Arrêt du Tribunal Fédéral Arrêt du 18.08.2015 [1C_170/2015]

 

 

 

 

A.    En date du 4 novembre 2011, le Conseil communal de La Chaux-de-Fonds (ci-après : le conseil communal) a publié dans la Feuille officielle un arrêté du 1^er novembre 2011 concernant la circulation routière qui prévoyait notamment la mise en place d'horodateurs sur les parkings de la gare du Crêt-du-Locle et de l'aéroport des Eplatures. Le 5 décembre 2011, la section "Jura Neuchâtelois" du Touring Club Suisse (ci-après : TCS) a recouru contre cet arrêté auprès du Département de la gestion du territoire ([DGT], actuellement Département du développement territorial et de l'environnement [DDTE]).

En date du 14 décembre 2012, le conseil communal a publié dans la Feuille officielle un arrêté du 21 novembre 2012 concernant la circulation routière qui prévoyait notamment la mise en place d'horodateurs sur le parking des Petites-Crosettes situé à l'est de l'immeuble Hôtel-de-Ville 72. Le 9 janvier 2013, le TCS. a recouru auprès du DDTE contre cet arrêté.

Au terme de son instruction comprenant en particulier une visite des lieux, le DDTE a, par décision du 28 octobre 2013, joint les causes précitées et a rejeté les recours. En substance, il a estimé, après avoir relevé que la qualité pour recourir du TCS devait être niée, que le conseil communal avait la compétence de réglementer le parcage sur les routes sises sur son territoire et de percevoir une taxe pour l'utilisation de places de stationnement. Il a ensuite relevé que les mesures contestées poursuivaient des buts d'intérêt public (notamment la protection de l'environnement et l'utilisation des transports publics), respectaient les principes d'équivalence, de couverture des frais et de proportionnalité et ne contrevenaient pas à l'article 82 al. 3 Cst. féd. prévoyant que l'utilisation des routes était exempte de taxe.

B.                            Le TCS interjette recours, le 29 novembre 2013, devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision en concluant à son annulation sous suite de frais et dépens. Invoquant une violation du droit d'être entendu et de la maxime inquisitoire, il soutient que le département n'a pas examiné son argumentation selon laquelle les trois parkings litigieux sont continuellement pratiquement vides, ce qui exclut la poursuite effective d'un intérêt public. Il fait valoir que la taxe prélevée ne repose sur aucune base légale, ne répond à aucun intérêt public, contrevient au principe d'équivalence et de la couverture des frais et viole le principe de la proportionnalité. Il estime enfin qu'en fixant une taxe supérieure à 0.50 francs par heure après une heure de stationnement, les arrêtés litigieux ne respectent pas l'article 82 al. 3 Cst. féd.

C.                            Le DDTE renonce à formuler des observations et le conseil communal conclut au rejet du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1.                            a) Le recours a été déposé dans les formes et délai légaux.

b) La Cour de droit public examine d'office les conditions formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie devant les autorités précédentes (arrêt non publié de la CDP du 24.07.2014 [CDP.2013.278] cons. 2 et les références citées). Cet examen porte en particulier sur le point de savoir si c'est à juste titre que l'autorité inférieure est entrée en matière sur le litige dont elle était saisie (arrêt de la CDP du 29.12.2011 [CDP.2011.311] cons. 3). La qualité pour recourir de la section "Jura Neuchâtelois" du TCS doit donc être examinée.

2.                            a) Aux termes de l'article 32 LPJA, a qualité pour recourir toute personne, corporation et établissement de droit public ou commune touchés par la décision et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); toute autre personne, groupement ou autorité qu'une disposition légale autorise à recourir (let. b).

Cette disposition s'identifie, malgré quelques divergences de texte, avec l'article 48 PA, dont les principes sont également ceux de l'article 103 aOJ et de l'actuel article 89 al. 1 LTF, de sorte que la jurisprudence cantonale interprète les règles sur la qualité pour recourir en s'en tenant à la jurisprudence fédérale (RJN 2009, p. 398-399 et la référence citée). Selon celle-ci, l'intérêt digne de protection représente tout intérêt pratique ou juridique à demander la modification ou l'annulation de la décision attaquée. Cet intérêt consiste donc dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Toujours selon la jurisprudence, cet intérêt doit être direct et concret; en particulier, le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération. Il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou dans l'intérêt d'un tiers est exclu (ATF 135 II 145 cons. 6.1 et les références citées).

La jurisprudence prévoit qu'une association jouissant de la personnalité juridique est autorisé à recourir en son nom propre lorsqu'elle est directement touchée comme n'importe quelle personne privée par la décision attaquée dans ses intérêts digne de protection. De même, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association peut être admise à agir par la voie du recours pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (arrêt du TF du 16.06.2014 [1C_388/2013] cons. 1.2; ATF 137 II 40 cons. 2.6.4 et les références citées). Ces conditions doivent être remplies cumulativement; elles doivent exclure tout recours populaire. Celui qui ne fait pas valoir ses intérêts propres, mais uniquement l'intérêt général ou l'intérêt public, n'est pas autorisé à recourir. Le droit de recours n'appartient par conséquent pas à toute association qui s'occupe, d'une manière générale, du domaine considéré. Il doit au contraire exister un lien étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la décision litigieuse a été prise (ATF 136 II 539 cons. 1.1 et les références citées). L'association ne peut prendre fait et cause pour un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (Moor/Poltier, Droit administratif II, 3^e éd., Berne 2011, p. 750).

C'est au recourant lui-même qu'il appartient de démontrer les liens particuliers qui le rattachent à l'objet du litige, dès lors que l'obligation d'exposer les motifs de son recours s'étend aussi à la qualité pour recourir (ATF 120 Ib 433).

b) En matière de signalisation, la jurisprudence admet l'existence d'un intérêt digne de protection lorsque la restriction attaquée entraîne des inconvénients pour la personne qui utilise régulièrement la rue en cause comme pendulaire ou comme riverain. En revanche, lorsque le trajet n'est effectué que de manière occasionnelle, l'intérêt de la personne à contester la mesure n'est plus considéré comme suffisant pour lui accorder le droit de recourir (arrêt du TF du 10.12.2012 [1C_160/2012] cons. 1.1 non publié in ATF 139 II 145 et les références citées dont l'ATF 136 II 539 cons. 1.1). Le recourant doit aussi invoquer un intérêt propre à contester la décision litigieuse, car la sauvegarde d'intérêts publics ou de tiers ne suffit pas (JAAC 55.6 cons. 4 et les références citées). L'existence d'un rapport spécial et direct avec la signalisation contestée doit en outre être établie par le recourant. La seule affirmation selon laquelle il serait touché par la mesure ne suffit pas. La gêne, et par conséquent l'intérêt digne de protection, doit apparaître vraisemblable sur la base des circonstances concrètes du cas d'espèce (JAAC 61.22, cons. 1c; cf. aussi arrêt du TF du 29.02.2008 [1C_463/2007] cons.  1.3 et les références citées). La seule qualité d'usager, même régulier, d'une route, ne suffit pas à justifier un droit d'opposition; admettre le contraire reviendrait à reconnaître le droit de recourir à un cercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet litigieux (arrêt du TF précité, ibidem). La qualité pour recourir n'est pas donnée à des sections régionales d'associations routières qui n'établissent pas de manière plausible que la majorité ou du moins un grand nombre de leurs membres utilisent avec une certaine régularité les routes en question. Ainsi cela ne suffit pas pour avoir la qualité pour recourir si quelqu'un utilise plusieurs fois un espace, par exemple, seulement en hiver pour parvenir à une station de sport d'hiver, ou si quelqu'un prend des vacances pendant deux semaines dans l'année dans un lieu (JAAC 55.32 cons. 4).

c) En l'espèce, il apparaît que le TCS, section "Jura Neuchâtelois" est organisé sous la forme d'une association au sens des articles 60 ss CC et est doté de la personnalité morale. Selon ses statuts, elle a pour but notamment "de sauvegarder les droits et les intérêts de ses sociétaires dans la circulation routière et de favoriser la réalisation de leurs aspirations en matière de tourisme" (art. 2 ch. 1).

Dans le cas présent, le litige a notamment trait à la mise en place par la Ville de La Chaux-de-Fonds de parcage contre paiement avec horodateurs à la Gare du Crêt-du-Locle (22 places), à l'Aéroport des Eplatures (90 places) et à Petites-Crosettes situé à l'est de l'immeuble Hôtel-de-Ville 72 (environ 50 places). L'installation d'un parc à voitures payant et l'introduction d'une taxe de stationnement constituant des limitations fonctionnelles du trafic au sens de l'article 3 al. 4 LCR (cf. Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, 3ème éd. 1996, n° 5.2.3 ad art. 3 LCR et les références citées), on peut considérer, en dépit de sa formulation vague, qu'il existe un lien étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la décision litigieuse a été prise.

S'agissant du droit de recours individuel de ses membres, il appartient à tous les usagers qui utilisent plus ou moins régulièrement la route affectée par la nouvelle signalisation, ce qui est le cas des habitants et des pendulaires, une fréquentation purement occasionnelle n'étant par contre pas suffisante (cf. ATF 136 II 539, précité, cons. 1.1 et la référence citée). Se référant notamment à l'arrêt susmentionné dans ses recours des 5 décembre 2011 et 9 janvier 2013, la recourante a fait valoir que tous les membres de la section "Jura Neuchâtelois" du TCS, soit environ 15'000 personnes, étaient domiciliés dans les districts du Locle et de La Chaux-de-Fonds et que la majorité d'entre eux étaient susceptibles de garer leur voiture dans les parkings concernés par la nouvelle signalisation.

Si on peut envisager que la jurisprudence ci-dessus puisse s'appliquer également à l'utilisation de places de stationnement, il n'en demeure pas moins qu'elle n'est d'aucun secours pour la recourante dans le cas d'espèce. L'ATF 136 II 539, ainsi que l'arrêt du Conseil fédéral du 23 mai 2001 (JAAC 65.114) auquel il se réfère, ont reconnu la qualité pour recourir respectivement de la sous-section Bern-Mittelland du TCS et de l'Automobile Club de Suisse Lucerne dans des situations fondamentalement différentes de celle prévalant en l'espèce puisque les mesures contestées étaient l'instauration d'une zone 30 à Münsingen et une limitation de vitesse sur un tronçon d'autoroute. Il en va de même de l'arrêt du 10.12.2012 [1C_160/2012] cons. 1.1 (non publié in ATF 139 II 145) dans lequel le Tribunal fédéral a reconnu la qualité pour recourir au groupe régional Surselva du TCS s'agissant de l'intégration en zone 30 de la route principale de Sumvitg, un village situé dans le canton des Grisons. De telles limitations fonctionnelles du trafic, sur des routes/autoroutes fréquentées chaque jour par de nombreux automobilistes, étaient effectivement susceptibles de toucher un grand nombre des membres des associations concernées de manière régulière. Or, il n'en est rien en l'espèce. Au vu des mesures envisagées, à savoir l'introduction d'une taxe de stationnement dans trois parkings de La Chaux-de-Fonds, regroupant un peu plus de 160 places, la qualité pour agir pourrait éventuellement être reconnue à des riverains de la voie publique concernée, à une association d'habitants de quartier ou à des commerçants se plaignant des restrictions frappant leur clientèle. Tel n'est pas le cas de la recourante qui prétend au demeurant que ces places de stationnement sont peu utilisées, ce qui rend peu plausible leur occupation régulière par la majorité de ses 15'000 membres ou au moins un grand nombre d'entre eux, qui ne sont dès lors pas susceptibles de les utiliser autrement que de manière occasionnelle. Admettre le contraire reviendrait à reconnaître le droit de recourir à un cercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet litigieux et à admettre systématiquement les recours d'associations telles que le TCS. en matière de limitations fonctionnelles du trafic dans la mesure où elles regrouperaient un nombre important des automobilistes susceptibles d'être hypothétiquement touchés. A l'évidence, la recourante ne disposait pas d'un intérêt propre digne de protection lui conférant la qualité pour recourir. Rien n'indique que les décisions à laquelle elle s'oppose la toucheraient plus que la généralité des administrés. On ne voit pas quelle utilité pratique l'annulation de celles-ci lui procurerait, étant précisé que l'intérêt à une application correcte du droit est insuffisant en soi à lui reconnaître la qualité pour agir (ATF 135 II 12 cons. 1.2.1). C'est ainsi à tort que le DDTE est entré en matière sur les recours qui lui sont parvenus, qu'il aurait dû déclarer irrecevables. Il convient ainsi de réformer en ce sens le chiffre 1 du dispositif de la décision attaquée. Le recours du 29 novembre 2013 doit quant à lui être rejeté.

3.                            Le recours est rejeté, aux frais de son auteur qui n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 47 al. 1 et 48 al. 1 a contrario LPJA).

Par ces motifs,
la Cour de droit public

1.    Réforme d'office le chiffre 1 du dispositif de la décision du Département du développement territorial et de l'environnement du 28 octobre 2013 en ce sens que les recours sont déclarés irrecevables.

2.    Rejette le recours.

3.    Met les frais de procédure par 770 francs à la charge de la recourante, ce montant étant compensé par l'avance de frais opérée.

4.    N'alloue pas de dépens.

Neuchâtel, le 20 février 2015