A.                            X., né en 1957, a été engagé dans le Service du corps de police de la Ville de La Chaux-de-Fonds le 1^er janvier 1981. Il a été transféré à la police neuchâteloise à compter du 31 décembre 2006. Il a été nommé sergent le 1^er janvier 2007 et a travaillé à l’Etat de Neuchâtel dans le nouveau service administratif des transports.

Le 26 juillet 2010, il a été mis en incapacité totale de travail et n’a plus repris son activité depuis lors. X. a annoncé le 15 mars 2011 cette incapacité de travail à l'Office de l'assurance-invalidité du canton de Neuchâtel en vue d'une détection précoce, puis a présenté le 17 mars suivant une demande de prestations de l'assurance-invalidité.

Par décision du 12 septembre 2012, le chef du Département de la justice, de la sécurité et des finances (ci-après : DJSF) a constaté que les rapports de service ont pris fin dès le 25 juillet 2012, soit deux ans après le début de l’incapacité de travail, conformément à la règle fixée à l’article 42 al. 1 LSt.

Le 27 novembre 2012, X. a formulé des prétentions financières auprès du DJSF, à hauteur de 56'000 francs. Il a reproché à son employeur de ne pas avoir procédé aux démarches nécessaires auprès de l’OAI en vue d’une détection précoce. Il a par ailleurs exposé qu’il a perdu son droit au traitement depuis le 7 mai 2012 et qu’en raison des atermoiements de son employeur, il a été contraint de faire appel à l’aide sociale pour subvenir à ses besoins. Le 25 février 2013, le DJSF, par son service juridique, a refusé de prendre en charge le montant réclamé.

B.                            Le 23 août 2013, X. ouvre action devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal. Il conclut à ce que l’Etat de Neuchâtel soit condamné à lui verser 50'000 francs à titre d’indemnité, sous suite de frais et dépens. Reprenant les arguments présentés devant le DJSF, il fait valoir en résumé que la responsabilité de l’Etat est engagée, en ce sens que son ancien employeur a failli à son obligation de communiquer à l’AI un cas de détection précoce suite à un accident professionnel. Il lui reproche également d’avoir fourni à l’OAI des informations erronées en ce qui concerne son ancienne activité. Il soutient que ces négligences ont eu pour conséquence de retarder, voire même de mettre en péril son droit aux prestations de l’assurance-invalidité, et l’ont obligé à faire appel à l’aide sociale pour subvenir à ses besoins. L’indemnité réclamée a pour but de lui permette de vivre sans devoir recourir aux services sociaux. Il sollicite par ailleurs le bénéfice de l’assistance judiciaire.

C.                            Dans sa réponse, l’Etat de Neuchâtel conclut au rejet des conclusions de la demande, sous suite de frais et dépens. Il nie que l'incapacité de travail de juillet 2010 soit due à un accident professionnel. Il conteste en outre l’existence de tout acte illicite et d’un lien de causalité entre la prétendue omission fautive de l’Etat et le dommage allégué, au demeurant peu motivé, ni prouvé.

D.                            X. a répliqué. L’Etat de Neuchâtel a renoncé à dupliquer.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            a) Selon son article 1 al. 1 et 2, la loi cantonale sur la responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents, du 26 juin 1989 (LResp; RSN 150.10) régit la responsabilité de la collectivité publique (Etat, communes, autres collectivités de droit public cantonal, communal ou intercommunal) pour les actes de ses agents accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. La Cour de droit public du Tribunal cantonal est compétente pour connaître de la présente action (art. 21 LResp; 58 LPJA). Celle-ci est dirigée contre l’Etat de Neuchâtel (art. 1 al. 2 LResp).

b) La demande doit être déposée à la Cour de droit public dans un certain délai (11 al. 2 et 3 LResp), si la requête préalable auprès de la collectivité publique n'aboutit pas (art. 11 LResp), sous peine d'irrecevabilité. La responsabilité de la collectivité publique s'éteint en outre si le lésé ne présente pas sa demande d'indemnisation, conformément à l'article 11, dans l'année à compter du jour où il a eu connaissance du dommage et de la collectivité publique qui en est responsable, et dans tous les cas dans les dix ans dès le jour où le fait dommageable s'est produit (art. 10 LResp).

Il n'est en l'occurrence pas contesté, ni contestable, que le demandeur a respecté les conditions précitées.

2.                            a) L'article 5 al. 1 LResp dispose que la collectivité publique répond du dommage causé sans droit à un tiers par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, sans égard à la faute de ces derniers. En abandonnant l'exigence de la faute de l'auteur du dommage, la LResp institue un régime de responsabilité exclusive de l'Etat, de type objectif ou causal, avec la possibilité d'une action récursoire contre l'agent gravement fautif, au sens de l'article 12 LResp (Moor, Droit administratif, vol. II, 6.2.1.2 et 6.2.2.). La responsabilité de la collectivité publique est donc engagée lorsque les trois conditions de l'existence d'un acte illicite, d'un dommage et d'un rapport de causalité adéquate entre ces derniers sont réalisées. Comme l'article 3 LResp renvoie aux dispositions du droit privé fédéral, applicables à titre de droit cantonal supplétif, il convient de se référer aux règles ordinaires de droit privé et aux principes régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence fédérale (arrêts du TF du 12.04.2005 [4P.283/2004] cons. 1, du 26.08.2003 [4P.110/2003] cons. 2.1 et les références citées; ATA du 11.09.2006 [TA.2004.270] cons. 3a; RJN 1998, p. 187 cons. 2; Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd. nos 2428-2446; ATF 107 Ib 160). Selon l’article 6 LResp, aux conditions prévues par le droit des obligations en matière d'actes illicites, une indemnité équitable peut en outre être allouée, en cas de faute de l'agent, à titre de réparation morale. Enfin, la collectivité ne répond du dommage résultant des actes licites de ses agents que si la loi le prévoit ou si l'équité l'exige (art. 7 LResp).

b) L'acte illicite se définit comme un acte objectivement contraire à une règle du droit écrit ou non écrit, dont le but est de protéger le bien juridique lésé (ATF 124 III 297 cons. 5b, 123 III 306 cons. 4a, 119 II 127 cons. 3). La jurisprudence a également considéré comme illicite la violation de principes généraux du droit (cf. ATF 118 Ib 473 cons. 2b, 116 Ib 193 cons. 2a, p. 195). Une omission peut aussi, le cas échéant, constituer un acte illicite, mais il faut alors qu'il existe, au moment déterminant, une norme juridique qui sanctionne explicitement l'omission commise ou qui impose à l'Etat de prendre en faveur du lésé la mesure omise; un tel chef de responsabilité suppose donc que l'Etat ait une position de garant vis-à-vis du lésé et que les prescriptions qui déterminent la nature et l'étendue de ce devoir aient été violées (cf. ATF 126 II 113 cons. 2a/aa, 123 II 577 cons. 4d/ff, p. 583, 1).

En pratique, si le fait dommageable consiste dans l'atteinte à un droit absolu (comme la vie ou la santé humaines, ou le droit de propriété), l'illicéité est d'emblée réalisée, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si et de quelle manière l'auteur a violé une norme de comportement spécifique; on parle à ce propos d'illicéité par le résultat ("Erfolgsunrecht"). Si, en revanche, le fait dommageable constitue une atteinte à un autre intérêt (par exemple le patrimoine), l'illicéité suppose qu'il existe un "rapport d'illicéité", soit que l'auteur ait violé une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien juridique en cause; c'est ce que l'on appelle l'illicéité par le comportement ("Verhaltensunrecht"). En effet, le patrimoine en soi n'est pas un bien juridique, son atteinte donc pas illicite à elle seule (ATF 139 V 176 cons. 8.2, p. 188). En d'autres termes, la simple lésion du droit patrimonial d'un tiers n'emporte pas, en tant que telle, la réalisation d'un acte illicite; il faut encore qu'une règle de comportement de l'ordre juridique interdise une telle atteinte et que cette règle ait pour but la protection du bien lésé (ATF 139 IV 137 cons. 4.2 p. 141; 135 V 373 cons. 2.4 p. 376; 132 II 305 cons. 4.1 p. 318).

Le rapport de cause à effet (causalité naturelle) entre deux événements est une relation telle que, sans le premier événement, le second ne se serait pas produit (condition sine qua non) (Deschenaux/Tercier, La responsabilité civile, 1982, p. 54). La relation de causalité naturelle doit encore être adéquate, c'est-à-dire que la cause de l'atteinte doit être un fait qui, d'après le cours ordinaire des choses et l'expérience générale de la vie, était propre à entraîner un effet du genre de celui qui s'est produit, de sorte que la survenance de ce résultat paraît favorisée par le fait en question (ATF 119 Ib 334, p. 343-345). Il faut donc que l'événement considéré soit la cause objectivement très vraisemblable du dommage (Knapp, op. cit., no 2443; cf. aussi RJN 1996, p. 251). Lorsque le manquement reproché à un agent de la collectivité publique consiste en une omission, l'établissement du lien de causalité revient à se demander si l'accomplissement de l'acte omis aurait empêché la survenance du résultat dommageable (causalité hypothétique). En cette matière, la jurisprudence n'exige pas une preuve stricte. Il suffit que le juge parvienne à la conviction qu'une vraisemblance prépondérante plaide pour un certain cours de ces événements (ATF 132 III 305 cons. 3.5, p. 311, 115 II 440 cons. 6a, p. 449; SJ 2002 I 253 cons. 4, p. 259; ATA non publié du 29.03.2006 [TA.2001.255] cons. 4b).

3.                            a) En l'occurrence, X. soutient en premier lieu que le service des ressources humaines du défendeur a failli à son obligation de communiquer à l’AI un cas de détection précoce. Il incombait à son employeur, dès le 26 juillet 2010, d’entreprendre les démarches prévues aux articles 3a ss de la LAI, à mesure qu’il était acquis, à ce moment-là, qu’il ne pouvait plus recouvrer sa capacité de travail.

La détection et l’intervention précoces sont des moyens préventifs qu’utilise l’assurance-invalidité (AI) pour repérer rapidement les personnes présentant les premiers signes d’une éventuelle invalidité. Le but est d’aider ces personnes, par des mesures appropriées, à rester dans le monde du travail ou à s’y réinsérer sans perte de temps afin d’échapper à l’invalidité. La détection précoce est un instrument qui permet à l’AI d’intervenir plus rapidement et d’agir dans une perspective de prévention (art. 3a ss LAI, 1ter ss RAI). Il s’agit toutefois d’une démarche à caractère facultatif, qui a pour conséquence qu’une communication ne constitue pas une demande officielle adressée à l’AI au sens de l’article 29 LPGA. La loi se limite à conférer à une catégorie définie de manière exhaustive le droit de communiquer un cas, parmi lesquels figurent l'assuré ou son représentant légal (art. 3b al. 2 let. a LAI) et l'employeur de l'assuré (art. 3b al. 2 let. b LAI). Une obligation d’aviser n’existe par conséquent ni pour la personne assurée ni pour l’employeur, qui n’ont pas à subir de conséquences négatives en cas d’omission (FF 2005 p. 4269, Valterio, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS) et de l'assurance-invalidité (AI), p. 357, nos 1286, 1287).

Le demandeur se prévaut par conséquent en vain d’une violation par l'employeur des dispositions de la LAI, plus particulièrement de l’article 3b LAI. Cette disposition n’impose pas à l'employeur de déposer un formulaire de détection précoce lorsque l'assuré s'abstient de le faire. Il s'agit uniquement d'une faculté. On ne saurait ainsi admettre que l'employeur avait une position de garant vis-à-vis du demandeur. Dans le contexte d'une procédure de détection précoce, il importe en outre peu que l'incapacité de travail soit d'origine accidentelle, comme le soutient le demandeur, ou maladive, comme l'a fait valoir le défendeur. Il n'est par conséquent pas utile de trancher ce point.

b) Le demandeur reproche également au défendeur d’avoir fourni à l’OAI des informations erronées en ce qui concerne la description de son ancienne activité, ce qui a eu pour conséquence de retarder, voire de mettre en péril son droit aux prestations de l’assurance-invalidité. On ne voit toutefois pas en quoi des erreurs dans la description du poste occupé par le demandeur, pourraient constituer un acte illicite dans le sens défini ci-dessus, le demandeur ne se référant au surplus à aucune norme de comportement que le défendeur aurait violée et qui aurait pour but de protéger le bien juridique ici en cause (patrimoine).

c) Aucun acte illicite ne peut dès lors être imputé à la collectivité publique. Il n'est ainsi pas nécessaire d'examiner si les autres conditions de la responsabilité au sens de l'article 5 LResp sont remplies; en particulier, il n'y a pas lieu de traiter du lien de causalité entre l'acte illicite et le dommage ou encore de la preuve du dommage.

4.                            Il suit des considérants qui précèdent que la demande se révèle manifestement mal fondée. Elle doit être rejetée sans qu'il soit nécessaire de procéder à l'administration d'autres preuves.

Les conclusions de la présente demande étaient d'emblée vouées à l'échec (sur cette notion, cf. ATF 133 III 614 cons. 5 et les références). Au regard des moyens soulevés par le demandeur et des éléments qu'il avait à sa disposition au moment du dépôt de la demande, en particulier la prise de position du défendeur du 25 février 2013, les dispositions légales relatives à la détection précoce, ou encore la doctrine et le message du Conseil fédéral concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (5e révision de l’AI), on doit en effet considérer qu'un plaideur raisonnable aurait renoncé à saisir la Cour de céans. Il y a ainsi lieu de rejeter la demande d'assistance judiciaire, de sorte que le demandeur doit supporter les frais de la procédure, qui seront fixés à 2'200 francs (art. 12 du Décret fixant le tarif des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative (TFrais), par renvoi de l'art. 48). Il n'y a en outre pas lieu à allocation de dépens (art. 48 al. 1 LPJA).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Rejette la demande.

2.    Rejette la demande d'assistance judiciaire.

3.    Met à la charge du demandeur un émolument de décision et les débours par 2’200 francs.

4.    N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 19 mars 2014

Art. 3a LAI

Principe

 

¹ La détection précoce a pour but de prévenir l'invalidité (art. 8 LPGA¹) de personnes en incapacité de travail (art. 6 LPGA).

² L'office AI met en oeuvre la détection précoce en collaboration avec d'autres assureurs sociaux et avec des institutions d'assurance privées soumises à la loi du 17 décembre 2004 sur la surveillance des assurances².

¹ RS 830.1
² RS 961.01

Art. 3b LAI

Communication

 

¹ Le cas d'un assuré est communiqué par écrit à l'office AI en vue d'une détection précoce, avec mention des données de l'assuré et de la personne ou de l'institution qui fait la communication. La communication peut être accompagnée d'un certificat médical d'incapacité de travail.

² Sont habilités à faire une telle communication:

a.

l'assuré ou son représentant légal;

b.

les membres de la famille faisant ménage commun avec l'assuré;

c.

l'employeur de l'assuré;

d.

le médecin traitant et le chiropraticien de l'assuré;

e.

l'assureur d'indemnités journalières en cas de maladie au sens de l'art. 12 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal)¹;

f.

les institutions d'assurance privées soumises à la loi du 17 décembre 2004 sur la surveillance des assurances² qui proposent des indemnités journalières en cas de maladie ou des rentes;

g.

l'assureur-accidents au sens de l'art. 58 de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents³;

h.

les institutions de prévoyance professionnelle soumises à la loi du 17 décembre 1993 sur le libre passage⁴;

i.

les organes d'exécution de l'assurance-chômage;

j.

les organes d'exécution des lois cantonales relatives à l'aide sociale;

k.

l'assurance-militaire;

l.⁵

l'assureur-maladie.

³ Les personnes ou les institutions au sens de l'al. 2, let. b à l, qui procèdent à la communication en informent au préalable l'assuré.⁶

⁴ Le Conseil fédéral peut prévoir une durée minimale de l'incapacité de travail comme condition préalable à la communication d'un cas et édicter d'autres dispositions relatives à la communication.

¹ RS 832.10
² RS 961.01
³ RS 832.20
⁴ RS 831.42
⁵ Introduit par le ch. I de la LF du 18 mars 2011 (6^e révision AI, premier volet), en vigueur depuis le 1^er janv. 2012 (RO 2011 5659; FF 2010 1647).
⁶ Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 18 mars 2011 (6^e révision AI, premier volet), en vigueur depuis le 1^er janv. 2012 (RO 2011 5659; FF 2010 1647).

Art. 3c LAI

Procédure

 

¹ L'office AI informe l'assuré du but et de l'ampleur du traitement prévu des données le concernant.

² L'office AI examine la situation personnelle de l'assuré, en particulier son incapacité de travail et les causes et conséquences de celle-ci, et détermine si des mesures d'intervention précoce au sens de l'art. 7d sont indiquées. Il peut inviter l'assuré et, si besoin est, son employeur à un entretien de conseil.

³ L'office AI invite l'assuré à autoriser son employeur, les fournisseurs de prestations au sens des art. 36 à 40 LAMal¹, les assurances et les organes officiels à fournir tous les renseignements et documents nécessaires à l'enquête effectuée dans le cadre de la détection précoce.

⁴ Si l'assuré ne donne pas cette autorisation, un médecin du service médical régional (art. 59, al. 2) peut demander aux médecins traitants de l'assuré de lui fournir les renseignements nécessaires. Les médecins traitants sont déliés de leur obligation de garder le secret. Le médecin du service médical régional examine si des mesures d'intervention précoce au sens de l'art. 7d sont indiquées et informe l'office AI, sans transmettre de documents ni de renseignements d'ordre médical.

⁵ L'office AI signale à l'assuré ou à son représentant légal, à l'assureur qui prend en charge les indemnités journalières en cas de maladie, à l'assureur-maladie ou à l'assureur-accidents, à l'institution d'assurance privée au sens de l'art. 3b, al. 2, let. f, ainsi qu'à l'employeur dans le cas où celui-ci a fait la communication, si des mesures d'intervention précoce au sens de l'art. 7d sont indiquées; il ne transmet pas de document ni de renseignement d'ordre médical.²

⁶ Au besoin, l'office AI ordonne à l'assuré de s'annoncer à l'AI (art. 29 LPGA³). Il l'informe du fait que les prestations peuvent être réduites ou refusées s'il ne s'annonce pas dans les meilleurs délais.

¹ RS 832.10
² Nouvelle teneur selon le ch. I de la LF du 18 mars 2011 (6^e révision AI, premier volet), en vigueur depuis le 1^er janv. 2012 (RO 2011 5659; FF 2010 1647).
³ RS 830.1