A. a) La commune de Val-de-Travers a adressé à la société en nom collectif X. à […] (ci-après : l'entreprise), une facture d'eau datée du 11 novembre 2011 portant le no [c], pour un montant de 107'338.80 francs, pour la période du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2011. Cette facture mentionne deux voies de droit, celle de la réclamation et celle du recours au Département de la gestion du territoire (ci-après : le département ou le DGT; actuellement Département du développement territorial et de l'environnement [DDTE]).

La commune a ensuite extourné cette facture et l'a remplacée par deux factures datées du 9 décembre 2011, soit la facture no [a] pour 16'189 francs, munie de voies de droit, et la facture no [b] pour 91'149.75 francs, sans voies de droit.

L'entreprise s'est opposée à cette facturation par lettre datée du 7 décembre 2011 au conseil communal de Val-de-Travers (qui l'a reçue, selon le timbre humide apposé, le 12.12.2011) et par lettre datée du 9 décembre 2011 au DGT, postée le 9 décembre 2011 et reçue le 12 décembre 2011. Dans ces deux lettres, dont la teneur est en grande partie identique, l'entreprise s'est référée à l'importante fuite d'eau constatée par les autorités communales, localisée sous un bâtiment de son exploitation et aujourd'hui colmatée. Elle a fait valoir qu'il avait été convenu entre son représentant et celui de la commune que deux factures seraient envoyées, une pour la consommation estimée de l'eau pour la période en cause, qui serait payée, et l'autre concernant l'eau perdue par la fuite, qui serait contestée et supportée, en fin de compte, par les tiers responsables. L'entreprise a demandé que le prix de l'eau de fuite soit facturé sans marge bénéficiaire. Elle a conclu en substance à une réduction du montant mis à sa charge pour tenir compte des plus-values réalisées par la commune sur ses installations en recherchant la fuite et du retard mis à la localiser, imputable à une négligence des autorités communales. Elle a également tiré argument du fait qu'en l'absence de fuite, l'eau excédentaire se serait de toute manière écoulée par les trop pleins du réservoir communal sans générer de profit, et elle a mis en doute la validité du contrat de fourniture d'eau qui entraînait une facturation excessive.

b) Par décision du 21 février 2012, la commune a rejeté la contestation de l'entreprise du 7 décembre 2011. Cette décision n'a pas été attaquée.

c) Le 21 février 2012 également, la commune s'est déterminée envers le DGT dans le cadre de l'instruction du recours introduit par lettre du 9 décembre 2011. Elle a fait valoir que la facturation d'eau était susceptible d'une réclamation au conseil communal, dont la décision était susceptible de recours au Tribunal administratif (ou, dès le 01.01.2011, au DGT), de sorte que le recours de l'entreprise au DGT était irrecevable. Consultée sur cette détermination, l'entreprise a déclaré maintenir son recours et a complété son argumentation par divers éléments de fond. Elle a en particulier reproché à la commune de l'avoir à de nombreuses reprises discriminée.

Dans une détermination additionnelle, la commune a confirmé son appréciation quant à la recevabilité du recours et rejeté les arguments de la recourante sur le fond. La recourante a répliqué. Le DGT a requis la production de la décision du conseil communal du 21 février 2012, qui a été jointe au dossier. Le DGT a tenu une audience d'instruction le 14 juin 2012.

d) Par décision du 27 mars 2013, le DGT a considéré qu'il était compétent à raison de la matière pour trancher la question de la facturation de l'eau de fuite, mais a rejeté le recours au fond. Il s'est prononcé sur la facture no [b], émise le 9 décembre 2011, qui constituait à ses yeux une décision susceptible de recours devant lui, quand bien même elle ne satisfaisait pas aux conditions formelles de la loi. Le recours était intervenu dans les délais et les circonstances particulières du cas d'espèce justifiaient sa recevabilité devant lui. Sur le fond, le DGT a retenu que rien ne remettait en cause l'exactitude des chiffres livrés par l'un des compteurs d'eau de la recourante, que le prix du m³ était fixé par le règlement communal et que la somme réclamée était due sans égard à d'éventuelles parts de responsabilité entre les différents protagonistes qui étaient intervenus sur le site, cette question relevant du droit privé.

B. L'entreprise recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision du DGT du 27 mars 2013. Elle demande à ne pas être pénalisée pour n'avoir pas recouru contre la décision communale du 21 février 2012, faisant implicitement valoir qu'elle a été induite en erreur sur la procédure à suivre dans la mesure où elle n'était pas encore représentée par un mandataire professionnel. Sur le fond, elle allègue que la décision attaquée a méconnu des faits importants, en particulier l'existence d'une borne hydrante, propriété de la commune, après compteur. Elle fait valoir que la loi, interprétée a contrario, ne permet pas de facturer de l'eau qui n'a pas été consommée et que la commune intimée, qui a eu connaissance de l'existence d'une fuite bien avant de l'en informer, doit supporter une part de responsabilité devant l'ampleur des pertes subies et assumer financièrement les conséquences de sa négligence dans l'entretien du réseau et de son peu de diligence dans la recherche de la fuite. L'entreprise indique qu'elle introduit en parallèle à son recours une action en responsabilité à l'encontre de la commune et demande la suspension de l'instruction de son recours jusqu'à droit connu sur cette action, respectivement la jonction des causes. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée, sous suite de frais et dépens.

C. a) Le département intimé conclut au rejet du recours, à la confirmation de sa décision et à la constatation de la validité de la facture no [b] de la commune. Il s'en remet quant à la recevabilité du recours et estime quant au fond que la présence d'une borne hydrante ne peut être prise en compte à ce stade de la procédure parce que cet élément aurait pu être invoqué antérieurement.

b) La commune intimée considère que le recours est insuffisamment motivé en ce sens qu'il ne dit pas en quoi la décision attaquée serait critiquable et se borne à renvoyer à une action en responsabilité introduite parallèlement. Sur le fond, elle conclut au rejet du recours. Elle fait valoir que la fuite est survenue sur une conduite privée dont l'entretien et la réparation incombent au propriétaire, que la facturation répond aux normes du règlement communal et que la quantité d'eau livrée n'a jamais été contestée. La suspension de la procédure ou la jonction des causes ne se justifient pas à ses yeux et elle conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens, dans la mesure où il est recevable.

D. L'entreprise recourante déclare retirer ses conclusions sur la jonction de la présente cause avec l'action en responsabilité introduite parallèlement ainsi que sur la suspension de la procédure, et les maintient pour le surplus.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux à l'encontre d'une décision du DGT, le recours est recevable. En particulier, les motifs et les conclusions sont suffisamment clairs pour permettre à la Cour de droit public de savoir ce que l'entreprise recourante reproche à la décision attaquée et qu'elle en demande l'annulation. La Cour est compétente au sens de l'article 80a al. 3 de la loi cantonale sur les eaux du 24 mars 1953 (LEaux; RSN 731.101; cf. également cons. 2 infra).

2. a) Suivant une jurisprudence constante, la Cour de céans examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (RJN 1996, p. 245 cons. 2, 204 cons. 2a, 1991, p.164 cons. 2a, 1987, p. 270 cons. 1a, 1986, p. 116; arrêt du TA [2008.112] du 05.05.2008 cons. 6a et les références citées). Plus spécifiquement, la Cour de droit public vérifie d'office la qualité pour agir et pour défendre des parties dans la procédure de recours dont la juridiction inférieure a été saisie, ainsi que le respect des délais et de la compétence de celle-ci.

b) Le règlement de distribution de l'eau potable de la commune de Val-de-Travers du 22 juin 2009, sanctionné par le Conseil d'Etat le 7 septembre 2009, en vigueur depuis le 1^er juin 2009 (ci-après : le règlement), dispose à son chapitre 11, intitulé "Factures et paiements", que "les réclamations de toute nature doivent être adressées par écrit au conseil communal dans les 30 jours qui suivent l'envoi de la facture" (art. 11.2) et que "les décisions du Conseil communal relatives à une vente ou à une distribution publique ou concédée d'eau peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif conformément à la LPJA" (art. 11.3). Cette réglementation correspondant à l'ancienne teneur de la législation cantonale n'était plus applicable au moment des faits. Dans sa version au 1^er janvier 2011, l'article 80a LEaux prévoit que les décisions des communes peuvent faire l'objet d'un recours au département, et que les décisions du département et du Conseil d'Etat peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. En conséquence, les factures d'eau émises en novembre et décembre 2011 doivent être contestées par la voie du recours devant le DGT puis devant le Tribunal cantonal. En l'espèce, la commune a adressé trois factures à l'entreprise recourante, pour la même consommation d'eau mesurée par deux compteurs distincts (cf. cons. 4 ci-dessous), avec des voies de droit différentes.

Le libellé des voies de droit sur la première facture (no [c]) du 11 novembre 2011 était le suivant :

" Réclamations: par écrit − délai 30 jours ou selon procédure légale

La présente décision peut faire l'objet d'un recours déposé en 2 exemplaires, dans les 30 jours, auprès du DGT, Château, 2001 Neuchâtel (…)".

alors que la première facture partielle (no [a]) du 9 décembre 2012 indiquait

" Réclamations: les réclamations de toute nature doivent être adressées par écrit au Conseil communal, rue du Temple 8, 2114 Fleurier, dans les 30 jours qui suivent l'envoi de la facture.

Les raisons de la réclamation doivent être clairement indiquées."

et que la seconde facture partielle du 9 décembre 2012 (no [b]) ne contenait aucune voie de droit.

Avant d'examiner l'exactitude des voies de droit indiquées, il convient tout d'abord de déterminer quelle facture l'entreprise a effectivement contestée. Aussi bien le département que la commune semblent partir du point de vue que c'est la facture no [b], mais la collision des dates d'envoi et de réception des différentes démarches des parties (pour autant qu'elles soient exactes, ce qui est ici présumé) semble plutôt indiquer que les contestations, datées du 7 décembre et du 9 décembre 2011, visaient la facture no [c]. En effet, les deux factures extournant la précédente, datées du 9 décembre 2011, n'avaient pas encore été reçues par l'entreprise au moment où elle s'est adressée aux autorités. Se pose alors la question de la nature juridique des deux factures du 9 décembre 2011 par rapport à la facture no [c]: il ne s'agit pas d'une reconsidération de la première facture, à mesure que le montant total facturé demeure inchangé, mais d'une présentation différente, probablement pour limiter la contestation annoncée à la partie de facturation d'eau de fuite, à laquelle les parties semblent avoir consenti. La Cour de céans considère que l'objet de la contestation est la part de fourniture d'eau imputable à une fuite, objet de la facture no [b] et déjà contenue dans la facture no [c]. Cette dernière décision mentionnait une double voie de droit, que l'entreprise recourante a suivie.

d) Le DGT a admis sa compétence nonobstant le fait que la commune avait rendu le 21 février 2012 une décision sur réclamation qui est entrée en force faute d'avoir été contestée. La motivation du département à cet égard se réfère laconiquement aux "particularités du cas", alors que la commune soutient pour sa part que sa décision rend sans objet le recours au Département. Le règlement de distribution de l'eau potable de la commune de Val-de-Travers du 22 juin 2009 prévoit, en matière de facture et paiements, une procédure de réclamation au Conseil communal. Les décisions de celui-ci sont susceptibles de recours au Tribunal administratif. Cette réglementation communale ne tient pas compte de l'article 80a LEaux. Dans une jurisprudence récente, la Cour de droit public a considéré que cette disposition excluait la voie de la réclamation et a en conséquence transmis au Département la contestation d'une décision communale relative à la fourniture d'eau (arrêt non publié du 23.04.2015 en la cause [CDP.2014.9] cons. 3c/aa). De ce fait, la voie de la réclamation n'était pas ouverte et la décision du 21 février 2012 de la commune est nulle, faute pour elle d'avoir la compétence fonctionnelle de la rendre. C'est donc à juste titre que le Département a admis sa compétence.

3. La loi cantonale sur les eaux du 24 mars 1953 (RSN 731.101, LEaux), dispose à ses articles 34 et 35 que l'eau de consommation est concédée notamment aux communes, qui ont l'obligation de livrer de l'eau potable (art. 70) à un prix fixé par le conseil communal (art. 71 al. 2, sous réserve de la sanction du Conseil d'Etat). Les propriétaires d'immeubles ont en principe l'obligation de prendre l'eau potable au réseau de distribution public ou concédé (art. 75 LEaux). Les ouvrages et travaux de distribution de l'eau potable sont en principe à la charge des communes concessionnaires (art. 77 LEaux).

Le règlement de distribution de l'eau potable de la commune de Val-de-Travers du 22 juin 2009, sanctionné par le Conseil d'Etat le 7 septembre 2009 (ci-après: le règlement), dispose que la commune fournit toute l'eau destinée aux usages domestiques et industriels et qu'elle est tenue de fournir, en fonction de la capacité de ses installations, une eau potable conforme aux dispositions réglementaires aux usagers domiciliés dans le périmètre de distribution (art. 1.1 du règlement). Les rapports juridiques entre la commune et l'abonné sont régis par le règlement, la loi cantonale sur les eaux, la législation fédérale, les directives de la Société suisse de l'industrie, du gaz et des eaux (SSIGE), les tarifs arrêtés par le Conseil général, le règlement relatif aux contributions et taxes d'équipement ainsi que les prescriptions d'application édictées par le Conseil communal (art. 1.3 du règlement). La demande de fourniture d'eau par prise raccordée au réseau communal ou le fait d'en consommer tient lieu de contrat et implique l'acceptation par l'abonné du règlement, des prescriptions et des tarifs qui en découlent. (art. 1.4 du règlement). Le réseau public comprend les conduites maîtresses et les conduites de distribution, ainsi que les bouches d'incendie. Les installations situées sur le domaine privé appartiennent à l'immeuble, hormis les bouches d'incendie, les vannes et les compteurs (art. 4.1 d règlement). Les propriétaires sont tenus de raccorder leurs immeubles au réseau public partout où il existe (art. 4.9). Le droit d'installer des conduites d'alimentation jusqu'au point de fourniture est réservé à la commune. Celle-ci décide du mode d'exécution, du tracé et des caractéristiques de la conduite, elle désigne le point d'introduction, l'emplacement des vannes et des appareils de mesure en tenant compte dans la mesure du possible des intérêts du propriétaire et de l'abonné. En règle générale, chaque bâtiment possède son propre branchement, qui est pourvu d'un robinet d'arrêt (ou vanne de prise) à installer à proximité immédiate de la conduite de distribution et si possible sur le domaine public (art. 4.1 du règlement). La commune fixe le genre, le calibre, l'emplacement et le mode d'installation des compteurs et autres appareils qu'elle juge nécessaires à la mesure de l'eau. Ces appareils sont fournis, installés et entretenus par la commune qui en reste propriétaire. Les réparations nécessitées par la faute de l'abonné ou de tiers sont à la charge de l'abonné (art. 8.1 du règlement). Les compteurs sont étalonnés et poinçonnés officiellement. Ils sont vérifiés périodiquement par les soins et aux frais de la commune (art. 8.3 du règlement).

La commune prélève pour la fourniture de l'eau, une taxe de base par compteur, destinée à la couverture des charges financières du service de l'eau (let. a) et une taxe de consommation, destinée à couvrir le solde des charges du service de l'eau (art. 10.1, let. b). Le tarif de vente de l'eau de la commune de Val-de-Travers du 22 juin 2009, sanctionné par le Conseil d'Etat le 7 septembre 2009, prévoit la perception d'une taxe de base annuelle de 120 francs pour le premier compteur et de 80 francs pour les éventuels suivants, ainsi qu'un montant par m3 d'eau consommé, fixé par arrêté du Conseil communal (art. 1^er). Selon le dossier, le prix du m³ d'eau pour l'année 2011 était de 1.55 francs (PJ 9, 7), un montant qui n'est pas contesté.

4. En l'espèce, il ressort du dossier que la commune intimée a constaté, en relevant les compteurs de l'entreprise, soit les appareils [1] et [2], une consommation de respectivement 69'504 m³ et 585 m³, objet de la facture [c], contestée, dont une part de 57'372 m³ a été attribuée à de l'eau perdue en raison d'une fuite. Cette part, comme décrit plus haut, a été dans un second temps incorporée dans la facture no [b]. La question est de savoir si cette eau, dont la distribution a été dûment constatée par le relevé du compteur, non contesté, doit être facturée.

L'entreprise recourante semble l'admettre, lorsqu'elle fait valoir qu'un ou des tiers supporteront les coûts qui lui seront finalement imputés, tout en le contestant, au motif que le droit lui imposerait de le faire pour sauvegarder les droits de ces tiers. Elle fait valoir que l'eau ne devrait pas lui être facturée à mesure qu'elle n'a pas été consommée, mais perdue, en invoquant a contrario le règlement, et que le prix de vente devrait être réduit pour tenir compte de divers éléments sur lesquels il sera revenu ci-dessous.

Le département et la commune relèvent avec raison que la fourniture de l'eau relève du droit public et que le règlement communal est ici applicable. Conformément à la lettre de celui-ci, le raccordement ou la consommation d'eau tiennent lieu de contrat et impliquent l'acceptation par l'abonné du règlement, des prescriptions et des tarifs qui en découlent (art. 1.4 du règlement). Jusqu'à la date de résiliation ou du transfert de l'abonnement, l'abonné est responsable du paiement de la facture d'eau consommée dans ses locaux, y compris les frais accessoires (art. 6.5 du règlement). Il en découle qu'en dehors d'une contestation sur le fonctionnement du compteur, qui n'est pas donnée en l'espèce, l'eau qui a transité par le compteur doit être facturée à l'abonné, peu importe l'usage qui en est fait. C'est en vain que la recourante soutient que l'article 1^er let. b du tarif de vente de l'eau de la commune de Val-de-Travers du 22 juin 2009, qui fixe le montant du m³ d'eau "consommée" empêcherait la facturation d'une eau utilisée à d'autres fins. En effet, si la législation cantonale impose à la commune concessionnaire de fournir de l'eau potable dans une certaine qualité, rien n'empêche l'usager de l'utiliser à d'autres fins, telles que l'eau sanitaire ou d'arrosage. Que l'eau ait ou non été consommée par l'homme ou des animaux, affectée à un autre usage ou simplement perdue est sans importance quant à sa facturation. Contrairement à ce que soutient la recourante, la commune n'est nullement obligée de prévoir qu'en cas de fuite d'eau, la participation de l'abonné est limitée à sa consommation de l'année précédente, une règle qui aurait prévalu antérieurement dans la commune de Môtiers. C'est en vain également que la recourante demande que l'eau lui soit facturée à un tarif moins élevé du fait de sa destination, la commune réalisant un bénéfice indû par la vente d'une quantité surnuméraire qui se serait de toute manière écoulée par les trop-pleins de ses installations. D'une part, cette affirmation n'est nullement développée et ne paraît pas a priori fondée, d'autre part, à supposer que tel soit le cas pour l'année 2011, la commune devrait tenir compte de ses recettes dans la fixation du prix de l'eau pour les années ultérieures, afin de satisfaire aux principes d'équivalence et de couverture des coûts, ce dont la recourante profiterait comme tous les autres usagers. Ces principes n'impliquent nullement le droit pour un usager de demander un prix moins élevé au motif qu'il a généré une consommation plus importante que celle prise en compte pour fixer le tarif de l'eau. Il en va de même d'éventuelles plus-values enregistrées par la commune du fait des travaux de curage des conduites en recherchant la fuite, qui ne sauraient se répercuter sur le prix de l'année en cours.

Le fait que des tiers pourraient être responsables du dommage ne permet pas non plus de libérer la recourante de son obligation de s'acquitter du prix de l'eau livrée. L'article 13.5 du règlement communal, qui dispose que tout entrepreneur, constructeur ou particulier qui, par négligence, imprévoyance ou pour tout autre motif, endommage une conduite d'eau ou un appareil quelconque du service des eaux, est redevable à la commune (…) de tous les frais nécessités par la remise en état des installations, y compris la valeur de l'eau perdue, est placé dans le chapitre intitulé "Surveillance technique des conduites" et ne s'applique pas à la consommation après compteur réglée par l'article 6.5 du règlement. Cette disposition paraît concerner en priorité les dégâts au réseau des conduites maîtresses ou de distribution avant le branchement des installations intérieures d'un bâtiment et la comptabilisation par le compteur. En présence d'une consommation dûment enregistrée, le rapport juridique existant entre la commune concessionnaire et l'abonné implique le paiement par ce dernier de l'eau facturée, quitte à ce qu'il se retourne contre un tiers responsable, que ce soit en raison d'un acte illicite, comme en l'espèce, ou en application d'un contrat, comme un bail. La décision attaquée retient avec raison à cet égard que l'indemnisation des dégâts causés à la conduite par une entreprise relève du droit privé et demeure sans influence sur sa créance de fourniture de l'eau.

La recourante fait valoir qu'il existe, après compteur, une borne hydrante propriété de la commune, et en déduit que la responsabilité de la collectivité est engagée parallèlement à la sienne en ce qui concerne les conséquences de la fuite. Le département considère dans ses observations que ce fait n'est pas nouveau et aurait dû être allégué à un stade de procédure antérieur, de sorte que l'argument ne serait pas recevable. Dans la mesure où il existerait effectivement une borne hydrante après le compteur d'eau de la recourante, ce qui ne ressort pas du dossier, cela ne permettrait pas encore d'en inférer une part de responsabilité de la commune pour l'eau décomptée. La recourante n'allègue pas, et ne démontre pas davantage, que la commune aurait prélevé de l'eau à la borne hydrante en cause au cours de l'année 2011. La présence d'une borne hydrante après le compteur ne lui est donc d'aucun secours, et il n'est pas nécessaire de se prononcer sur la tardiveté éventuelle de cet argument.

En conclusion, la facturation de l'eau perdue en raison d'une fuite, estimée à 57'372 m³ et incluse dans la facture no [c] de la commune de Val-de-Travers du 11 novembre 2011 est correcte et doit être confirmée. Le recours est par conséquent rejeté et la recourante qui succombe doit supporter les frais de procédure. Il n'y a pas lieu à allocation de dépens.

5. La demande de jonction des causes, à laquelle la recourante a renoncé, est sans objet.

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs, montants compensés par son avance de frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 9 juin 2015