A. Par décision du 10 juillet 2009, la Direction juridique du Service de l'emploi a statué sur l'aptitude au placement de X. en matière d’assurance-chômage et ne l’a pas admise. Cette décision a été dans un premier temps notifiée par voie postale à la dernière adresse connue de l’intéressée mais elle n’a pas pu lui être distribuée, celle-ci ayant quitté la Suisse pour le Portugal le 20 mai 2009 déjà. Le dispositif de cette décision a en conséquence été notifié par voie édictale (publication dans la Feuille officielle du Canton de Neuchâtel du 17.7.2009, no 28, DO 5, p. 10) à mesure que le nouveau lieu de séjour de la destinataire, au Portugal, était inconnu. A son retour en Suisse, soit près de trois ans plus tard, X. a formé opposition contre cette décision le 6 juillet 2012; elle a notamment fait valoir qu'elle venait seulement de prendre connaissance de la décision précitée puisqu’en date du 10 juillet 2009 elle avait déjà quitté la Suisse pour le Portugal. Cette opposition a été déclarée irrecevable pour cause de tardiveté par décision sur opposition rendue le 14 août 2012 (et notifiée une seconde fois le 16.10.2012, la recourante ayant à nouveau changé de domicile sans l’annoncer, dans l’intervalle) par l'Office juridique et de surveillance (OJSU) du Service de l'emploi (SEMP).

B. X. interjette recours contre cette décision le 14 novembre 2012 auprès du Service de l’emploi. Ce recours a été transmis d’office (art. 9 LPJA) le 21 novembre 2012 à la Cour de droit public du Tribunal cantonal, seule autorité compétente pour s’en saisir. La recourante reprend en substance les arguments soulevés dans son opposition, à laquelle elle renvoie.

C. Dans ses observations, l'OJSU confirme son argumentation développée dans sa décision sur opposition et conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Une décision est réputée notifiée dès qu'elle est entrée en possession de son destinataire, c'est-à-dire dès que lui-même ou un représentant autorisé a eu la possibilité d'en prendre connaissance (ATF 122 III 316 cons. 4, 109 Ia 15 cons. 4; Bovay, Procédure administrative, 2000, p. 369). En cas de notification par voie recommandée, la décision est considérée comme notifiée le jour de sa distribution ou fictivement, le dernier jour du délai de garde si le pli n’est pas retiré (arrêt de la CDP du 23.08.2013, [CDP.2012.311], cons. 4). Lorsque l’envoi ne peut pas ou plus être distribué au destinataire, faute de domicile connu, l'article 4 al. 2 LPJA prévoit que la notification peut avoir lieu par voie édictale, aux conditions et suivant les formes prévues par le Code de procédure civile (CPC) du 19 décembre 2008. L'article 141 al. 1 let. a CPC prévoit notamment que la notification par voie édictale est effectuée par publication dans la feuille officielle cantonale ou dans la Feuille officielle suisse du commerce lorsque le lieu de séjour du destinataire est inconnu et n'a pu être déterminé en dépit de recherches qui peuvent raisonnablement être exigées. La notification par voie édictale est un mode subsidiaire de notification qui doit répondre à de strictes conditions, faute de quoi elle est nulle. Elle est également prévue par l'article 66 al. 4 LP et 39 al. 3 LTF (Bohnet, in : Code de procédure civile commenté, ad art. 141 no 2 et la référence citée). En procédure civile, la notification intervient par voie édictale lorsque le lieu de séjour est inconnu, malgré des recherches jugées suffisantes par la partie. Le demandeur ne peut se contenter d'alléguer qu'il ne connaît pas l'adresse de sa partie adverse. Le demandeur peut par exemple produire une communication de la commune du dernier domicile connu du débiteur certifiant que le débiteur est parti sans laisser d'adresse. De son côté, le tribunal ou l'autorité ne devrait pas admettre trop facilement que le domicile du défendeur est inconnu. Il devra vérifier les indications fournies par le demandeur, sans toutefois être tenu d'investiguer de manière excessive (Bohnet, op. cit. no 4 et les références citées). En matière de poursuites (art. 66 al. 4 LP), le Tribunal fédéral retient également que le poursuivant doit prouver que le débiteur, en plus d'avoir abandonné son précédent domicile, n'en a pas fondé de nouveau ou que celui-ci est inconnu. La notification peut alors se faire par publication. La jurisprudence précise que le domicile du poursuivi ne peut pas être considéré comme connu lorsqu'on sait seulement que celui-ci habite telle grande ville mais qu'on ignore son adresse exacte (ATF 31 I 342 cité par Peter, Edition annotée de la LP, 2010, p. 264 ad art. 66 LP).

Ces conditions remplies et après la publication par voie édictale, selon l'article 141 al. 2 CPC, l'acte est réputé notifié le jour de la publication.

Ces dispositions sont également applicables en droit public (droit administratif ou droit des assurances sociales) conformément à l'article 20 LPJA.

3. En l'espèce, la recourante a quitté la Suisse en date du 20 mai 2009 pour le Portugal. A cet égard, force est de constater que le certificat de radiation de domicile établi par le Contrôle des habitants de la Ville de La-Chaux-de-Fonds (commune où la recourante était domiciliée immédiatement avant son départ au Portugal) n'indique pas le nouveau lieu de séjour de la recourante au Portugal. Partie à une procédure en cours, la recourante n’a pas plus estimé utile d’en informer les autorités concernées (caisse de chômage et OJSU) alors qu’on peut exiger que dans ces conditions, un administré prenne les dispositions nécessaires pour faire suivre son courrier lorsqu’il doit s'attendre, avec une certaine probabilité, à recevoir une communication des autorités, ce qui est le cas chaque fois qu'il est partie à une procédure pendante (Schaer, op. cit., p. 38‑39; Donzallaz, op. cit., p. 497 ss, nos 1036 ss; ATF 130 III 396 cons. 1.2.3 et les références citées; arrêt de la CDP du 23.8.2013, précité). Par ailleurs, aucun document figurant au dossier ne donne d'indice quant à ce nouveau domicile et sa connaissance possible.

L'intimée a dès lors effectué les investigations que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle en s'adressant à la commune du dernier lieu de domicile, à laquelle aucune nouvelle adresse n'a été transmise. L'on ne saurait demander à l'intimée qu'elle investigue de manière excessive soit qu'elle tente d'établir le lieu de séjour de la recourante en s'adressant à des autorités qui relèvent de la souveraineté étatique et administrative du Portugal. Bien au contraire, comme l'indique la jurisprudence précitée, applicable par analogie (supra cons. 2), le domicile ne peut être considéré comme connu lorsqu'on sait seulement que l'intéressée habite dans une grande ville, et a fortiori seulement dans un pays déterminé, mais qu'on ignore son adresse exacte. Partant, force est de conclure que le lieu de séjour de la recourante était inconnu le 10 juillet 2009 en dépit de recherches qui peuvent être raisonnablement exigées. C'est à juste titre que le dispositif de la décision a été notifié par la voie édictale; ainsi, la décision a été valablement notifiée au sens de l'article 141 al. 1 let a CPC.

Il suit de ce qui précède que le délai de recours contre la décision précitée - indiqué et initié par publication dans la FO neuchâteloise du 13 juillet 2009 - a commencé à courir le lendemain de la notification de son dispositif par voie édictale, soit dès le 14 juillet 2009.

Au vu de ce qui précède, l'opposition introduite le 6 juillet 2012 est manifestement tardive.

4. a) Une fois accomplie, la notification édictale crée une présomption irréfragable de connaissance de l'acte. Il ne reste pour agir au destinataire que la voie de la restitution (art. 148 CPC applicable par renvoi de l'article 20 LPJA), si ses conditions sont remplies (Bohnet, op cit., ad art. 141 no 15 et les références citées). L'article 148 al. 1 CPC prévoit notamment que le tribunal peut accorder un délai supplémentaire lorsque la partie qui a omis d'agir en temps utile en fait la requête et rend vraisemblable que le défaut ne lui est pas imputable ou n'est imputable qu'à une faute légère (cf. Tappy, op. cit., ad art. 148 no 4). Les délais légaux en général, et particulièrement les délais de recours, peuvent être restitués selon l'article 148 CPC (Tappy, op. cit. no 8 et les références citées). Cela étant, l'article 148 al. 3 CPC prévoit que si une décision a été valablement communiquée, la restitution ne peut être requise que dans les six mois qui suivent l'entrée en force de la décision. Ainsi, l'article 148 al. 3 CPC prévoit un délai absolu, au-delà duquel une restitution ne peut plus mettre à néant une décision entrée en force, pour des raisons de sécurité du droit (Tappy, op. cit. no 29; PCS, rapport accompagnant l'avant-projet de la commission d'experts, juin 2003, p. 74 ad art. 143 al. 3).

b) En l'espèce, la Cour relève que le délai absolu de six mois était de toute évidence échu lors de l'opposition du 6 juillet 2012, à mesure que près de trois ans s'étaient écoulés depuis l'entrée en force de la décision de l'intimée du 10 juillet 2009. Ainsi, une restitution de délai au bénéfice de X. est exclue.

5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Il est statué sans frais, la procédure étant en principe gratuite (art. 61 let. a LPGA). La recourante, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 61 let. g a contrario LPGA).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais ni allocation de dépens.

Neuchâtel, le 27 novembre 2013

Art. 141 CPC

Notification par voie édictale

¹ La notification est effectuée par publication dans la feuille officielle cantonale ou dans la Feuille officielle suisse du commerce:

lorsque le lieu de séjour du destinataire est inconnu et n'a pu être déterminé en dépit des recherches qui peuvent raisonnablement être exigées;

lorsqu'une notification n'est pas possible ou présente des difficultés extraordinaires;

lorsque la partie domiciliée à l'étranger n'a pas élu de domicile de notification en Suisse malgré l'injonction du tribunal.

² L'acte est réputé notifié le jour de la publication.

Art. 148 CPC

Restitution

¹ Le tribunal peut accorder un délai supplémentaire ou citer les parties à une nouvelle audience lorsque la partie défaillante en fait la requête et rend vraisemblable que le défaut ne lui est pas imputable ou n'est imputable qu'à une faute légère.

² La requête est présentée dans les dix jours qui suivent celui où la cause du défaut a disparu.

³ Si une décision a été communiquée, la restitution ne peut être requise que dans les six mois qui suivent l'entrée en force de la décision.