre humide de réception par le DGT portant la date du 10 septembre 2012. Dans le délai imparti, le DDTE (ex-DGT) ne s’est pas déterminé. Pour sa part, le recourant a indiqué qu’il postait toujours sa correspondance en courrier A, que si sa lettre du 6 septembre avait été postée le même jour à son souvenir, il lui était impossible d’établir si elle l’avait été avant ou après la dernière levée postale mais que selon indications de la poste, il était concevable qu’elle ait été englobée dans un envoi groupé du vendredi 7 septembre, du samedi 8 septembre ou du lundi 10 septembre, le timbre du DGT n’attestant que la date de prise de connaissance de l’envoi par l’administration cantonale.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Dans la procédure juridictionnelle administrative, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. Dans le cas d'une décision d'irrecevabilité d'un recours administratif, l'autorité judiciaire doit donc limiter son propre examen à la question de savoir si c'est à tort ou à raison que l'administration a déclaré le recours irrecevable (cf. arrêt du TF du 16.09.2011 [9C_393/2011] cons. 1). Dans la mesure où, dans la décision ici querellée, le DGT a déclaré le recours du conducteur irrecevable au motif que celui-ci n'avait pas versé dans le délai imparti l’avance de frais requise, la Cour de céans doit se limiter à examiner si c'est à juste titre que le recours a été déclaré irrecevable pour ce motif, sans se prononcer sur les questions de droit de fond liées au retrait du permis de conduire, sur lesquels le DGT ne s’est d’ailleurs pas déterminé, à juste titre.

3. a) Aux termes de l'article 47 al. 5 LPJA, l'autorité de recours perçoit du recourant une avance de frais équivalente aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette avance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut, elle déclarera le recours irrecevable. En cas de motifs particuliers, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais, ou autoriser son versement par acomptes ou encore accorder à celui-ci le bénéfice de l’assistance judiciaire.

b) Le formalisme excessif est un aspect particulier du déni de justice prohibé par l'article 29 al. 1 Cst. féd. Il est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 130 V 177 cons. 5.4.1; 128 II 139 cons. 2a ; 127 I 31 cons. 2a/bb). En tant qu'elle sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction du formalisme excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi consacré aux articles 5 al. 3 et 9 Cst. féd. A cet égard, elle commande à l'autorité d'éviter de sanctionner, par l'irrecevabilité, les vices de procédure aisément reconnaissables qui auraient pu être redressés à temps, lorsqu'elle pouvait s'en rendre compte assez tôt et les signaler utilement au plaideur (ATF 135 I 6 cons. 2.1; 125 I 166 cons. 3a; arrêt du TF du 07.09.2011 [2C_373/2011] cons. 6.1). D'après la jurisprudence, la sanction de l'irrecevabilité du recours pour défaut de paiement à temps de l'avance de frais ne procède pas d'un formalisme excessif ou d'un déni de justice, pour autant que les parties aient été averties de façon appropriée du montant à verser, du délai imparti pour le versement et des conséquences de l'inobservation de ce délai (ATF 133 V 402 cons. 3.3; 104 Ia 105 cons. 5 ; arrêt du TF du 03.11.2011 [2C_889/2011] et [2C_890/2011] cons. 3.2). Les conséquences procédurales attachées au défaut de paiement de l'avance de frais doivent en outre découler d'une loi au sens formel (ATF 133 V 402 cons. 3.4; arrêt du TF du 24.12.2010 [5A_376/2010] cons. 5.1). Le Tribunal fédéral considère au surplus que si le non-respect d’un délai pour le dépôt d’un mémoire dans une affaire complexe nécessite un examen détaillé des raisons pour lesquelles l’acte à accomplir est tardif, il n’en va pas de même du paiement d’une simple avance de frais (arrêt du TF du 28.12.2012 [9C_796/2012] cons. 3.1 ; Frésard, Commentaire de la LTF, nos 7 et 8 ad art. 50 LTF).

En l’espèce, ces obligations légales ou jurisprudentielles ont été pour l’essentiel respectées par l’autorité de recours intimée. Le fait que la décision du SCAN mentionne uniquement que les frais d’un recours rejeté restent en principe à la charge de son auteur n’invalide en rien l’exigence légale de la fourniture d’une avance de frais devant l’autorité administrative de recours selon l’art. 47 al 5 LPJA, même si elle n’est pas mentionnée dans la décision du SCAN. Le recourant confond au surplus manifestement l’exigence préalable d’une avance de frais selon cette disposition (avance qui sera restituée au recourant en cas de gain du procès) et la condamnation aux frais (art. 47, al. 1 LPJA) ou leur éventuelle remise en cas de perte du procès (art. 47 al. 4 LPJA) dans le cadre de la décision finale, remise qui dépend de la libre appréciation de l’autorité de recours.

4. Par la décision incidente du 17 août 2012, distribuée par courrier recommandé le 20 août 2012 – non réclamé – l’intimé a invité le recourant à verser une avance de frais raisonnable, mais dans un délai échéant au 3 septembre 2012 seulement.

Dans le cas d'un envoi recommandé à une personne absente pour laquelle un avis de retrait a été déposé dans sa boîte aux lettres, le pli est réputé notifié au moment où il est retiré à la poste ou, en l'absence de retrait, le septième jour du délai de garde (Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p. 38; Kieser, ATSG Kommentar, ad art. 38 al. 1, p. 404, 8d; Donzallaz, La notification en droit interne suisse, p. 484-485, 495-496; art. 2.3.7 let. b des conditions générales "Prestations du service postal", éd. avril 2008; RJN 1990, p. 280 cons. 1b et les références; cf. aussi ATF 130 III 396 cons. 1.2.3 et la référence citée). Cette jurisprudence ne s'applique que si son destinataire devait s'attendre, avec une certaine probabilité, à recevoir une communication des autorités, ce qui est le cas chaque fois qu'il est partie à une procédure pendante (Schaer, op. cit., p. 38-39; Donzallaz, op. cit., p. 497 ss, nos 1036 ss; ATF 130 III 396 cons. 1.2.3 et les références citées). Ceci est d’autant plus vrai en l’espèce que suite à son appel téléphonique d' août au DGT, qu’il allègue lui-même, le recourant savait qu’une avance de frais allait être requise de sa part, ce qui a été le cas par la décision incidente précitée.

Le jour de départ de ce délai de retrait de sept jours n'est pas compté et il se calcule indépendamment des féries judiciaires, des jours fériés officiels, samedis ou dimanches compris; s'il prend fin un jour férié, le pli est censé notifié à cette date, quand bien même la poste aurait alors été fermée (Donzallaz, op. cit., nos 1029, 1030, p. 495).

En l'espèce, selon les indications de l’intimé et de la poste, le recourant a été avisé le 20 août 2012 qu'un pli recommandé était à retirer à l'office postal de la poste de la Maladière à Neuchâtel. Celui-ci n'ayant pas donné suite à cet avis, le courrier l'invitant à verser une avance de frais jusqu'au 3 septembre 2012, et retourné au DGT comme non retiré, est réputé avoir été notifié le dernier jour du délai de garde postal de sept jours, soit le 27 août 2012.

5. Le pli n’ayant pas été retiré et le paiement jamais effectué, c'est par conséquent en principe à bon droit que le recours a été déclaré irrecevable, l'avance de frais n’ayant pas été payée dans le délai imparti à cet effet. La question de savoir si le délai de paiement fixé ici, effectivement plus que très bref (décision du 17.8.2012, distribuée par la poste le 20.8.2012 seulement, avec délai de paiement au 3.9.2012) était raisonnable, reste cependant réservée et fera l’objet d’un examen séparé, (cf. cons. 10 ci-dessous).

6. Le recourant fait valoir qu’il était absent jusqu’au 29 août 2012, que dans les quelques jours qui lui seraient restés à disposition, il n’aurait pas été en mesure de réunir la somme nécessaire au paiement de l’avance de frais et qu’il a sollicité le 6 septembre 2012 une nouvelle notification de la décision (ce qui peut à la rigueur être implicitement compris comme une demande de prolongation du délai de paiement) et une exonération de paiement de cette avance (ce qui doit, mais ici explicitement, être considéré en sus comme une demande d’assistance administrative).

7. En procédure administrative neuchâteloise, les dispositions du CPC relatives aux délais et à leur restitution sont applicables par analogie (art. 20 LPJA). En vertu de ces dispositions, un paiement au tribunal est effectué dans le délai prescrit lorsque le montant est versé en faveur du tribunal à la poste suisse ou débité d’un compte bancaire ou postal en Suisse le dernier jour du délai au plus tard (art. 143 al. 3 CPC). Les délais légaux ne peuvent pas être prolongés. Les délais fixés judiciairement peuvent être prolongés pour des motifs suffisants, lorsque la demande en est faite avant leur expiration (art. 144 CPC). Le tribunal (ou ici l’autorité intimée) peut accorder un délai supplémentaire lorsque la partie défaillante en a fait la requête et rend vraisemblable que le défaut ne lui est pas imputable ou n’est imputable qu’à une faute légère. La requête est présentée dans les dix jours qui suivent celui où la cause du défaut a disparu. Si une décision a déjà été communiquée, la restitution ne peut être requise que dans les six mois qui suivent l’entrée en force de la décision (art. 148 CPC).

8. En l’espèce, le recourant a certes formulé une telle demande par son courrier du 6 septembre 2012 posté à une date ignorée, (selon lui le 6 septembre), mais cette requête est intervenue après le délai de paiement, fixé au 3 septembre 2012.

Si en procédure civile, l'article 101 CPC octroie un droit à un délai supplémentaire pour s'acquitter d'avances ou de sûretés à la partie qui n'a pas fourni le montant réclamé dans le délai imparti, cette disposition est située dans le chapitre 1 "Frais" du titre 8 intitulé "Frais et assistance judiciaire" et non dans le chapitre 3 "Délais, défaut et restitution" du titre 9 "Conduite du procès, actes de procédure et délais" qui contient les dispositions sur les délais et la restitution auxquelles renvoie l'article 20 LPJA. Dans la mesure où l'article 47 al. 5 LPJA prévoit expressément la sanction d'irrecevabilité en cas de versement tardif de l'avance de frais en procédure de recours, et faute de renvoi exprès de la LPJA aux dispositions du CPC relatives aux frais, l'article 101 CPC ne saurait trouver application dans le cas d'espèce (arrêt de la CDP du 14.3.2012 [CDP.2011.230] cons. 3 et, sur la constante jurisprudence de la Cour de céans sur l’absence de formalisme excessif dans le paiement tardif de l’avance de frais, arrêt de la CDP du 29.5.2012 [CDP.2012.80] et la jurisprudence citée).

9. Le recourant, qui a été dûment averti, du moins théoriquement et fictivement, des conséquences du non-respect du délai imparti et informé des conditions auxquelles un délai supplémentaire de paiement ou l'assistance judiciaire pouvaient lui être accordés, dans une décision incidente qu’il n’a pas retirée, ne peut donc contester que le paiement de l'avance de frais n'a pas été effectué dans les délais ni même dans les 10 jours après qu’il a eu connaissance du délai imparti ou après son retour. A supposer qu'en raison des circonstances, le délai eût été trop court pour réunir la somme et effectuer le paiement de l'avance de frais, comme le fait valoir le recourant en l'espèce, il existait encore pour lui et alors la possibilité de demander une prolongation du délai (cf. à cet égard arrêt du TF du 23.01.2013 [2C_45/2013] cons. 4.2), à compter de son retour, le 29 août 2012 , soit notamment cinq jours entre ledit retour et le 3 septembre 2012. Or, une telle demande n'a pas été formulée dans le délai de paiement initialement imparti, mais le 6 septembre 2012 seulement.

En conséquence, le DGT n'a a priori pas violé l'interdiction du formalisme excessif. Le recourant n’allègue de surcroît, dans son courrier du 6 septembre 2012, pas de circonstances particulières qui auraient pu conduire à admettre un paiement tardif ou une restitution du délai de paiement, si ce n’est une absence de 8 jours sans aucune autre motivation. Sa demande de nouvelle notification de la demande d’avance, formulée dans le même courrier, n’est en sus pas recevable, l’autorité intimée n’ayant pas l’obligation de procéder à une nouvelle notification (arrêt du TF du 31.7.2006 [2A.339/2006] cons. 4.2 ; arrêt du TAF du 29.3.2010 [B 1424.2010]) même si usuellement les autorités administratives du canton, en tous les cas judiciaires, ont la courtoisie de procéder à une nouvelle notification sous pli simple, tout en mentionnant que cette seconde notification n’ouvre pas un nouveau délai.

10. Il reste dès lors à examiner si comme le soutient le recourant dans son courrier du 6 septembre 2012, le délai imparti (en l’espèce 14 jours au plus) était raisonnable ou non. A l’évidence, ce délai était non seulement irraisonnable mais également illégal. Une demande d’avance de frais constitue une décision administrative incidente, susceptible d’un recours dans les 10 jours (art. 34 al. 3 LPJA). En tenant compte des délais postaux, et notamment du délai de garde de 7 jours et de ce délai légal de recours de 10 jours, en présence d’une notification fictive d’un pli recommandé non retiré, la décision réclamant une avance de frais ne peut au mieux entrer en force que dans les 18 à 20 jours dès son envoi, si l’on tient compte des aléas postaux. En l’espèce, la décision querellée, datée du 17 août 2012 n’a pas été retirée dans le délai de garde échéant le 27 août 2012. Le délai de recours contre celle-ci a donc commencé à courir le 28 août 2012 et la décision est devenue définitive et exécutoire le 6 septembre 2012 à minuit. Or, celle-ci prévoyait un délai de paiement au 3 septembre 2012 déjà. Ce délai est illégal au regard de l’art. 40 al. 4 LPJA. Cette disposition stipule clairement qu’une prestation pécuniaire réclamée d’un administré ou d’un justiciable ne peut être exigible et réclamée avant l’entrée en force de la décision de l’administration, soit avant 10 jours au moins pour une décision incidente ou 30 jours au moins pour une décision au fond, auxquels il convient d’ajouter ici, outre le week-end suivant l'envoi de la décision administrative querellée, les délais de réception ou de garde postaux pour des actes judiciaire ou des envois recommandés, ce qui semble avoir totalement échappé à l’administration, à tout le moins dans le cas d’espèce.

Fixer en conséquence un délai de paiement d’une avance de frais avant même l’entrée en force de la décision qui la réclame relève de la violation du droit et la décision d’irrecevabilité d’un recours, qui s’en suit, fondée sur le même motif, de l’arbitraire et du déni de justice, les arguments procéduraux du recourant figurant dans son dernier courrier du 6 septembre 2012, dont l’intimé ne conteste pas la réception, n’étant ni examinés ni même mentionnés dans la décision attaquée.

Au reçu de cette lettre, que la décision attaquée passe sous silence, il incombait à l’intimé d’examiner les demandes du recourant. Que celui-ci choisisse d’opter pour les possibilités que lui ouvre encore la loi à ce stade auprès de l’autorité inférieure de recours (demande de prolongation de délai, demande de paiement par acomptes, demande de renonciation à l’avance de frais, demande d’assistance administrative) plutôt que de recourir auprès de la Cour de céans n’y change strictement rien. Le recourant alléguant clairement dans un écrit du 6 septembre 2012, (soit intervenant avant l’entrée en force de la décision incidente du 17.8.2012 et dont l’intimé n’est pas en mesure d’établir qu’il était tardif), qu’il est dans l’impossibilité de s’acquitter de l’avance de frais requise (ce que semblent corroborer les autres pièces du dossier et qui exclut qu’on la considère d’emblée comme mal fondée ou pire qu’on la passe purement et simplement sous silence), le DGT devait entrer en matière sur sa requête.

11. Il découle des considérants qui précèdent que le recours se révèle bien fondé et qu'il doit être admis, le dossier étant renvoyé à l’intimé pour nouvelle décision. Le recourant qui obtient gain de cause agissant seul et n’alléguant pas de frais particuliers ne recevra pas de dépens. Son avance de frais auprès de l’Autorité de céans doit par contre naturellement lui être restituée.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Admet le recours.

2. Renvoie le dossier à l’intimé pour nouvelle décision au sens des considérants.

3. Ordonne la restitution au recourant de son avance de frais.

4. Statue sans allocation de dépens.

Neuchâtel, le 23 août 2013

Art. 62LTF

Avance de frais et de sûretés

¹ La partie qui saisit le Tribunal fédéral doit fournir une avance de frais d'un montant correspondant aux frais judiciaires présumés. Si des motifs particuliers le justifient, le tribunal peut renoncer à exiger tout ou partie de l'avance de frais.

² Si cette partie n'a pas de domicile fixe en Suisse ou si son insolvabilité est établie, elle peut être tenue, à la demande de la partie adverse, de fournir des sûretés en garantie des dépens qui pourraient être alloués à celle-ci.

³ Le juge instructeur fixe un délai approprié pour fournir l'avance de frais ou les sûretés. Si le versement n'est pas fait dans ce délai, il fixe un délai supplémentaire. Si l'avance ou les sûretés ne sont pas versées dans ce second délai, le recours est irrecevable

Art. 114 CPC

Procédure au fond

Il n'est pas perçu de frais judiciaires dans la procédure au fond:

les litiges relevant de la loi du 24 mars 1995 sur l'égalité¹;

les litiges relevant de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés²;

les litiges portant sur un contrat de travail ou relevant de la loi du 6 octobre 1989 sur le service de l'emploi et la location de services³, lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 30 000 francs;

les litiges relevant de la loi du 17 décembre 1993 sur la participation⁴;

les litiges portant sur des assurances complémentaires à l'assurance-maladie sociale au sens de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie⁵.

¹RS151.1
²RS151.3
³RS823.11
⁴RS822.14
⁵ RS 832.10

Art. 115 CPC

Obligation de supporter les frais

Les frais judiciaires peuvent, même dans les procédures gratuites, être mis à la charge de la partie qui a procédé de façon téméraire ou de mauvaise foi.