A. X. SA est une société inscrite au registre du commerce du canton de Neuchâtel. Son but social est la conception, le développement, l'achat, la vente, la fabrication, la commercialisation, l'installation et l'entretien de matériel industriel destiné au traitement des déchets industriels ou ménagers, ainsi que l'achat, la vente et l'exploitation industrielle et commerciale de brevets industriels.
La société Y. SA, inscrite au registre du commerce du canton de Neuchâtel, a le but statutaire suivant : "collecte, traitement, valorisation et élimination des déchets de provenance urbaine et d'autres déchets provenant de tiers; production d'énergies; construire et exploiter les installations nécessaires à son but; participer à toutes autres entreprises poursuivant un but similaire; organiser ou exploiter un service de transport à l'intention de toute ou partie de ses actionnaires ou de tiers, ce service devant contribuer à la poursuite de son but; accorder des prêts ou des garanties à des actionnaires ou à des tiers, si cela favorise ses intérêts". Par décision d'adjudication du 11 mai 2010, cette société a adjugé un marché relatif à la livraison d'un système pour le traitement des boues de station d'épuration à la société A. AG, inscrite au registre du commerce du canton de Zoug. Ce marché était soumis aux dispositions sur les marchés publics du canton de Neuchâtel. Un recours contre la décision d'adjudication a été admis par le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (actuellement Cour de droit public du Tribunal cantonal) le 29 octobre 2010. Y. SA a rendu une nouvelle décision d'adjudication le 20 avril 2011, octroyant à nouveau le marché à A. AG. Dans cette décision, Y. SA a relevé, "par souci de transparence", qu'elle avait conclu un contrat avec A. AG le 20 mai 2010 et que celui-ci était en cours d'exécution. Sur recours de X. SA, la Cour de droit public a constaté le caractère illicite de la décision d'adjudication dans un arrêt du 21 décembre 2011. Cet arrêt est entré en force.
Le 26 avril 2012, X. SA a adressé à Y. SA et au Département de la gestion du territoire de la République et canton de Neuchâtel (actuellement Département du développement territorial et de l'environnement de la République et canton de Neuchâtel; ci-après : le département) une demande d'indemnisation pour le compte de "Z. SA", société inscrite au registre du commerce du canton de Neuchâtel, en raison de l'adjudication illicite d'un marché public par la société Y. SA. Donnant suite à une demande de X. SA, Y. SA a accepté dans une déclaration du 26 avril 2012 de renoncer à se prévaloir de la prescription, tout en précisant que cette déclaration ne constituait pas une reconnaissance de responsabilité. Le 4 mai 2012, le département a fait valoir qu'il n'était pas compétent pour se saisir de la demande et invité X. SA à se déterminer dans un délai de 15 jours. En l'absence de réponse de X. SA, le département a rejeté la requête d'indemnisation par courrier du 21 septembre 2012.
Le 27 décembre 2012, X. SA a adressé au Tribunal régional des Montagnes et du Val-de-Ruz une requête de conciliation, par laquelle elle réclamait à Y. SA le paiement des sommes de 279'436.65 francs, 206'191.70 francs et 100'000 francs avec intérêts à 5 % l'an dès le 26 avril 2011, en raison de l'adjudication illicite d'un marché public par cette société. La Chambre de conciliation de ce Tribunal a déclaré la requête irrecevable par décision du 6 juin 2013. Constatant son incompétence, elle a en particulier indiqué qu'il ne lui appartenait pas de procéder à la transmission d'office de la requête à une autorité qu'elle aurait considérée comme étant compétente.
B. Par acte du 5 juillet 2013, X. SA a ouvert action devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal, concluant, sous suite de frais et dépens, à la condamnation de Y. SA au versement des montants déjà réclamés devant l'autorité civile de conciliation. Elle a relevé que l’adjudication illicite avait été portée à sa connaissance par la notification le 26 avril 2011 de la nouvelle décision d’adjudication rendue le 20 avril 2011 par Y. SA. Se prévalant de la renonciation à la prescription et de l'interruption de celle-ci par le dépôt, le 27 décembre 2012, de la requête de conciliation auprès du Tribunal régional des Montagnes et du Val-de-Ruz, la demanderesse a estimé avoir agi en temps utile, l'action de droit administratif ayant en outre été déposée dans le mois ayant suivi la décision d’irrecevabilité du 6 juin 2013 de la Chambre de conciliation du tribunal régional précité, conformément à l’article 63 CPC. Sur le fond, elle a considéré qu’en adjugeant illicitement le marché à A. AG et en concluant le contrat avec cette dernière, Y. SA lui avait causé un dommage.
C. Dans sa réponse du 5 décembre 2013, Y. SA a conclu, avec suite de frais judiciaires et dépens, principalement à l'irrecevabilité de l’action de droit administratif, subsidiairement à son rejet. Elle s'est tout d'abord prévalue de l’absence de requête d’indemnisation de la demanderesse, en faisant valoir que celle qui a été adressée à Y. SA ainsi qu’au département l’avait été pour le compte de Z. SA, soit une entité distincte de celle qui était à l’origine des procédures liées à l’adjudication du marché public. Elle a par ailleurs soutenu que la requête d’indemnisation de X. SA visait la collectivité publique neuchâteloise, laquelle ne disposerait pas de la qualité pour défendre, de sorte que ladite demande serait irrecevable et, partant, l’action de droit administratif aussi. Elle a encore relevé qu’il serait douteux qu’elle pût être qualifiée de collectivité publique neuchâteloise, puisqu’elle comptait dans ses actionnaires des collectivités publiques des cantons de Vaud et du Jura. Elle s'est en outre prévalu de la prescription de l’action de droit administratif, faute de requête d’indemnisation, voire pour introduction de l’action de droit administrative ne respectant pas le délai de péremption de l’article 11 al. 2 et 3 LResp.
Dans sa réplique du 10 février 2014, la demanderesse a notamment fait valoir que les articles 10 et 11 LResp seraient inopérants ici, à mesure qu’ils institueraient des délais de péremption contraires à l’article 60 CO. Plus spécifiquement, elle a allégué qu’en application de l’alinéa 2 de cette disposition – qui réservait une prescription, selon les lois pénales, plus longue que la prescription d’un an dès la connaissance du dommage prescrite par l’alinéa 1 de ce même article – l’action de droit administratif ne serait pas prescrite. Elle a également considéré que la défenderesse ne serait pas un agent de l’Etat, de sorte que sa responsabilité serait fondée sur une violation des devoirs précontractuels (culpa in contrahendo), soit en application de l’article 41 CO. Enfin, elle a soutenu que c'était bien elle qui avait adressé le 26 avril 2012 une demande d'indemnisation à Y. SA ainsi qu’au département et que l'indication sur cet acte de Z. SA résultait d'une simple erreur de plume.
Le 30 avril 2014, la défenderesse a dupliqué.
D. Par arrêt du 25 juillet 2014, la Cour de droit public a déclaré la demande de X. SA irrecevable. Elle a jugé que l'action en responsabilité, fondée sur le droit cantonal en matière de responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, n'avait pas été introduite dans le délai de péremption légal de l'article 11 al. 2 LResp. Elle a également exclu toute prolongation ou suspension de ce délai, ainsi que l'application des règles de procédure civile relatives à la litispendance en cas d'incompétence du tribunal ou de fausse procédure.
Saisi d'un recours interjeté contre ce prononcé par X. SA, le Tribunal fédéral l'a admis par arrêt du 22 mai 2015. Il a annulé le jugement du 25 juillet 2014 de la Cour de droit public et lui en a renvoyé la cause pour nouvelle décision au sens des considérants. Il a pour l'essentiel relevé que cet arrêt d'irrecevabilité – en ce qu'il refusait de considérer la date du dépôt devant le Tribunal régional des Montagnes et du Val-de-Ruz de la requête de conciliation de la demanderesse, réclamant des dommages-intérêts à Y. SA – constituait un cas de formalisme excessif, sans préjudice du point de savoir si le délai était respecté au moment du dépôt devant ledit Tribunal civil. La Haute Cour a précisé à cet égard que l'autorité cantonale avait laissé indécise la question du dies a quo du délai de six mois de l'article 11 al. 2 LResp.
E. Un échange de mémoires a suivi le jugement du Tribunal fédéral. Dans ses écritures des 13 juillet et 30 octobre 2015, la défenderesse a pour l'essentiel contesté une nouvelle fois la recevabilité de la demande. La demanderesse a pu se déterminer à ce sujet, notamment les 9 octobre et 3 novembre 2015.
F. Les parties ont été avisées que la Cour de céans statuerait préalablement sur toutes les questions portant sur la recevabilité de la demande.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. a) La présente décision sur moyen séparé a pour but de déterminer si la demande déposée par X. SA est recevable, singulièrement si celle-ci respecte les prescriptions de forme des articles 10 et 11 LResp.
b) Dans l'arrêt du 25 juillet 2014, la Cour de céans a retenu, sans être contredite sur ce point par le Tribunal fédéral, que la responsabilité de Y. SA en sa qualité de pouvoir adjudicateur de l'adjudication illicite du marché portant sur la livraison d'un système de traitement des boues de station d'épuration relevait des articles 46 LCMP et de la LResp.
Cet arrêt expose déjà les dispositions légales et les principes applicables en l'espèce, de sorte qu'il suffit d'y renvoyer.
2. a) Le Tribunal fédéral a considéré de façon à lier la Cour de céans que le dépôt devant le Tribunal régional des Montagnes et du Val-de-Ruz de la requête de conciliation de la demanderesse devait être pris en compte afin de déterminer si le délai de péremption de six mois de l'article 11 al. 2 LResp était respecté.
Il reste donc à déterminer à partir de quand ce délai de six mois à commencé à courir, d'une part, et si la demanderesse a bel et bien déposé une demande d'indemnisation conformément à l'article 10 LResp, d'autre part.
Pour rappel, celle-ci admet avoir eu connaissance de l’adjudication illicite par la notification, le 26 avril 2011, de la nouvelle décision d’adjudication rendue le 20 avril 2011 par la défenderesse. Le 26 avril 2012, le mandataire de la demanderesse, indiquant agir au nom de X. SA, a adressé à la défenderesse ainsi qu’au département une requête d’indemnisation pour le compte de "Z. SA", en raison de l’adjudication illicite d’un marché public, en concluant au paiement par la collectivité publique neuchâteloise, avec intérêts à 5 % l’an dès le 26 avril 2011, de 279'436.65 francs et d'une somme non inférieure à 206'191.70 francs, ainsi que d'une montant à définir à titre de dommage consécutif à la réduction de personnel en 2011 et d’atteinte à la réputation. Egalement le 26 avril 2012, la défenderesse a déclaré renoncer à se prévaloir de la prescription à l’égard des prétentions que pourrait faire valoir la demanderesse en relation avec l’adjudication d’un marché public portant sur la livraison d’un système pour le traitement des boues de STEP. Elle a précisé que cette déclaration ne constituait en aucune manière une quelconque reconnaissance de responsabilité et ne valait que pour autant que la prescription ne fût pas déjà acquise au 26 avril 2012. La défenderesse indiquait encore que cette déclaration, qui valait jusqu’au 31 décembre 2012, était donnée uniquement pour éviter la notification d’un acte interruptif de prescription par le biais d’une poursuite à laquelle opposition serait faite et qu’elle n’avait aucun autre effet. Le 21 septembre 2012, le département a rejeté la demande d’indemnisation précitée.
aa) La défenderesse soutient tout d'abord que X. SA n'a pas déposé de requête d'indemnisation conformément aux prescriptions de l'article 10 LResp. Elle fait également valoir que cette demande n'est pas recevable dans la mesure où elle conclut à la condamnation de la collectivité publique neuchâteloise, soit une entité qui n'avait pas la qualité pour défendre.
Le respect des prescriptions de forme de la demande d'indemnisation au sens de l'article 10 LResp ne peut pas être jugé selon des critères sévères (RJN 2012 p. 359, cons. 3b). A cela s'ajoute que le formalisme excessif est un aspect particulier du déni de justice prohibé par l'article 29 al. 1 Cst. féd. Il est réalisé lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 135 I 6 cons. 2.1, 132 I 249 cons. 5, 130 V 177 cons. 5.4.1, 128 II 139 cons. 2a). L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée. En tant qu'elle sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, l'interdiction du formalisme excessif poursuit le même but que le principe de la bonne foi consacré aux articles 5 al. 3 et 9 Cst. féd. Ce principe commande à l'autorité d'éviter de sanctionner par l'irrecevabilité les vices de procédure aisément reconnaissables qui auraient pu être redressés à temps, lorsqu'elle pouvait s'en rendre compte suffisamment tôt et les signaler utilement au plaideur (ATF 135 I 6 cons. 2.1, 125 I 166 cons. 3a; arrêt du TF du 22.05.2015 [2C_824/2014] cons. 5.3 et les références citées).
Force est ici d'admettre que l'erreur quant à la dénomination de la demanderesse dans la requête d'indemnisation adressée le 26 avril 2012 au département et à Y. SA était aisément reconnaissable et que sa correction pouvait facilement intervenir. Cette demande était d'ailleurs accompagnée d'un courrier de Me B. intitulé "X. SA c/ Y. SA" adressé au mandataire de l'époque de la défenderesse. Dans cette correspondance, l'avocat de la demanderesse indiquait notamment que, comme exposé par téléphone à son confrère, il se réservait d'envoyer ce même jour une demande d'indemnisation au sens de l'article 11 LResp. Pour sa part le mandataire de l'époque de la défenderesse a répondu en date du 26 avril 2012 par un courrier intitulé "Y. SA c/ X. SA", auquel était joint la déclaration de renonciation à la prescription. Dans ces conditions, la désignation de la partie concernée ne faisait guère de doute. Il aurait appartenu à la défenderesse d'interpeller la demanderesse si elle avait eu des incertitudes sur la personne morale à la base de la requête d'indemnisation. Il s'ensuit qu'on ne saurait, sans tomber dans le formalisme excessif, suivre la défenderesse lorsqu'elle allègue l’absence de requête d’indemnisation de la demanderesse, au motif que la requête d’indemnisation qui lui avait été adressée ainsi qu’au département l’avait été pour le compte de "Z. SA", soit une entité distincte de celle qui était à l’origine des procédures liées à l’adjudication du marché public. Au contraire, il convient d'admettre que la demanderesse a effectivement déposé, le 26 avril 2012, une requête d'indemnisation au sens de l'article 10 LResp.
bb) De même, on ne saurait suivre la défenderesse lorsqu'elle soutient que la requête d’indemnisation précitée visait la collectivité publique neuchâteloise, laquelle ne disposerait pas de la qualité pour défendre, de sorte que ladite demande serait irrecevable et, partant, l’action de droit administratif aussi. On relèvera tout d'abord que la qualité pour défendre est une question de fond qui n'influence pas la recevabilité d'une action. A cela s'ajoute que compte tenu des exigences peu élevées en matière de dépôt d'une demande d'indemnisation en application de l'article 10 LResp (cons. 2a/aa ci-dessus), il serait trop formaliste de s'en tenir aux seules conclusions certes maladroites prises par la demanderesse dans sa requête d'indemnisation du 26 avril 2012 alors qu'il résulte sans ambiguïté de cet acte, ainsi que du courrier du même jour de Me B. que X. SA entendait agir contre Y. SA en sa qualité de pouvoir adjudicateur. Il a pour le surplus déjà été répondu à la question de savoir si cette société peut répondre des agissements de ses organes en vertu de la LResp (cons. 1b ci-dessus). Il importe par conséquent peu de savoir si cette société peut être qualifiée de collectivité publique neuchâteloise. Le fait que X. SA n'ait pas adressé ses prétentions à l'organe exécutif de Y. SA est également inopérant, compte tenu de l'article 9 LPJA.
Par conséquent et au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre que la demanderesse a présenté sa requête d'indemnisation dans l'année à compter du jour où elle a eu connaissance du dommage et de la collectivité qui en est responsable.
bb) A mesure que ni l'Etat, par le biais de ses départements, ni la défenderesse ne sont entrés en pourparlers – la demanderesse ne prétendant d'ailleurs pas le contraire – celle-ci se devait d'introduire action dans un délai de six mois, soit à compter de la date à laquelle ses prétentions ressortant de la requête d'indemnité avaient été contestées, soit après l'écoulement de trois mois si aucune prise de position n'était intervenue sur ce sujet.
A cet égard, on ne saurait considérer, comme le soutient la défenderesse, que la déclaration de renonciation à la prescription du 26 avril 2012 de Y. SA valait contestation des prétentions au sens de l'article 11 al. 2 LResp. Ce document a en effet été rédigé alors que la défenderesse n'avait pas pris connaissance de la demande d'indemnisation. Il ressort en outre des pièces du dossier (courrier du 26.04.2012 de Me B.) que des négociations étaient encore possibles à ce moment-là. Suite au dépôt, le 26 avril 2012, de la demande d'indemnisation auprès de Y. SA et du département, la société ne s'est finalement pas prononcée sur ces prétentions et le département a rejeté la demande d'indemnisation le 21 septembre 2012. Le courrier envoyé par le département le 4 mai 2012, compte tenu des termes utilisés, ne pouvait pas non plus être considéré comme une fin définitive de non-recevoir.
Que l'on prenne l'hypothèse la plus favorable à la demanderesse (rejet par le département le 21.09.2012) ou celle qui lui est la plus défavorable (le 26.07.2012, soit trois mois après le dépôt de la requête d'indemnisation le 26.04.2012, compte tenu de l'absence de prise de position de Y. SA), force est d'admettre que le dépôt le 27 décembre 2012 de l'action en dommages-intérêts devant le Tribunal régional des Montagnes et du Val-de-Ruz est intervenu dans le délai de six mois de l'article 11 al. 2 LResp, puisque celui-ci est arrivé à échéance au plus tard le 21 mars 2013 et au plus tôt le 26 janvier 2013.
c) Enfin, dans la mesure où il doit être fait application de l'article 63 CPC et que la demande en responsabilité du 5 juillet 2013 a été déposée auprès de la Cour de céans dans le délai d'un mois suivant la décision d'irrecevabilité du 6 juin 2013 de la Chambre de conciliation du Tribunal régional des Montagnes et du Val-de-Ruz, l'action de droit administratif au sens de l'article 60 al. 1 LPJA se révèle recevable.
3. Les frais et dépens de la présente décision suivront le sort de la procédure au fond.
Par ces motifs,
la Cour de droit public
1. Déclare la demande recevable.
2. Dit que les frais et dépens de la présente décision suivront le sort de la procédure au fond.
Neuchâtel, le 16 mars 2016
Art. 63 CPC
Litispendance en cas d'incompétence du tribunal ou de fausse procédure
1 Si l'acte introductif d'instance retiré ou déclaré irrecevable pour cause d'incompétence est réintroduit dans le mois qui suit le retrait ou la déclaration d'irrecevabilité devant le tribunal ou l'autorité de conciliation compétent, l'instance est réputée introduite à la date du premier dépôt de l'acte.
2 Il en va de même lorsque la demande n'a pas été introduite selon la procédure prescrite.
3 Les délais d'action légaux de la LP1 sont réservés.
1 RS 281.1