A. Le 5 janvier 2011, X. a déposé une demande de construire une maison familiale avec garage sur le bien-fonds [a] du cadastre de A., dont il est propriétaire. Issue d'une division cadastrale (acte notarié du 27.09.2009 : division de la parcelle [b] en deux parcelles [[c] et [a]), cette parcelle est bordée au nord par la parcelle [c] qui jouxte la route (…) et, au sud, par la route cantonale 5 (RC5). Mis à l'enquête publique du 1^er avril au 16 mai 2011, ce projet a suscité deux oppositions qui portaient en particulier sur la question de l'accès de la parcelle [a] à la RC5. Par décision du 19 janvier 2012, le Département de la gestion du territoire (ci-après : le département) a refusé à X. l'accès à sa parcelle par la RC5 pour des motifs de sécurité routière, relevant qu'un tel accès engendrerait inévitablement la présence de cycles et de piétons sur une route qui mène à une jonction d'autoroute (A5) et qui ne dispose ni d'éclairages, ni de trottoirs. Par décision du 23 février 2012, le Conseil communal de A. (ci-après : conseil communal) a donc refusé de délivrer le permis de construire.

Le 28 mars 2012, X. a interjeté recours auprès du Conseil d'Etat en particulier contre ces deux décisions: Il a fait valoir que l'accès à sa parcelle, par le nord de celle-ci (chemin pédestre) ne permet pas le passage de véhicules, ni l'intervention des services publics tels que l'ambulance ou les sapeurs-pompiers, tandis que l'accès par le sud (RC5), réservé aux seules voitures, serait possible et n'exposerait pas ses usagers à des dangers excessifs. Par décision du 14 août 2013, le Conseil d'Etat a, notamment, confirmé le refus du département d'accorder l'accès de la parcelle [a] à la RC5 d'une part, renvoyé le dossier au conseil communal pour qu'il examine le caractère suffisant des voies d'accès à la parcelle en cause au sens de l'article 19 LAT, d'autre part.

B. X. interjette recours auprès de la Cour de droit public contre cette décision, en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement à l'annulation du chiffre 3 de la décision entreprise et du prononcé du 19 janvier 2012 du DGT, ainsi qu'à l'octroi d'une autorisation d'accès à sa parcelle par la RC5 et du permis de construire, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants. En substance, le recourant soutient que l'accès de sa parcelle à la RC5 serait parfaitement adapté à la configuration des lieux, suffisant et sans danger. A l'inverse, un accès suffisant de sa parcelle à la route (….) – qui ne consiste actuellement qu'en un droit de passage à pied à charge du bien-fonds [c] – dépendrait de la constitution d'une servitude de passage pour tous véhicules, qui est vouée à l'échec. Il fait valoir par ailleurs une violation du principe de la bonne foi et de la confiance au motif que lors de la division cadastrale, la question de l'accès de la parcelle [a] par le sud n'avait soulevé aucun problème de la part des autorités.

C. Sans formuler d'observations, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Dans ses observations la Commune de Milvignes, qui a succédé à la Commune de A. avec effet au 1^er janvier 2013, conclut implicitement au rejet du recours. Dans les siennes, le département en propose également le rejet.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) En l'espèce, le litige porte exclusivement sur le refus du département, fondé sur l'arrêté concernant les accès aux voies publiques ouvertes à la circulation du 22 février 1989 (RSN 761.106; ci-après : l'arrêté), d'accorder au recourant l'accès de sa parcelle à la route cantonale 5 (RC5). La question de savoir si cette parcelle est desservie par une voie d'accès suffisante au sens de l'article 19 LAT n'a pas à être examinée ici, le Conseil d'Etat ayant renvoyé la cause à la Commune de Milvignes précisément pour qu'elle y réponde.

b) L'article 1 de l'arrêté prévoit que le Département du développement territorial et de l'environnement est compétent pour fixer les accès aux voies publiques ouvertes à la circulation automobile (al. 1). Les accès sont faciles et sûrs si leurs dimensions et leur emplacement garantissent la sécurité de la circulation routière et celle des piétons, compte tenu de l'importance des bâtiments, installations ou activités à desservir (al. 4). La visibilité devra en outre toujours être assurée et maintenue (al. 5). Ne répond pas à cette exigence sécuritaire un accès qui créerait un débouché dangereux sur la voie publique aussi bien pour les usagers privés que pour le trafic en général (RDAF 1993, p. 192 et les références citées). La création ou la modification d'accès à une route ouverte à la circulation automobile est subordonnée à une autorisation du département (art. 3 al. 1 de l'arrêté). Le Conseil d'Etat peut dispenser de l'autorisation du département les Conseils communaux qui disposent de moyens de contrôle suffisants en technique de circulation. Dans ce cas, l'autorisation d'accès est accordée par le Conseil communal (art. 6 al. 1 de l'arrêté). Toutefois l'autorisation du département est obligatoire si l'accès débouche sur une route cantonale ou si, indirectement, il charge d'une manière sensible une route cantonale à proximité (al. 2).

c) En l'espèce, dans la mesure où l'accès souhaité par le recourant déboucherait sur une route cantonale, il appartenait bien au département de se prononcer, avec toute la latitude dont il dispose en la matière, ce qui n'est du reste pas contesté. A cet égard, celui-ci a retenu que l'aménagement d'un tel accès à la RC5 engendrerait inévitablement la présence de cycles ou de piétons à proximité immédiate de celle-ci, ce qui ne saurait être acceptable d'un point de vue de la sécurité routière s'agissant d'une route cantonale de transit menant à une jonction autoroutière (A5) dépourvue de trottoir et d'éclairage. A l'instar du Conseil d'Etat, on retiendra que ces considérations ne sont pas dénuées de pertinence, que l'accès désiré n'offrirait pas toutes les garanties de sécurité requises et que le risque qu'un automobiliste soit surpris par la présence inopinée de piétons ou de cyclistes n'est pas à négliger. En matière de sécurité routière, les autorités compétentes ne sauraient en effet pécher par excès de confiance et créer des situations potentiellement génératrices de dangers. Le fait que l'accès demandé serait, selon le recourant, réservé aux voitures et à l'usage exclusif de sa parcelle ne change ainsi rien à cette appréciation. Au demeurant, la configuration du bien-fonds en cause n'est pas si particulière que la crainte de créer un précédent, en accordant au recourant l'accès sollicité, serait infondée. On en veut pour preuve que le bien-fonds [d] du cadastre de A., également issu d'une division parcellaire, présente la même caractéristique que celui du recourant, l'accès à la route (…) n'étant rendu possible que par un droit de passage sur la parcelle [e], et que ses propriétaires pourraient également prétendre obtenir un accès à la RC5. On ajoutera que l'un des opposants a d'ores et déjà expressément demandé un accès à ses vignes par la RC5 en invoquant l'égalité de traitement. Force est ainsi de retenir que la multiplication des accès privés à la RC5 créerait à n'en pas douter une insécurité pour tous ses usagers, que la présence de véhicules viticoles ne ferait qu'augmenter.

3. Ancré à l'article 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci. L'administration doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (ATF 131 II 627 cons. 6.1; 129 II 361 cons. 1).

En l'espèce il ressort du dossier qu'avant de procéder à la division de son bien-fonds [b] en deux parcelles distinctes ([c] et [a]), le recourant avait sollicité la possibilité d'aménager un accès à la RC5 depuis la parcelle [a] du Services des ponts et chaussées (SPCH), qui lui avait répondu négativement. A la signature de l'acte, il a encore été rendu attentif par le notaire instrumentant au fait "qu'il n'est pas certain que l'accès au sud de la parcelle [a] puisse être octroyé par l'autorité compétente" (acte de division cadastrale et vente immobilière à terme, du 27.11.2009, chap. IX. Droit des constructions). Dans ces circonstances, le recourant est pour le moins malvenu d'insinuer que les autorités auraient eu à son égard un comportement dont il aurait pu déduire que l'accès de la parcelle [a] à la RC5 ne poserait aucun problème, voire qu'il serait en quelque sorte acquis. Au vu des réponses obtenues, le recourant devait au contraire s'attendre à un tel refus et l'anticiper, ce qu'il était en mesure de faire étant lui-même à l’origine du remaniement.

4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. La Cour de céans étant au demeurant en mesure de statuer sur la base du dossier, qui contient en particulier les plans et des photographies, il n'y a pas lieu d'ordonner la vision locale requise à titre de moyen de preuve

Les frais de la cause seront mis à la charge du recourant (art. 47 al. 1 LPJA), qui n'a, par ailleurs, pas droit à des dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs, montants compensés par son avance de frais.

3. N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 18 mars 2014