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Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 14.09.2015 [8C_253/2015] |
A. X., née en 1955, a déposé le 15 août 2011 puis le 7 octobre 2011 une demande de prestations de l'assurance-chômage, avec taux de placement possible à 90 %, en raison de la résiliation de son contrat de travail d'aide-soignante auprès du Foyer A, à B., avec effet au 30 septembre 2011. Cette résiliation était motivée par un refus de sa part, pour des raisons médicales attestées, d'un changement de poste et d'une réduction de son taux d'emploi (congé-modification). X. est également au bénéfice de prestations de l'assurance-invalidité (moyens auxiliaires) pour des problèmes auditifs et de vue, qui ne restreignent cependant pas son aptitude au placement. Elle s'est vu ouvrir un délai-cadre d'indemnisation courant du 1er octobre 2011 jusqu’au 30 septembre 2013. Durant cette période, elle a fait l'objet de deux suspensions du droit aux indemnité de l'assurance-chômage (le 11.10.2012 pour 5 jours d'indemnisation en raison d'une absence non justifiée à un entretien à l’Office régional de placement [ci-après : ORP]; le 27.12.2012, suspension de 10 jours pour nouvelle absence non justifiée à un entretien ORP).
Après deux courts contrats de travail qui semblent s'être très mal déroulés, le Service de l'emploi l’a placée, comme employée de buanderie, pour la période du 28 janvier 2013 au 27 juillet 2013 dans un programme d'emploi temporaire (et à 90 %) auprès des ateliers C. à Neuchâtel.
L'assurée a été en incapacité de travail pour raison de maladie du 6 février au 10 février 2013 (certificat médical du 07.02.2013), incapacité prolongée ensuite jusqu'au 18 février 2013 (certificat médical du 13.02.2013). Ces certificats ont été remis à l’institution dans laquelle elle était placée, à une ou des dates ignorées.
Le 22 février 2013, l'assurée a déposé au surplus auprès de sa caisse de chômage le formulaires "indications de la personne assurée" (IPA) pour le mois de février 2013. Ce formulaire indique les périodes de maladies précitées et la remise de certificats médicaux ad hoc à l'employeur temporaire. Ce dernier a transmis, mais le 4 mars 2013 seulement, à la caisse de chômage, le formulaire de contrôle des présences de l'assurée pour février 2013 et les deux certificats en question.
Le 26 février 2013, l'ORP avait déjà adressé à l'Office juridique et de surveillance (ci-après : OJSU), une demande d'examen du cas en vue du prononcé d'une éventuelle sanction pour violation du devoir de le renseigner, dans les 7 jours, sur une incapacité de travail pour cause de maladie, alors que l'assurée aurait été informée plusieurs fois au préalable de cette obligation. Il a toutefois précisé que suite à un entretien avec l'employeur temporaire, il lui avait été confirmé que cette absence avait été communiquée à ce dernier, par l'assurée, le 8 février déjà. Invitée à se déterminer, l'assurée a réitéré qu'elle avait communiqué son absence à son employeur temporaire puis avait remis ses certificats médicaux de février 2013 attestant de ses absences pour cause de maladie et qu'il lui avait paru que ses démarches étaient suffisantes. Sur la base de ces renseignements, l'OJSU, le 15 mars 2013 a sanctionné l’assurée par une suspension du droit aux indemnités pour une période de 5 jours. S’il a constaté que l'assurée avait bien indiqué à son employeur puis dans le formulaire IPA son incapacité de travail, il a cependant retenu à la charge de l’assurée le fait qu’elle n’avait pas annoncé dans les délais (7 jours) à l’ORP son absence pour cause de maladie.
L'assurée a adressé à l’OJSU une opposition à ce prononcé, datée du 6 avril 2013. Elle y maintenait sa position et relevait que son contrat d'emploi temporaire l'obligeait uniquement, sous article 6, d'informer, son employeur d'une incapacité de travail, et dans les 3 jours déjà, délai qu'elle avait respecté. Elle ajoutait que sa cheffe lui aurait indiqué que le dépôt des certificats médicaux suffisait et qu'elle ferait suivre. Sans éclaircir ce point et toujours pour fourniture d'informations incomplètes à l'ORP, l'OJSU a confirmé le 9 avril 2013, à l'encontre de l'assurée le principe d'une sanction mais ramenée à 3 jours indemnisables seulement.
L'OJSU a maintenu qu'il était du devoir de chaque assuré d’informer aussi, dans les délais et correctement, l’ORP d’une absence pour raison de maladie et que la remise d'un certificat médical à l’institution de placement n'était pas suffisante, ce d'autant que l'attention de l'assurée avait déjà été attirée sur ce point, notamment lors d'un entretien ORP du 31 octobre 2012. Les explications fournies par l'assurée permettaient toutefois de ramener la suspension de 5 jours à 3 jours, sa situation n'étant pas comparable à celle d'un assuré qui n'informe personne de son incapacité de travail.
B. Par mémoire du 30 mai 2013, X. interjette recours auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette dernière décision. Elle maintient ses explications précédentes et relève que son comportement n'a entraîné aucune conséquence sur son dossier, seul l'ORP ayant été tardivement informé. Elle conclut donc à l'annulation de la sanction prononcée.
C. Par mémoire du 3 juin 2013, l'OJSU conclut au rejet du recours sans formuler d'observations. La Caisse de chômage Unia a déposé son dossier. Il ressort des décomptes produits (état au 11.06.2013) que l'assurée aurait été régulièrement indemnisée pour l'entier du mois de février 2013.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 30 al. 1 let. e LACI, le droit de l'assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser. Le cas de suspension visé à l'article 30 al. 1 let. e LACI est réalisé dès l'instant où l'assuré n'a pas rempli le formulaire "Indication de la personne assurée" (IPA) de manière correcte, complète et conforme à la vérité (arrêt du TF du 14.01.2003 [C 242/01] cons. 2.1.1, in DTA 2004, p. 190; arrêt du TF 10.11.2010 [8C_457/2010] cons. 4). Ce cas de suspension englobe également toute autre violation du devoir de l'assuré de donner des informations correctes et complètes de même que la communication de tous les éléments importants pour la fixation de l'indemnité; peu importe que ces renseignements inexacts ou incomplets soient ou non à l'origine d'un versement indu de prestations ou de leur calcul erroné (ATF 130 V 385 cons. 3.1.2, p. 387; arrêt du TF du 27.03.2007 [C 288/06] cons. 2, in DTA 2007, p. 210; arrêt du TF du 10.11.2010 précité, cons. 4). Contrairement à la situation envisagée à l'article 30 al. 1 let. f LACI, le critère subjectif de l'intention, soit le fait d'agir avec conscience et volonté, n'est pas une condition d'application de l'article 30 al. 1 let. e LACI (arrêt du TF du 27.03.2007 précité cons. 2 et les références ; arrêt du TF 10.11.2010 précité, cons. 4).
3. Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (Kummer, Grundriss des Zivilprozessrechts, 1984, p. 36; Gygi, Bundesverwaltungs-rechtspflege, 1983, p. 278 ch. 5). Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 353, p. 360 cons. 5b, 125 V 193, p. 195 cons. 2, 130 III 321, p. 324 cons. 3.2 et 3.3 et les références citées). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 319, p. 322 cons. 5a; cf. également arrêt du TF du 01.07.2008 [9C_365/2007] cons. 5.3).
4. Les assurés qui, passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que partiellement en raison d'une maladie (art. 3 LPGA), d'un accident (art. 4 LPGA) ou d'une grossesse et qui, de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, gardent le droit à la pleine indemnisation s'ils remplissent les autres conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Leur droit persiste au plus jusqu'au 30e jour suivant le début de l'incapacité totale ou partielle de travail et se limite à 44 indemnités journalières durant le délai-cadre (art. 28 LACI). Le chômeur doit apporter la preuve de son incapacité ou de sa capacité de travail en produisant un certificat médical. Selon la doctrine, l'assuré doit présenter un certificat médical à partir du 4e jour d'incapacité de travail s'il est placé. Il doit en revanche annoncer son incapacité de travail à l'ORP dans un délai d'une semaine à compter du début de celle-ci (art. 42 al. 1 OACI). Pour les caisses de chômage, il n'y a pas d'urgence à connaître l'état de santé des assurés. Il suffit que l'annonce soit faite sur le formulaire IPA rendu pour la période de contrôle concernée. L'obligation d'annoncer à l'ORP est par contre prioritaire sur le plan chronologique, pour des impératifs d'intégration et d'indemnisation. Si l'assuré annonce son incapacité de travail après le délai d'une semaine prévu par l'article 42 al. 1 OACI, sans excuse valable, et qu'il ne l'a pas non plus indiquée sur le formulaire IPA, il perd son droit à l'indemnité journalière pour les jours d'incapacité précédant sa communication (art. 42 al. 2 OACI).
5. En l'espèce, il est établi que la recourante n'a pas avisé dans les délais l'ORP, et lui seulement, de son incapacité de travail pour raison de maladie. Dans ces circonstances, et contrairement à ce que semble croire la recourante, selon la jurisprudence fédérale, il importe peu de savoir si l'autorité a eu ou aurait pu avoir connaissance de la réalisation des faits par d’autres moyens, notamment, par l'intermédiaire de l'employeur par exemple. Le fait que l’assuré reconnaisse immédiatement son erreur et qu’il affirme qu’il n’a pas cherché à tromper l'autorité, voire qu’il rembourse sans délai les prestations éventuellement touchées à tort n'est pas décisif. Compte tenu de la jurisprudence en la matière (citée au cons. 2 ci-dessus), son omission justifie en effet en principe et à elle seule une suspension de son droit à l'indemnité au sens de l'article 30 al. 1 let. e LACI, à tout le moins pour faute légère au sens de l'article 45 al. 2 let. a OACI, qui prévoit dans ce cas une suspension du droit à l'indemnité de 1 à 15 jours (cf. sur ces points les arrêts du 29.02.2012 [CDP 2010.179] et l'arrêt non publié du 13.01.2012 [CDP.2010.401]).
6. a) Cette sévère jurisprudence du Tribunal fédéral ne saurait toutefois être poussée à l’absurde, comme l'a déjà précisé l'Autorité de céans dans son arrêt du 30 avril 2012 [CDP.2010.402]. En l’espèce, on doit constater que c'est le conseiller ORP (et non la caisse) qui est curieusement "aviseur" auprès de l'OJSU. Même s'il semble maintenant avoir changé d'attitude, il avait pourtant couvert antérieurement un retard d'annonce de plusieurs jours, le 25 juillet 2012, faute d'avis de la caisse. Dans le présent litige, il semble n'avoir eu connaissance de la période d’incapacité de travail de la recourante que le 22 février 2013. Or celle-ci avait déposé, auprès de la caisse, son formulaire IPA de février 2013 ce même 22 février 2013. Pour sa part, la caisse détenait une confirmation écrite de cette incapacité de travail depuis le 25 février 2013 au plus tard. Suite à de curieux courriels entre la caisse et l'ORP, toujours le 22 février 2013, l’ORP détenait aussi, après téléphone à l'employeur temporaire la confirmation que celui-ci était avisé depuis le 8 février 2013 déjà de cette incapacité (sur la valeur probante des entretiens et notes téléphoniques en assurances sociales, cf. l'arrêt CDP du 06.05.2014 [CDP.2011.192] cons. 6 b).
b) Dans le cas d'espèce, il ne ressort pas des décomptes de la caisse que l'assurée se serait vue privée de ses indemnités, en février. De ce fait, comme l'a déjà admis la Cour de céans (arrêt non publié de la CDP du 28.4.2014 [CDP.2013.322]), si l'assuré n'a pas perdu son droit à l'indemnité journalière, il peut alors être sanctionné en application de l'art. 30 LACI. Ceci dans la mesure où la jurisprudence fédérale prévoit (ATF 130 V 385) qu'un cumul de sanctions (suppression de l'indemnisation, avant la date de l'annonce tardive, suspension de l'indemnisation après annonce tardive) n'est possible qu'en cas de violations répétées desdites obligations, ce qui n'est pas le cas ici. Selon la jurisprudence, dans le cas d'une violation unique du devoir d'aviser, il est en effet contraire au principe de la proportionnalité d'infliger la sanction prévue à l'article 30 al. 1 let. e LACI à un assuré par ailleurs déchu, pour le même motif, de son droit à l'indemnité journalière en vertu de l'article 42 al. 2 OACI (ATF 125 V 193 cons. 4c; cf. également Rubin, Assurance-chômage, 2e édition, 2006, no 5.8.8.2, p. 426-427).
c) Dans le cas présent, la recourante pouvait donc bien être suspendue pour une période temporaire, de son droit à l'indemnité. Dans son arrêt du 18 novembre 2014 (CDP 2012.324) la Cour de céans l'a reconnu mais pour une assurée bénéficiant d'indemnités SAI selon les art. 71a ss LACI, 95a ss OACI, soit échappant à tout contrôle. Ce qui n'est pas le cas de la recourante, au bénéfice d'un emploi temporaire selon l'art. 64a, al. 1, let. a LACI, soit placée sous la surveillance d'un employeur temporaire, tenu de rendre compte mensuellement.
d) Certes aussi, comme l'a rappelé à plusieurs reprises l'Autorité de céans, la fixation de la durée de la suspension relève du large pouvoir d'appréciation de l'autorité de première instance et l'autorité de recours n'intervient qu'en cas d'arbitraire ou d'abus manifeste du pouvoir d'appréciation. La Cour de céans ne dispose en effet pas en matière d'assurance-chômage d'un pouvoir d'examen en opportunité (art. 33 let. d LPJA) de sorte qu'elle ne peut sanctionner en matière de suspension du droit aux indemnités, prononcé selon l'article 56 OACI, qu'un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal administratif non publié du 23.05.2008 [TA.2008.98] cons. 2d). Au demeurant, dans ce domaine, le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides motifs (ATF 123 V 150 cons. 2).
7. Dans le présent dossier toutefois, l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée, même si elle a tenté de les corriger dans sa décision sur opposition, restent patents et l’arbitraire de ses décisions viole clairement l’interdiction du formalisme excessif découlant des articles 9 et 29 al. 1 Cst., qui impliquent qu’il convient de ne pas imposer des contraintes formelles exagérées aux administrés, dont la plupart n’ont pas de formation juridique (Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, no 1504). Soutenir en conséquence qu'un avis tardif à l'ORP sans aucune conséquence financière, et alors que l'employeur temporaire a été correctement avisé, de même que la caisse, et que le formulaire IPA a été correctement rempli, justifie encore une sanction de 3 jours de suspension d’indemnités est dénué de tout sens ou de but juridiques. Le renvoi qu'opère, pour maintenir cette sanction, l'OJSU au procès-verbal d'entretien ORP du 31 octobre 2012, mis au regard du procès-verbal du 25 juillet 2012, permet tout au plus d'établir la totale confusion dans laquelle a pu se trouver la recourante, placée dans des citations juridiques diamétralement différentes.
Le simple respect du principe de la bonne foi, qui découle des mêmes garanties constitutionnelles, conduit aux mêmes conclusions.
8. Les décisions de l’intimé des 15 mars 2013 et 7 mai 2013 doivent donc manifestement être annulées. La procédure est gratuite. La recourante qui agit seule et n’allègue pas de frais particuliers n’a cependant pas droit à des dépens.
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Admet le recours.
2. Annule les décisions de l’intimé du 15 mars 2013 et du 7 mai 2013.
3. Statue sans frais et sans dépens.
Neuchâtel, le 26 mars 2015
Art. 30 LACI
Suspension du droit à l'indemnité1
1 Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci:2
a. est sans travail par sa propre faute;
b. a renoncé à faire valoir des prétentions de salaire ou d'indemnisation envers son dernier employeur, cela au détriment de l'assurance;
c. ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable;
d.3 n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but;
e. a donné des indications fausses ou incomplètes ou a enfreint, de quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements spontanément ou sur demande et d'aviser, ou
f. a obtenu ou tenté d'obtenir indûment l'indemnité de chômage;
g.4 a touché des indemnités journalières durant la phase d'élaboration d'un projet (art. 71a, al. 1) et n'entreprend pas, par sa propre faute, d'activité indépendante à l'issue de cette phase d'élaboration.
2 L'autorité cantonale prononce les suspensions au sens de l'al. 1, let. c, d et g, de même qu'au sens de l'al. 1, let. e, lorsqu'il s'agit d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité ou à l'office du travail, ou de les aviser. Dans les autres cas, les caisses statuent.5
3 La suspension ne vaut que pour les jours pour lesquels le chômeur remplit les conditions dont dépend le droit à l'indemnité. Le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension est déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1, let. g, 25 jours.6 L'exécution de la suspension est caduque six mois après le début du délai de suspension.7
3bis Le conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.8
4 Lorsqu'une caisse ne suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait motif de prendre cette mesure, l'autorité cantonale est tenue de le faire à sa place.
1 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le
1er janv. 1996 (RO 1996
273; FF 1994
I 340).
2 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).
3 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728;
FF 2001 2123).
4 Introduite par le ch. I de la LF du 23
juin 1995 (RO 1996
273; FF 1994
I 340). Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur
depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003
1728; FF 2001 2123).
5 Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du
23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).
6 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch.
I de la LF du 23 juin 1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).
7 Nouvelle teneur de la phrase selon le ch.
I de la LF du 22 mars 2002, en vigueur depuis le 1er juil. 2003 (RO 2003 1728;
FF 2001 2123).
8 Introduit par le ch. I de la LF du 23 juin
1995, en vigueur depuis le 1er janv. 1996 (RO 1996 273; FF 1994 I 340).
Art. 421OACI
Droit à l'indemnité journalière en cas d'incapacité de travail passagère
(art. 28 LACI)
1 Les assurés qui entendent faire valoir leur droit à l'indemnité journalière en cas d'incapacité passagère totale ou partielle de travail sont tenus d'annoncer leur incapacité de travail à l'ORP, dans un délai d'une semaine à compter du début de celle-ci.
2 Si l'assuré annonce son incapacité de travail après ce délai sans excuse valable et qu'il ne l'a pas non plus indiquée sur la formule «Indications de la personne assurée», il perd son droit à l'indemnité journalière pour les jours d'incapacité précédant sa communication.
1 Nouvelle teneur selon le ch. I de l'O du 11 mars 2011, en vigueur depuis le 1er avril 2011 (RO 2011 1179).